I. RELATÓRIO

V............ – Fabricantes ................, Lda., devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, datada de 26/01/2010, que no âmbito da ação administrativa especial instaurada contra a Região Autónoma dos Açores, julgou a ação improcedente, no âmbito da qual se peticionou que se julgasse ilegal a recusa da entidade demandada em aceitar que a autora preste a caução exigida pelo artº 52º do D.L. nº 270/01, de 06/10, por qualquer meio em direito permitido, incluindo a hipoteca de imóvel e a condenação da entidade demandada a aceitar que a autora preste a caução referida no nº 2 do artº 52º do D.L. nº 270/01, de 06/10, para exploração da Cascalheira do Pico da Cova, no montante de € 728.700,00, por hipoteca de imóvel de valor adequado.

Formula a aqui recorrente nas respetivas alegações (cfr. fls. 95 e segs. – paginação referente ao processo em suporte físico, tal como as referências posteriores), as seguintes conclusões que se reproduzem:

“1ª) O n.° 1 do artigo 52° do Decreto-Lei n.° 270/01, de 6 de Outubro, prevê que o titular da licença de exploração preste uma caução a favor da entidade que aprova o PARP (Plano Ambiental e de Recuperação Paisagística) destinada a garantir as obrigações derivadas da licença e respeitantes àquele Plano.

2ª) Esta caução pode ser prestada, nos termos do n.° 2 daquele artigo 52°:

“Por qualquer meio idóneo aceite em direito, nomeadamente através de garantia bancária, depósito ou seguro caução, desde que garantam o pagamento imediato e incondicional de quaisquer quantias, até ao limite do valor da caução, que a entidade beneficiária, independentemente de decisão judicial, possa exigir quando considere haver incumprimento do PARP nos termos do número anterior.”

3ª) O preceituado no número 2 do artigo 52° citado, permitindo a constituição de caução por qualquer meio idóneo aceite em direito, admite que a mesma seja prestada por hipoteca. Com efeito;

4ª) O legislador mantendo a admissibilidade de a sua prestação por qualquer meio em direito permitido (Cfr. artigo 41° do Decreto-Lei n.° 89/90, de 16 de Março, revogado pelo n.° 1 do artigo 68° do citado Decreto-Lei n.° 270/01, de 6 de Outubro, e o a propósito referido na pág. 3 destas alegações), veio admitir expressamente determinadas formas de caução condicionadas, porém, estas, à sua exigibilidade imediata e incondicional.

5ª) As modalidades de prestação de caução em direito admitidas – não sendo designada a espécie que devam revestir – são o depósito em dinheiro, títulos de crédito ou metais preciosos, o penhor, a hipoteca e a fiança bancária, nos termos do disposto no artigo 623°, n.° 1 do Código Civil.

6ª) A garantia bancária, por exemplo, pode revestir diversas modalidades que vão desde a carta de conforto, à fiança, à garantia bancária autónoma até à garantia bancária à primeira solicitação. Todavia, só a garantia bancária à primeira solicitação obriga ao pagamento da obrigação imediata e incondicionalmente, sem dependência de decisão judicial e o mesmo poderá dizer-se do seguro-caução. Além disso,

7ª) Podendo a caução ser prestada por depósito em dinheiro, títulos e pedras preciosas, nos termos do artigo 623°, n.° 1 do Código Civil, a admissibilidade deste tipo de caução depende da sua exigibilidade imediata e incondicional, sem necessidade de intervenção do tribunal. Ou seja;

8ª) O que se quis condicionar à exigibilidade imediata e incondicional, sem intervenção do tribunal, foram as formas de prestação de caução enumeradas especificamente e não qualquer meio em direito aceite.

9ª) Esta conclusão extrai-se ainda do elemento gramatical do preceito. Por certo não pode pretender-se que o legislador ao utilizar no n.° 2 do artigo 52°, segundo segmento, o verbo garantir na terceira pessoa do plural – “garantam” – se estivesse a referir a “qualquer meio idóneo aceite em direito”, mas à pluralidade das formas de prestação da garantia que especificamente enumera: garantia bancária, depósito ou seguro caução”. Na verdade;

Se o sujeito dessa oração condicional fosse “qualquer meio idóneo aceite em direito” o verbo garantir teria que ser conjugado na terceira pessoa do singular.

10ª) A admissibilidade da hipoteca como forma de prestação de caução resulta até da análise do próprio sistema. Na verdade;

11ª) Com idêntica finalidade é exigida a prestação de caução, designadamente pelo artigo 49°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 84/90, de 16 de Março, pelo artigo 54°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 86/90, de 16 de Março e pelo artigo 61°, n.° 1 do Decreto-Lei n.° 88/90, de 16 de Março sem que dos seus termos possa concluir-se o afastamento da hipoteca como forma de garantia o que leva a concluir que, por identidade de razão, esta é admissível no caso das pedreiras e não foi intenção do legislador afastá-la neste caso. Ora,

12ª) Seria contra a coerência do sistema admitir a caução por hipoteca nuns casos e não a admitir noutros perfeitamente idênticos em que o objecto da garantia é em tudo semelhante. De resto,

13ª) É patente que a necessidade de prévia decisão judicial se reporta, não à execução da garantia, mas à definição dos seus termos e exigibilidade, porquanto seja qual for a garantia pode sempre ser necessário recorrer ao tribunal para a sua execução para tanto bastando a recusa do garante em, por qualquer motivo, cumprir. Por isso;

14ª) É ilegal, violando o disposto no n.° 2 do artigo 52° do Decreto-Lei n.° 270/01, de 6 de Outubro a recusa da Ré, ora recorrida, em aceitar a prestação de caução por hipoteca de imóvel. E assim sendo tal ilegalidade torna a exigência inválida.

Por seu turno;

15ª) Ao ignorar o elemento gramatical do preceito (para além do seu elemento historio e, mesmo o seu elemento teleológico) procurando reduzi-lo a um mero lapso de escrita do legislador (pág. 86 da sentença) e, consequentemente, julgando a acção improcedente a decisão recorrida viola o disposto no n.° 2 do artigo 52° do Decreto-Lei n.° 270/01, de 6 de Outubro e no artigo 9° do Código Civil.”.

Termina pedindo que seja concedido provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida.

“1. O Recurso que motiva esta Resposta circunscreve-se à construção de uma hábil interpretação do n.º 2 do artigo 52.º do Decreto-Lei n.º 270/01, de 6 de Outubro;

2. Move a Recorrente o fim de ver procedente o seu pedido de condenação da ora Recorrida a aceitar a sua prestação de caução através de hipoteca de imóvel de valor adequado, no montante de € 728.700,00, para efeitos de garantia do cumprimento das obrigações legais derivadas da licença para exploração da Cascalheira do Pico da Cova e relativas ao Plano Ambiental e de Recuperação Paisagística;

3. Naquela que é a sua interpretação, a Recorrente entende que o preceito em causa admite a constituição de caução por qualquer meio idóneo aceite em direito, incluindo, portanto, a hipoteca;

4. Acontece, no entanto, que cumprindo devidamente o principio da legalidade e realizando uma coerente aplicação da legislação aplicável, a ora Recorrida não pode, como até agora não pôde, concordar com os argumentos esgrimidos pela Recorrente;

5. Decorre do n.º 1 do artigo 9.° do Código Civil que a interpretação da lei não deve cingir-se à sua letra, devendo reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo em conta a unidade do sistema, as circunstâncias em que a lei foi feita e as condições do tempo em que é aplicada;

6. Cabe, portanto, ao intérprete procurar descortinar o espírito da lei, socorrendo-se daquilo a que Baptista Machado designa de elementos da interpretação da lei (Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, ed.1983, p. 175 e ss.);

7. Integram-se nestes elementos o gramatical, correspondente à letra da lei, e o elemento lógico que, por sua vez, se subdivide no elemento sistemático e no histórico;

8. Com especial relevo para o caso sub judice, deve ter-se por certo que o elemento gramatical e o elemento lógico têm sempre que ser aplicados conjuntamente;

9. Lê-se no n.º 2 do artigo 52.° do Decreto-lei n.º 270/01, de 6 de Outubro, que “A caução será prestada por qualquer meio idóneo aceite em direito, nomeadamente através de garantia bancária, depósito ou seguro caução, desde que garantam o pagamento imediato e incondicional de quaisquer quantias, até ao limite do valor da caução, que a entidade beneficiária, independentemente de decisão judicial, possa exigir quando considere haver incumprimento do PARP nos termos do número anterior”;

10. A matéria que se apresenta como controversa na presente acção cinge-se ao alcance do referido preceito normativo no que diz respeito ao modo de prestação da caução;

11. Na realidade, do texto legal em análise emana uma dúvida aparente, decorrente em exclusivo de um erro de escrita do legislador;

12. Quando se disse “(...) desde que garantam o pagamento imediato e incondicional de quaisquer quantias (...)”, queria-se dizer “(...) desde que garanta o pagamento imediato e incondicional de quaisquer quantias(...)”;

13. Efectivamente, daquilo que decorre do preceito em análise, deve entender-se que o modo de prestação da caução há-de ocorrer, em principio, nos termos especificados no seu próprio texto, sendo unicamente aplicável de forma subsidiária o regime do artigo 623.º do Código Civil;

14. Através do novo texto previsto no Decreto-Lei n.º 270/01, de 6 de Outubro, o legislador entendeu admitir qualquer forma de prestação de caução, impondo, porém, determinadas condições ao modo de prestação escolhido e limitando-se a enumerar de forma exemplificativa alguns modos de prestação que considera admissíveis;

15. Concretamente, nos termos da nova letra da lei, o modo de prestação escolhido teria de garantir o pagamento imediato e incondicional, independentemente de decisão judicial;

16. É este, de facto, o único raciocínio compatível com a ratio legis do preceito, levando-nos a concluir necessariamente que o legislador desejou fixar um modo de prestação de caução que garantisse uma rápida e simplificada forma de obter os montantes eventualmente exigíveis em virtude do incumprimento da entidade licenciada;

17. Não seria, na realidade, lógico entender que essa ambição do legislador apenas visava abranger os exemplos ilustrados pelo texto legal;

18. Quis-se, de facto, obstar às dificuldades que decorrem do accionamento judicial da responsabilização como condição de acesso ao valor da caução, afastando-se, claramente, as formas de caução que o pressuponham;

19. Não se concebe, na verdade, que tenham sido estabelecidos condicionalismos ao modo de prestar a caução caso o obrigado opte pelos meios previstos a título exemplificativo no preceito em análise, que por sinal são os mais eficazes, e nada se exija relativamente aos demais modos em direito permitidos;

20. Essa é, também, a conclusão que decorre do elemento histórico da interpretação da lei;

21. O n.º 2 do artigo 52.° do Decreto-Lei n.º 270/01, de 6 de Outubro veio suceder ao n.º 1 do artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 89/90, de 16 de Março que admitia a prestação de caução por qualquer meio, sem quaisquer condicionalismos;

22. É por demais óbvio que o legislador introduziu, portanto, de forma consciente e deliberada, uma alteração ao regime legal;

23. Aliás, se assim não fosse, nenhuma lógica teria a reformulação do anterior texto legal;

24. E não se venha defender, como pretende a Recorrente, que o elemento sistemático vem reforçar o elemento gramatical, por o n.º 1 do artigo 49.º do Decreto-Lei n.º 84/90, de 16 de Março, o n.º 1 do artigo 54.º do Decreto-lei n.° 86/90, de 16 de Março e o n.º 1 do artigo 61.º do Decreto-Lei n.º 88/90, de 16 de Março, não afastarem a hipoteca como forma de garantia;

25. Porque, na verdade, nenhum dos referidos diplomas sofreu, até hoje, qualquer alteração desde as suas entradas em vigor;

26. Sendo, portanto, claramente incoerente pretender-se comparar o regime revisto do n.º 2 do artigo 52.º do Decreto-Lei n.º 270/01, de 6 de Outubro, com os regimes inalterados dos referidos diplomas do século XX;

27. Assim, é inevitável reconhecer-se que o legislador pretendeu introduzir um regime de rápida e simplificada efectivação da eventual responsabilidade da entidade licenciada, independentemente do modo que escolha para cumprir a sua obrigação da caução;

28. Pelo que é evidente que a ora Recorrida não pode aceitar a interpretação do n.º 2 do artigo 52.º do Decreto-Lei n.º 270/01, de 6 de Outubro, no sentido de integrar a admissibilidade de prestação de caução através de hipoteca, precisamente por esta ser uma garantia real das obrigações, “onde o meio do credor hipotecário tornar efectivo o seu direito em relação aos bens hipotecados é a execução, regulada no Código de Processo Civil”.

Pede que se confirme a sentença recorrida.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir a questão colocada pela recorrente, sendo certo que o objeto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, nºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do CPC ex vi artº 140º do CPTA, além das questões que são de conhecimento oficioso.

A questão suscitada resume-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento de Direito, em violação do artº 52º, nº 2 do D.L. nº 270/01, de 06/10 e do artº 9º do Código Civil, ao recusar a prestação de caução por hipoteca de imóvel.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:

“A autora requereu o licenciamento da exploração da Cascalheira do Pico da Cova.

Tal licenciamento foi-lhe concedido nos termos do Decreto-Lei n° 270/01, de 6 de Outubro.

Foi-lhe fixada a caução a prestar nos termos do disposto no artigo 52° do referido diploma legal.

Notificada do valor da caução a prestar, requereu a Autora aos serviços da R. que aquela fosse constituída por fiança dos sócios ou hipoteca de imóvel de valor idóneo.

Pelo oficio de 27 de Setembro de 2005, da Directora dos Serviços de Qualidade do Ambiente da Ré, foi a Autora informada de que “a hipoteca proposta pelo requerente, incidindo sobre imóveis e devendo constar de escritura pública e ser registada sob pena de não produzir efeitos, conferindo ao credor o direito a ser pago pelo valor de certa coisa imóvel pertencente ao devedor com preferência sobre os demais credores que não gozam de privilégio creditório ou de prioridade de registo, exigindo decisão judicial para a sua execução, não cumpre por isso os requisitos do n° 2 do artigo 52° do Decreto-Lei n° 270/2001, de 6 de Outubro, pelo que não poderá ser aceite.”

Desta decisão, interpôs a Autora recurso para o Secretário Regional do Ambiente e do Mar, em 4 de Novembro de 2005.

Pelo oficio de 20 de Dezembro de 2005, junto aos autos, foi a Autora notificada de que o recurso hierárquico interposto em 4 de Novembro de 2005 era indeferido, não se admitindo a prestação de caução através de hipoteca conforme requerido pela Autora e pelos fundamentos constantes da comunicação.”.

DO DIREITO

Constitui fundamento único do presente recurso apurar se incorre a sentença recorrida no invocado erro de julgamento de Direito, relativo à interpretação do disposto no n° 2 do artº 52° do D.L. n° 270/01, de 06/10, isto é, quanto a saber se à luz e nos termos de tal norma legal, é possível a prestação de caução através de hipoteca de imóvel.

Pretendendo a autora obter a condenação da entidade demandada a aceitar a prestação de caução nos termos do citado artº 52º, mediante hipoteca do imóvel objecto do licenciamento da exploração, veio o Tribunal a quo recusar tal pretensão, concluindo que “a única interpretação aceitável é a que imputa a enumeração exemplificativa (garantia bancária, depósito ou seguro caução) ao género abrangido, levando já em conta a restrição introduzida. O “garantam” deve, pois, ler-se “garanta”. Por tudo o que bem andou a entidade que recusou a prestação da caução por hipoteca.”.

É contra essa interpretação que se insurge a recorrente.

O D.L. n° 270/01, de 06/10 aplica-se à “revelação e aproveitamento de massas minerais, compreendendo a pesquisa e a exploração”, conforme previsto neste decreto-lei, vulgo, regime jurídico das pedreiras.

Estabelece o artº 52º de tal regime legal, relativa à caução a prestar pelo titular de licença de exploração a favor da entidade que aprova o Plano Ambiental e de Recuperação Paisagística (PARP), que a mesma se destina a garantir as obrigações derivadas da licença e respeitantes àquele Plano (cfr. nº 1).

Nos termos do nº 2 do citado artº 52º, “a caução será prestada por qualquer meio idóneo aceite em direito, nomeadamente através de garantia bancária, depósito ou seguro caução, desde que garantam o pagamento imediato e incondicional de quaisquer quantias, até ao limite do valor da caução, que a entidade beneficiária, independentemente de decisão judicial, possa exigir quando considere haver incumprimento do PARP nos termos do número anterior.”.

A questão decidenda não respeita a saber se o montante da caução foi bem ou mal fixado, se pode ou não ser exigido na totalidade ou se a caução pode ser liberada, nos termos disciplinados nos nºs 3, 4 e 5 do artº 52º do D.L. n° 270/01, de 06/10, mas apenas se o pelo titular de licença de exploração pode prestar, a título de caução e para as finalidades prescritas no nº 2 do artº 52º, hipoteca sobre certo imóvel.

A interpretação correcta a expender sobre o disposto no nº 2 do artº 52º do D.L. n° 270/01, de 06/10 é a que se mostra vertida na sentença recorrida.

Tal como se extrai da sentença sob recurso, a norma legal alvo de discórdia sucedeu do disposto no nº 1 do artº 41º do D.L. nº 89/90, de 16/03, enquanto regime legal antecessor do D.L. n° 270/01, de 06/10, nele se prevendo que a caução fosse prestada por qualquer meio.

A alteração introduzida pelo legislador, nos termos que decorrem do próprio elemento literal do preceito, teve o alcance de obstar às dificuldades que decorrem do accionamento judicial da responsabilização como condição de acesso ao valor da caução, excluindo as formas de caução que a contrario, não garantam o pagamento imediato e incondicional de quaisquer quantias e as que pressuponham esse accionamento judicial.

A finalidade prescrita da lei, de restringir a prestação de caução, impedindo que a mesma seja prestada através de qualquer meio, foi exemplificada com três formas de prestação de caução, a garantia bancária, o depósito e o seguro caução, que admitem o levantamento do seu respectivo valor, independentemente de decisão judicial.

Por isso, todos os meios que não satisfaçam a garantia do pagamento imediato e incondicional de quaisquer quantias, até ao limite do valor da caução, independentemente de decisão judicial, não poderão ser admitidas, nos termos do disposto no nº 2 do artº 52º do D.L. n° 270/01, de 06/10.

A entender doutro modo, seria manter a redacção anterior do preceito, que previa a prestação de caução “por qualquer meio idóneo aceite em direito”, nos termos do artº 41º, nº 1 do D.L. nº 89/90, o que, claramente, não foi intenção do legislador, nos termos assumidos em letra de lei.

A caução que a recorrente pretende prestar, mediante hipoteca de imóvel, não reúne os pressupostos previstos no nº 2 do artº 52º do D.L. n° 270/01, de 06/10, quando o de garantir o pagamento imediato e incondicional de quaisquer quantias, até ao limite do valor da caução, independentemente de decisão judicial, quando a Administração considere haver incumprimento do PARP.

Pelo exposto, não procede o fundamento do recurso, nos termos das conclusões do recurso, não incorrendo a sentença no erro de julgamento de direito que lhe foi assacado.

I. Nos termos do artº 52º do D.L. n° 270/01, de 06/10, deve ser prestada caução pelo titular de licença de exploração a favor da entidade que aprova o Plano Ambiental e de Recuperação Paisagística (PARP), destinada a garantir as obrigações derivadas da licença e respeitantes àquele Plano (cfr. nº 1).

II. Segundo o nº 2 do citado artº 52º, “a caução será prestada por qualquer meio idóneo aceite em direito, nomeadamente através de garantia bancária, depósito ou seguro caução, desde que garantam o pagamento imediato e incondicional de quaisquer quantias, até ao limite do valor da caução, que a entidade beneficiária, independentemente de decisão judicial, possa exigir quando considere haver incumprimento do PARP nos termos do número anterior.”.

III. Nos termos do nº 1 do artº 41º do D.L. nº 89/90, de 16/03, enquanto regime legal antecessor do D.L. n° 270/01, de 06/10, previa-se que a caução fosse prestada “por qualquer meio idóneo aceite em direito”.

IV. A alteração introduzida pelo legislador, nos termos que decorrem do próprio elemento literal do preceito, teve o alcance de obstar às dificuldades que decorrem do accionamento judicial da responsabilização como condição de acesso ao valor da caução, excluindo as formas de caução que a contrario, não garantam o pagamento imediato e incondicional de quaisquer quantias e as que pressuponham esse accionamento judicial, impedindo a prestação de caução por qualquer meio.

V. Por isso, todos os meios que não satisfaçam a garantia do pagamento imediato e incondicional de quaisquer quantias, até ao limite do valor da caução, independentemente de decisão judicial, não poderão ser admitidos, nos termos do disposto no nº 2 do artº 52º do D.L. n° 270/01, de 06/10.

VI. A caução que a recorrente pretende prestar, mediante hipoteca de imóvel, não reúne os pressupostos previstos no nº 2 do artº 52º do D.L. n° 270/01, de 06/10, quando o de garantir o pagamento imediato e incondicional de quaisquer quantias, até ao limite do valor da caução, independentemente de decisão judicial, quando a Administração considere haver incumprimento do PARP.

Custas pela recorrente.