«(…) O que está em questão na presente Acção é, em síntese, saber qual é entidade que detém a competência para licenciar a publicidade nos Postos de Abastecimento de Combustível (PAC).

Não obstante os Municípios terem, em regra, jurisdição, mormente em matéria de publicidade, no âmbito da sua área territorial, o que é facto é que há normativos de carácter especial que condicionam tal enquadramento.

Pugna o aqui Autor pela nulidade ou anulabilidade do segmento que identifica, relativo ao despacho objecto de impugnação proferido pelo Director da Delegação Regional de Viseu da Entidade Demandada, no qual se determina a apresentação de um projecto para legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis (PAC) localizado junto j EN 2 ao km 141+200 em R…………, Castro …………..

Suscita o Autor a verificação de diversos vícios, designadamente o vício de incompetência absoluta.

Entende aquele que a Entidade aqui Demandada não terá competência para licenciar a afixação de publicidade, sendo tal competência exclusiva dos Municípios, de acordo com a Lei nº97/88, de 17 de Agosto.

No entanto, verifica-se que nos termos do artigo 4° do Decreto-Lei nº374/2007, de 7 de Novembro, "A EP tem por objecto a concepção, projecto construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão", cujas bases foram aprovadas pelo Decreto-Lei n°380/2007, de 13 de Novembro, com as alterações introduzidas pela Lei n°13/2008, de 29 de Fevereiro e Decreto-Lei n°110/2009, de 18 de Maio.

Nos termos das disposições conjugadas dos artigos 8° e 10° de Decreto-Lei n°374/2007, de 7 de Novembro, à EP foi cometida, designadamente, a administração das infra-estruturas rodoviárias nacionais que integram o domínio público rodoviário do Estado.

Por outro lado, em conformidade com o Decreto-Lei n°13/71, de 23 de Janeiro, foi instituída a área de jurisdição da JAE em relação às estradas nacionais, abrangendo, para além da zona da estrada, a zona de protecção à estrada que integra a zona de servidão non aedificandi e a zona ou faixa de respeito.

No que concerne à implantação de objectos de publicidade rege o DL 13/71, que estabelece a faixa de respeito, relativamente à qual a EP detém jurisdição, enquanto sucessora da JAE, correspondente a uma faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, como resulta do seu artigo 10°, n°1, alínea b).

Com efeito, "Depende de aprovação ou licença da JAE a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contanto que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada.".

Assim sendo, resulta que a EP terá competência para, relativamente à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, licenciar a mencionada actividade nas estradas sob sua jurisdição, como é o caso da aqui controvertida.

Face a questão colateral, mas que aqui releva se pronunciou já o Colendo STA através dos Acórdãos proferidos nos processos 0243/09 e 0244/09, datados de 25/06/2009, nos quais se pode ler que a EP:

"goza de habilitação legal ou competência para cobrar por meio de execução fiscal de taxas de licença para a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade na denominada zona de protecção à estrada."

Como sublinha a Entidade Demandada, face à afixação de publicidade nas estradas sob jurisdição da EP, o Decreto-Lei n°13/71 é lei especial e a Lei n°97/88, de 17 de Agosto, actualmente em vigor, é lei geral, pelo que esta não poderá revogar o sentido da primeira, no que à especialidade daquela concerne.

É princípio geral de direito que lei geral não revoga lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador (cfr. artigo 7°, n°2 do C. C.), o que não foi o caso.

Em face do que antecede, mostra-se que a EP tem competência para licenciar a afixação de publicidade na faixa de respeito das estradas sob sua jurisdição, como é aquela relativamente à qual se refere a presente questão controvertida.

Por outro lado, a Lei n°97/88, de 17 de Agosto, determina no seu artigo 1.°que:

"1. A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende de licenciamento prévio das autoridades competentes.

2. Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho."

Refere o artigo 2° do mencionado diploma que: "O pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da câmara municipal da respectiva área."

"A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente (...), da Junta Autónoma das Estradas (...)."

Em face do que precede, a afixação de publicidade depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, nas quais se integra a EP nos termos do artigo 10°, n°1, alínea b) do DL 13/71.

Assim sendo, a deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada o que implica, a emissão do parecer por parte da EP, o qual reveste natureza obrigatória e efeito vinculativo para o Município.

A obrigatoriedade do parecer decorre da própria Lei n°97/88, quando prevê no n°2, do artigo 2° que "A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada...".

O parecer a emitir pela EP tem como finalidade a pronúncia quanto à legalidade e oportunidade da colocação da publicidade, pois a esta cabe verificar o cumprimento da segurança rodoviária e a visibilidade da mesma nas estradas sob sua jurisdição.

Admite-se que tal parecer consubstancie a permissão a que se refere a alínea b) do artigo 10° do DL 13/71, pois é a esta entidade que cabe, por lei verificar o cumprimento da segurança rodoviária e/ou a integridade e visibilidade da mesma limitando, assim, a decisão a tomar pela referida câmara municipal.

Por outro lado, o Decreto-Lei n°105/98, de 24 de Abril, regula a afixação de publicidade na proximidade das estradas nacionais constantes de plano rodoviário nacional fora dos aglomerados urbanos, prevendo-se no artigo 3° uma regra de proibição geral da afixação ou inscrição de publicidade fora dos aglomerados urbanos em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais.

Nos termos do n°2 do artigo 1° do referido Decreto-Lei n°105/98 "O disposto no presente diploma não prejudica a aplicação de quaisquer outras regras legais ou regulamentares mais restritivas da publicidade na zona das estradas ou nos terrenos limítrofes, designadamente as destinadas a garantir a segurança rodoviária ou a integridade e visibilidade da respectiva sinalização."

DA FALTA DE ATRIBUIÇÕES DA EP. AS QUAIS PERTENCERIAM AO InIR

Alega o Autor que o acto objecto de impugnação será nulo atenta a invasão da esfera das atribuições do InIR em matéria de cobrança de taxas previstas no artigo 15° do DL 13/71.

Em qualquer caso, o acto objecto de impugnação corresponde à atribuição de um prazo para a apresentação do projecto de publicidade, e não à liquidação ou cobrança de taxas, pelo que a situação descrita e suscitada não se verifica, pelo menos, para já.

Sublinha-se, no entanto, que a impugnação de taxas só poderá ocorrer por via da impugnação judicial, nos termos do artigo 102° do CPPT junto dos Tribunais Tributários.

Resulta, em qualquer caso, do artigo 23° dos Estatutos do InIR (Decreto-Lei n°148/2007, de 27 de Abril), na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n°132/2008, de 21 de Julho, que InIR sucedeu à EP na supervisão das infra-estruturas concessionadas do Estado, ou seja, nos contratos de concessão do Estado tal como definidos nos termos do anexo l de Decreto-Lei n°380/2007, de 13 de Novembro.

O InIR passou a desempenhar os poderes ou faculdades então exercidas pela EP, nos quais se não integra o exercício de poderes que foram cometidos à JAE pelo DL 13/71, entre os quais ressaltam o licenciamento para afixação de publicidade e postos de abastecimento de combustíveis.

DO ERRO DE DIREIITO

Defende o Autor que os dizeres apostos no posto de abastecimento não constituem publicidade.

Refere a este propósito o artigo 3° do Código da Publicidade: "1 - Considera-se publicidade, para efeitos do presente diploma, qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de:

a) Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços;

b) Promover ideias, princípios, iniciativas ou instituições.

2 - Considera-se, também, publicidade qualquer forma de comunicação da Administração Pública, não prevista no número anterior, que tenha por objectivo, directo ou indirecto, promover o fornecimento de bens ou serviços.

3 - Para efeitos do presente diploma, não se considera publicidade a propaganda política."

A publicidade consiste na acção dirigida ao público com o objectivo de promover, directa ou indirectamente, produtos, serviços ou uma actividade económica, pelo que a exposição no exterior de um edifício da denominação da empresa e respectivo logótipo, enquanto sinal distintivo dos comerciantes, não deixará de ter de se considerar como publicidade, ainda que de forma mitigada.

A identificação do estabelecimento permite identificar a empresa e consequentemente a actividade comercial que desenvolve e por isso não pode deixar de ser considerada um factor de publicidade.

A própria redacção da alínea a) do artigo 4º do Decreto-Lei n°105/98, de 24 de Abril, traduz tal entendimento ao determinar que a proibição de publicidade fora dos aglomerados urbanos não abrange "Os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos."

DA INCONSTITUCIONALIDADE ORGÂNICA DA ALÍNEA J), DO N.° ', DO ARTIGO 15.° DO DL N.° 13/71 DE 23 DE JANEIRO, ACTUALIZADO PELO DL N.° 25/2004 DE 24 DE JANEIRO.

O Autor alega que a taxa cobrada pela afixação da publicidade corresponde a um verdadeiro imposto.

Não se contesta que o tributo fixado pela colocação de publicidade corresponde à contrapartida pela remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares (cfr: n°2, do artigo 4°, da Lei Geral Tributária).

Com efeito, para remoção integral daquele obstáculo jurídico a EP tem de conferir o pedido apresentado pelo particular de modo a que aquele não condicione, designadamente, as normas de circulação e segurança rodoviária previstas no estatuto da estrada.

Na realidade, nos termos do disposto no n°1, do artigo 12° do DL nº13/71, "Só poderá ser concedida aprovação, autorização ou licença ... quando se verifique que a estrada ou a perfeita visibilidade de trânsito não são afectadas."

A este propósito se pronunciou já o Tribunal Constitucional no Acórdão n.°288/2010, de 13 de Julho de 2010, proferido no processo n°839/09 no qual se refere, designadamente que:

"A autorização que dá origem ao pagamento do tributo previsto na alínea j) do n.° 1 do artigo 15.° do Decreto-Lei n°13/71, supõe a verificação de que a estrada ou a perfeita visibilidade do trânsito não são afectadas ou de que não é necessário impor quaisquer outras condições que, por circunstâncias especiais, se torne necessário estabelecer (artigo 12°, n°s 1 e 2, do Decreto-Lei nº13/71)."

"O que permite concluir que se trata do levantamento de um obstáculo jurídico real, ditado por um genuíno interesse administrativo. Há aqui a remoção de uma proibição (relativa) da actividade publicitária para salvaguarda das condições de segurança rodoviária, com a consequência de se dever qualificar a receita em causa como taxa."

"Esta qualificação afasta a alegação do recorrente no sentido da inconstitucionalidade orgânica do artigo 15°, n°1, alínea j) do Decreto-Lei nº 13/71, na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1° do Decreto-Lei n°25/2004.

Tratando-se de uma taxa e não de um imposto, o Governo não necessitava de autorização parlamentar para efectuar a actualização de montante previsto nesta alínea. Em matéria de taxas, a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República abrange apenas o regime geral das mesmas (artigo 165°, n°1, alínea i), da CRP)."

Em face do que precede, entende-se que o pagamento da taxa por parte do particular constitui uma contrapartida pelo serviço prestado pela EP.

Ainda que se reconheça que a questão aqui controvertida carecerá "de jure constituendo" de uma clarificação e simplificação, não se vislumbra, em qualquer caso, que o acto aqui objecto de impugnação, atento o regime legal vigente, e em conformidade com tudo quanto supra ficou expendido, mereça ser objecto de censura.(…)».

Inconformado com este entendimento, o recorrente alega que a decisão recorrida padece dos seguintes vícios.
-Nulidade por omissão de pronúncia;
-Errada interpretação das normas do Dec.-Lei nº13/71, de 23.01, do Dec.-Lei nº637/76, de 29.07 e da Lei nº97/88, de 27.08;
-Violação da Lei nº170/2008, de 10.10;
-Inconstitucionalidade orgânica da alínea j) do nº1 do artigo 15º.
Quanto à pretensa nulidade por omissão de pronúncia, é manifesto que a mesma não se verifica.
O recorrente alega que a sentença recorrida não se pronunciou sobre a questão da revogação tácita das normas indicadas no Dec.-Lei nº13/71 (artigos 11º, 13º e 15º , alínea j) pelas normas constantes dos artigos 3º e 4º do Dec.-Lei nº637/76, concluindo que tal sentença é nula, nos termos do artigo 688º, nº1, al.d) do Cód. Proc. Civil. Todavia, verifica-se pela leitura da sentença que esta se pronunciou expressamente sobre a questão, considerando que o Dec.-Lei nº13/71 constitui lei especial em relação à lei nº97/88, diploma que regula genericamente a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias, pelo que esta derroga aquela, de acordo com as regras contidas no artigo 7º, nº2 do Código Civil.
Ou seja: o Tribunal “ a quo” confirmou a posição da recorrida, ao defender a tese de que as normas previstas no Dec.-Lei nº13/71, referentes a publicidade, se encontrariam em vigor, o que significa a rejeição da interpretação proposta pelo recorrente de que o Dec.-Lei nº13/71 estariam parcialmente revogadas.
Inexiste, pois, a invocada nulidade por omissão de pronúncia.
Passemos ao ponto seguinte.
No tocante à errada interpretação das normas supra referidas, o recorrente defende que inexiste incompetência absoluta da EP- Estradas de Portugal para autorizar ou licenciar a afixação de publicidade à margem das estradas nacionais, além de que a denominação da empresa não constituem publicidade, mas apenas informação ao público.
Por último, o recorrente invoca a inconstitucionalidade da alínea j) do nº1 do artigo 15º do Dec.-Lei nº13/71, por não estarmos perante uma taxa, mas antes perante um imposto, e diz ainda que a sentença “a quo” não se pronunciou sobre o novo regime de licenciamento instituído pelo Dec.-Lei nº48.201, de 01.04, que veio simplificar o regime de afixação e inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, eliminando o licenciamento nas situações idênticas à dos autos.
Vejamos se é assim.
Não procede a inconstitucionalidade da alínea j) do nº1 do artigo 15º do Dec.-Lei nº13/71, uma vez que o Tribunal Constitucional já se pronunciou pela constitucionalidade de tal norma, qualificando o tributo em causa como uma taxa e não como imposto, como aliás se refere na sentença recorrida a fls.116 (cfr. Ac, nº288/2010, de 13 de Julho de 2010, citado a propósito).
E, como diz a Digna Magistrada do Ministério Público, a competência para a aplicação de tal tributo é da J.A.E., E.P., por referência ao artigo 12º, nºs 1 e 2 do Dec.-Lei nº13/71. Isto posto, é de ver que improcedem igualmente as demais questões levantadas pelo recorrente.
É inequívoco que o diploma em vigor à data da prolação do acto impugnado, que regulava a fixação de publicação de publicidade nas margens das estradas, era o Dec.-Lei nº13/71, de 23 de Janeiro, dependendo a afixação de publicidade comercial da J.A.E. e, posteriormente da E.P., mediante o pagamento de uma licença.
Falece, logicamente, a invocada incompetência absoluta da E.P. para autorizar ou licenciar a afixação de publicidade na margem das estradas, como mais desenvolvidamente se explica no douto Parecer do Ministério Público, que se transcreve parcialmente:

«(…) Quanto às questões nºs 2 e 3 também não tem razão a recorrente uma vez que o diploma que à data da prolação do acto impugnado regulava não só a fixação de publicidade mas também as de todas as tabuletas nas margens das estradas, era o DL nº13/71de 23-1, que na alínea b) do nº1 do artº10º estabelecia que dependia da aprovação ou licença da JAE a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contanto que não ofendam a moral pública ou não se confundam com a sinalização da estrada.

Ora, analisando as fotografias insertas no processo instrutor, verifica-se que o logótipo da Galp, tal corno uma tabuleta, se encontra ao cimo de uma coluna de pedra destacada de edifício onde funcionam os respectivos serviços, a qual poderia perfeitamente ser susceptível de impedir a visibilidade da estrada aos automobilistas, e daí a necessidade de fiscalização pela EP, nos termos do nº1 do arte 12° do DL nº13/71, de 23-1.

Nestes termos, desnecessário se torna aferir se a referida estrutura constitui verdadeira publicidade ou mera informação ao público da existência das bombas de gasolina, dado que sempre estaria abrangida pela fiscalização da EP nos termos desta norma.

A entidade recorrida, sucedeu à JAE nesta matéria específica, com exclusão do InIR, a quem compete a supervisão das infra-estruturas rodoviárias, nos termos do DL nº380/2007 de 13-11 e do DL nº148/2007, de 27-4 na redacção que lhe foi dada pelo DL nº132/20 38, de 21-7, no âmbito dos contratos de concessão do Estado, o que não se verifica no caso presente uma vez que o terreno onde está implantado o complexo das Bombas Galp é privado.

Por outro lado, quanto à competência da CM, para o respectivo licenciamento, muito embora se previsse no artº13º do DL nº380/85, de 26-9, que aprovou o Plano Rodoviário Nacional (PRN 85), que a estrada onde está situada a área de serviço em causa fosse integrada na rede municipal de estradas, a verdade é que tal nunca veio a acontecer por inexistência do respectivo Regulamento.

Nos termos dos nºs1 e 2 do artº13º do DL nº 222/98, de 17-7, que aprovou o PRN 2000, a referida estrada integrará igualmente a rede municipal por protocolo a celebrar entre a Recorrida e a Autarquia, ficando até à sua entrega a esta, sob a tutela da JAE/EP.

Daqui decorre que tanto o DL nº380/85, como o DL nº222/98, são especiais em relação à Lei nº97/88, de 17-8,( que regula a afixação de publicidade em geral) ficando assim prejudicada a aplicação dos artºs 12 e 22 desta Lei - que determinam a competência das câmaras municipais para definir os critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho sob parecer das entidades competentes -vg a JAE/EP - ao caso vertente.

Nestes termos, fica também prejudicada a impugnação da sentença na parte em que considera competente a EP com base nos normativos constantes da Lei nº97/88, muito embora se considere que aqui tem razão a Recorrente (…)».

Não merece, pois, censura a sentença recorrida.
x x
3. Decisão
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente em ambas as instâncias.
Lisboa, 11 de Abril de 2013
António A. Coelho da Cunha
Fonseca da Paz
Rui Pereira