| Decisão Texto Integral: | A..., B..., C..., D..., E..., F..., G..., H..., I..., J..., K..., L..., M... 2005, com os sinais nos autos, inconformados como despacho saneador proferido pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria dela vêm recorrer, concluindo como segue:
1. Os A.A. não questionam o reconhecimento do seu direito à reforma que lhes foi reconhecido por despacho da Direcção da CGA, por delegação de poderes publicada no DR II série, n.° 126 de 29/5/2004.
2. Efectivamente só os cálculos relativos aos valores das suas pensões se encontram incorrectos por indevida subsunção na lei.
3. Os A.A. não estão sujeitos ao regime de contrato individual de trabalho para efeitos de cálculo de pensões de reforma. (art.° 51 n.° 3 do Estatuto da Aposentação)
4. Pois foram admitidos ao serviço dos CTT anteriormente à vigência (19/05/92) do Dec-Lei 87/92.
5. Em conformidade com o mencionado Dec-Lei 87/92 no seu art.° 9.° n.° 2 só pode ser aplicado aos A.A. o Estatuto da Aposentação, em matéria de pensões de reforma, com o estatuto de direito público privativo.
6. Assim, as pensões de reforma dos A.A. deverão ser calculadas ao abrigo dos artigos 43º e 47º do Estatuto da Aposentação.
7. A Direcção da CGA não tem qualquer liberdade de apreciação na aplicação das normas do Estatuto da Aposentação referentes ao cálculo das pensões.
8. Ou seja, não existe qualquer poder discricionário da Direcção da CGA em tal matéria.
9. Assim, se a vontade da Direcção da CGA está de acordo com a lei o cálculo das pensões dos A.A. é válido se está em desacordo o cálculo é inválido e, por isso ilegal.
10. Ora sendo ilegal o cálculo das pensões, o mesmo é nulo, pois a nulidade é equiparada à inexistência jurídica.
11. Assim, não há sujeição a prazo quanto à impugnação dos actos de Administração (V. art.° 58 n.° 1 do CPTA)
12. Pelo que não se verifica a caducidade prevista no art.° 58 do CPTA.
13. Deverá assim ser revogada a douta sentença, prosseguindo os autos os seus trâmites.
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A Caixa Geral de Aposentações, ora Recorrida, contra-alegou, concluindo como segue.
1. De acordo com o n° l do artigo 133° do Código do Procedimento Administrativo são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei expressamente comine essa forma de invalidade, enumerando o n° 2 do mesmo artigo vários vícios que originam a nulidade do acto administrativo.
2. No caso em apreço, verifica-se que aos despachos através dos quais foi reconhecido aos Autores a aposentação não falta qualquer elemento essencial. Por outro lado, a lei não estabelece que as pensões de aposentações calculadas com erro nos pressupostos de direito são nulas.
3. Por conseguinte, ainda que se aceite a invalidade dos actos administrativos em causa - o que se admite por mera hipótese de raciocínio -, resulta evidente que essa invalidade originaria a anulabilidade de tais actos e nunca a sua nulidade.
4. Um acto administrativo que aplica um determinado preceito legal, o n° 3 do artigo 51° do Estatuto da Aposentação, não está inquinado de vício gerador de nulidade, mas de anulabilidade, por falta de base legal (violação de lei) por erro nos pressupostos de direito.
5. Por isso, conforme decidiu o tribunal a quo, a excepção da caducidade do respectivo direito de acção de cada um dos Autores (estabelecido no artigo 58° do Código de Processo Nos Tribunais Administrativos) encontra-se há muito verificada.
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Colhidos os vistos legais e entregues as competentes cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência.
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O despacho recorrido é, na parte que importa, do teor que se transcreve:
“(..)
A..., contribuinte fiscal nº ..., B..., contribuinte fiscal nº ..., C..., contribuinte fiscal nº ..., D..., contribuinte fiscal nº ..., E..., contribuinte fiscal nº ..., F..., contribuinte fiscal nº ..., G..., contribuinte fiscal nº ..., H..., contribuinte fiscal nº ..., I..., contribuinte fiscal nº ..., J..., contribuinte fiscal nº ..., K..., contribuinte fiscal nº ..., L..., contribuinte fiscal nº ..., M..., contribuinte fiscal nº ..., intentaram a presente acção contra a Caixa Geral de .Aposentações, peticionando o seguinte:
(...) deverá a presente acção ser julgada procedente por provada sendo reconhecido aos A.A. o direito de a Ré não lhes aplicar, para cálculo das suas pensões de reforma, a norma do nº 3 do artº 51º do Estatuto da Aposentação na redacção conferida pela Lei nº 1/2004 de 15 de Janeiro e, consequentemente, deverá a Ré ser condenada:
a) A efectuar o cálculo das pensões dos A.A. desde as respectivas datas das reformas, pela aplicação da regra geral resultante da congregação dos artigos 43º e 47º do Estatuto da Aposentação.
b) A pagar-lhes as pensões segundo o cálculo mencionado na alínea anterior, bem como as diferenças desde as datas das respectivas reformas.".
Estamos, pois, perante um pedido de condenação à prática de acto devido.
Citado, o Réu veio a excepcionar a caducidade do direito de acção, alegando que os despachos que definiram a aposentação de cada um dos Autores foram proferidos nos anos de 2005 e 2006, donde, pelo decurso dos prazos estabelecidos no art° 58° do CPTA, já não podem ser objecto de eliminação com fundamento em eventual ilegalidade.
(..)
É certo que a acção administrativa especial pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado (art° 66° do CPTA).
Também é certo que os prazos de caducidade do respectivo direito de acção ou de propositura da acção é de um ano, em caso de inércia da Administração, ou de três meses, no caso de ter havido indeferimento.
De todo o modo, é pressuposto o prévio requerimento dirigido à competente entidade administrativa, pois será relativamente a esse requerimento que poderá invocar-se a inércia da Administração ou a ilegalidade do indeferimento do que haja sido requerido.
Percorre-se a petição inicial e não se vislumbra ali vertido em fundamento dos pedidos, como ónus dos Autores [art° 467°, n° 1, alínea d), do CPC ex vi art° 1° do CPTA], nenhum facto relativo aos eventuais requerimentos que hajam sido formulados pelos ora Autores junto do Réu, nem se vislumbra alegada matéria sobre a sua eventual inércia ou indeferimento de tais pedidos ou identificado qualquer acto administrativo que haja sido proferido, definidor da situação dos Autores.
Todavia, sem oposição dos Autores, veio o Réu alegar ter praticado os seguintes actos relativamente a cada um dos autores, o que pressupõe ter havido prévios requerimentos dos Autores nesse sentido, em datas anteriores às da prática de tais actos, assim identificados:
“(..) Os Autores foram aposentados nas seguintes datas:
§ A... - despacho de 31 de Maio de 2006;
§ B... - despacho de 30 de Dezembro de 2006;
§ C... - despacho de 31 de Maio de 2006;
§ D... - despacho de 30 de Dezembro de 2005;
§ E...- despacho de 24 de Fevereiro de 2005;
§ F... - despacho de 23 de Marco de 2006;
§ G... - despacho de 27 de Junho de 2005;
§ H... - despacho de 29 de Julho de 2005;
§ I... - despacho de 25 de Outubro de 2005;
§ J... - despacho de 29 de Dezembro de 2005;
§ K... - despacho de 26 de Dezembro de 2005;
§ L... - despacho de 22 de Setembro de 2005;
§ M... - despacho de 5 de Dezembro de 2005,
Estes despachos foram proferidos pela Direcção da Caixa Geral de Aposentações, por delegação de poderes publicada no Diário da República II Série, n° 126, de 29 de Maio de 2004 (..)”
Assim sendo, vejamos.
Não alegam os autores os fundamentos das invocadas (na resposta) nulidade e inexistência jurídica e nós também os não vislumbramos, sendo certo que, não sendo este um processo impugnatório, ao Tribunal está vedado a observância do disposto na segunda parte do n° 2 do art° 95° do CPTA.
De resto, não vem sequer alegado e identificado qualquer acto administrativo relativo aos Autores.
Certo é que desde as datas em que foram proferidos os actos administrativos de aposentação de cada um dos autores decorreram mais de um ano e até mais de dois anos e, nalguns casos, mais de três anos.
Tudo com relevância, também, para efeitos do disposto nos art°s 66° e 67° do CPTA e verificação dos respectivos pressupostos do pedido de condenação formulado.
A presente acção deu entrada em juízo em Junho de 2009, o que ocorreu muito para além do prazo mais amplo - um ano, no caso de inércia da Administração (sendo certo que de inércia não é sequer o caso presente) - que a lei concede para a formulação de pedido de condenação à prática de acto devido, único aqui em causa nesta acção - art° 69° do CPTA.
Embora com fundamentação diversa da expendida pelo Réu, procede a excepção da caducidade, há muito verificada, do direito de acção de cada um dos Autores, determinando a absolvição do Réu da instância, o que se decide. (..)”
DO DIREITO
Cabe referir que na circunstância dos autos o direito ao pagamento das pensões, prestações a cuja realização a CGA se encontra obrigada, já se constituiu na esfera jurídica dos ora Recorrentes por acto administrativo de conteúdo favorável, centrando-se o litígio sobre o enquadramento jurídico devido ao cálculo das pensões, enquadramento esse que os ora Recorrentes discutem considerando que lhes é aplicável o regime dos artºs 43º e 47º do EA e não o artº 51º nº 3 do citado Estatuto.
1. acções de prestação; acção administrativa comum, artº 37º nº 2 e) CPTA;
Ou seja, estamos no domínio das chamadas acções de prestação, forma processual adequada a pedir a condenação da Administração no cumprimento de deveres de prestar, que decorram directamente de normas administrativas e não envolvam a prática de acto administrativo no sentido de definição autoritária, primária e unilateral, do direito do caso concreto.
O que significa que a acção interposta se integra no quadro da acção administrativa comum de condenação da Administração num dever de pagamento de uma quantia, no caso de um valor concreto de pensão, de acordo com a previsão do artº 37º nº 2 e) CPTA.
Como nos diz a doutrina especializada, a acção administrativa comum é o meio adjectivo próprio para realizar o interesse dirigido à realização de prestações de pagamento de quantias, entrega de coisas ou prestação de factos, nos dois tipos de circunstâncias que o artº 37º nº 2 e) expressamente refere, a saber,
(i) em que não estejam dependentes da prática de um acto administrativo, como é o caso “(..) do direito do trabalhador ao pagamento do seu vencimento mensal, no âmbito da relação jurídica de emprego, que corresponde a um verdadeiro direito de crédito, cuja constituição, mês a mês, na sua esfera jurídica, não depende da emissão, mês a mês, de um acto administrativo mediante o qual a entidade patronal decida atribuir-lhe esse direito. (..)
(ii) ou, uma vez “(..) o acto administrativo já praticado e, portanto, o direito já constituído por acto jurídico praticado ao abrigo de disposições de direito administrativo. Pense-se desde logo no exemplo do direito ao pagamento de uma pensão que já foi constituído na esfera do interessado por acto administrativo de conteúdo favorável, mas que não tem sido satisfeito através do correspondente pagamento.
Aqui reside a pedra de toque da delimitação do campo de intervenção da forma da acção administrativa comum perante a acção administrativa especial de condenação à prática de acto administrativo. Com efeito em qualquer dos casos a que o preceito se refere, não esta em causa a prática de actos administrativos, mas a realização de simples actuações ou actos reais, para utilizar a terminologia alemã, isto é, a realização de prestações a que a Administração se encontra obrigada, sem dispor do poder de as recusar através de umas pronúncia susceptível de ser qualificada como um acto administrativo de indeferimento. (..) ponto é que, quando a titularidade a receber estas prestações dependa da prévia emissão de um acto administrativo atributivo, este acto já tenha sido praticado e, portanto, o direito às prestações já se tenha constituído na esfera do interessado (..)”. (1)
2. obrigações duradouras; prestações de execução continuada;
Dito de outro modo, o direito à pensão mensal vitalícia a cargo da Caixa Geral de Aposentações remete para o domínio das obrigações duradouras cuja modalidade de realização do cumprimento se materializa não em execução instantânea mas por partes ao longo do tempo mediante prestações fraccionadas e periódicas, “em que a satisfação do interesse do credor se distende no tempo” existindo, assim, “decorrentes de uma só relação obrigacional, diversas prestações (isto é, prestações repetidas) a satisfazer periodicamente” segundo intervalos certos entre actos sucessivos, “as chamadas obrigações reiteradas, repetidas e de execução continuada”. (2)
As prestações derivam da relação jurídica complexa que está na sua base, no caso, a relação de subscrição com a CGA os recorrido discutem não o valor da prestação fraccionada respeitante à remuneração mensal do mês X ou Y mas o regime jurídico de cálculo da obrigação vitalícia, alegando que deve seguir o regime dos artºs. 43º e 47º do EA e não do artº 51º nº 3 do citado Estatuto como sustentado pela ora Recorrente.
Por isso no domínio das acções de prestação o pedido de condenação da Administração “(..) pressupõe as existência de situações em que não esteja previsto, nem tenha de haver um verdadeiro acto administrativo, mas simples actuações públicas no contexto de relações jurídico-administrativas em que a lei, regulamento ou acto administrativo anterior confiram directamente direitos a prestações administrativas a determinados particulares.
Assim, em rigor, a definição de um campo de actuação próprio para este pedido – do mesmo modo que para o pedido de condenação na adopção de comportamentos públicos – vai implicar um conceito restrito de acto administrativo, como “decisão” ou “acto regulador”, excluindo da órbita deste, para efeitos impugnatórios (com a eventual vantagem para os particulares de restringir os casos em que há ónus de impugnação, sob pena de formação de caso decidido), situações nas quais tradicionalmente se considerava existirem verdadeiros actos administrativos – como, por exemplo, as relativas ao processamento de vencimentos, ao cumprimento de prestações da segurança social ou ao pagamento de ajudas ou subsídios. (..)” (3)
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E chegamos ao ponto central do recurso, que é a questão da caducidade do direito de acção conhecida e declarada pelo Tribunal a quo no pressuposto da forma de acção interposta, a acção administrativa especial de condenação à prática de acto administrativo.
Todavia, pelas razões expostas, o objecto do processo tal como vazado na petição inicial postula a forma de acção administrativa comum no tipo previsto no artº 37º nº 2 e) CPTA e nos termos do processo ordinário atento o valor da causa, vd. artº 43º nº 1 CPTA, o que significa que se configura a invalidade processual do erro na forma de processo de que se conhece ex officio e que apenas importa a anulação dos actos que se não possam aproveitar no domínio da tramitação segundo a forma devida – vd. artºs. 199º nº 1 e 202º nº 1 CPC, ex vi artº 1º CPTA.
Sendo assim, cabe revogar o despacho saneador quanto à declarada caducidade do direito de acção por força do disposto no artº 41º nº 1 CPTA, de propositura da causa a todo o tempo na medida em que o Estatuto da Aposentação não dispõe em contrário e devendo o processo a partir da réplica dos ora Recorrentes seguir a tramitação devida.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em, na procedência do recurso, revogar o despacho saneador no tocante à declarada caducidade do direito de acção e ordenar a sequência de tramitação do processo a partir da réplica segundo a forma de acção administrativa comum no tipo previsto no artº 37º nº 2 e) CPTA e nos termos do processo ordinário atento o valor da causa, vd. artº 43º nº 1 CPTA.
Custas a cargo da Recorrida.
Lisboa, 25.OUT.2012
(Cristina dos Santos)
(António Vasconcelos)
(Paulo Carvalho) Voto de vencido: Entendo que o que está em causa é a determinação do montante da pensão. O art° 37.1.e) do CPTA, destina-se não à condenação à prática do acto devido, "visto que o que se exige é, não a prolacção de um acto administrativo, mas a prática de uma actuação material (...) o pressuposto do exercício do direito de acção, neste caso, é a existência de uma vinculação da administração aos deveres de prestar, que resulte de uma norma administrativa ou de um acto administrativo anteriormente praticado." (Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA, 1a ed., pág. 177). Como o que falta é o acto no sentido pretendido, a disposição não é aplicável. Neste sentido, processo em tudo iguais ao presente correram termos sob a forma de acção administrativa especial outros processos (vide o Ac. do STA de 18/11/2009, proc. 505/09, Ac. do STA de 15/10/2009, proc. 506/09). Sobre esta questão e no sentido que eu defendo, vejam-se o Ac. do TCAS de 12/01/2012, proc. 8510/12, Ac. do TCAS de 07/12/2011, proc. n° 5794/09, Ac. do TCAS de 17/11/2011, proc. n° 6424/10, todos consultáveis in www.dgsi.pt ).
Assim sendo, deve manter-se a forma de acção administrativa especial. Entendo ainda que como a aposentação deve ser qualificada como uma relação jurídica e não como um facto jurídico, a recorrente tem direito a pedir a modificação da sua pensão, em virtude de erro de direito do acto de fixação, mesmo depois do prazo para impugnar o acto que lhe fixou a pensão, provando esse erro, mas só para futuro. Assim, admitiria a acção, com efeitos só a contar da propositura da mesma.
1- Mário Aroso de Almeida, Manual de processo administrativo, Almedina/2010, págs. 116/118 e 88/90; O novo regime do processo nos tribunais administrativos, Almedina/2003, págs. 102/104;CJA nº 34, págs. 74/76.
2- Almeida Costa, Direito das obrigações, 3ª edição, Coimbra Editora, 1984, págs. 468/469.
3- Vieira de Andrade, A justiça administrativa, (Lições) – 10ª edição, Almedina/2009, págs.192/193. |
