Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:03410/08
Secção:CA- 2º JUÍZO
Data do Acordão:02/02/2012
Relator:CRISTINA DOS SANTOS
Descritores:NULIDADES URBANÍSTICAS – ESPECIFICAÇÕES DO ALVARÁ DE LOTEAMENTO
Sumário:1. As especificações obrigatórias do alvará de loteamento constantes do artº 29º nº 1 e 3 DL 448/91 de 29.11 (regime jurídico dos loteamentos urbanos), são as únicas cuja violação pela licença de construção no lote a faz incorrer na nulidade estabelecida no artº 52º nº 2 b) in fine DL 445/91 de 20.11 na redacção introduzida pelo DL 250/94 de 15.10 (licenciamento de obras particulares).

2. Do mesmo modo, a sanção da nulidade da licença estatuída no artº 68 nº 1 a) RJUE por violação da licença de loteamento rege apenas para o elenco de especificações obrigatórias do alvará de loteamento constantes do artº 77º nº 1 e 3 RJUE.
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral: O Ministério Público, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé dela vem recorrer, concluindo como segue:

1. O Ministério Público, ora recorrente, instaurou a presente acção, formulando o pedido de declaração de nulidade do despacho que licenciou a construção no Processo de Obras n.° 59/ 2001, proferido em 23 de Abril de 2001 pelo Senhor Vereador da Câmara Municipal de ......;
2. Findos os articulados, foi proferida a douta sentença recorrida em que considerou que o acto administrativo impugnado não é nulo, pelo que a instauração da acção foi intempestiva, e, consequentemente, declarou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, ao abrigo do disposto no artigo 287.°, al. e) do Código de Processo Civil, aplicável e do artigo 1° do CPTA, e atento o que dispõe o artigo 58.° n.° 2, al. c) do CPTA;
3. O acto administrativo impugnado licenciou a construção de uma moradia, a requerimento do contra-interessado Rui …………………., no Processo de Obras n.° 59/2001, a que veio a corresponder o Alvará de Licença de Construção n.° 447/2001;
4. Essa moradia foi edificada no Lote 71 do Alvará de Loteamento n.° 98/92, que prevê que as construções a edificar devem obedecer ao estipulado no Regulamento do Loteamento Habitacional da …………………., o qual foi aprovado pela Câmara Municipal e se encontra anexo ao processo de loteamento, dele fazendo parte integrante;
5. Esse Regulamento estabelece no seu artigo 15.° a proibição de construção de quaisquer anexos e de telheiros laterais, nos seu artigo 16.°considera área de pavimento de construção os alpendres que estejam cobertos -g por elementos análogos telhados ou outros elementos de protecção horizontal para cada pavimento, e no seu artigo 20.° obriga a que as moradias estejam afastadas 3 metros dos limites laterais dos lotes;
6. Porém, o projecto de arquitectura da moradia para o mencionado Lote 71 inclui a construção de um telheiro lateral situado em frente da garagem, completamente encostado ao limite do lote com o lote vizinho - lote 72 -, sem i qualquer afastamento ente os dois lotes, pelo que viola inequivocamente as 5 indicadas disposições do alvará de loteamento;
7. Assim, ao aprovar a construção da referida moradia, o acto administrativo violou claramente o Alvará de Loteamento n.° 98/92, pelo que está ferido de nulidade por cominação expressa do artigo 68.°, al. a) do Decreto-Lei n.° 555/99, de 16 de Dezembro, ou do artigo 56.° n.° 1, ai. b) do Decreto-Lei n.° 448/91, de 29 de Novembro, caso se entenda ser aplicável ao caso este último diploma legal;
8. Por isso, em qualquer dos casos existe lei expressa que comina a nulidade do acto administrativo impugnado, pelo que o mesmo está efectivamente ferido de nulidade, também por força do disposto no artigo 133.° do Código do Procedimento Administrativo, preceito segundo o qual são nulos, entre outros, os actos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade.
9. Consequentemente, não é aplicável ao caso o disposto no n.° 2 do artigo 58.° do CPTA, que estabelece prazos para a impugnação de actos anuláveis, nas sim o n.° 1 do mesmo artigo, segundo o qual a impugnação de actos nulos não está sujeita a prazo;
10. Ao declarar a instância extinta com fundamento na instauração intempestiva da acção, a douta sentença recorrida fez aplicação indevida da norma do artigo 58.° n.° 2, al. a) do CPTA, pois ao caso é aplicável a norma do n.° 1 do mesmo artigo, sendo violadas estas disposições legais, bem como o artigo 287.°, al. e) do Código de Processo Civil, aplicável ex vi do artigo 1.° do CPTA.

*
O município de ......, ora Recorrido, não apresentou contra-alegações.

*
O Contra-Interessado, ora Recorrido contra-alegou, pgnando pela bpndade do decidido.

*
Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juizes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.

*

Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:

A. O Contra-Interessado Rui ……………. requereu à Câmara Municipal de ...... o licenciamento da construção de uma moradia num lote de sua propriedade, designado por lote nº 71 da Urbanização "Encosta do ......" a que corresponde o Alvará de Loteamento n° 98/92, da referida autarquia (cfr does n°s l e 2 - fls 7 a 12 e 14 a 19).
B. O alvará de loteamento n° 98/92 logo no art° 1° prevê que as construções a edificar nos lotes devem obedecer ao estipulado no "Regulamento do Loteamento Habitacional Encosta do ......", anexo ao processo de loteamento (cfr does n°s l e 2 - fls 7 a 12 e 14 a 19).
C. O Regulamento do Loteamento Habitacional Encosta do ...... foi aprovado em reunião camarária de 1991.06.19 e tinha como objectivo primordial garantir, na medida do possível, a manutenção da propriedade dentro das características paisagísticas naturais e conseguir uma integração total de todas as construções na região e ambiente, de modo a não permitir tipologias estilísticas estranhas (cfr doe n° 5 - fls 31 a 36)
D. O projecto de arquitectura dispunha que a construção fosse constituída por dois pisos (cfr doe n° 3 - fls 21 a 26).
E. Na sequência do referido processo de obras foi emitido o alvará de licença n° 447/2001 (cfr doe n° 4 - fls 28 e 29).

Nos termos do artº 712º nº 1 b) CPC, ex vi artº 140º CPTA adita-se o probatório das alíneas F, G, H, I e J, com fundamento nos documentos nºs 1, 4 e 5 juntos aos autos pelo ora Recorrente a fls. 5/11, 26/28 e 29/35 e documento a fls. 46 junto pelo Município de ......,

F. O artº15º do Regulamento do Loteamento Habitacional Encosta do ...... diz o seguinte: “É proibida a construção de quaisquer anexos e de telheiros laterais, excepcionando-se, contudo, a construção de garagens que se localizarão sempre no limite posterior do lote e ocuparão uma área máxima bruta de construção de 21 m2.”- doc. fls. 29/35;
G. O artº 22º alínea d) do Regulamento do Loteamento Habitacional Encosta do ...... diz o seguinte: “- Das cores e materiais: d) A cobertura terá sempre uma parte de açoteia.” – doc. fls. 29/35;
H. O alvará de loteamento nº 98 emitido pelo Presidente da Câmara de ...... em 26.03.1992 tem, entre as várias prescrições, a seguinte: “As construções a edificar nos lotes antes mencionados deverão obedecer ao estipulado no Regulamento do Loteamento Habitacional Encosta do ...... aprovado em dezanove de Junho do ano findo, o qual se encontra anexo ao respectivo processo de loteamento com o número mil quinhentos e seis, barra, noventa.” – doc. fls. 5/11;
I. Em 23.04.2001 foi aprovado pelo Presidente da Câmara de ...... o projecto de arquitectura referente ao procedimento de licenciamento da operação urbanística de edificação da moradia do contra-interessado Rui Pedro Santos no lote nº 71 do loteamento designado por Urbanização Encosta do ...... titulado pelo alvará nº 98 de 26.03.1992 – doc. fls. 26/28.
J. Por ofício nº 4630 de 20.05.2002 a Câmara Municipal de ...... informou o Procurador da República junto do TAC de Lisboa, em resposta ao ofício de 29.04.2002 referente ao PA 20/02-A-Rec., nos termos que seguem:
“(..)ASSUNTO: Eventual interposição de recurso contencioso
A obra a que se refere a queixa a V. Exa. apresentada foi aprovada por despacho de 23/04/2001 do Exmo. Vereador das Obras e Urbanismo, tendo a respectiva licença sido passada a 30/07/2001, pelo prazo de 12 meses.
Os técnicos da Divisão de Planeamento e Gestão Urbanística desta Câmara pronunciaram-se no sentido de que* no projecto eram «cumpridas as disposições do RGEU e regulamento do loteamento em vigor».
Apresentada em 15/10/2001 reclamação pelo Sr. João …………..……… considerando que certos aspectos dessa obra violam o regulamento do loteamento e ofendiam o seu direito de propriedade foi pedido parecer ao consultor jurídico desta Câmara que opinou no sentido de que a decisão de aprovação não podia legalmente ser revogada.
Posteriormente esse mesmo técnico, informalmente confrontado com a possibilidade de o licenciamento em causa ser nulo por enquadrável na previsão do art°. 52°. n°. 2, alínea b) do D.L. 445/91, então em vigor (actual art°. 68° do D.L. 555/99), manifestou dúvidas porque, na forma como o problema era apresentado, mesmo que se verificasse violação de alvará de loteamento (ao qual o regulamento de um loteamento municipal será correspondente) a aprovação do projecto nos termos em que o foi poderia ser subsumível na previsão do n°. 5 do art°. 36°. do Decreto-Lei 448/91, de 29/11, então, também em vigor e representar, por isso, aprovação tácita de «alteração de pormenor». Face a essa dúvida achou-se mais prudente não alterar a decisão e sugerir ao reclamante que recorresse aos tribunais para obter a tutela dos seus interesses a que se julgasse com direito.
Com os melhores cumprimentos.
O Presidente da Câmara, (assinatura)
Vai, junto, o processo em que foi proferida a decisão arguida. (..)”




DO DIREITO


De acordo com o princípio tempus regit actum, vindo peticionada a declaração de nulidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura da obra de edificação referida supra na alínea A, aprovação datada de 23.04.2001, conexionada com a licença de construção de 30/07/2001, levando em conta as vicissitudes da respectiva entrada em vigor entrecortada por suspensão até ao início de vigência pela mão do DL 177/01 de 04.06.2001 em vigor 120 dias após, é aplicável o regime jurídico anterior ao RJUE aprovado pelo DL 555/99 de 16.12, ou seja, (1)
(i) o regime do DL 445/91 de 20.11 na redacção introduzida pelo DL 250/94 de 15.10 (licenciamento de obras particulares) importando aqui, no quadro de obra em área abrangida por alvará de loteamento, o regime do acto de apreciação do projecto de arquitectura (artº 17º nº 1 DL 445/91), da licença de construção, acto que incorpora a aprovação do projecto de arquitectura (artº. 20º nº 3 DL 445/91) especificações do respectivo alvará que titula a licença (artº 22º DL 445/91) e previsão da nulidade do acto de licenciamento em violação do alvará de loteamento em vigor (artº 52º nº 2 b) in fine, DL 445/91),
(ii) e do DL 448/91 de 29.11 (regime jurídico dos loteamentos urbanos) que disciplina a matéria no tocante ao alvará de loteamento de 26.03.1992, ou seja, do título do acto administrativo pré-existente de licenciamento e que, como tal, deve conter no tocante às especificações os elementos determinantes e fundamentais da licença, dentre os quais, o número de lotes, a respectiva área, localização, finalidade, área de implantação, área de construção, número de pisos e número de fogos de cada um (artº 29º nº 1 e), DL 448/91).
*
Sendo o alvará condição de eficácia da licença (artº 74º RJUE, 21º nº 1 DL 445/91 e 35º nº 1 DL 448/91) tal significa que só têm eficácia jurídica os elementos do acto de licenciamento que dele constem, como, aliás, a lei põe de manifesto ao determinar as especificações mínimas que “nos termos da licença” devem constar do alvará (artº 77º nº 1RJUE, 22º DL 445/91 e º 29º nº 1 DL 448/91).
Cabe dizer que o acto final de licenciamento da operação de edificação em lote, não é o acto que aprova o projecto de arquitectura (23.04.2001) mas a licença de 30/07/2001, acto que se limita a incorporar todas as questões relacionadas com a arquitectura da obra e da conformidade da pretensão com as disposições regulamentares aplicáveis, nomeadamente com o instrumento de planeamento territorial em vigor na área, que ficam definitivamente decididas nesta fase do procedimento, o que significa que o acto de aprovação do projecto de arquitectura será válido se, na data de emissão, não contrariar as normas vigentes, sendo indiferente qualquer alteração normativa subsequente, salvo em matéria de plano pluri-subjectivo que disponha, expressamente, em sentido diverso.
Vem alegada a desconformidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura de 23.04.2001 relativo à obra de edificação no lote e, consequentemente, da respectiva licença de construção de 30.07.2001, com a licença de loteamento em vigor, titulada pelo alvará nº 98 de 26.03.1992, desconformidade fundada na especificação dele constante, traduzida no Regulamento do Loteamento Habitacional Encosta do .......
Em sede de petição inicial, o Ministério Público fundamentou a assacada nulidade da licença de construção, que incorpora, como dito acima, o acto de aprovação do projecto de arquitectura, no regime de artº 68º al. a) RJUE que determina a nulidade das licenças que,
§ “Violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas de prevenção ou licença de loteamento em vigor.”
Todavia, pelas razões já expostas, não era ainda aplicável o RJUE pelo que importa atender à redacção da norma devida em sede de diploma anterior, o artº 52º nº 2 b) DL 445/91,
§ “Violem o disposto em plano regional de ordenamento do território, plano municipal de ordenamento do território, normas provisórias, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária ou alvará de loteamento em vigor.”
Na circunstância o litígio envolve o Regulamento do Loteamento Habitacional Encosta do ...... no tocante ao disposto nos artºs. 15 e 22º d), no que respeita à localização de um telheiro e à localização da açoteia (terraço) na cobertura, conforme transcrição do teor destes artigos levada às alíneas F e G do probatório.
Importa pois analisar a concreta causa de nulidade assacada.
No domínio do RJUE a deliberação camarária em sede de apreciação do projecto de arquitectura (artº 20º nº 1) redundará no acto final do respectivo procedimento se o sentido da decisão for o indeferimento, sendo que apenas se pode indeferir a pretensão urbanística do particular por um dos fundamentos taxativos do artº 24º.
Embora vinculada pela tipicidade fechada do elenco legal, a Administração municipal dispõe de margem de discricionariedade no tocante aos fundamentos de indeferimento constituídos por apelo a conceitos abertos ou indeterminados plasmados na norma, bem assim quando a norma lhe concede essa abertura através de uma margem de livre apreciação no exercício da competência de controlo preventivo urbanístico, como é o caso configurado pela expressão “pode ainda ser indeferido” do nº 4 do citado artº 24º, com referência a causas de indeferimento fundadas em juízos estéticos sobre o projecto de obra, a saber, “(..) a estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens (..)”.
Em conexão com este aspecto, cabe ter presente que são obrigatórias as especificações do artº 77º nºs. 1 e 3 para os alvarás de operações de loteamento, o que significa que, nos termos do artº 68º nº 1 a) RJUE, a nulidade da licença de construção fundada na violação da licença de loteamento em vigor é restrita às especificações do alvará de carácter obrigatório por determinação legal, logo, menção constitutiva de um dever jurídico, como decorre da expressão “deve conter” do nº 1 e da atribuição de natureza vinculativa para a câmara municipal, proprietário do prédio e adquirentes dos lotes no nº 3, ambos do artº 77º citado.
*
No âmbito do DL 445/91de 20.11 (licenciamento de obras particulares) diploma aplicável aquando da emissão da deliberação de 23.04.2001 que aprovou o projecto de arquitectura relativo à operação de edificação no lote, a apreciação recai sobre a conformidade deste “com o alvará de loteamento e com outras normas legais e regulamentares em vigor, bem como sobre o aspecto exterior dos edifícios e sua inserção no ambiente urbano e na paisagem” (artº 17º nº 1 DL 445/91) em contextualização lógica com a previsão da nulidade da licença de construção que viole o disposto no alvará de loteamento em vigor (artº 52º nº 2 b) in fine, DL 445/91),
Relativamente às especificações dos alvarás de operações de loteamento, atento o disposto no artº 29º nº 1 e) e nº 3 DL 448/91 de 29.11 (loteamentos urbanos) além da especificação das capacidades edificativas concretas de cada lote pela identificação do número de lotes, a respectiva área, localização, finalidade, área de implantação, área de construção, número de pisos e número de fogos de cada um, o citado nº 3 determinada que “As condições estabelecidas no alvará vinculam a câmara municipal e o proprietário do prédio e ainda, desde que constante do registo predial, os adquirentes dos lotes”.
Também aqui as especificações obrigatórias do alvará de loteamento nos termos do artº 29º nº 1 e nº 3 DL 448/91, são as únicas cuja violação pela licença de construção no lote a faz incorrer na nulidade estabelecida no artº 52º nº 2 b) in fine DL 445/91.
Sistema que o RJUE manteve, pelas razões supra expostas.

*
Voltando ao caso presente, a Câmara Municipal de ......, órgão deliberativo do Município ora Recorrido, aprovou o projecto de arquitectura da vivenda do Contra-Interessado o que, a nosso ver, significa que no tocante ao telheiro e açoteia evidenciados no projecto considerou que tais pormenores da edificação licenciada e implantada no lote não entravam em colisão com a finalidade do Regulamento constante das especificações do alvará do respectivo loteamento e nele expressa no sentido de prover “(..) na medida do possível, a manutenção da propriedade dentro das características paisagísticas naturais e conseguir uma integração total de todas as construções na região e ambiente, de modo a não permitir tipologias estilísticas estranhas (..)”, como levado ao probatório na alínea C.
Estamos, pois, no âmbito da margem de livre apreciação da Administração municipal em matéria de estética das operações urbanísticas licenciadas.
Dentro do quadro exposto, tal significa que o paradigma normativo do acto urbanístico em causa (aprovação do projecto de arquitectura absorvida pela licença de construção no lote) exactamente porque se traduz no exercício de margem de livre apreciação administrativa, está fora do alcance do regime da nulidade que, tanto o legislador do RJUE como do DL 448/91 apenas estatuiu para a desconformidade da licença por violação dos elementos vinculados do alvará de loteamento, isto é, tomando por referência apenas as especificações cuja menção no alvará de loteamento a lei impõe com carácter de obrigatoriedade e, consequentemente, vinculativas para a Administração municipal e particulares, vd. artº 77º nº 3 RJUE e 29º nº 3 DL 448/91 de 29.11.

*
Exactamente por isso, a situação de desconformidade que vem assinalada no caso dos autos por reporte aos artºs. 15º e 22º d) do citado Regulamento não assume a gravidade substantiva causal da nulidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura de 23.04.2001 porque essa desconformidade não é subsumível no quadro das especificações obrigatórias ex lege do alvará de loteamento constantes do artº 29º nº 1 DL 448/91 (loteamentos urbanos), as únicas cuja inobservância é causa de nulidade da licença de construção (que incorpora o acto de aprovação do projecto de arquitectura) por violação da licença de loteamento, nos termos do artº 52º nº 2 b) in fine DL 445/91.
Na medida em que a desconformidade do acto de aprovação do projecto de arquitectura de 23.04.2001 por reporte aos artºs. 15º e 22º d) do citado Regulamento não configura a nulidade urbanística prevista no artº 52º nº 2 b) in fine DL 445/91, confirma-se o entendimento sufragado em 1ª Instância da intempestividade de exercício do direito de acção por se mostrar excedido o prazo de um ano, consignado no artº 58º nº 2 a) CPTA, atenta a entrada da acção em juízo em 04.01.2006.




***



Termos em que acordam em conferência os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em julgar improcedente o recurso e confirmar a sentença proferida.

Sem custas.
Lisboa, 02.FEV.2012

(Cristina dos Santos) ………………………………………………………………………………


(António Vasconcelos) ………….………………………………………………………………..


(Paulo Carvalho) ……….………………………………………………………………………...


(1) Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maçãs, RJUE – Comentado, 2ª ed. Almedina/2009, anotação ao artº 1º.