| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF- Lisboa que, em providência cautelar na qual se decidiu antecipar o juízo sobre a causa principal, se absolveram as entidades demandadas dos pedidos.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões, após convite para a respectiva sintetização:
1) Estabelecendo a lei que o Estado sucede na esfera jurídica da ANEFA, através da DGFV, e sendo pacificamente assumido que o "conceito de esfera jurídica" integra o conjunto de direitos e deveres de que a pessoa, singular ou colectiva, é titular em determinado momento, forçoso será concluir que a DGFV também sucederá à ANEFA nos direitos e obrigações a que contratualmente esta se obrigou.
2) O que, por sua vez, não significa que a DGFV não procedesse a uma pertinente reavaliação das necessidades de pessoal, aplicando posteriormente o regime do Decreto-Lei n°. 427/89, nomeadamente, para efeitos de denúncia, nos termos do seu Art°. 30°.
3) A imperatividade da norma de caducidade contratual, no termo do regime de instalação, tem de ser entendida dentro do contexto na qual ela opera normalmente, ou seja, nos termos do n°. 1 do Art. 11° do Decreto-Lei n°. 215/97.
4) Dificilmente se entenderia, outra compatibilização entre a norma do n°. 3 do Art°. 16° do Decreto-Lei n°. 427/89, com a norma da sucessão constante do n°. 7 do Art. 31 ° do Decreto-Lei n°. 208/2002 e, nunca a sobre valoração de uma norma geral, perante uma especial
5) Tendo a aprovação do mapa de pessoal demorado cerca de 2 anos, a DGFV, ter-se-á visto na contingência de, perante a necessidade daqueles agentes, procurar formalizar a relação jurídica, mediante a utilização de mecanismos legais alternativos,
6) Admitindo-se que pudessem ser celebrados os contratos de trabalho a termo certo, nunca seria admissível a proposta para a sua celebração como forma de substituir um contrato administrativo de provimento, não sendo, aliás, aqueles conversíveis em contratos de trabalho sem termo ao abrigo do Art°. 14° nº. 3 do Decreto-Lei n° 427/89.
7) Para além da incerteza gerada com esta actuação, de que é retrato fiel o teor da providência cautelar dos AA., convictos de que ao assinar uma minuta de contrato proposta pela Administração, tinham a sua situação contratual definida e estabilizada, não pode a mesma celebrar contratos tipificados por lei em função de determinados pressupostos - neste caso, a necessidade temporária de trabalho - para outros fins, sob pena da sua ilegalidade.
8) Mutatis mutandis, quanto aos contratos de prestação de serviços, nomeadamente, nas modalidades de avença e de tarefa que não conferem a qualidade de agente, (Cfr. n°. 7 do Art° 17° do Decreto-Lei n°. 41/84, de 3 de Fevereiro), e que visam colmatar a falta de pessoas qualificadas para determinadas matérias, com carácter transitório, precário e não subordinado, no respeito do regime do Decreto-Lei n°. 197/99, de 8 de Junho.
9) A Constituição não impõe necessariamente a conversão dos contratos a termo certo celebrados pela Administração Pública, devendo, contudo, acrescentar-se já o fará quando aquela medida for a única que permita salvaguardar o direito à segurança e estabilidade no emprego e evitar que se perpetuem situações de precariedade, conforme acontece no caso vertente.
10) Assim sendo, a norma legal que proíbe a conversão dos contratos a termo certo, será inconstitucional quando as soluções sucedâneas alcançadas pelo legislador, comprometam, como sucede com o n°. 3 do Art°. 10° da Lei n°. 23/2004, o núcleo essencial do direito, liberdade e garantia, consagrado no Art°. 53° da C.R.P..
11) Não tendo a entidade recorrida trilhado este caminho, violou de forma flagrante o princípio da igualdade.
12) Impunha-se ao Tribunal a quo, fazer uma correcta qualificação jurídica da relação contratual estabelecida analisando os denominados índices de subordinação externa - horários de trabalho fixos, obediência a ordens, forma de retribuição, natureza da prestação, lugar e modo da prestação de trabalho, regime de Segurança Social e Fiscal, gozo de férias e pagamentos das respectivas remunerações, sujeição ao poder disciplinar, e exclusividade da prestação.
13) Ignorou o Tribunal a quo as consequências dos contratos de trabalho insertos nos autos.
14) A decisão recorrida deve ser substituída por outra que ordene a integração dos AA. que tenham sido parte de uma relação jurídica de emprego público no futuro quadro de pessoal da DGFV, e que se adoptem, nesta Direcção-Geral, métodos planificados de decisão pública relativa à gestão de pessoal.
Em contra-alegações defende-se que o recurso não merece provimento.
Foi dado cumprimento ao disposto no art. 146º, nº 1 do CPTA.
Sem vistos, vem o processo à conferência.
Os Factos
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
1. A Agência Nacional de Educação e Formação de Adultos (ANEFA), foi criada através do Decreto-Lei n.º 387/99, de 28 de Setembro, caracterizada como instituto público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia científica, técnica e administrativa e colocado em regime de instalação por um período de dois anos;
2. Aquele regime cessou automaticamente com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 208/2002, de 17 de Outubro, que aprovou a lei orgânica do Ministério da Educação e que criou a DGFV, que lhe sucedeu;
3. Os Requerentes ANA ..., RUTE ..., fátima ..., vanessa ..., cristina ..., isabel ..., Luís ..., fernando ..., maria ..., celebraram em Janeiro de 2001 contratos administrativos de provimento com a ANEFA (cfr. doc. a fls. 24 e s., e por acordo);
4. Os Requerentes ANGELA ..., AURORA..., belmiro..., cristina..., maria ..., maria..., paulo..., sílvia ... e SUSANA... celebraram em Janeiro de 2001 contratos denominados de prestação de serviços (por acordo);
5. A Comissão Instaladora da ANEFA, em Novembro de 2002, ao abrigo do artº 13° do Decreto-Lei n.º 387/99 e do art° 9° do Decreto-Lei n° 215/97, decidiu accionar o mecanismo da caducidade dos contratos, invocando como causa da mesma, a extinção da agência e consequente termo do regime de instalação, de acordo com o n.º 3 do art.° 16° do Decreto-Lei n.o 427/89 (cfr. doc. a fls. 229.
6. Posteriormente, a Comissão instaladora da DGFV dirigiu convites aos ora Requerentes para, nomeadamente, "prestação de serviços na área de imagem e comunicação, em regime de aquisição temporária de serviços" (cfr. doc. a fls. 28);
7. Como consta do doc. de fls, 251 e s., que aqui se dá por integralmente reproduzido, pelo despacho de 31.05.2005 foram autorizados os contratos de prestação de serviços, por um período de 3 meses, na sequência da "Proposta de Aquisição de Prestações de Serviços n.º 842/GD/2005;
8. Os Requerentes permaneceram no mesmo local de trabalho (depoimento das testemunhas);
9. Os Requerentes passavam "recibos verdes" à DGFV (depoimento das testemunhas e doc.s a fls. 157 e s.);
10. Os Requerentes não assinavam livro de ponto na DGFV, sendo as entradas e saídas do serviço flexíveis (depoimento, em contra-instância, de Paulo David dos Santos);
11. O Contra-interessado Luís ... celebrou com a Requerida um "Contrato para Aquisição de Serviços" (cfr. fls. 429 e s.);
12. A Contra-Interessada Cláudia ... celebrou com a Requerida um "Contrato para Aquisição de Serviços" (cfr. fls. 438 e s.);
13. A Contra-Interessada Rebeca ... celebrou com a Requerida um "Contrato para Aquisição de Serviços" (cfr. fls. 447 e s.);
14. A Contra-Interessada Ana ... celebrou com a Requerida um "Contrato para Aquisição de Serviços" (cfr. fls. 458 e s.);
15. O Contra-interessado Bernardo ... celebrou com a Requerida um "Contrato para Aquisição de Serviços" (cfr. Fls. 465 e s.);
16. O Contra-interessado Nuno ... celebrou com a Requerida um "Contrato para Aquisição de Serviços" (cfr. fls, 485 e s.);
17. Por despacho de 14.07.2004 da Secretária de Estado da Administração Pública, na sequência da informação n.o 233/DRT/2004, de 24.06,2004, da
Direcção-Geral da Administração Pública, não foi autorizada a celebração dos contratos de trabalho a termo certo dos Requerentes com a DGFV (cfr. doe, a fls. 232 e s.);
18. O Decreto-Lei n.º 34/2006, de 17 de Fevereiro, prorrogou por mais um ano, com efeitos a partir de 12 de Janeiro, o regime de instalação da Direcção-Geral de Formação Vocacional
Não se logrou provar que:
i) Tivessem sido celebrados contratos de trabalho a termo certo pelos Requerentes e a DGFV (não foi produzida prova documental ou testemunhal suficiente, apesar dos doc.s juntos a fls. 281 e s., antes resultando que não foi dada continuidade ao respectivo procedimento como consta do despacho da Secretária de Estado da Administração Pública, sobre a Informação n.º 233/DRT/2004 - cfr. doc. a fls. 232).
O Direito
A sentença recorrida tendo entendido que estavam afastadas, no caso dos autos, as possibilidades quer de conversão dos contratos celebrados em contratos sem termo, quer da formalização de uma situação de facto por via de nomeação, julgou improcedentes os pedidos formulados, deles absolvendo os aqui recorridos.
Os recorrentes alegam que a norma legal que proíbe a conversão dos contratos a termo certo, será inconstitucional quando as soluções sucedâneas alcançadas pelo legislador, comprometam, como sucede com o nº 3 do Artº 10º da Lei nº 23/2004, o núcleo essencial do direito, liberdade e garantia, consagrado no Artº 53º da C.R.P., tendo a entidade recorrida violado de forma flagrante o princípio da igualdade.
Mais alegam que se impunha ao Tribunal a quo, fazer uma correcta qualificação jurídica da relação contratual estabelecida analisando os denominados índices de subordinação externa - horários de trabalho fixos, obediência a ordens, forma de retribuição, natureza da prestação, lugar e modo da prestação de trabalho, regime de Segurança Social e Fiscal, gozo de férias e pagamentos das respectivas remunerações, sujeição ao poder disciplinar, e exclusividade da prestação.
Ignorou o Tribunal a quo as consequências dos contratos de trabalho insertos nos autos.
Na sentença recorrida refere-se, nomeadamente o seguinte:
“(…), na presente situação temos que, face às vicissitudes inerentes ao regime de instalação - nomeadamente a ausência de um mapa de pessoal -, os ora Requerentes acabaram por celebrar contratos em regime de prestação de serviço. Tais contratos de prestação de serviços (nas modalidades de avença e de tarefa), não conferem a qualidade de agente e visam colmatar a falta de pessoas qualificadas para determinadas matérias, com carácter transitório, precário e não subordinado, no respeito pelo regime do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho.
É que, em primeiro lugar, comece por se deixar estabelecido que durante o
regime de instalação não há lugar à reorganização ou reestruturação de
serviços: esta só pode verificar-se após a aprovação do quadro de pessoal.
Como decidiu já o STA, no Ac. de 30.03.1993, proc. n.º 030966, no regime de instalação, a admissão de pessoal indispensável ao funcionamento do serviço, será feita, no caso de funcionários públicos ou administrativos, em comissão de serviço, que caducará se os admitidos não vierem a ingressar no quadro do respectivo serviço ou estabelecimento.
Ou seja, nesta matéria encontramos uma regra basilar que é a transitoriedade do vínculo laboral, o qual não é, portanto, perene.
Estabelecida esta primeira conclusão, temos também que para suprir as carências funcionais - motivo imperioso de interesse público -, as Requeridas recorreram a outras vias contratuais, concretamente por via da prestação de serviços. E, tal como alegam, o que se contrata ou adquire pela aplicação dos mecanismos do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, é a prestação de um serviço e esta aquisição não está (estava) inviabilizada à DGFV, enquanto Serviço em Regime de Instalação.
Assim, e tendo presente o Decreto-Lei n.º 215/97, de 18 de Agosto, a celebração dos contratos aqui em questão surge legalmente autorizada, quer subjectiva, quer objectivamente.”
Mais se diz na sentença o seguinte:
“Por outro lado, também o pedido de condenação das Entidades Requeridas a que seja proferido despacho de nomeação a formalizar uma relação jurídica já constituída no plano fáctico, não pode proceder. Com efeito, colocando então a tónica na circunstância de os Requerentes se poderem classificar como agentes putativos, certo é que sempre seriam nulas as nomeações - art 133.º, n.º 1, do CPA - por não serem estas precedidas do exigido concurso, o qual é o meio normal de recrutamento e selecção de pessoal na função pública, conferindo aos administrados um verdadeiro direito a um procedimento justo.
Neste ponto, o tribunal adere por inteiro à doutrina constante do Ac. do TCA Sul de 09.01,2003, proc n.º 11712/02 (www.dgsi.pt). que aqui nos permitimos transcrever no que no caso releva:
"Entendemos que a nomeação de funcionários sem concurso, quando o mesmo é exigido, continua a ser sancionada com o vício de nulidade, agora por força do disposto na cláusula geral do nº 1 do artº 95º da Lei 169/97 e no nº 1 do artº 133º do Cod. Proc. Administrativo, norma segundo a qual são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente, essa forma de invalidade.
No caso vertente não só a lei comina, como vimos, essa forma de invalidade, como também se constata a falta de um elemento essencial para que o acto possa produzir efeitos dependendo a promoção a 2° Oficial da prévia aprovação em concurso, a omissão desta formalidade essencial corresponde à omissão de um elemento essencial do acto, como de testo é orientação da jurisprudência.”
Vejamos então.
Os aqui recorrentes na sua petição inicial formularam dois pedidos:
- um principal, de conversão dos contratos a termo em contratos de trabalho
por tempo indeterminado;
- um subsidiário, de condenação da Ministra da Educação a proferir despacho de nomeação a formalizar uma relação jurídica constituída no plano fáctico.
Ora, o que resulta da matéria de facto provada é a celebração de contratos de prestação de serviços, sobre os quais a sentença recorrida se pronunciou nos termos acima transcritos (1ª parte).
Quanto aos alegados “contratos de trabalho a termo certo”, a sentença recorrida entendeu que não se provou que tivessem sido celebrados.
No entanto, os recorrentes não impugnaram a decisão de facto (cfr. art. 690º-A do CPC) nem quanto aos factos considerados não provados, nem quanto aos factos provados.
Assim, não podem, agora, alegar que a sentença recorrida não fez “uma correcta qualificação jurídica da relação contratual estabelecida analisando os denominados índices de subordinação externa - horários de trabalho fixos, obediência a ordens, forma de retribuição, natureza da prestação, lugar e modo da prestação de trabalho, regime de Segurança Social e Fiscal, gozo de férias e pagamentos das respectivas remunerações, sujeição ao poder disciplinar, e exclusividade da prestação”, tendo ignorado as consequências dos contratos de trabalho insertos nos autos.
É que, face à matéria de facto dada como provada (cfr. 6 a 10 dos FA) a sentença recorrida apenas podia caracterizar os contratos celebrados como “contratos de prestação de serviços”, e, procedendo à sua análise (como fez nos termos supra transcritos), nas circunstâncias concretas dos autos, concluiu que a sua celebração “…surge legalmente autorizada, quer subjectiva, quer objectivamente.”, sendo, consequentemente, improcedente o pedido formulado pelos autores, aqui recorrentes.
Ora, sendo certo que a sentença recorrida decidiu, como o fez, face à caracterização que efectuou dos contratos em causa nos presentes autos como “contratos de prestação de serviços”, os recorrentes não imputam à sentença qualquer vício ou erro de julgamento quanto a essa matéria ou quanto ao decido quanto ao pedido subsidiário (cfr. arts. 144º, nº 2 do CPTA e 690º, nº 1 do CPC) , apenas se referindo as alegações (e respectivas conclusões) a contratos a termo que não existiram (e a que a sentença apenas faz referência para rebater um argumento dos AA.).
Assim sendo, a sentença recorrida sempre teria que subsistir por não ter sido impugnados os seus fundamentos.
Improcedem, consequentemente, todas as conclusões da alegação dos recorrentes.
Pelo exposto, acordam em:
a) - negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida;
b) - condenar os recorrentes nas custas, fixando-se a taxa de justiça em 4 UC, já com redução a metade (arts. 73º-D, nº 3 e 73º-E, nº 1, alínea f) do CCJ).
Lisboa, 8 de Novembro de 2007 |
