Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	07255/03

Secção:	Contencioso Administrativo- 1.ª Sub.


Data do Acordão:	10/02/2003

Relator:	José Francisco Fonseca da Paz

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA DELIBERAÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL DL 134/98, DE 15/5 ALEGAÇÃO DE FACTOS CONCRETOS






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª. SUBSECÇÃO DA 1ª. SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO

1. "A ... Sociedade de Construções, Lda.", com sede em Lisboa, inconformada com a sentença do TAC de Lisboa, que, nos autos de Medidas Provisórias intentadas ao abrigo do D.L. nº 134/98, de 15/5, lhe indeferiu a suspensão de eficácia da deliberação da Câmara Municipal de Torres Vedras que adjudicara à "C..., Sociedade de Construção, SA" a empreitada de "Concepção/Construção de um Pavilhão de Exposições/Multiusos para o Parque Regional de Exposições de Torres Vedras", dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
"I - Os elementos factuais indiciariamente apurados, resultantes do alegado pelo ora recorrente no requerimento de suspensão de eficácia do acto de adjudicação da empreitada de "Concepção/Construção de um Pavilhão de Exposições/Multiusos para o Parque Regional de Exposições de Torres Vedras" pela Câmara Municipal de Torres Vedras à "Certar-Sociedade de Construção, SA", e nas respostas ao mesmo por parte da requerida e da contra-interessada, preenchem os requisitos necessários ao decretamento da medida provisória requerida;
II - conforme resulta do nº 4 do art. 5º. do D.L. 134/98, de 15/5, do próprio teor da decisão de que ora se recorre e é actualmente jurisprudência pacífica do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do STA, no âmbito e para o decretamento da suspensão de eficácia da adjudicação, ao abrigo do D.L. 134/98, de 15/5, apenas há que ponderar, em juízo de probabilidade, face aos direitos ou interesses dos requerentes susceptíveis de serem lesados, se as consequências negativas para o interesse público excederem o proveito a obter por aqueles;
III - alegados pelo ora recorrente no seu requerimento de suspensão de eficácia do acto de adjudicação, os direitos e interesses susceptíveis de serem lesados com a execução da adjudicação, caberia às requeridas e contra-interessados alegarem e demonstrarem nas suas respostas, quais as consequências negativas que para o interesse público decorreriam do deferimento daquela medida, por forma a que o Tribunal pudesse aferir da importância destas e da sua superioridade relativamente aos proveitos a obter pelo ora recorrente;
IV - todavia, nem requerida nem contra-interessada tentaram ou lograram fazê-lo;
V - tendo o processo ido com vista ao Ministério Público, este proferiu parecer no sentido do deferimento da medida provisória requerida;
VI - contudo, decidiu o Tribunal "a quo" indeferir a pretensão da ora recorrente, porquanto, considerou que do que por si havia sido alegado apenas se poder "... extraír que o seu prejuízo se reconduz à frustração das suas expectativas na qualidade abstracta de parte vencida no concurso", o que,
VII - no entender do Tribunal "a quo" "impõe, por si só, o indeferimento da pretensão da requerente, dispensando-se, por desnecessidade, a ponderação ditada no nº 4 do art. 5º do D.L. 134/98 de 15/5";
VIII - não pode a ora recorrente concordar com esta decisão, na medida em que é manifestamente violadora do preceituado no nº 4 do art. 5º do D.L. 134/98, de 15/5 e dos direitos e interesses que lhe são constitucionalmente assegurados;
IX - ao dispensar-se, por considerar desnecessária, da ponderação ditada no nº 4 do art. 5º. do D.L. 134/98, de 15/5, o Tribunal "a quo" deixou de pronunciar-se sobre questões que devia conhecer, em consequência do que a decisão de que ora se recorre é nula;
X - por outro lado, considera a ora recorrente que, neste momento, não é ainda possível contabilizar os prejuízos sofridos e a sofrer com a adjudicação objecto do requerimento de suspensão de eficácia, todavia, entende a ora recorrente não poder de tal situação decorrer, "por si só", o indeferimento da sua pretensão;
XI - os factos alegados pela ora recorrente que ditavam o decretamento da medida provisória requerida, a saber:
a) "A requerente suportou elevados custos para elaborar e justificar, nomeadamente com pareceres técnicos, a proposta que apresentou ao identificado concurso";
b) "A não suspensão de eficácia do acto administrativo de adjudicação trará prejuízos impossíveis de reparar porquanto permitirá a prossecução dos trabalhos por parte da adjudicatária antes que seja decidido o recurso de anulação do mesmo acto de adjudicação interposto pela aqui requerente, tornando-o inútil e inconsequente a decisão que sobre o mesmo venha a recaír";
c) "A declaração de suspensão de eficácia é o único meio para impedir que a adjudicação que deveria desde logo recaír sobre a proposta condicionada 1, da ora requerente fique para si irremediavelmente afastada, com todas as consequências económicas e financeiras inerentes à perda de uma empreitada, para não falar no custo suportado já com a elaboração da proposta e em compromissos estabelecidos para viabilizar a pontual execução da obra em caso de adjudicação";
d) "A não adjudicação à requerente causará à mesma prejuízos de difícil, senão impossível, reparação, já que não são passíveis de serem quantificados";
e) "Por sua vez e como referido o interesse público será gravemente afectado pela decisão tomada e ao invés a suspensão não importará qualquer lesão para o interesse público pelo que não há razão para que não seja deferida";
não foram levados em consideração pelo Tribunal "a quo" como se lhe impunha, por ter considerado que não concretizavam os prejuízos sofridos;
XII - considera a ora recorrente que, como se conclui e bem no douto Ac. STA 077A/2 de 12/3/2003, "esta insuficiência não será bastante para condenar, à partida, a pretensão das requerentes, pois é de presumir que, apesar da fraca densidade da alegação, esteja a invocar o que é paradigmático neste tipo de situações. Transcrevendo de novo as considerações produzidas sobre hipótese similar no mencionado Ac. deste STA de 8/5/02, não pode esquecer-se o facto de os concorrentes se apresentarem aos concursos para ganhá-los e assim auferirem os respectivos proveitos; e, "in casu", nada indica que a requerente, ao pretender salvaguardar a possibilidade de ainda ser a adjudicatária, não tenha igualmente em vista as vantagens que, por intermédio da celebração e execução do contrato, dessa qualidade fluiriam. Simplesmente, isso implica que os interesses a atender para efeito do respectivo confronto com os ditames do interesse público (em obediência ao preceituado no art. 5º. nº 4 do D.L. nº 134/98) tenham de ser tomados na sua dimensão mínima";
XIII - pelo que, mesmo que se considerasse importante a prévia quantificação dos prejuízos sofridos ou a sofrer para efeitos do deferimento da medida provisória requerida pela ora recorrente, ao Tribunal "a quo" incumbia proceder à ponderação dos interesses em causa;
XIV - todavia, este não o fez;
XV - limitou-se o Tribunal "a quo" a indeferir a pretensão da ora recorrente;
XVI - embora invocando jurisprudência e doutrina no sentido da ponderação dos interesses e proveitos a obter pela então requerente "versus" interesse público, o Tribunal "a quo" tão pouco deu relevância ao facto de que para o interesse público nenhuma consequência negativa adviria do decretamento da medida provisória requerida;
XVII - mesmo não tendo pela recorrida e contra-interessada sido alegada e demonstrada qualquer consequência negativa para o interesse público do deferimento da pretensão da ora recorrente, deveria o Tribunal "a quo", caso se verificasse a ocorrência de alguma, ter apurado da sua existência e da sua gravidade;
XVIII - face ao supra alegado, mesmo a considerar-se para efeitos da ponderação imposta pelo nº 4 do art. 5º do D.L. 134/98, de 15/5, o interesse e proveitos invocados pela ora recorrente como mínimos, o que só por mera hipótese se concede, estes seriam, atentos os factos, sempre superiores ao interesse público em causa, porquanto nenhuma consequência negativa para este advirá da suspensão da eficácia do acto de adjudicação requerida;
XIX - muito pelo contrário, o deferimento da medida provisória requerida vai de encontro à própria defesa do interesse público, porquanto, sendo o acto de adjudicação em causa manifestamente inválido, nunca poderá realizar o interesse público que visa, por outro lado, sendo ainda possível uma reparação "in natura", o que certamente acontecerá com a suspensão imediata do acto de adjudicação, o interesse público sairá beneficiado, ao permitir que se execute uma obra, pela ora recorrente, de forma tecnicamente superior e por um preço mais baixo e, por último, se não for decretada a medida provisória requerida e a reparação "in natura" possa vir a ser impossível, o que acontecerá caso o processo principal se conclua no fim da execução da empreitada, terá a entidade adjudicante que pagar com toda a certeza à recorrente avultada indemnização, tendo em conta os prejuízos por esta sofridos;
XX - atento ao exposto há necessariamente que considerar, tal como fez o Ministério Público no douto parecer que proferiu que "no caso vertente a execução imediata do acto impugnado traduzida na formação do contrato, poderá objectivamente tornar inútil o recurso e causará à requerente, enquanto concorrente preterida, prejuízos dificilmente quantificáveis" e que "não se vislumbra nem tal foi alegado com a objectividade necessária que a ser decretada a medida provisória requerida, ocorram consequências negativas para o interesse público, superiores ao benefício obtido pela requerente, sendo certo que se trata de recurso com carácter urgente";
XXI - contrariamente ao decidido pelo Tribunal "a quo", é evidente que se verificam preenchidos todos os requisitos para o deferimento da providência requerida;
XXII - contudo, aquele decidiu não tomar deles conhecimento, não se pronunciou sobre questões que devia ter apreciado e implicitamente indeferiu a pretensão da ora recorrente por considerar que em sede do processo principal sempre poderá esta vir a obter uma indemnização;
XXIII - imperatório se torna pois concluír não estar a decisão proferida pelo Tribunal "a quo" em consonância com a ratio legis dos preceitos que asseguram ao ora recorrente o recurso à medida provisória requerida e cuja adequada e justa aplicação cabe ao Tribunais enquanto órgãos detentores do poder jurisdicional e responsáveis por pugnar pela correcta e prudente aplicação da lei;
XXIV - face ao exposto, considera a ora recorrente violar a mencionada decisão o disposto no nº 4 do art. 5º. do D.L. 134/98, de 15/5 e, em consequência, padecer a mesma de nulidade, nos termos do disposto no art 668º, nº 1, al. d) do CPC por força do disposto nos arts 1º e 102º da LPTA "ex vi" art. 4º do D.L. 134/98, de 15/5".
A recorrida, Câmara Municipal de Torres Vedras, contra-alegou, concluindo pela improcedência do recurso.
O digno Magistrado do M.P. junto deste TCA emitiu parecer, onde considerou que a recorrente "demonstrou, com o mínimo de suficiência, a ocorrência de prejuízos de difícil reparação", concluindo que a sentença recorrida violou o disposto no art. 76º, nº 1, als. a) e b), da LPTA, devendo, por isso, ser revogada.
Sem vistos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

2.1. A matéria fáctica pertinente é a que foi considerada provada na sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º do C.P. Civil.

2.2. A sentença recorrida indeferiu a aplicação da medida provisória de suspensão de eficácia da deliberação da Câmara Municipal de Torres Vedras que adjudicara à "C...-Sociedade de Construção, SA" a empreitada de "Concepção/Construção de um Pavilhão de Exposições/Multiusos para o Parque Regional de Exposições de Torres Vedras", por considerar que a recorrente não concretizara os prejuízos sofridos com a aludida adjudicação, "nomeadamente o valor de lucro em expectativa e o seu peso no volume global de negócios da empresa a avaliar pelo seu actual estado financeiro", apenas se podendo extraír do que alegou que o prejuízo se reconduzia à frustração das suas expectativas na qualidade abstracta de parte vencida no concurso, o que não é suficiente "para preencher o requisito da probabilidade de sofrer prejuízos sérios que ultrapassem a investidura do concorrente".
Nas alegações do presente recurso jurisdicional, a recorrente imputa à sentença a nulidade de omissão de pronúncia prevista na al. d) do nº 1 do art. 668º. do C.P. Civil por ter considerado desnecessário efectuar a ponderação ditada pelo nº 4 do art. 5º. do D.L. nº 134/98, de 15/5 e um erro de julgamento por violação do citado preceito do D.L. nº 134/98, dado ter invocado factos demonstrativos dos prejuízos causados, os quais sempre seriam superiores ao interesse público em causa, porquanto nenhuma consequência negativa para este advirá da concessão da requerida suspensão de eficácia.
Vejamos se lhe assiste razão.
Quanto à invocada nulidade da "omissão de pronúncia", cremos que ela não se verifica.
Efectivamente, se é certo que a sentença não efectuou a ponderação a que alude o nº 4 do art. 5º do D.L. nº 134/98, tal sucedeu por ter considerado que ela só teria lugar se a recorrente tivesse concretizado os prejuízos sofridos com a adjudicação, o que não sucedera no caso. Quer dizer: na lógica da sentença, mostrava-se desnecessário proceder à aludida ponderação por não estarem concretizados (nem, consequentemente, existirem) direitos ou interesses da recorrente susceptíveis de serem lesados.
Assim, porque a sentença considerou que a referida ponderação se mostrava prejudicada pela não alegação dos factos necessários para que se pudesse efectuar, a incorrecção deste entendimento poderia originar erro de julgamento, mas não a nulidade de omissão de pronúncia.
Analisando agora o alegado erro de julgamento, há, em 1º lugar, que atentar no art. 5º, nº 4, do D.L. nº. 134/98, que estabelece que as medidas provisórias devem ser pedidas, em requerimento próprio, ao Tribunal competente para o recurso e não serão decretadas se o Tribunal, em juízo de probabilidade, ponderados os direitos ou interesses susceptíveis de serem lesados, concluír que as consequências negativas para o interesse público excedem o proveito a obter pelo requerente.
Resulta deste preceito que, "para o deferimento do pedido de suspensão de eficácia feito ao abrigo dos arts. 2º, nº 2 e 5º., do D.L. 134/98, torna-se necessário formular um juízo de probabilidade em que as consequências negativas para o interesse público da pretendida suspensão não excedem o proveito a obter pelo requerente através do deferimento da providência em causa" (cfr. Ac. do STA de 16/3/99 Proc. nº 44631).
Constitui jurisprudência constante do STA que a qualidade de concorrente num concurso não constitui o respectivo interessado, "ab initio", em detentor de um direito à adjudicação, apenas legitimando uma mera expectativa de ser o eventual vencedor e que "os interesses susceptíveis de serem lesados" a que se refere o citado art. 5º. nº 4 se não podem resumir à mera qualidade abstracta de vencido no concurso e antes devem corresponder às vantagens concretas que a celebração e a execução do contrato presumivelmente trarão ao requerente da medida provisória (cfr. os Acs. de 9/7/99 Rec. nº 30441, de 21/7/99 Rec. nº 45264, de 29/2/2000 Rec. nº 45667-A, de 29/3/2000 Rec. nº 45815, de 17/1/2001 Rec. nº 44249, de 17/4/2002 Rec. nº 432 e de 8/5/2002 Rec. nº 551).
Por isso, "em sede de prejuízos, o requerente terá de alegar aqueles que se situem além dos inerentes à sua investidura na posição de concorrente, sendo a eles que se terá de atender, no juízo de probabilidade, a formular pelo Tribunal no enquadramento previsto no nº 4, do dito art. 5º., por forma a aferir se as consequências negativas para o interesse público decorrentes do deferimento da providência requerida excedem ou não o proveito a obter pelo requerente com o mesmo deferimento. A apresentação a concurso comporta sempre determinados riscos, um deles se prendendo com a possibilidade de não se saír vencedor, devendo, por isso, tal eventualidade ser tida em conta, não podendo os candidatos deixar de conceber tal cenário, o mesmo sucedendo em relação ao prévio cálculo dos custos a suportar com a apresentação a concurso, despesas essas que são inerentes à opção livremente assumida traduzida na elaboração de uma proposta a submeter a concurso" (cfr. Ac. do STA Pleno de 3/10/2002 in Ant. de Acs. do STA e TCA, Ano VI, nº 1, pag. 43 e segs)
Resulta do exposto que, a fim de permitir ao Tribunal efectuar a aludida ponderação e sob pena de a medida não poder ser atendida, deve o requerente indicar os prejuízos concretos que lhe advirão de não ter sido escolhido no contrato, não se exigindo, todavia, ao contrário do que sucede no âmbito do regime geral da suspensão judicial da eficácia dos actos, que tais prejuízos sejam de difícil ou impossível reparação.
No caso em apreço, entende o recorrente que os factos especificados na conclusão XI da sua alegação concretizam os prejuízos relevantes.
Mas não tem razão.
Quanto aos custos relacionados com a elaboração da proposta são, como vimos, irrelevantes por serem inerentes à sua investidura na posição de concorrente (cfr. citado Ac. do Pleno de 3/10/2002).
Quanto aos restantes prejuízos, não só não estão concretizados como também não são alegados quaisquer factos concretos que permitissem concluír pela probabilidade da sua verificação. Efectivamente, não sendo alegadas as vantagens concretas que a celebração e execução da empreitada trariam ao recorrente, é indemonstrável a ocorrência de prejuízos em resultado da não adjudicação ao recorrente da empreitada.
Note-se, finalmente que, conforme se infere do que ficou referido, entendemos não ser de presumir a existência de prejuízos para um candidato pelo simples facto de a empreitada a que concorreu não lhe ter sido adjudicada. Efectivamente, na ausência de qualquer presunção legal nesse sentido, afigura-se-nos que o Tribunal só pode proceder à ponderação a que se reporta o nº 4 do art. 5º. do D.L. nº 134/98 depois de averiguar qual o proveito concreto que o requerente da providência obteria com a sua concessão.
Portanto, a sentença recorrida, ao indeferir a medida provisória requerida pelo ora recorrente não merece a censura que este lhe dirige, devendo ser confirmada.

3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 200 e 100 Euros.

Lisboa, 2 de Outubro de 2003
as.) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos
Maria Isabel de São Pedro Soeiro