| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I – Relatório
C.P. – Comboios de Portugal, E.P.E., Ré nos autos de acção de contencioso pré-contratual intentados por C......... – Prestação de …………….., S.A., requereu, nos termos do nº 2 do artigo 103-A do CPTA, o levantamento do efeito suspensivo automático.
Por despacho proferido pelo T.A.C. de Lisboa, em 5 de Maio de 2017, foi determinado a manutenção do referido efeito suspensivo, decisão da qual a C.P. – Comboios de Portugal, E.P.E. interpôs recurso, sintetizado nas seguintes conclusões:
“1. O douto despacho recorrido não fez uma correta aplicação do regime legal relativo ao levantamento do efeito suspensivo automático, violando o disposto no n.º 2 do artigo 103.º-A do CPTA;
2. O efeito suspensivo automático impede a ora Recorrente de contratar serviços de segurança em todos os Parques de Material Circulante, nos Comboios, nas Gates de acesso às gares, nos Edifícios Administrativos, no Centro de Informática da Empresa, e a não prestação dos serviços de ligação a central de recepção e monitorização de alarmes;
3. Trata-se de serviços de segurança essenciais para a prestação do serviço público de transporte ferroviário de passageiros em condições de segurança para todos os seus utilizadores;
4. A eventual vandalização de tais serviços colocará em causa a regularidade da prestação do serviço público de transporte ferroviário de passageiros;
5. Os serviços em apreço são o único meio de que a Recorrente dispõe para regularizar as avarias que possam existir no sistema de gates de controlo dos acessos às plataformas das gares, que impedem a entrada e saída de passageiros, que ficam sem qualquer assistência, com graves prejuízos para os utentes do serviço público de transporte;
6. A falta de prestação de serviços de vigilância e segurança nos Edifícios Administrativos, incluindo o Centro de Informática onde se concentra todo o sistema informático da Empresa, colocaria em causa a segurança das instalações e dos bens aí existentes, podendo ser causados graves danos ao serviço público de transporte ferroviário;
7. Em suma, a falta de prestação de serviços de vigilância e segurança em todo o território nacional, teria como consequência directa o risco de paralisação total do transporte ferroviário, o que se traduziria numa violação de direitos fundamentais dos cidadãos, com graves implicações na mobilidade das pessoas, no direito de deslocação, no direito ao desenvolvimento normal da vida das populações e das empresas, com grave prejuízo para a vida económica do país;
8. Tendo em conta os argumentos expendidos supra, é por demais evidente que a manutenção do efeito suspensivo automático, previsto no artigo 103.º-A do CPTA, no caso em análise, seria atentatório dos direitos fundamentais dos cidadãos, que à Recorrente cabe prosseguir como prestadora do serviço público de transporte ferroviário de passageiros;
9. Por outro lado para o Recorrido não decorrem quaisquer prejuízos comprovados e que não possam ser ressarcidos mediante compensação financeira ou até mediante nova prestação de serviços pois trata-se de necessidades permanentes da Recorrente;
10. Por todo o exposto, é por demais evidente que a manutenção do efeito suspensivo automático causa graves prejuízos ao interesse público e que, ponderados os interesses em presença, verifica uma grande desproporção entre as lesões dos interesses em presença, com grave lesão para Recorrente e o interesse público que lhe cabe prosseguir.
A recorrida concluiu as contra alegações da seguinte forma:
I. Apesar da interposição da acção de contencioso pré-contratual em 5 de Janeiro de 2017 e da correspondente citação em 9 de Janeiro seguinte, em 13 de Janeiro de 2017 a Recorrente celebrou com a Contra-interessada G…… ……..um contrato ao abrigo de outro procedimento pré-contratual, com o mesmo objecto do procedimento impugnado, nos termos do qual se assegurava a prestação dos serviços de vigilância e segurança da Recorrente, cuja execução efectivamente ocorreu a partir do dia 15 de Janeiro de 2017, por períodos mensais renováveis e sucessivos até à decisão de levantamento do efeito suspensivo da acção ou ao trânsito em julgado da decisão do mesmo pelo Tribunal.
II. A Recorrida, que até aí prestava os serviços correspondentes Lote 25 – Operativa I, cessou nessa data a prestação de serviços a favor da Recorrente.
III. O douto Despacho recorrido, com base na matéria de facto provada, considerou não existirem prejuízos graves para o interesse público ou consequências lesivas desproporcionadas para outros interesses envolvidos, por as necessidades de vigilância e segurança da CP estarem a ser asseguradas desde 15 de Janeiro de 2017 e durante a pendência da acção,
IV. Nem, ponderados os interesses de todas as partes e a finalidade do regime legal em causa, ter ficado provado que a manutenção do efeito suspensivo causa danos superiores aos resultantes do seu levantamento.
V. O recurso interposto dessa Decisão tem especificamente por objecto a alegada violação da norma do n.º 2 do artigo 103º-A do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), ou seja, parece resumir-se à decisão sobre a existência de prejuízos graves para o interesse público ou de consequências lesivas desproporcionadas para outros interesses envolvidos
VI. Apesar das inúmeras implicações alegadas pela Recorrente, no seu requerimento para levantamento do efeito suspensivo, ficou comprovado, pela junção do contrato celebrado com a Contra-interessada G…. … de 13 de Janeiro de 2017, mas também pela inquirição das testemunhas indicadas pela Recorrente, que todos os serviços objecto do procedimento pré-contratual impugnados foram e continuavam a ser assegurados sem qualquer interrupção e sem qualquer das implicações alegadas;
VII. A Recorrente limitou-se a alegar o normal interesse público subjacente à sua actividade, não oferecendo uma única prova da verificação efectiva de qualquer dos prejuízos alegados, antes pelo contrário, ficou provado que as circunstâncias em que a mesma assentaria a sua ocorrência, mais ainda as consequências lesivas que invocava, não se verificavam nem verificam efectivamente;
VIII. O n.º 2 do artigo 103º-A do CPTA, dispõe expressamente que: “…a entidade demandada e os contra-interessados podem requerer ao juiz o levantamento do efeito suspensivo, alegando que o diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos…”
IX. Essa disposição, conjugada como as do artigo 342º n.º 1 do Código Civil e dos artigo 3º n.º 1, 5.º n.º 1, 293º n.º 1, 410 e 414º do Código do Processo Civil, impõe sobre a Requerente, no caso a Recorrente, o ónus da prova das suas alegações;
X. Exige também que o diferimento da execução do ato seja gravemente e não normalmente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente e não meramente desproporcionadas;
XI. Não ficou provado que o diferimento da execução do ato era gravemente prejudicial para o interesse público, não ficou provado sequer que era gerador de consequências lesivas para outros interesses envolvidos, logo, muito menos que eram claramente desproporcionadas.
XII. Isto porque, a Recorrente, com a celebração do contrato com a Contra-interessada G…. …em 13 de Janeiro de 2017, contornou claramente o efeito suspensivo da a acção, assegurando todos os serviços e recorrendo aquela que ela considera ser a adjudicatária do procedimento impugnado;
XIII. No incidente de levantamento do efeito suspensivo, veio a Recorrente alegar meras circunstâncias que nunca se verificaram nem verificam, pelo que os eventuais e reais prejuízos para os seus interesses se resumem à mera inconveniência de não poder celebrar o contrato na sequência do procedimento impugnado.
XIV. Para a Contra-interessada G…… … não há sequer consequências lesivas, muito menos desproporcionadas, já que está a assegurar a prestação de serviços nos mesmos termos em que estaria se não verificasse o efeito suspensivo, sendo, por isso e até, beneficiada, mesmo que a acção venha a ser julgada procedente.
XV. A argumentação da recorrente, quer no seu requerimento para levantamento do efeito suspensivo quer nas suas alegações de recurso, é própria de uma mera resolução fundamentada e não do incidente processual previsto no artigo 103º-A n.º 2 do CPTA;
XVI. No incidente processual previsto no artigo 103º-A n.os 2 a 4 do CPTA, cabe ao Tribunal avaliar, em primeira linha, se se verificam graves prejuízos para o interesse público ou consequências que sejam lesivas, primeiro, e desproporcionadas, ademais, para outros interesses;
XVII. O Tribunal recorrido, face à prova produzida e à repartição do respectivo ónus, face à origem e à teleologia do efeito suspensivo automático previsto no artigo 103º-A n.º 1 do CPTA, considerou, na sua margem de livre apreciação, que, no caso concreto, não se verificam graves prejuízos para o interesse público nem consequências lesivas desproporcionadas para os outros interesses envolvidos, pelo que improcede o vício invocado pela Recorrente quanto à incorrecta aplicação do artigo 103º-A n.º 2 do CPTA.
XVIII. Não existe também qualquer vício na Decisão recorrida quanto à aplicação do n.º 4 do 103º-A n.º 2 do CPTA;
XIX. No incidente sobre o levantamento suspensivo, cabe ao Tribunal, em segunda linha, ponderar todos os interesses susceptíveis de serem lesados e decidir se os danos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo são superiores ao do seu levantamento;
XX. Como resulta do Despacho recorrido, quer da matéria de facto dada como provada, quer da fundamentação de direito, o Tribunal ponderou todos os interesses e avaliou todos os danos em invocados;
XXI. Mas, para além dos interesses e danos invocados por qualquer das partes, o que Tribunal tomou em consideração na sua decisão foram os interesses e danos efectivos que, no caso concreto, a manutenção ou levantamento do efeito suspensivo implicariam;
XXII. E concluiu, na sua margem de apreciação, que a Contra-interessada G……….. tinha, em qualquer caso, os seus interesses plenamente salvaguardados,
XXIII. Concluiu, quanto à Recorrente que, estavam plenamente salvaguardados os interesses relacionados com a sua vigilância e segurança, pelo contrato que celebrou com a Contra-interessada G….. …….. em 13 de Janeiro de 2017, sem que se verificassem nenhum dos prejuízos ou danos por ela invocados,
XXIV. Pelo que, concluiu que o seu interesse óbvio, decorrente do procedimento impugnado, seria a celebração e execução integral do contrato com aquela que venha a ser a definitiva e legitima adjudicatária;
XXV. Conclui ainda, quanto à Recorrida, que, para além de ter ficado provado ser a única a sofrer efectivos prejuízos e danos directamente relacionados com a situação concreta, que também o seu interesse é a celebração e execução integral do contrato resultante do procedimento impugnado;
XXVI. Sobretudo, o Tribunal recorrido, perante os efectivos factos que lhe foram apresentados, nunca poderia concluir, como não conclui, que os danos resultantes da manutenção do efeito suspensivo são superiores aqueles decorrentes do seu eventual levantamento, como expressamente se exige no n.º 4 do artigo 103º-A do CPTA;
XXVII. Pelo contrário, considerando todos os interesses que vem expostos, salvaguardados e a salvaguardar, considerou o Tribunal recorrido que a única forma de os assegurar é a manutenção do efeito suspensivo automático.
II) No despacho recorrido foram dados como assentes os seguintes factos:
1) A CP promoveu “Consulta para a Prestação de Serviços de Vigilância ao Abrigo do Acordo Quadro de Vigilância e Segurança celebrado pela Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública (ESPAP)” – Lote 25 – prestação de serviços de vigilância e segurança humana e de ligação a central de recepção e monitorização de alarmes em todo o território nacional (Lote 25 – Operativa I (ou Lote 1) e Lote 25 Operativa II (ou Lote 2).Cfr. processo administrativo.
2) Até 14 de Janeiro de 2017 a C......... assegurava ao abrigo de contrato anterior a prestação de serviços de vigilância, serviços de ligação a central de recepção e monitorização de alarmes e serviços associados, prestação de serviços em tudo idêntica àquele Lote 25 Operativa I. Cfr. depoimento das testemunhas Artur …. e Sílvia ………….
3) Até 14 de Janeiro de 2017 a G……… … assegurava ao abrigo de contrato anterior a prestação de serviços de vigilância, serviços de ligação a central de recepção e monitorização de alarmes e serviços associados, prestação de serviços em tudo idêntica àquele Lote 25 Operativa II. Cfr. depoimento das testemunhas Artur ……….. e Sílvia ……………..
4) “Por decisão da CP – Comboios de Portugal, E.P.E. foi deliberado adjudicar à empresa G……… … – Vigilância e Prevenção Electrónica, Lda, do Lotes I (operativa I) e do Lote II (operativa II), pelos valores globais respectivamente de 1 164 394,75€ (um milhão cento e sessenta e quatro mil, trezentos e noventa e quatro euros e setenta e cinco cêntimos e de 766 006,56€ (setecentos e sessenta e seis mil, seis euros e cinquenta e seis cêntimos)”, o que foi comunicado à G……. … por oficio de 29 de Dezembro de 2016. Cfr. Processo administrativo.
5) A presente acção de impugnação daquela decisão de adjudicação deu entrada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 5 de Janeiro de 2017 e a CP foi citada para os termos da mesma em 9 de Janeiro de 2017. Cfr. registo Sitaf e aviso de recepção assinado nos autos.
6) Entre a CP – Comboios de Portugal, E.P.E. e a G……. . – Vigilância …………, SA foi celebrado contrato de prestação de serviços de vigilância e segurança para a “Operativa I e II” com “a duração de mês, com início às 0h00 do dia 15.01.2017 e termo às 0h00 do dia 14.02.2017, renovando-se automaticamente por iguais e sucessivos períodos até à decisão do Tribunal que levante o efeito suspensivo ou até ao trânsito em julgado da decisão do Tribunal quanto à questão de fundo no processo.”Cfr. documento junto aos autos em 22 de Fevereiro de 2017 que se dá por integralmente reproduzido.
7) Desde 15 de Janeiro de 2017 que os serviços de vigilância e segurança dos Lotes I e II vêm sendo prestados pela G…. .. Cfr. depoimento das testemunhas Artur ………….. e Sílvia ……………..
8) Na sequência de em meados de Janeiro a C......... ter deixado de prestar aqueles serviços para a CP que cerca de 70 pessoas trabalhadores da C......... deixaram de prestar serviço na CP (dos quais cerca de 30 foram entretanto já colocados, 17 estão ainda por colocar, tendo com os restantes a empresa rescindido os respectivos contratos. Cfr. depoimentos das testemunhas Pedro ………e Hélder ……….
III) Fundamentação jurídica
Sendo o objecto dos recursos delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, importa começar a análise do mesmo que ataca a decisão proferida pelo T.A.C. de Lisboa que indeferiu o requerimento, formulado pela ora recorrente, de levantamento do efeito suspensivo automático, alegando esta, em suma – cfr. conclusão 7 – que “…a falta de prestação de serviços de vigilância e segurança em todo o território nacional, teria como consequência directa o risco de paralisação total do transporte ferroviário, o que se traduziria numa violação de direitos fundamentais dos cidadãos, com graves implicações na mobilidade das pessoas, no direito de deslocação, no direito ao desenvolvimento normal da vida das populações e das empresas, com grave prejuízo para a vida económica do país.”, argumentação que a recorrida refuta.
Vejamos, para o que importa transcrever o artigo 103-A do C.P.T.A.:
“Artigo 103.º-A
Efeito suspensivo automático
1 - A impugnação de actos de adjudicação no âmbito do contencioso pré-contratual urgente faz suspender automaticamente os efeitos do ato impugnado ou a execução do contrato, se este já tiver sido celebrado.
2 - No caso previsto no número anterior, a entidade demandada e os contra-interessados podem requerer ao juiz o levantamento do efeito suspensivo, alegando que o diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos, havendo lugar, na decisão, à aplicação do critério previsto no n.º 2 do artigo 120.º
3 - No caso previsto no número anterior, o demandante dispõe do prazo de sete dias para responder, findo o que o juiz decide no prazo máximo de 10 dias, contado da data da última pronúncia apresentada ou do termo do prazo para a sua apresentação.
4 - O efeito suspensivo é levantado quando, ponderados os interesses susceptíveis de serem lesados, os danos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento.”
Em anotação ao preceito supra transcrito referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (1): “No que diz respeito aos pressupostos de que depende a concessão do levantamento do efeito suspensivo automático, afigura-se da maior importância notar que, ao exigir um grave prejuízo para o interesse público ou uma clara desproporção das consequências lesivas para outros interesses envolvidos (aqui se incluindo os interesses do adjudicatário), o preceito faz depender o levantamento do efeito suspensivo automático do preenchimento de pressupostos exigentes, no que diz respeito aos danos que podem resultar da manutenção do efeito suspensivo: a regra é o efeito suspensivo automático, que só deve ser levantado em circunstâncias particularmente exigentes.”
(…)
A referência, no nº 2, ao “grave prejuízo para o interesse público” e à lesão “claramente desproporcionada dos outros interesses envolvidos” tem, entretanto, o alcance de clarificar que, para a obtenção do levantamento do efeito suspensivo, não é suficiente a invocação abstracta pelos requerentes de prejuízos genéricos, sendo antes exigível a demonstração em concreto dos danos que a manutenção do efeito suspensivo acarreta para o interesse público ou os interesses privados relacionados com a adjudicação, para o que haverá que atender à natureza do contrato que é objecto do procedimento pré-contratual, à sua efectiva importância para a satisfação de necessidades colectivas, ao período de tempo que previsivelmente decorrerá até ao julgamento da acção e, se for caso disso, à situação em que se encontra a execução do contrato e as prestações e investimentos já realizados.”
Tendo presente o que está consagrado no nº 2 do artigo 103º-A do CPTA importa determinar, com o auxílio da matéria de facto dada como provada na decisão recorrida, se o diferimento da execução do acto seria gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos.
Resulta da matéria de facto assente que a CP promoveu “Consulta para a Prestação de Serviços de Vigilância ao Abrigo do Acordo Quadro de Vigilância e Segurança celebrado pela Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública (ESPAP)” – Lote 25 – prestação de serviços de vigilância e segurança humana e de ligação a central de recepção e monitorização de alarmes em todo o território nacional (Lote 25 – Operativa I (ou Lote 1) e Lote 25 Operativa II (ou Lote 2) – cfr. item 1) -; que, por decisão da CP – Comboios de Portugal, E.P.E. foi deliberado adjudicar à empresa G………. .. – Vigilância e …………….., Lda, os Lotes I (operativa I) e II (operativa II), pelos valores globais respectivamente de 1 164 394,75€ (um milhão cento e sessenta e quatro mil, trezentos e noventa e quatro euros e setenta e cinco cêntimos e de 766 006,56€ (setecentos e sessenta e seis mil, seis euros e cinquenta e seis cêntimos)”, o que foi comunicado à G……… … por oficio de 29 de Dezembro de 2016 – cfr. item 4) – bem como que entre a CP – Comboios de Portugal, E.P.E. e a G……. .– Vigilância ……………, SA foi celebrado contrato de prestação de serviços de vigilância e segurança para a “Operativa I e II” com “a duração de mês, com início às 0h00 do dia 15.01.2017 e termo às 0h00 do dia 14.02.2017, renovando-se automaticamente por iguais e sucessivos períodos até à decisão do Tribunal que levante o efeito suspensivo ou até ao trânsito em julgado da decisão do Tribunal quanto à questão de fundo no processo.” – item 6 – e que, desde 15 de Janeiro de 2017 os serviços de vigilância e segurança dos Lotes I e II vêm sendo prestados pela G……… ., factos que afastam a alegação aduzida pela C.P. com o intuito de pretender demonstrar que o diferimento da execução do contrato seria gravemente prejudicial para o interesse público, dado que, se desde 15 de Janeiro de 2017 os serviços de vigilância e segurança previstos nos Lotes I e II vêm sendo prestados pela Grupo 8, em execução do contrato de prestação de serviços de vigilância e segurança, celebrado entre a recorrente e a G……… .., para a “Operativa I e II” com “a duração de mês, com início às 0h00 do dia 15.01.2017 e termo às 0h00 do dia 14.02.2017, renovando-se automaticamente por iguais e sucessivos períodos até à decisão do Tribunal que levante o efeito suspensivo ou até ao trânsito em julgado da decisão do Tribunal quanto à questão de fundo no processo”, nenhum prejuízo resulta provado para o interesse público, originado pelo diferimento da execução do contrato a celebrar em execução da deliberação de adjudicação posta em causa pela recorrida, não se verificando, ao contrário do alegado genericamente pela recorrente, quaisquer consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos, nomeadamente a adjudicatária Grupo 8 que, para além de ter celebrado, com a recorrente, o contrato referido no item 6 da matéria de facto assente, sempre poderá, em caso de improcedência da acção de contencioso pré-contratual, executar o objecto do contrato que vier a ser celebrado na sequência da decisão da recorrente referida no item 4 dos factos assentes, pelo que a pretensão recursiva está votada ao insucesso, face à inexistência de danos – alegados e provados – causados pela manutenção do efeito suspensivo automático.
IV) Decisão
Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente
Lisboa, 12 de Setembro de 2017
Nuno Coutinho
José Gomes Correia
Paulo Vasconcelos
(1)“Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, págs. 643/645, 2017 – 4ª edição. |
