Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	79/24.0BCLSB

Secção:	CA


Data do Acordão:	10/31/2024

Relator:	LUÍS FERNANDO BORGES FREITAS

Descritores:	POLÍCIA JUDICIÁRIA SERVIÇOS DE PREVENÇÃO E DE PIQUETE RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL

Sumário:	I - Para a realização de uma busca domiciliária fora do horário normal de trabalho não pode ser designado um determinado agente da Polícia Judiciária sem que, previamente, esteja verificada a condição de a mesma não poder ser assegurada pelas unidades de prevenção ou piquete. II - O facto de o tribunal de apelação considerar ilegal a decisão impugnada não a torna, necessariamente, censurável, tanto mais que foi proferida por referência a uma diligência urgente, foi motivada por razões de interesse público, não deixou de ponderar a situação do destinatário e foi, inclusivamente, aceite pelo tribunal arbitral


Votação:	Unanimidade


Indicações Eventuais:	Subsecção SOCIAL


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:

I
L… intentou, em 7.6.2023, junto do Centro de Arbitragem Administrativa, ação contra o MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, pedindo:

a) A anulação da decisão proferida em 8.3.2023 pelo Diretor do DIC de Setúbal no sentido de o Demandante prestar trabalho no dia seguinte, fora do horário de trabalho:
b) A condenação do Ministério da Justiça a abster-se de determinar que o Autor preste trabalho fora do horário de trabalho quando não esteja integrado no serviço de piquete ou prevenção, e quando não se encontrem cumpridas as condições previstas no Despacho n.º 06/2002-SEC/DN;
c) A condenação do Ministério da Justiça no pagamento de indemnização no valor de € 500,00, a título de reparação dos danos morais causados ao Autor com a atuação ilícita, a que acrescem juros vencidos no montante de € 4,93 (quatro euros e noventa e três cêntimos) e de juros vincendos, até integral pagamento.

Por decisão de 6.3.2024 a ação arbitral foi julgada totalmente improcedente e, em consequência, absolveu-se o Ministério da Justiça de todos os pedidos.

Inconformado, o Autor interpôs recurso dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo. Formulou as seguintes conclusões, que se transcrevem:

1. A decisão arbitral recorrida considerou legal a decisão de 8 de Março de 2023, tomada pelo Director do Departamento de Investigação Criminal de Setúbal da Polícia Judiciária no sentido de o Demandante, não escalado para o serviço de prevenção, prestar trabalho no dia seguinte fora do horário normal, sem que previamente fossem accionados os serviços de piquete ou prevenção do DIC de Setúbal ou de Lisboa, com trabalhadores escalados para acorrer ao serviço permanente da Polícia Judiciária.
2. Em consequência de tal juízo de legalidade, a decisão arbitral considerou improcedente o pedido de anulação de tal acto e, logo, o pedido de condenação do Demandado a abster-se de determinar que o Demandante preste trabalho fora do horário de trabalho quando não esteja integrado no serviço de piquete ou prevenção, e quando não se encontrem cumpridas as condições previstas no Despacho n.° 006/2002-SEC/DN, bem como o pedido de condenação do Demandado na reparação dos danos causados ao Demandante com a actuação ilícita.
3. Foi ratio decidendi da sentença arbitral a formulação utilizada no ponto 3.1 do Despacho n.° 006/2002-SEC/DN: “apenas deverá ter lugar para a execução de tarefas que não possam e/ou não devam ser realizadas dentro do período normal de trabalho ou pelas unidades que têm por finalidade assegurar o trabalho fora deste período
4. Foi com fundamento na expressão verbal “não possam e/ou não devam”, que a decisão arbitral recorrida concluiu pela legalidade da determinação da prestação de trabalho.
5. Sucede que o ponto 3.1 do Despacho faz uso da fórmula verbal “não possam e/ou não devam” porque o seu âmbito de aplicação abrange não só a prestação de trabalho em regime de prevenção activa (condicionada ao serviço não poder ser prestado pelas unidades de prevenção e piquete), mas também a prestação de trabalho extraordinário (que pode ter lugar quando não é possível ou aconselhável o recurso à prevenção e daí a referência a “não devam”).
6. Do confronto desse ponto 3.1 com o ponto 2.1 e com o ponto 1.3 do citado Despacho resulta evidenciado que a alusão às tarefas que “não devam ser realizadas dentro do período normal de trabalho ou pelas unidades que têm por finalidade assegurar o trabalho fora deste período " reporta-se às prestadas em regime de trabalho extraordinário, que podem assentar num juízo de oportunidade.
7. Já no que respeita à prestação de trabalho em regime de prevenção activa ou reforço à prevenção, deflui com mediana clareza dos pontos 1.2 e 1.3 do Despacho 6/2002-SEC/DN que a mesma depende de se estar perante acto de investigação cuja não realização acarretaria um irremediável prejuízo para a investigação, bem como da impossibilidade de o serviço ser assegurado pelas unidades de piquete ou prevenção.
8. Considera, pois, o Recorrente que a decisão proferida incorreu em manifesto erro de julgamento, por incorrecta interpretação e aplicação das normas constantes dos pontos 1.2, 1.3, 1.4, 3.1 e 3.2 do Despacho n.° 06/2002-SEC/DN, violando tais disposições normativas.
9. No entender do Recorrente, uma correcta interpretação e aplicação de tais normas, em conformidade com o disposto no art. 34.° do EPPJ, impõe a obrigação, para a entidade empregadora pública, de só chamar um trabalhador à prestação de trabalho fora do horário normal de trabalho, no designado regime de “reforço à prevenção” ou “prevenção activa”, criado pelo Despacho n.° 06/2002-SEC/DN e aclarado pelo Despacho n.° 11/2002-SEC/DN, caso se encontrem esgotados os meios que, nos termos do disposto no art. 34.°, n.° 3 e 4, do Estatuto Profissional do Pessoal da Polícia Judiciária, asseguram a prestação de serviço permanente na Polícia Judiciária, ou seja as unidades de piquete e prevenção.
10. Tendo ficado provado que o Demandante foi chamado a prestar funções fora do horário normal de trabalho quando um seu colega Especialista de Polícia Científica, que integrava o serviço de prevenção, não foi chamado, não tendo sido accionado o serviço de prevenção e piquete do DIC de Setúbal, nem da Directoria de Lisboa (pontos 2.° 3.°, 5.°, 7.°, 8.° da matéria de facto provada), impunha-se que a decisão recorrida tivesse concluído pela ilegalidade da decisão proferida pelo Senhor Director do DIC de Setúbal, por violação do disposto no 1.2, 1.3, 1.4, 3.1 e 3.2 do Despacho 6/2002- SEC- DN e que, em consequência, tivesse julgado procedente o pedido de anulação de tal decisão, apreciando e julgando procedentes os demais pedidos formulados na acção, à luz da ilicitude da actuação administrativa.
11. A solução imposta pelo quadro legal e regulamentar em vigor, ao limitar o recurso à “prevenção activa” aos casos em que o mesmo é necessário, por não poder ser assegurado pelas unidades de piquete e prevenção, não constitui qualquer óbice ou dificuldade acrescida na operacionalidade da Polícia Judiciária sendo a que menor dano causa “à organização do trabalho em condições socialmente dignificantes, de forma a facultar a realização pessoal e a permitir a conciliação da actividade profissional com a vida familiar”, direito constitucionalmente consagrado no art. 59.°, n.° 1 da CRP.

O Recorrido (Ministério da Justiça) apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:

1. No caso, ao contrário do alegado pelo recorrente as “ordens” que lhe foram dadas no dia de 8 de março de 2023, para prestação de serviço no dia seguinte, dia 9 de março de 2023, pelas 07.00h, só ocorreram, como devem ocorrer, apenas em casos urgentes e nas situações em que efetivamente não haja trabalhadores em número suficiente para integrar as diligências a efetuar.
2. Foi o que se verificou no referido dia de 8 de março de 2023, uma situação de exceção, que o dirigente do departamento onde se encontra colocado o recorrente, teve de resolver face a uma diligência a efetuar no dia seguinte bem cedo, num lar de idosos, antes da entrada dos funcionários do turno da manhã, e que, portanto, era necessário ser feita num período da manhã antes do horário normal de trabalho, e não sendo conveniente desfalcar os recursos humanos escalados para o piquete e prevenção, que deveriam ficar reservados para as situações imprevistas e não programadas e que têm de ser operacionalizadas imediatamente, havendo necessidade de se recorrer ao recorrente, para participar na referida operação fora do horário normal de trabalho.
3. Ou seja, o Senhor Diretor do DIC de Setúbal tomou a decisão no sentido de ordenar a prestação de trabalho fora do período normal de trabalho, assente no juízo de imprescindibilidade, a que se reporta o ponto 1.4, por referência ao ponto 1.2 e 3.1, todos do Despacho n.° 06/2022-SEC-DN, tendo-se confirmado que a situação ocorrida foi, de facto, comprovadamente, excecional.
4. Sendo que no dia 8 de março de 2023, dia anterior à diligência, e com a antecedência possível, o recorrente foi informado da necessidade da sua participação na referida diligência, cfr. emails juntos aos autos, os quais por sua vez foram precedidos de prévia conversa entre o Diretor do Departamento e o recorrente, conforme prova produzida pelas declarações desta testemunha, que confirmou que teve o cuidado de explicar ao Demandante as razões da sua chamada a esta diligência.
5. Mais se comprovou que o Diretor do DIC de Setúbal, tem por regra ter atenção e cuidado com as situações relacionadas com a vida pessoal e familiar dos seus colaboradores, mas que nesta situação, face às situações da diligência a efetuar no lar de idosos antes da hora normal de expediente teve de se socorrer do recorrente.
6. O que revela, que a chamada do recorrente para esta diligência ocorreu por razões de imprescindibilidade e em situação excecional.
7. Face à missão, atribuições e competências da PJ a prestação de serviço pelos seus colaboradores é, legalmente e necessariamente, de caráter permanente obrigatório, o que determina a obrigatoriedade da sua prestação durante o dia ou noite, incluindo os dias de descanso semanal, complementar e feriados.
8. Esta prestação de serviço de caracter permanente é assegurada, fora do horário normal, através de serviços de piquete, nas unidades orgânicas de investigação em que se justifique e de um sistema de turnos e prevenção.
9. E, por vezes, excecionalmente, é necessário, face ao serviço imprevisto e diligências a efetuar e aos recursos humanos disponíveis haver recurso a trabalhadores não escalados para a prevenção e piquete.
10. No caso, não pode deixar de reconhecer-se que a decisão impugnada, para além de legal, é perfeitamente proporcionada, já que, como ocorreu, não pode deixar de considerar-se necessário, adequado e estritamente proporcional recorrer ao trabalho fora do horário normal de um EPC não escalado para os serviços de piquete ou de prevenção para, no chamado “reforço às unidades de piquete ou prevenção (prevenção ativa)”, que constitui um regime regulamentado obrigatório, assegurar um ato programado de investigação criminal que imprescindivelmente, sob pena de irremediável prejuízo, teve de iniciar-se antes do horário normal de trabalho, assim permitindo também preservar a disponibilidade dos meios humanos escalados para os serviços de piquete e de prevenção para acorrerem a situações urgentes e inopinadas.
11. Face à missão da PJ, ao caráter permanente da prestação de trabalho do recorrente, à confirmação da imprescindibilidade e excecionalidade da prestação de serviço em causa nestes autos, deve considerar-se que a ordem impugnada está em conformidade com o Despacho n.° 06/2002-SEC/DN.
12. E, em consequência deve improceder o pedido de condenação do recorrido a abster-se de determinar que o recorrente preste trabalho fora do horário normal quando não estiver integrado nos serviços de piquete ou de prevenção e quando não se encontrarem cumpridas as condições previstas no Despacho n." 06/2002-SEC/DN.
13. Bem como, o pedido de indemnização por falta de requisitos cumulativos da responsabilidade civil extracontratual do estado e demais Entidades Públicas, no exercício da função administrativa, designadamente da ilicitude da conduta administrativa, motivada por razões de imprescindibilidade, em situação excecional e devidamente fundamentada.

Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público emitiu parecer pugnando pela improcedência do recurso.

Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.

II
Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, a questão que se encontra submetida à apreciação deste tribunal de apelação consiste em determinar se existe erro de julgamento por se ter considerado que o Autor poderia ter sido designado para assegurar serviço de caráter permanente, que tinha de ser realizado fora do horário normal de trabalho, com fundamento no facto de a chefia ter considerado não ser adequado que o mesmo fosse assegurado pelas unidades de prevenção ou piquete.

Em caso de resposta afirmativa, importará apreciar o pedido condenatório que o ora Recorrente havia formulado, bem como o pedido indemnizatório.

III
A matéria de facto constante da decisão recorrida é a seguinte:

1º - O Demandante, casado com S…, é funcionário da Polícia Judiciária, integrando a carreira (especial) de especialista de polícia científica (EPC) e exercendo funções no Departamento de investigação Criminal (DIC) de Setúbal.
2º - Por comunicação de correio eletrónico das 15H39 do dia 8 de março de 2023, o Diretor do Departamento de Investigação Criminal (DIC) de Setúbal da Polícia Judiciária, J…, determinou que o Demandado colaborasse nas buscas domiciliárias num lar de idosos a ocorrerem, no âmbito de um inquérito criminal, com início às 07H00 do dia 9 de março de 2023.
3º - Tal determinação foi justificada por causa das ”limitações dos elementos do GPC deste DIC (2 EPC com jornada contínua; 2 EPC em formação; e 1 EPC escalado para o serviço de prevenção)”, razão por que, considerando tais limitações, se concluiu que “o único elemento disponível é o Sr. EPC L…”.
4º - Por comunicação de correio eletrónico das 15H45 do dia 8 de março de 2023, o Demandante, em resposta à comunicação identificada nos 2.° e 3.° factos considerados provados, escreveu o seguinte, dirigido ao Diretor do Departamento de Investigação Criminal (DIC) de Setúbal da Polícia Judiciária, J…: “Cumpre-me solicitar a V. Exa., qual o regime de trabalho que o signatário foi designado, em virtude de não se encontrar escalado para serviço de Piquete ou Serviço de Prevenção, sendo a informar V. Exa. que o signatário tem a cumprir compromissos de índole familiar.”
5º - Por comunicação de correio eletrónico das 15H53 do dia 8 de março de 2023, o Diretor do Departamento de Investigação Criminal (DIC) de Setúbal da Polícia Judiciária, J…, responde à comunicação identificada no anterior facto considerado provado, escrevendo o seguinte: “Perante as dúvidas infra colocadas, e não estando escalado para o serviço de prevenção, como se infere do meu email, o regime aplicado a esta minha determinação será idêntico ao serviço de prevenção ativo, visto que a diligência para a qual foi nomeado, implica trabalho efetivo.”
6º - As buscas domiciliárias identificadas no 2.° facto considerado provado, que efetivamente ocorrerem e que ocorreram com a participação do Demandante, tiveram de começar às 07H00, antes da entrada dos funcionários do turno da manhã do lar de idosos em causa, por ser necessário verificar o modo de tratamento dos idosos, maxime se eram ou não alvo de maus-tratos, verificação essa que resultaria prejudicada ou dificultada se tais buscas ocorressem numa hora mais tardia, já depois da intervenção dos funcionários do lar responsáveis pelo turno iniciado pela manhã.
7º - A determinação, identificada nos 2.°. 3.° e 5.° factos considerados provados, para que o Demandante acompanhasse, na sua qualidade de especialista de polícia científica (EPC) e apesar de não estar escalado para o serviço de piquete ou para o serviço de prevenção, as referidas buscas domiciliárias no lar de idosos, teve por fundamento um ato de gestão de pessoal do Diretor do Departamento de Investigação Criminal (DIC) de Setúbal da Polícia Judiciária, J…, que, confrontado com as “limitações” dos demais cinco especialistas de polícia científica (EPC) integrantes do gabinete de polícia científica (GPC) desse Departamento [dois com jornada contínua, dois em formação (ou de baixa) e um escalado para o serviço de prevenção], optou por determinar que fosse o Demandante a acompanhar as referidas buscas, assim deixando o Colega escalado para o serviço de prevenção disponível para qualquer outra diligência inopinada e urgente que pudesse surgir.
8º - Do Relatório do Serviço de Piquete do período noturno de 8 para 9 de março de 2023, extrai-se que o piquete não foi acionado para qualquer operação externa, que não foi convocado qualquer funcionário escalado para o serviço de prevenção e que o piquete foi constituído por um inspetor chefe, por quatro inspetores e por uma especialista adjunta de criminalística.
9º - O Demandante leva normalmente à escola, que começa às 08H00, o seu filho de 12 anos (na altura), o que deixa de poder assegurar se for chamado para serviço fora do seu horário normal de trabalho com início numa hora matinal incompatível com essa tarefa familiar, algo que ocorreu na manhã do dia 9 de março de 2023, sem que tivesse podido reorganizar com a sua mulher a rotina familiar, por a sua convocação para as funções fora do horário normal de trabalho que lhe foram atribuídas nesse dia ter ocorrido sem a necessária antecipação, e algo que lhe causou preocupação, desassossego e dispêndio de tempo na busca de solução, obrigando o Demandante e o seu filho a acordarem às 05H00, para que este fosse transportado este até à casa da avó, tendo sido esta a dar ao neto a medicação que ele normalmente toma e a levá-lo à escola.
10º - No dia 10 de maio de 2023, foi determinado ao Demandante, que cumpriu o determinado, que prestasse trabalho, entre as 16H30 e as 19H00, para realização de exame pericial no âmbito de um outro inquérito criminal.
11º - Depois de o artigo 28.°, sob a epígrafe “Dever de disponibilidade”, do Estatuto Profissional do Pessoal da Polícia Judiciária (EPPJ), estabelecido pelo Decreto-Lei n.° 138/2019, de 13 de setembro, estatuir que os trabalhadores das carreiras especiais devem manter permanente disponibilidade para o serviço, e depois de o artigo 33.°, sob a epígrafe “Serviço permanente”, estatuir que o serviço na Polícia Judiciária e de caráter permanente e obrigatório e que compete ao diretor nacional, entre o mais, determinar os regimes de prestação de trabalho e respetivos horários e autorizar os serviços de piquete e de prevenção, dispõe o artigo 34.°, agora sob a epígrafe “Regimes e horários de trabalho”, o seguinte:
1 - Aos trabalhadores das carreiras especiais aplica-se o regime de duração do período normal de trabalho estabelecido para os trabalhadores com vínculo de emprego público, na modalidade de nomeação, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.
2- 0 serviço prestado pelos trabalhadores das carreiras especiais é de caráter permanente, o que determina a obrigatoriedade da sua prestação durante o dia ou noite, incluindo os dias de descanso semanal, complementar e feriados.
3- 0 serviço permanente é assegurado, fora do horário normal de trabalho, através de serviços de piquete, nas unidades orgânicas de investigação em que se justifique, e de um sistema de turnos e de prevenção, cuja organização e funcionamento consta de regulamento submetido pelo diretor nacional da PJ a homologação do membro do Governo responsável pela área da justiça.
4 - Compete ao dirigente máximo fixar o número de serviços de piquete e de prevenção, assim como o número de trabalhadores e a respetiva rotatividade.
12º - Ainda à luz do n.° 4 do artigo 13.° da Lei Orgânica da Polícia Judiciária aprovada pelo Decreto-Lei n.° 295-A/90, de 21 de setembro, o Despacho n.° 248/MJ/96, de 10 de dezembro de 1996, publicado no Diário da República - II Série, N.° 5 - 7-1-1997, páginas 182 e 183, regulamentou o serviço de piquete, o serviço de unidades de prevenção e os turnos de funcionários, entendendo-se por serviço de unidades de prevenção (cfr. artigos 14.° e 15.°) aquele em que, funcionando fora do horário normal de trabalho diário, “o pessoal, não estando obrigado a permanecer fisicamente nas instalações, fica permanentemente contactável e disponível para acorrer às necessidades do serviço quando para tal seja solicitado”.
13º - Do Despacho n.° 06/2002-SEC/DN, entretanto subscrito, em 15 de fevereiro de 2002, para entrar imediatamente em vigor, pelo Diretor Nacional, L…, consta o seguinte em matéria de “Serviço de Prevenção” e em matéria de “Gestão e Controlo Administrativo”:
1. Serviço de Prevenção
1.1 — 0 Serviço que à Polícia Judiciária compete assegurar em regime de permanência é regularmente prestado, fora do horário normal, por serviços de unidades de prevenção (prevenção passiva) ou piquete, para o efeito previamente escalados.
1.2 - Considera-se de caráter permanente o serviço que, correspondendo à necessidade de assegurar a realização, ou continuação da realização, de atos de prevenção, investigação ou apoio à investigação, de cujo adiamento, ou interrupção da prestação, resultaria irremediável prejuízo para o sucesso da investigação.
1.3 — 0 serviço que, nos termos do número anterior, se deva realizar fora do horário normal de trabalho e não possa ser assegurado pelas unidades de prevenção ou piquete, será prestado em regime de reforço às unidades de piquete ou prevenção (prevenção ativa) e remunerado nos termos dos artigos 4.°, 5.°, 6.° e 7o da Portaria n." 98/97, de 13 de fevereiro.
1.4 - Compete ao dirigente da unidade orgânica, suportado no juízo de imprescindibilidade referido em 1.2, a decisão de prestação de trabalho fora do período normal (prevenção ativa), não estando por isso na disponibilidade do funcionário que o presta.
1.5 - Do trabalho realizado nas circunstâncias dos números anteriores, bem como da prestação efetiva de trabalho quando integrando o serviço de unidades de prevenção, será elaborado, individualmente, um "Mapa do Serviço de Prevenção e Prestação Efetiva de Trabalho", cujo impresso modelo se encontra disponível na rede, o qual, depois de visado pelo superior hierárquico, será submetido a despacho do dirigente da unidade.
(...)
3. Gestão e Controlo Administrativo
3.1 - Para além da fundamentação atrás referida, porque a prestação de trabalho fora do horário normal se reveste de caráter excecional, o recurso a tal prestação apenas deverá ter lugar para a execução de tarefas que não possam e/ou não devam ser realizadas dentro do período normal de trabalho ou pelas unidades que têm por finalidade assegurar o trabalho fora deste período.
3.2 - Como consequência do pressuposto referido no número anterior, sobre as chefias nos diversos níveis da cadeia hierárquica, em geral, e sobre os dirigentes, em particular, impende um duplo dever de garantir a plena execução da missão de cada unidade dentro do período normal de trabalho e o de garantir o rigoroso cumprimento do horário de trabalho.
14º - Por seu turno, o Despacho n.° 11/2002-SEC/DN, subscrito, em 20 de março de 2002, pelo Diretor Nacional, L…, para além de aclarar que o regime previsto nos pontos 1.2 a 1.5 do Despacho n.° 06/2002-SEC/DN se aplica também ao pessoal de apoio à investigação criminal, vem esclarecer que a “prevenção ativa” abrange “todos os funcionários que, integrando unidades de prevenção - prevenção passiva forem chamados à prestação efetiva de trabalho e aqueles que, não integrando tais unidades, prestarem serviço nos termos dos pontos 1.2 e 1.3 do despacho em epígrafe - reforço às unidades de prevenção”, logo acrescentando que:
Do exposto resulta a possibilidade de ocorrência de três regimes diferentes (...): os regimes de "prevenção passiva", de "prevenção passiva e ativa" e o de "prevenção ativa”, consoante os funcionários, respetivamente, integrem as unidades de prevenção mas não sejam chamados à prestação efetiva de trabalho, integrem as unidades de prevenção e sejam chamados à prestação efetiva de trabalho ou não integrem as unidades de prevenção e sejam, nos termos do despacho em epígrafe, chamados à prestação de serviço fora do horário normal de trabalho.
15º - E o Despacho n.° 24/2002-SEC/DN, subscrito, em 26 de junho de 2002, pelo Diretor Nacional, A…, veio assinalar que, competindo ao dirigente da unidade orgânica o “juízo de imprescindibilidade” da prestação de trabalho fora do período normal - prevenção ativa conforme o ponto 1.4 do referido Despacho n.° 06/2002-SEC/DN, sobre esse dirigente “recai a responsabilidade pela manutenção efetiva da natureza rigorosamente excecional deste tipo de prevenção”.
16º - No ponto 2.3.8 do Relatório Final de Auditoria ao Pagamento de Remunerações Variáveis por Parte da Polícia Judiciária (datado de 23 de janeiro de 2020 e homologado por despacho de 21 de fevereiro de 2020 da Ministra da Justiça) questiona-se a pertinência do suplemento remuneratório da prevenção passiva, já que a disponibilidade em causa “existe sempre, como aliás decorre do facto de um trabalhador poder ser chamado a prevenção ativa sem estar escalado em prevenção passiva”, acrescentando-se poder dizer-se “que a disponibilidade de quem está de prevenção e de um grau superior à de quem não está”, (...) mas que “essa diferença de grau é, essencialmente, uma questão de prioridade (e, portanto, de probabilidade) na chamada ao serviço, e mesmo assim só se não houver circunstâncias particulares que determinem a chamada de quem não está de prevenção”; daí que, na recomendação n.° 7, o mesmo Relatório aponte para a revisão da “regulamentação da prevenção”, nomeadamente para “dar base legal clara à prevenção ativa independentemente da prevenção passiva, fora ou dentro do “horário normal de trabalho”, tendo o Diretor Nacional, L…, acolhido tal recomendação, em 21 de janeiro de 2020, remetendo para a regulamentação prevista no referido Decreto-Lei n.° 138/2019, de 13 de setembro.

IV
1. O presente litígio foi resolvido à luz do Despacho n.º 06/2002-SEC/DN, de 15.2.2002, do então Diretor Nacional da Polícia Judiciária. E assim terá de ser, na verdade. Vejamos, portanto, o seu teor, no que releva:

1. Serviço de Prevenção
1.1 — O Serviço que à Polícia Judiciária compete assegurar em regime de permanência é regularmente prestado, fora do horário normal, por serviços de unidades de prevenção (prevenção passiva) ou piquete, para o efeito previamente escalados.
1.2 - Considera-se de caráter permanente o serviço que, correspondendo à necessidade de assegurar a realização, ou continuação da realização, de atos de prevenção, investigação ou apoio à investigação, de cujo adiamento, ou interrupção da prestação, resultaria irremediável prejuízo para o sucesso da investigação.
1.3 — O serviço que, nos termos do número anterior, se deva realizar fora do horário normal de trabalho e não possa ser assegurado pelas unidades de prevenção ou piquete, será prestado em regime de reforço às unidades de piquete ou prevenção (prevenção ativa) e remunerado nos termos dos artigos 4.°, 5.°, 6.° e 7.º da Portaria n.º 98/97, de 13 de fevereiro.
1.4 - Compete ao dirigente da unidade orgânica, suportado no juízo de imprescindibilidade referido em 1.2, a decisão de prestação de trabalho fora do período normal (prevenção ativa), não estando por isso na disponibilidade do funcionário que o presta.
1.5 - Do trabalho realizado nas circunstâncias dos números anteriores, bem como da prestação efetiva de trabalho quando integrando o serviço de unidades de prevenção, será elaborado, individualmente, um "Mapa do Serviço de Prevenção e Prestação Efetiva de Trabalho", cujo impresso modelo se encontra disponível na rede, o qual, depois de visado pelo superior hierárquico, será submetido a despacho do dirigente da unidade.
(...)
3. Gestão e Controlo Administrativo
3.1 - Para além da fundamentação atrás referida, porque a prestação de trabalho fora do horário normal se reveste de caráter excecional, o recurso a tal prestação apenas deverá ter lugar para a execução de tarefas que não possam e/ou não devam ser realizadas dentro do período normal de trabalho ou pelas unidades que têm por finalidade assegurar o trabalho fora deste período.
3.2 - Como consequência do pressuposto referido no número anterior, sobre as chefias nos diversos níveis da cadeia hierárquica, em geral, e sobre os dirigentes, em particular, impende um duplo dever de garantir a plena execução da missão de cada unidade dentro do período normal de trabalho e o de garantir o rigoroso cumprimento do horário de trabalho.

2. Do referido despacho importa retirar desde já, e com especial interesse, o seguinte:

· O serviço que à Polícia Judiciária compete assegurar em regime de permanência é regularmente prestado, fora do horário normal de trabalho:

a) Por serviços de unidades de prevenção ou por serviços de piquete (para o efeito previamente escalados);
b) Em regime de reforço às unidades de piquete ou prevenção (prevenção ativa), quando não possa ser assegurado pelas unidades de prevenção ou piquete.

3. O Recorrente foi indicado para a realização de uma busca domiciliária em lar de idosos no dia 9.3.2023, a partir das 7 horas, em regime de reforço, ou seja, o que está previsto no ponto 1.3 do Despacho n.º 06/2002-SEC/DN, numa situação em que o piquete não foi acionado para qualquer operação externa, nem foi convocado qualquer funcionário escalado para o serviço de prevenção. Temos, portanto, que a chefia competente da Polícia Judiciária fez apelo a um juízo de inadequabilidade, não de impossibilidade.

4. E a ilegalidade, na perspetiva do Recorrente, ocorre, precisamente, pelo facto de o mesmo ter sido designado sem que, previamente, se tivesse recorrido a um agente escalado em unidade de prevenção ou de piquete.

5. No entanto, e para a decisão recorrida, tal ilegalidade não se verifica. Isto porque, e segundo ali se afirmou, «o Despacho n.° 06/2002-SEC/DN não reconduz o juízo de imprescindibilidade nele pressuposto para a prestação de trabalho fora do horário normal por quem não esteja escalado para os serviços de piquete ou de prevenção à exigência de prévio acionamento de tais serviços e esgotamento das respetivas capacidades humanas; o que seria, aliás, como ficará claro, até um contrassenso». E explica: «É que, no que aqui nos interessa, os serviços de piquete e de prevenção justificam-se essencialmente, como bem se compreende, pela necessidade de acautelar a disponibilidade de meios capazes de acorrerem a situações de urgência e inopinadas; já a demais prestação de trabalho fora do horário normal, podendo certamente ocorrer no reforço dos meios exigidos por tais situações urgentes e inopinadas, visa também corresponder a uma outra necessidade, da maior relevância, precisamente aquela verificada in casu: a resposta a operações programadas mas que, pelas características específicas da concreta investigação criminal em causa, têm de ser desenvolvidas fora do horário normal de trabalho».

6. Na verdade, compreende-se o entendimento explanado, em face do que possam ser as soluções para operações programadas, em confronto com os eventos imprevistos, numa opção que pretenda mantê-las separadas, acautelando, como ali se disse, «a disponibilidade de meios capazes de acorrerem a situações de urgência e inopinadas».

7. Sucede que não foi essa a opção do Despacho n.º 06/2002-SEC/DN, em cujo ponto 1.3 (em conjugação com o ponto 1.2) se fez constar que o serviço que, correspondendo à necessidade de assegurar a realização, ou continuação da realização, de atos de prevenção, investigação ou apoio à investigação, de cujo adiamento, ou interrupção da prestação, resultaria irremediável prejuízo para o sucesso da investigação, que se deva realizar fora do horário normal de trabalho e não possa ser assegurado pelas unidades de prevenção ou piquete, será prestado em regime de reforço às unidades de piquete ou prevenção.

8. Daqui resulta, portanto, e com clareza, que o Diretor Nacional da Polícia Judiciária considerou que o serviço programado a realizar fora do horário normal de trabalho deve ser assegurado pelas unidades de prevenção ou piquete. Só assim não será quando tal não se mostra possível. E fê-lo, certamente, por uma razão muito simples: respeitou o estabelecido no artigo 34.º/3 do Estatuto Profissional do Pessoal da Polícia Judiciária, nos termos do qual «[o] serviço permanente é assegurado, fora do horário normal de trabalho, através de serviços de piquete, nas unidades orgânicas de investigação em que se justifique, e de um sistema de turnos e de prevenção, cuja organização e funcionamento consta de regulamento submetido pelo diretor nacional da PJ a homologação do membro do Governo responsável pela área da justiça», norma esta que não efetua qualquer distinção entre serviço programado e serviço imprevisto. Tal como sucede no ponto 1.1 do Despacho n.º 06/2002-SEC/DN, nos termos do qual «[o] Serviço que à Polícia Judiciária compete assegurar em regime de permanência é regularmente prestado, fora do horário normal, por serviços de unidades de prevenção (prevenção passiva) ou piquete, para o efeito previamente escalados».

9. Ora, importa evidenciar que em momento algum a decisão recorrida enfrentou o disposto no ponto 1.3 do Despacho n.º 06/2002-SEC/DN. Na verdade, começou por referir que «[o]bviamente, e por razões elementares de boa gestão dos recursos humanos e materiais disponíveis, a prestação de trabalho fora do horário normal por quem não está escalado para os serviços de piquete ou de prevenção [apelidada no Despacho n ° 06/2002- SEC/DN (e também no Despacho n.° 11/2002-SEC/DN) de “reforço às unidades de piquete ou prevenção (prevenção ativa)”] só deve ocorrer “para a execução de tarefas que não possam e/ou não devam ser realizadas dentro do período normal de trabalho ou pelas unidades que têm por finalidade assegurar o trabalho fora deste período” (de piquete ou de prevenção), tendo, por isso mesmo, “caráter excecional” (“natureza rigorosamente excecional”), isto mesmo tendo de ser assegurado pelas respetivas chefias ou direções (como resulta dos pontos 3.1 e 3.2 do Despacho n.º 06/2002- SEC/DN e também do Despacho n.° 24/2002-SEC/DN)». E prosseguiu: «Mas, dito isto, não pode descurar-se que são os próprios pontos 1.3, 1.4 e 3.1 do Despacho n.° 06/2002-SEC/DN a prever que a “prevenção ativa” ocorra em tarefas que “não possam e/ou não devam” ser desempenhadas no período normal de trabalho ou em tarefas que “não possam e/ou não devam” ser desempenhadas pelos serviços de piquete ou de prevenção; cabendo, óbvia e precisamente, no primeiro juízo (tarefas que “não possam e/ou não devam” ser desempenhadas no período normal de trabalho) situações como as buscas domiciliárias no lar de idosos ocorridas a partir das 07H00 do dia 9 de março de 2023, e cabendo, óbvia e precisamente, no segundo juízo (tarefas que “não possam e/ou não devam” ser desempenhadas pelos serviços de piquete ou de prevenção) situações como a necessidade de preservar a disponibilidade destes para situações de urgência c inopinadas».

10. Os trechos que agora se destacaram e sublinharam são, sem dúvida, decisivos para a decisão recorrida. Mas trata-se de formulação não aceitável, na medida em que foi importada do ponto 3.1 do Despacho n.º 06/2002-SEC/DN para resolver o problema que tem a sua solução expressa no ponto 1.3. É o seguinte o teor do referido ponto 3.1:

3.1 - Para além da fundamentação atrás referida, porque a prestação de trabalho fora do horário normal se reveste de caráter excecional, o recurso a tal prestação apenas deverá ter lugar para a execução de tarefas que não possam e/ou não devam ser realizadas dentro do período normal de trabalho ou pelas unidades que têm por finalidade assegurar o trabalho fora deste período.

11. É evidente que, em tese, não seria de descartar o eventual contributo interpretativo que outras partes do Despacho n.º 06/2002-SEC/DN poderiam dar para a interpretação do estabelecido no ponto 1.3. Sucede, no entanto, e como já se viu, que o elemento gramatical deixará pouca margem para dúvidas. Por outro lado, é tão simples a formulação em causa que mal se compreenderia que o Diretor Nacional da Polícia Judiciária tivesse escrito coisa diversa da pretendida. Recorde-se, a propósito, a compreensível afirmação da decisão recorrida nos termos da qual o entendimento que acolheu permite «também preservar a disponibilidade dos meios humanos escalados para os serviços de piquete e de prevenção para acorrerem a situações de urgência e inopinadas que pudessem surgir». Compreende-se, enquanto solução possível. Mas será aceitável equacionar a possibilidade de o Diretor Nacional da Polícia Judiciária não a ter ponderado? Certamente que não.

12. E o certo é que escreveu solução diferente, ou seja, estabeleceu que o serviço que se deva realizar fora do horário normal de trabalho e não possa ser assegurado pelas unidades de prevenção ou piquete, será prestado em regime de reforço às unidades de piquete ou prevenção. Nada mais claro. Por isso não nos impressionemos com a possibilidade de haver prejuízo para a capacidade de reação a situações imprevistas. Essa eventualidade não poderia ter escapado ao autor do despacho. Não cabe, por isso, ao tribunal caucionar as decisões das chefias intermédias, cuja boa intenção não se questiona – bem pelo contrário -, mas que pressupõem uma habilitação que o despacho não lhes confere.

13. Por outro lado, a dicotomia não possam e/ou não devam constante do ponto 3.1 do Despacho n.º 06/2002-SEC/DN também é facilmente explicável. Aliás, explica-o o Recorrente. Fá-lo nos seguintes termos, que se subscrevem: «A decisão recorrida socorreu-se da formulação utilizada no ponto 3.1 do Despacho n.° 06/2002-SEC - “apenas deverá ter lugar para a execução de tarefas que não possam e/ou não devam ser realizadas dentro do período normal de trabalho ou pelas unidades que têm por finalidade assegurar o trabalho fora deste período ” - para, com fundamento na expressão verbal “não possam e/ou não devam”, concluir pela legalidade da determinação da prestação de trabalho.

14. «Sucede que o ponto 3.1 do Despacho faz uso da fórmula verbal “não possam e/ou não devam” porque o seu âmbito de aplicação abrange não só a prestação de trabalho em regime de prevenção activa (condicionada ao serviço não poder ser prestado pelas unidades de prevenção e piquete, como decorre do ponto 1.3), mas também a prestação de trabalho extraordinário (que pode ter lugar quando não é possível ou aconselhável o recurso à prevenção, como decorre do ponto 2.1; daí a referência a “não devam”).

15. «Como é bom de ver, o Despacho n.° 006/2002 - SEC/DN regula, no seu ponto 1. o serviço de prevenção, criando a figura do reforço à prevenção; no ponto 2. estabelece as condições que legitimam o recurso ao trabalho extraordinário e, o ponto 3, sob a epígrafe “Gestão e controlo Administrativo”, contém disposições comuns às modalidades de prestação de trabalho fora do horário normal de trabalho tratadas nos pontos antecedentes, vincando a excepcionalidade do recurso às mesmas.

16. «Fica, pois, evidenciado que quando o ponto 3.1 alude às tarefas que “não devam ser realizadas dentro do período normal de trabalho ou pelas unidades que têm por finalidade assegurar o trabalho fora deste período” está a reportar-se às prestadas em regime de trabalho extraordinário que podem assentar num juízo de oportunidade (cfr. 2.1 do Despacho)».

17. Por último, importa ainda efetuar uma observação: refere a decisão recorrida que «não faz sentido preconizar, como o Demandante, que se começasse então por convocar para os atos programados de investigação criminal que têm de ocorrer fora do horário normal de trabalho quem estivesse já escalado de piquete ou de prevenção, escalando depois para estes serviços de piquete ou de prevenção novos funcionários; pois que, por um lado, não se poderia obviamente preconizar substituições nas escalas só depois de constatado o esgotamento dos recursos primeiramente escalados para piquete e prevenção, e, por outro lado, uma alteração programada das escalas traduziria apenas uma diferente sequencialidade de atribuições de tarefas, como bem se evidencia pela própria situação sub judice: as buscas domiciliárias no lar de idosos ocorridas a partir das 07H00 do dia 9 de março de 2023 teriam sido atribuídas ao colega do Demandante escalado nessa noite para o serviço de prevenção, com o Demandante a ser escalado para este serviço em substituição daquele, o que sempre, em abstrato, se poderia ter traduzido para o Demandante numa prestação de trabalho fora do horário normal e até com um nível de imprevisibilidade muito superior àquele que foi inerente às programadas referidas buscas».

18. Ora, não é disso que se trata. Como alegou o Recorrente, não está em causa qualquer escalamento sucessivo. Não há nenhuma alteração programada das escalas. O que teria de haver, no respeito pelo determinado no Despacho n.º 06/2002-SEC/DN, era o seguinte: as buscas domiciliárias seriam a efetuar às 7 horas por quem integra a escala, ou seja, por quem integra unidade de prevenção ou piquete. Se se viesse a constatar a indisponibilidade dessas unidades (por exemplo, por terem sido chamadas a intervir às 4 horas, numa situação que se poderia prolongar), o Recorrente seria, então, chamado em regime de reforço (prevenção ativa), o que poderia ocorrer às 4 horas, ou seja – e fazendo apelo à terminologia do Despacho n.º 06/2002-SEC/DN -, no momento em que se percebeu que a busca domiciliária não poderia ser assegurada pelas unidades de prevenção ou piquete.

19. Deste modo, a decisão recorrida terá de ser revogada, devendo ser anulada a decisão proferida em 8.3.2023 pelo Diretor do DIC de Setúbal no sentido de o ora Recorrente prestar trabalho no dia seguinte, fora do horário de trabalho.

20. Por outro lado, impõe-se a condenação da Entidade Demandada a abster-se de designar o Recorrente para a realização do serviço a que se refere o ponto 1.2 do Despacho n.º 06/2002-SEC/DN, que se deva realizar fora do horário normal de trabalho, sem que, previamente, esteja verificada a condição de o mesmo não poder ser assegurado pelas unidades de prevenção ou piquete.

21. Importa, finalmente, apreciar o pedido indemnizatório formulado pelo Recorrente, assente em alegados danos não patrimoniais decorrentes do ato impugnado. Está em causa, portanto, a responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, cujos pressupostos, à luz do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas (RRCEEDEP), aprovado pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro (aplicável às pessoas coletivas de direito privado nos limites constantes do seu artigo 1.º/5), são os seguintes:

a) O facto, comportamento ativo ou omissivo voluntário;
b) A ilicitude, traduzida na violação de disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou na infração de regras de ordem técnica ou deveres objetivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos;
c) A culpa, nexo de imputação ético-jurídico do facto ao agente ou juízo de censura pela falta de diligência exigida a um titular de órgão, funcionário ou agente zeloso e cumpridor;
d) A existência de um dano, ou seja, a lesão de ordem patrimonial ou não patrimonial (moral), esta última quando relevante; e
e) O nexo de causalidade entre a conduta e o dano, segundo a teoria da causalidade adequada.

22. Sendo esses os pressupostos da responsabilidade civil em causa, importa assinalar que os mesmos são de verificação cumulativa. Portanto, falhando algum desses pressupostos, não haverá lugar à efetivação da responsabilidade invocada.

23. A existência de facto ilícito é indiscutível, como já anteriormente se viu.

24. Demonstrada, como foi, a ilicitude da ação, presume-se a existência de culpa (leve), nos termos do artigo 10.º/2 do RRCEEDEP. No entanto, este tribunal entende que não se verifica o requisito da culpa.

25. Na verdade, não é pelo facto de um ato ser considerado ilegal que teremos, necessariamente, que fazer incidir sobre o mesmo um juízo de censura. Imagine-se um ato que vem a ser anulado apenas porque ocorreu uma inflexão da jurisprudência. Que juízo de censura poderá merecer tal ato, exarado com o sentido que, até aí, correspondia à interpretação judicialmente acolhida? Certamente que nenhum.

26. O mesmo se diga quanto ao ato dos autos. Trata-se de uma decisão proferida por referência a uma diligência urgente, foi motivada por razões de interesse público, não deixou de ponderar a situação do agente e foi, inclusivamente, aceite pelo tribunal arbitral. O facto de este tribunal de apelação não acolher o entendimento do tribunal arbitral não torna censurável a decisão impugnada. O pedido indemnizatório terá, pois, de improceder.

V
Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder parcial provimento ao recurso e, em consequência:

a) Revogar a decisão recorrida;
b) Decidir, em substituição:

i) Anular a decisão proferida em 8.3.2023 pelo Diretor do DIC de Setúbal no sentido de o Demandante prestar trabalho no dia seguinte, fora do horário de trabalho:
b) Condenar a Entidade Demandada a abster-se de designar o Recorrente para a realização do serviço a que se refere o ponto 1.2 do Despacho n.º 06/2002-SEC/DN, que se deva realizar fora do horário normal de trabalho, sem que, previamente, esteja verificada a condição de o mesmo não poder ser assegurado pelas unidades de prevenção ou piquete;
c) Absolver a Entidade Demandada do pedido indemnizatório.

Custas pelo Recorrente e pelo Recorrido, na proporção do respetivo decaimento, que se fixa, respetivamente, em 1,7% e 98,3% (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Lisboa, 31 de outubro de 2024.

Luís Borges Freitas – relator
Teresa Caiado – 1.ª adjunta
Frederico de Frias Macedo Branco – 2.º adjunto