| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
O MINISTÉRIO PUBLICO inconformado com o Acórdão do TAF de Leiria, de 21 de Dezembro de 2009, que julgou improcedente por não provada a acção administrativa especial por si intentada por entender como legal a reclassificação profissional do contra – interessado Arménio ................ na categoria de Encarregado de Parque de Máquinas, dele recorreu e, em sede de alegações, formularam as seguintes conclusões:
“ 1 – O art. 5º - 1 do DL nº 497/99, de 19/11, ao dispor que “a reclassificação e reconversão não podem dar origem à atribuição de cargos e categorias de chefia”, não permite, no vertente caso, a reclassificação do contra – interessado no cargo de encarregado de parque de máquinas.
2. Na verdade, esse dispositivo legal ao proibir a reclassificação tendente a cargos e categorias de chefia abrange duas realidades distintas, já que enquanto à categoria corresponde à classificação comum de mesmo grau ou posição na escala porque e desenvolve uma determinada carreira, ao cargo corresponde o lugar definido em concreto pelas respectivas funções para ser exercido de certa categoria.
3. Daí que, para se aferir se o cargo de encarregado de parque de máquinas é ou não de chefia haverá que analisar o respectivo conteúdo funcional, que vem definido no Despacho 1/90 do SEAL (publicado no DR, II Série nº 23, de 27/7/90), como sendo aquele que “coordena a gestão do parque de máquinas e viaturas automóveis, procedendo à sua distribuição, afectação e controlo, de acordo com as necessidades dos diversos serviços municipais” e “pode assegurar a gestão corrente do pessoal”.
4. Verifica-se, assim, que do conteúdo funcional da categoria sub judice, faz parte o exercício de funções de direcção, superintendência ou coordenação de um grupo de trabalhadores que ficam sujeitos ao dever de obediência, incluindo, pois, actividades consideradas de chefia, mormente de coordenação e gestão.
5. “Os cargos e categorias de Chefia” referidos no mencionado art. 5º., nº 1, não são apenas as categorias integradas no grupo de pessoal de Chefia, como , aliás, o demonstram o próprio D.L. n.º 404-A/98 (cfr. art. 16º.) e o D.L. nº 412-A/98, de 30/12 (cfr. Anexo II), ao preverem a existência de carreiras denominadas de “Chefia” não integradas naquele grupo de pessoal.
Mas também serão apenas as carreiras ou categorias que a lei designa como de “Chefia”, pois não é o “nomen iuris”, mas o conteúdo funcional que permite determinar as que assim devem ser consideradas.”
6. “A carreira de encarregado de parque de máquinas e viaturas é uma carreira de chefia ….Ora, resulta da noção de encarregado de parque de máquinas e viaturas contida no Ponto e) 1) do Despacho 1/90, publicado no DR, II Série de 27-01-1990 que cabe “ao titular deste cargo, coordenar a gestão do parque de máquinas e viaturas automóveis, supervisionar e orientar a actividade dos funcionários afectos à área dos transportes”, pelo que se trata, de funções de supervisão, coordenação, controlo que o responsabilizam pela gestão na respectiva área de actividade ou seja, de um cargo de chefia”.
7. O despacho do Presidente da Câmara de ....................., de 26/2/2008, que reclassificou profissionalmente o contra – interessado na carreira e categoria de Encarregado de Parque de Máquinas foi fundamentado na descrição de funções correspondentes à nova categoria da nova carreira, conforme impõe o art. 4 do DL nº 216/2000, nem foi comprovado com informação favorável do respectivo superior hierárquico, a atestar o exercício das funções correspondentes à nova categoria que o contra – interessado estivesse a exercer, como prescreve o nº 2 do art. 5º do DL nº 218/2000.
8. O despacho do mesmo Presidente de 9/1/2009 é insusceptível de poder ratificar-sanar aquele outro despacho, porquanto não estamos apenas perante a inexistência de uma fundamentação formal, mas de uma fundamentação substancial a qual “exige a existência de pressupostos reais e de motivos correctos susceptíveis de suportarem uma decisão legitima quanto ao fundo”, o que de todo não foram encontrados nos serviços administrativos da câmara, maxime, no processo individual do contra – interessado, nem apresentados aos inspectores da IGAL que detectaram tais vícios no decurso de uma acção inspectiva.
9. Ora, segundo o estabelecido no art. 128º - 2, al. a) do CPA é requisito de aplicação do mesmo a existência, à data a que se pretende retroagir a eficácia do acto, dos pressupostos levaram à reclassificação profissional do contra – interessado, o que não resulta demonstrado já que a situação fáctica analisada não evidencia a existência de uma situação de desajuste funcional, nem é admissível uma fundamentação à “posteriori”.
10. Ou seja, um dos requisitos “de aponibilidade e de validade dessa cláusula de retroactividade é o de que os pressupostos legais da respectiva competência e decisão existissem à data a que se reportam os efeitos do acto …quando o que interessa aqui é o que o acto já pudesse ter sido praticado legalmente à data a que agora se reportam os seus efeitos, por já existirem então os seus próprios pressupostos” – nota XI, do CPA, comentado , de Mário E. de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J.P. de Amorim.
11. Acresce que é de acolher a corrente jurisprudencial que considera o vicio em análise – falta dos pressupostos justificativos da reclassificação – como uma nulidade, e por isso insanável, desde logo, porque o acto de reclassificação com preterição de qualquer suporte hierárquico legalmente exigida, é considerado nulo por falta de procedimento, quer se entenda que essa falta se caracteriza como falta de um elemento essencial daquele acto, quer se entenda que consubstancia uma falta absoluta de forma. ( cfr., respectivamente, nº 1 e al. f) do nº 2 do art. 133º do CPA).
12. Por outro, entende-se que o art. 63º do DL nº 247/87, de 17 de Junho, não foi revogado pelos DL.s 497/99 e 218/00, continuando a aplicar-se às deliberações dos órgãos autárquicos que violem regras de reclassificação profissional.
“…A circunstancia de o legislador ter revogado, de forma expressa, apenas o artigo 51º do DL nº 247/87, de 17 de Junho, aponta par a manutenção em vigor da sanção do seu artigo 63º, pois mal se compreende que perante uma norma sancionatória tão gravosa, e na sequencia de uma revogação expressa, o legislador, querendo-a revogar, o fizesse tacitamente – ver artigos 7º nº 2 e 9º nº 3 do Código Civil”.
13. Ao assim não entender violou o Acórdão recorrido, a nosso ver, os sobreditos normativos legais, mormente os art.s 2º -e), 4º, 5º-1, b) e 2 do DL nº 218/2000 de 9/9; 5º-1 e 6º nºs 1 (parte final) e 3 do DL nº 497/99 de 19/11; 128 do CPA; 268º-3 da CRP e Despacho 1/90 do SEAL, devendo, em consequência, ser revogado e proferido outra que anule ou declare nulos os actos impugnados de 26/2/2008 e de 09/1/2009.”
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O Recorrido Município das .................. contra – alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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A matéria de facto pertinente é a constante do Acórdão recorrido, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 713º nº 6 do Cód. Proc. Civil.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto do Acórdão do TAF de Leiria que julgou improcedente por não provada a acção administrativa especial intentada pelo Ministério Publico por entender como legal a reclassificação profissional do contra – interessado Arménio .................. na categoria de Encarregado de Parque de Máquinas.
No essencial o Acórdão em crise assentou nos seguintes fundamentos:
- Por despacho do Presidente da Câmara Municipal das .................., datado de 26 de Fevereiro de 2008, o funcionário em questão foi expressamente reclassificado, tendo ainda por despacho do mesmo Presidente, datado de 9 de Janeiro de 2009, “ agora de forma mais completa operado a ratificação-sanação do anterior, em sua substituição determina a dita reclassificação e confere-lhe eficácia retroactiva”;
- Não se vislumbra obstáculo à expressa retroactividade da eficácia de tal acto administrativo, designadamente face ao disposto na al. a) do nº 2 do artigo 128º do CPA;
- A reclassificação do ora contra – interessado na categoria de encarregado de parque de máquinas não consubstancia a atribuição de cargo de chefia.
Na presente acção vem requerida a anulação de dois despachos do Presidente da Câmara Municipal das .............. de 26 de Fevereiro de 2008 e 9 de Janeiro de 2009 respectivamente, sendo que o primeiro despacho procedeu à reclassificação profissional do indicado contra – interessado na categoria de Encarregado de Parque de Máquinas e o segundo despacho procedeu à ratificação – sanação dos vícios que enfermava aquele anterior despacho.
Questiona o Recorrente se a categoria de encarregado de parque de máquinas configura ou não um cargo de chefia de molde a permitir a reclassificação profissional e se é legal um despacho a ratificar – sanar um outro quando este se mostra infundado em termos substanciais, no caso, quando faltam os pressupostos necessários tendentes a permitir a reclassificação e a suportarem uma decisão legitima quanto ao fundo.
Analisemos as diversas questões em separado.
1 – O Recorrente depois de traçar a base normativa do regime de reclassificação profissional aponta desde logo a violação do artigo 5º nº 1 do Decreto – Lei nº 497/99, de 19 de Novembro, aplicável à administração local por força do Decreto – Lei nº 218/2000, de 9 de Setembro, por entender que a reclassificação do ora contra – interessado deu origem à atribuição de cargo de chefia, enquanto Encarregado do Parque de Máquinas.
Alega para o efeito que “ Não existe declaração ou documento algum que ateste as condições de desajuste funcional, de modo a justificar a iniciativa da Administração em reclassificar o contra – interessado, ou seja, fica por demonstrar que o conteúdo funcional da carreira em que ele estava inicialmente integrado não correspondia às funções efectivamente exercidas em violação ao estatuído nos artigos 2º al. e) , 4º e 5º nº 1 al. b) e nº 2 do Decreto – Lei nº 218/2000” – cfr. conclusões 1 a 6 da alegação do Recorrente.
Não acompanhamos a tese sufragada pelo Recorrente pelas razões a expôr de seguida.
Entre outros fundamentos, quer o despacho de 26 de Fevereiro de 2008 quer o despacho ratificação – sanação de 9 de Janeiro de 2009 do Presidente da Câmara das .......... consideraram que: “ O trabalhador Arménio Baptista Inácio, não obstante ter a categoria de funcionário administrativo, vem desempenhando há mais de cinco anos funções correspondentes ao conteúdo funcional da categoria de encarregado de parque de máquinas, publicado no DR II Série, nº 23, 27/01/90, a coberto do Despacho nº 1/90 do SEAL “.
O citado Despacho nº 1/90 enquadra o “encarregado de parque de máquinas, de parque de viaturas automóveis ou de transportes” no “ Grupo de pessoal auxiliar” e define, descrevendo o seu conteúdo funcional, o que releva para efeitos do disposto no artigo 4º do Decreto – Lei nº 218/2000.
Refira-se de antemão que é a lei que estipula e qualifica os quadros de chefia e categorias de chefia e não a Administração.
Na verdade, “ apenas são consideradas categorias de chefia as que sejam expressamente qualificadas como tal pelo legislador, não competindo à Administração qualquer poder nessa matéria” – cfr. VEIGA E MOURA in FUNÇÃO PUBLICA, REGIME JURIDICO, DIREITOS E DEVERES DOS FUNCIONÁRIOS E AGENTES, 2º Edição, pag. 433, nota 1135.Igualmente sobre esta temática GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA in CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA PORTUGUESA ANOTADA, 3ª Ed., pag. 262..
Ora, os sucessivos regimes introduzidos pelos Decretos – Leis nº 406/82, de 27 de Setembro, 247/87, de 17 de Junho, 353-A/89, de 16 de Outubro, 412-A/98, de 30 de Dezembro, Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro e respectivos anexos, sempre inseriram o “Encarregado de Parque de Máquinas” no “Grupo de pessoal auxiliar” e não no Grupo de pessoal dirigente ou de chefia.
Fácil é de concluir que a carreira de Encarregado de Parque de Máquinas em caso algum é qualificada como sendo de chefia, pelo que não se vislumbra a alegada violação do artigo 5º nº 1 do Decreto – Lei nº 497/899.
Por outro lado, através dos documentos juntos que englobam o certificado das habilitações literárias do contra – interessado e a declaração constante da al. f) do probatório mostram-se não só descritos os conteúdos funcionais, como igualmente a menção da existência de vaga no quadro respectivo, o que preenche os requisitos vertidos no artigo 5º nº 1 al. b) e nº 2 do Decreto – Lei nº 218/2000.
E o desajuste funcional encontra-se evidenciado na medida em que se declara que o reclassificado exercia aquelas funções há mais de 5 anos sem que todavia tivesse sido nomeado com tal categoria (vindo a ser nomeado apenas mediante a reclassificação ora em causa), donde resulta o desfasamento entre a actividade efectivamente exercida e a categoria detida.
Improcede pelas razões expostas o invocado vicio de violação de lei e as conclusões da alegação do Recorrente a ele atinentes.
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2 – Na conclusão 7ª da sua alegação o Recorrente invoca o vicio de falta de fundamentação porquanto “O despacho do Presidente da Câmara de ........................., de 26/2/2008, que reclassificou profissionalmente o contra – interessado na carreira e categoria de Encarregado de Parque de Máquinas foi fundamentado na descrição de funções correspondentes à nova categoria da nova carreira, conforme impõe o art. 4 do DL nº 216/2000, nem foi comprovado com informação favorável do respectivo superior hierárquico, a atestar o exercício das funções correspondentes à nova categoria que o contra – interessado estivesse a exercer, como prescreve o nº 2 do art. 5º do DL nº 218/2000”.
Analisemos a questão.
A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto.
A fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo Autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o Autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação (cfr. entre outros Acórdãos do STA de 25 de Fevereiro de 1993 in Rec. nº 30682 e 18 de Dezembro de 2002 in Rec. nº 48366).
O artigo 124º nº 1 al. a) do CPA determina que os actos que neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções devem ser fundamentados.
E quanto aos actos que para o destinatário sejam favoráveis e não afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos ? Estão eles abrangidos nesta alínea?
A jurisprudência já teve oportunidade de referir que, em principio, serão de excluir do imperativo legal da fundamentação os actos exclusivamente favoráveis às pretensões dos interessados (cfr. neste sentido Acórdão do STA de 21 de Dezembro de 1993 in Proc. nº 32477).
Ora, tendo os actos em crise sido inteiramente favoráveis ao contra – interessado e não ofendendo direitos e interesses legalmente protegidos é manifesto que não era aqui exigível a sua fundamentação.
De qualquer modo os fundamentos do acto em crise são os que dele constam e para os quais se remete, erigidos em razões para a tomada de decisão.
Podemos assim concluir que o acto em crise não padece do invocado vicio de forma pelo que improcede a conclusão da alegação do Recorrente a ele atinente.
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3 – Nas demais conclusões da sua alegação (conclusões 8 a 12) o Recorrente sustenta no essencial que o despacho do mesmo Presidente de 9/1/2009 é insusceptível de poder ratificar-sanar aquele outro despacho, porquanto não estamos apenas perante a inexistência de uma fundamentação formal, mas de uma fundamentação substancial a qual “exige a existência de pressupostos reais e de motivos correctos susceptíveis de suportarem uma decisão legitima quanto ao fundo”, o que de todo não foram encontrados nos serviços administrativos da câmara, maxime, no processo individual do contra – interessado, nem apresentados aos inspectores da IGAL que detectaram tais vícios no decurso de uma acção inspectiva.
Mais sustenta que segundo o estabelecido no art. 128º - 2, al. a) do CPA é requisito de aplicação do mesmo a existência, à data a que se pretende retroagir a eficácia do acto, dos pressupostos levaram à reclassificação profissional do contra – interessado, o que não resulta demonstrado já que a situação fáctica analisada não evidencia a existência de uma situação de desajuste funcional, nem é admissível uma fundamentação à “posteriori” (cfr. conclusões 8 e 9).
Vejamos se assim é de entender.
Nos termos da al. a) do nº 2 do artigo 128º do CPA , o autor do acto administrativo só pode atribuir eficácia retroactiva quando a retroactividade seja favorável para os interessados e não lese direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros, desde que à data a que se pretende fazer remontar a eficácia do acto já existissem os pressupostos justificativos da retroactividade.
Em anotação à referida disposição legal MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM , in CPA COMENTADO, 2ª Ed. , pag. 622, salientam que se trata aqui “ (…) dos casos em que a retroactividade do acto, ela mesma, é favorável ao interessado.
Sendo a retroactividade favorável ao interessado (ou interessados), exige-se também que não lese (seja inócua) os direitos ou interesses legalmente protegidos de outras pessoas, de terceiros.
O terceiro requisito de aponibilidade e de validade dessa clausula de retroactividade é o de que os pressupostos legais da respectiva competência e decisão existissem à data a que se reportam os efeitos do acto … (que, em rigor, são a sua favorabilidade para o interessado e inocuidade para terceiros) , quando o que interessa aqui é que o acto já pudesse ter sido praticado legalmente à data a que agora se reportam os seus efeitos, por já existirem então os seus pressupostos.”
No caso sub judice constatamos que no ano de 2008 o Presidente da Câmara das ..................... expressamente reclassificou o contra – interessado na categoria de encarregado de máquinas – cfr. despacho de 26 de Fevereiro de 2008, com o seguinte teor : “ De acordo com a deliberação da Câmara de 25 de Fevereiro de 2008 (…) procedo nesta data à reclassificação dos seguintes funcionários (…) “.
Posteriormente, em 9 de Janeiro de 2009, perante a certidão de habilitações do contra – interessado, apoiado em declaração exarada nessa mesma data pelo Chefe de Divisão de Execução de Obras da CMCR, segundo a qual, à data de 28 de Janeiro de 2008 e há mais de cinco anos, o reclassificado profissional desempenhava e desempenha as funções que ali vêem descritas, o Presidente da Câmara proferiu despacho que culminou no seguinte: “ Considerando o desajuste funcional existente entre a categoria que o trabalhador detém e as funções que desempenha, se enquadram no conteúdo funcional da categoria de ENCARREGADO DE PARQUE DE MÁQUINAS. Considerando a necessidade do seu preenchimento, no interesse e conveniência do serviço, DETERMINO (…) a reclassificação do trabalhador Arménio Baptista Inácio na categoria de ENCARREGADO DE PARQUE DE MÁQUINAS. Ao presente despacho é conferida eficácia retroactiva, ao abrigo do disposto no artigo 128º do CPA”.
Ora, a circunstância de não existir declaração ou documento algum que ateste a condição de desajuste funcional, de modo a justificar a iniciativa da Administração em reclassificar o Contra – interessado não parece ser obstáculo à expressa retroactividade de tal acto administrativo, designadamente face ao disposto na al. a) do nº 2 do artigo 128º do CPA, na medida em que conforme adiantamos supra segundo informação do Chefe de Divisão de Obras, à data de 29 de Janeiro de 2008 e não obstante ter a categoria de auxiliar administrativo, o Contra – interessado vem desempenhando funções correspondentes ao conteúdo funcional da categoria de Encarregado de Parque de Máquinas, a coberto do despacho nº 1/90 do SEAL.
Por conseguinte, independentemente de ter havido deficiências dos próprios serviços camarários na elaboração da ficha biográfica do Contra – interessado , a que este é alheio, o certo é que ele desempenhava há mais de cinco anos as funções descritas correspondentes à nova categoria.
Por outro lado, o reconhecimento do desajuste funcional no despacho de ratificação-sanação, ao abrigo do disposto na al. a) do nº 2 do artigo 128º do CPA é favorável ao interessado e não lesa direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros, ocorrendo, nos termos supra expostos, à data a que se pretende remontar a eficácia do acto, os pressupostos fácticos necessários justificativos da retroactividade.
Concluímos do exposto que o chamado desajuste funcional mostra-se descrito, pois se declara expressamente que o reclassificado exercia aquelas funções há mais de cinco anos sem que, todavia, tivesse sido nomeado com tal categoria (vindo a ser nomeado apenas mediante reclassificação ora em causa) , donde resulta desfasamento entre a actividade efectivamente exercida e a categoria detida.
Em conformidade com o que ficou exposto improcede o invocado vicio de violação de lei bem como as conclusões da alegação do Recorrente a ele atinentes.
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Em face de todo o exposto improcedem todas as conclusões da alegação do Recorrente, sendo de negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar o Acórdão recorrido.
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Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar o Acórdão recorrido.
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Sem custas por isenção do Recorrente.
Lisboa, 15 de Março de 2012
António Vasconcelos
Paulo Carvalho
Cristina dos Santos |
