| Decisão Texto Integral: | ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
1. O C…, com sede na … Fazendas de Almeirim, intentou no TAF de Leiria uma Providência Cautelar contra o ICNF – Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, com sede em Lisboa, pedindo a suspensão da eficácia da deliberação daquela entidade, datada de 26 de Maio de 2022, e todos os actos subsequentes à mesma, nomeadamente “o cancelamento da decisão proferida pela requerida que atribuiu à A..., pelo prazo de seis anos, a concessão da gestão da zona de caça municipal de Fazendas de Almeirim, Raposa e Alpiarça, com efeitos a partir de 22 de Junho de 2022”.
2. O TAF de Leiria, por sentença datada de 5-8-2022 (mas apenas datada em 8-8-2022), julgou a providência cautelar requerida improcedente, com fundamento na não verificação do “periculum in mora”.
3. Inconformado, o requerente interpôs recurso de apelação para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:
“1. A recorrente foi notificada de decisão que julgou improcedente o procedimento cautelar de suspensão de acto administrativo porquanto no entender do Tribunal recorrido inexiste periculum in mora.
2. A decisão recorrida deu como provada a seguinte factualidade que lhe permitia proferir decisão de imediato que se passa a transcrever:
a) Em 12 de Outubro de 2021, deu entrada nos serviços da entidade requerida um pedido de “criação da concessão da zona de Caça Associativa Vale da Serra e Goucha, por um período de seis anos com renovação automática (…)” apresentado pelo requerente – cfr. fls. 251 do SITAF;
b) Em 14 de Dezembro de 2021, a A..., solicitou ao Ministro do Ambiente e Acção Climática, a renovação da transferência de gestão de terrenos que compõem a zona de caça Municipal das Freguesias de Fazendas de Almeirim, Raposa e Alpiarça, tendo nesse dia tal pedido dado entrada nos serviços da entidade requerida – cfr. fls. 1 do PA e fls. 247 do SITAF;
c) Em 29 de Abril de 2022, foi subscrito um documento pela direcção do requerente dirigido ao Ministro do Ambiente e da Acção Climática, de onde se extrai que a mesma requer “(…) a V. Exª, ao abrigo das disposições legais vigentes, se digne autorizar a criação da concessão da Zona de Caça Municipal da Goucha com a respectiva transferência de gestão, por um período de seis anos com renovação automática por igual período de tempo, em 946,744 ha incluídos em terrenos de regime jurídico privado situados na freguesia e concelho de Alpiarça, da qual apresenta o plano de gestão, bem como os documentos exigíveis para o efeitos” – cfr. fls. 63 do SITAF;
d) Em 3 de Maio de 2022, deu entrada nos serviços da entidade requerida, um pedido efectuado pela A..., relativamente a “(…) concessão da zona de caça associativa da Quinta da Gouxa e Outras (…)” de onde se extrai que “mais se informa, que a maior parte da área a concessionar pertence actualmente à zona de caça Municipal das Freguesias de Fazendas de Almeirim, Raposa e Alpiarça processo nº 3246 – ICNF – gerida pela mesma A... pelo que solicita-se ao abrigo do artigo 46º do decreto-lei citado a simultaneidade dos actos de concessão da Zona de Caça Associativa da Quinta da Gouxa e Outras e de exclusão de terrenos da referida ZCM” – cfr. fls. 248 do SITAF;
e) Em 20 de Maio de 2022, a entidade requerida emitiu ofício cujo assunto era “notificação de indeferimento” dirigido à A..., daí se extraindo que “(…) após despacho do Conselho Directivo nesse sentido comunicamos que foram indeferidos os pedidos apresentados por V. Exªs para exclusão de terrenos da ZMC da Freguesia de Fazendas de Almeirim, processo nº 3246-ICNF e concessão da ZCA da Quinta da Gouxa e Outras” – cfr. fls. 256 do SITAF;
f) Em 11 de Maio de 2022, deu entrada nos serviços da entidade requerida, processo apresentado pela A..., referente à “criação da ZCA Vale da Serra e Goucha” de onde consta pedido efectuado pelo requerente datado de 7 de Maio de 2022, aí pedindo a autorização de “criação da concessão da Zona de Caça Associativa Vale da Serra e Goucha” – cfr. fls. 249 do SITAF;
g) Em 26 de Maio de 2022, a entidade requerida proferiu acto de onde consta que “pelo despacho VCD_SCBS/222/2016, de 22 de Abril, foi renovada à A... a gestão da zona de caça municipal de Fazendas de Almeirim, Raposa e Alpiarça (processo nº 3246-ICNF) (…) veio aquela entidade requerer a renovação da transferência de gestão da zona de caça acima referenciada;
h) Cumpridos os preceitos legais (…) determina-se: 1. É renovada, por um período de 6 anos, a transferência de gestão da zona de caça municipal de Fazendas de Almeirim, Raposa e Alpiarça (processo nº 3246-ICNF), constituída por terrenos cinegéticos sitos na freguesia de Fazendas de Almeirim, concelho de Almeirim com uma área de 2113 hectares, e na freguesia e concelho de Alpiarça, cum uma área de 997 hectares, conforme planta anexa ao presente despacho e que dele faz parte integrante, totalizando 3110 hectares (…) o presente despacho entra em vigor no dia 22 de Junho de 2022” – cfr. fls. 31 do SITAF;
i) Em 9 de Junho de 2022, foi emitido ofício dirigido ao requerente, cujo assunto era “notificação – audiência dos interessados” onde a entidade requerida propunha o indeferimento do pedido por aquele apresentado para a transferência de gestão para a zona de caça municipal de Fazendas de Almeirim, com o fundamento de já ter ocorrido tal transferência – cfr. fls. 157 do SITAF;
3. Aquando da apresentação do articulado da recorrente esta invocou e fundamentou tal perigo, porquanto “é certo que a manutenção do “status quo” resultante da atribuição da concessão da Zona de Reserva de Caça a associação diversa que não cumpriu com os requisitos que a lei lhe impunha e contrariando próprios pareceres de entidades reguladoras e fiscalizadoras, não terá uma decisão judicial breve e não acautelará os interesses patrimoniais elevados da requerente e seus associados, que verão ser os seus terrenos esbulhados por associação terceira a quem não prestaram qualquer consentimento ou autorização para exercer a actividade cinegética.
4. É manifesto que a decisão sob recurso causará danos irreparáveis para a esfera jurídica da requerente na medida em que não só a priva de poder cumprir com os desígnios dos proprietários em não cederem os seus prédios à entidade a quem foi atribuída indevidamente a concessão da área de caça, como irá forçar os proprietários que estão associados à requerente a verem invadidos e ocupados os seus prédios por terceiros a quem não conferem nem reconhecem legitimidade para tal.
5. Na verdade, dos autos constam os diversos acordos celebrados entre a requerente e os proprietários dos prédios que se pretende pertençam à nova área de caça a explorar pela recorrente e que, mantendo-se a decisão sob recurso, contrariará a própria Lei e interesses dos próprios particulares.
6. É manifesto que se verifica um perigo de dano irreparável na medida em que os proprietários dos prédios não cedidos à entidade a quem foi atribuída a concessão verão os mesmos ser ocupados por terceiros contra a sua própria vontade e a vontade da recorrente.
7. O que se pretende e pretendem os proprietários é poder exercer a actividade cinegética nos seus próprios prédios, sendo que a ausência de qualquer consentimento para tal junto da entidade co-interessada e requerida é manifestamente contrária aos seus interesses.
8. No que se refere ao perigo de dano irreparável ele existe na medida em que a manter-se o estado vigente com a manutenção ainda que provisória da concessão irá impedir a actividade cinegética dos próprios proprietários nos seus prédios.
9. Isto são danos irreparáveis pois que não é qualquer indemnização que irá reparar os danos dos proprietários e da própria requerente que fica privada de poder cumprir com o seu objecto social.
10. Não se trata pois de uma questão indemnizatória como refere a sentença recorrida, mas antes sim de proibição do exercício do objecto da própria associação e desígnios dos seus proprietários.
11. Não se trata de uma questão indemnizatória mas tão somente do exercício da actividade cinegética, na medida em que não há valor que seja quantificável que permita ressarcir a recorrente e os associados – proprietários dos prédios – de exercerem um direito que lhes está conferido por Lei.
12. Os danos irreparáveis estão no circunstancialismo de verem os proprietários, nos seus prédios, terceiros, pertencentes a associação diversa da sua, a exercer a actividade cinegética, sem o seu consentimento, tanto mais que nos acordos celebrados com os proprietários e a recorrente inexiste qualquer intenção destes cederem à co-interessada os seus prédios.
13. No caso vertente dos autos, reside o dano irreparável que mais não é que a privação do exercício da actividade cinegética, bem como a abusiva ocupação dos prédios por terceiros sem o consentimento dos seus proprietários.
14. O requisito do periculum in mora encontrar-se-á preenchido sempre que exista fundado receio de que quando venha a ser proferida uma decisão no processo principal a mesma já não venha a tempo de dar resposta adequada ou cabal à situação jurídica e pretensão objecto de litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil mercê da constituição de uma situação de facto consumado, seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de prejuízos ou danos dificilmente reparáveis.
15. No caso vertente dos autos, como alegado foi a previsível duração da acção principal, irá trazer prejuízos que não serão NUNCA susceptíveis de ser reparados, pois que a mencionada privação em momento algum poderá ser compensada por uma qualquer indemnização.
16. Impende sobre o requerente cautelar o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida, nomeadamente, o relativo ao periculum in mora (cfr. artigos 342º do CC, 114º, nº 3, alínea g), 118º e 120º do CPTA/2015, 365º, nº 1 do CPC/2013).
17. Encerra realidade factual que não pode ser excluída por meramente conclusiva ou de direito aquela que, sem envolver um juízo sobre uma questão jurídica ou o recurso a qualquer regra de direito, resulte dum desenvolvimento ou explicitação de outra factualidade que se mostra alegada e apurada, corporizando quanto àquela como que uma espécie de “facto-síntese”.
18. A circunstancia de se invocar na decisão recorrida que a recorrente poderá sempre lançar mão de acção indemnizatória não permite, ainda assim, que esta seja realmente ressarcida da privação a que ficará sujeita, tanto mais que as decisões proferidas em acções nos Tribunais Administrativos se prolongam por vários anos.
19. Logo, o procedimento cautelar será sempre o meio adequado a fazer cessar a situação vigente na medida em que contraria tal decisão a vontade dos interessados, viola a decisão administrativa a Lei e impede os próprios proprietários de poderem exercer a actividade cinegética nos seus prédios, sendo, mantendo-se a decisão sob recurso obrigados a permitir que terceiros invadam as suas propriedades, contra a sua vontade, o que constitui um abuso de direito ilegítimo por parte daqueles, face à total ausência de consentimento para que ali possa a co-interessada exercer a actividade cinegética.
20. Impõe-se, por conseguinte, à requerente da providência o ónus de alegar a matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida (artigo 342º do CC), não podendo o tribunal substituir-se ao mesmo.
21. A requerente terá de tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivas nas quais sustenta a verificação dos requisitos da providência já que, da conjugação dos artigos 112º, nº 2, alínea a), 114º, nº 3, alíneas f) e g), 118º e 120º todos do CPTA, não se mostra consagrada uma presunção iuris tantum da existência dos aludidos requisitos como simples decorrência da execução dum acto, pelo que a requerente não está desonerado de alegar e fazer a prova – como o pretendeu fazer –, a demonstração dos factos integradores dos requisitos em questão, articulando, para o efeito, de modo especificado e concreto tais factos, já que não é idónea uma alegação de forma meramente conclusiva e de direito ou com utilização de expressões vagas e genéricas.
22. Constitui jurisprudência uniforme deste Supremo de que o ónus geral de alegação da matéria de facto integradora dos requisitos legais de que depende a concessão da providência requerida, nomeadamente, o relativo ao periculum in mora, cabe ao requerente (cfr. artigos 342º do CC, 114º, nº 3, alínea g), 118º e 120º do CPTA, 365º, nº 1, do CPC/2013), bem como o ónus do oferecimento de prova sumária de tais requisitos.
23. Revertendo ao caso sub specie cumpre, então, apurar da verificação do requisito do periculum in mora, para o que importa aferir no julgamento que deveria ter realizado o Tribunal recorrido apreciar a prova apresentada, e bem assim desconsiderou a realidade alegada, nomeadamente nos artigos 127º a 131º do requerimento inicial e que não admitiu a produção de prova sobre a mesma por a considerar como contendo «meras conclusões a retirar, elas sim, de factos», concluindo, em decorrência, pela ausência de demonstração in casu do requisito do periculum in mora.
24. Constitui o objecto do presente recurso clara matéria de direito visto em causa está o determinar se o TAF de Leiria observou devidamente, ou não, os seus poderes/deveres definidos nos artigos 149º do CPTA e 662º do CPC, mormente, se o mesmo fez adequada e acertada aplicação das referidas normas de direito adjectivo conexas, sendo certo que não foi produzida qualquer prova, da apresentada pela recorrente, tendente à demonstração do perigo existente de um dano de difícil reparação que, diga-se ainda assim, seria de fácil percepção pelo Tribunal recorrido que, não pretendendo produzir qualquer prova e proferindo sentença, violou manifestamente por omissão de pronuncia o artigo 665º do CPC.
25. Com a apreciação da matéria que se pretendia demonstrar em juízo e com directa influência na mesma como ocorre no caso, incorrendo, de igual modo, em infracção, nomeadamente, do disposto nos artigos 5º, 6º, 7º, 590º, nº 4, 607º, nºs 3 a 5, todos do CPC, e 120º, nº 1, do CPTA.
26. Como o STA já afirmou e decidiu em situações similares à do caso vertente (cfr. acórdãos de 30-11-2017 – Proc. nº 0857/17, de 7-12-2017 – Proc. nº 0956/17, de 13-12-2017 – Proc. nº 0772/17, de 20-12-2017 – Proc. nº 0955/17, de 11-1-2018 – Proc. nº 01056/17), envolvendo inclusive as mesmas partes, terá de ser procedente o juízo sobre o mérito do recurso, não podendo manter-se a decisão recorrida, porquanto encerra realidade factual que não pode ser excluída por meramente conclusiva ou de direito aquela que, sem envolver um juízo sobre uma questão jurídica ou o recurso a qualquer regra de direito, resulte dum desenvolvimento ou explicitação de outra factualidade que se mostra alegada e apurada, corporizando quanto àquela como que uma espécie de «facto-síntese».
27. Como então se afirmou no acórdão de 30-11-2017 [Proc. nº 0857/17, §§ XIX) a XXII)], e aqui ora se reitera, «envolvendo alguma complexidade a distinção entre matéria de facto e matéria de direito, tanto mais que as mesmas estão e mostram-se sempre intimamente interligadas, já que se as normas definem certas consequências quando resultem verificados determinados factos, temos que é em função destes, do que se logrou provar, que importa proceder à aplicação das normas, levando a cabo a tarefa de subsunção jurídica. (…) Constituirá, nomeadamente, realidade ou matéria de facto tudo o que se prenda ou envolva a averiguação das ocorrências concretas da vida real, o estado ou a situação real de pessoas e coisas, os acontecimentos do foro interno da vida das pessoas, as ocorrências hipotéticas, os juízos de facto e inferências que se arrimem em realidade fáctica que se mostre devidamente alegada», e que, por outro lado, importa «ter presente que ao julgador está claramente vedada possibilidade de inclusão no acervo factual tido por apurado de juízos sobre questões de direito [cfr. artigos 5º, 410º, 412º, 413º, 590º, 607º, nºs 3 e 5, do CPC], sendo patente que o julgamento da matéria de facto, estribado nas provas produzidas, implica quase sempre para o julgador a formulação de juízos conclusivos, revelando-se praticamente impossível encontrar situações puras e que não tragam em si implicados, o mais das vezes, juízos conclusivos sobre outros elementos de facto», pelo que «[n]essa medida, tratando-se de realidades da vida apreensíveis e compreensíveis pelos sentidos e pela razão humana estaremos, ainda assim, no âmbito da questão ou matéria de facto e, como tal, a serem submetidos à instrução probatória e sobre os mesmos recair necessária decisão pelo julgador motivada e formada sobre a livre apreciação das provas produzidas».
28. Enquanto desenvolvimento ou explicitação do que a requerente visou com a respectiva alegação, quanto ao impacto da decisão suspendenda, em conjunto com todas as outras decisões similares, no contexto da sua situação – já que se encontra associada aos proprietários dos prédios que terceiros querem deter –, para a sua impossibilidade de exercício do seu fim societário poderá conduzir ao encerramento da actividade a que a mesma se dedica e do elevado risco de incumprimento das suas obrigações perante terceiros e consequente impacto, tanto mais que, no fundo, bem vistas as coisas, a realidade descrita surge como que um desenvolvimento ou explicitação de tudo daquilo que já resulta alegado quanto à natureza, actividade desenvolvida [pautada pela ausência de fins lucrativos ou de angariação de quaisquer proventos] e situação patrimonial da requerente [marcada pela total ausência de património e de proventos].
29. Encerra, assim, a mesma, pois, realidade factual e não meramente conclusiva [cfr., neste sentido, os citados acórdãos deste Supremo Tribunal de 30-11-2017 – Proc. nº 0857/17, de 7-12-2017 – Proc. nº 0956/17, de 13-12-2017 – Proc. nº 0772/17, de 20-12-2017 – Proc. nº 0955/17, de 11-1-2018 – Proc. nº 01056/17], como tal passível de sobre a mesma poder/dever recair instrução probatória tal como havia sido requerido, não podendo, como tal, manter-se o juízo firmado nesse âmbito pelo «TCA/S» ao manter a sentença do «TAF/L» dado haver incorrido em erro – por violação da ausência de produção de prova – por infracção dos comandos supra enunciados, o que configura nulidade que desde já se invoca para todos os efeitos legais.
30. Daí que tal realidade factual devendo e carecendo, para o seu apuramento e consideração na decisão do litígio, de instrução probatória, assim se impondo a necessária produção de prova pelo Tribunal recorrido [cfr. nºs 3 e 5 do artigo 150º do CPTA], deverão os autos baixar ao «TAF/L» para efectivação da devida instrução em conformidade com o ora julgado e, no determinar dos ulteriores termos e se nada a tal obste, emitir novo juízo sobre a pretensão cautelar sub specie.
31. A decisão recorrida violou o disposto nos artigos 5º, 6º, 7º, 590º, nº 4, 607º, nºs 3 a 5 e 665º todos do CPC, e 120º, nº 1, do CPTA.
32. A decisão recorrida deveria ter determinado a suspensão do acto administrativo ou se dúvidas restassem determinado a produção de prova arrolada pela recorrente”.
4. O Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, IP, contra-alegou, tendo para tanto formulado as seguintes conclusões:
“I – A sentença recorrida não merece qualquer reparo ou censura, tendo o Tribunal “a quo” decidido bem, quer de facto, quer de Direito.
II – Os procedimentos cautelares têm como principais características enformadoras: i) a instrumentalidade, ii) a provisoriedade e iii) a sumaridade.
III – Ora, é na sumaridade que reside o principal argumento que milita contra o vício imputado pelo recorrente à douta sentença ora recorrida.
IV – A isto acresce que, nos termos do nº 1 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, as providências cautelares são adoptadas quando seja evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal e quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo.
V – A suspensão da eficácia (Cfr. Mário Aroso de Almeida “in” O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, pág. 250), está condicionada pela verificação cumulativa daqueles referidos requisitos como também dos contidos no nº 2 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, nomeadamente que “(…) a adopção da providência (…) será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências”.
VI – O requerente tinha que ter demonstrado que se encontra verificado o requisito do periculum in mora nos termos definido no nº1 do artigo 120º do CPTA, um dos requisitos a preencher para a suspensão da eficácia do acto administrativo impugnado e cujo indeferimento da providência requerida fundamenta o presente recurso.
VII – No âmbito da referida condição de procedibilidade, o requerente tinha o ónus de alegar e provar os factos constitutivos integradores dos aludidos conceitos, fazendo-o por forma especificada e concreta, não bastando alegar a existência de prejuízos.
VIII – O recorrente não logrou demonstrar o periculum in mora, não tendo apresentado quaisquer factos concretos relativamente a alegados prejuízos, sem especificar.
IX – O recorrente se limitou a alegar e conjecturar factos, de modo impreciso e vago, e meramente conclusivo baseado em adjectivação, ao invés de factos concretos relativos a que prejuízos em concreto sofreriam os proprietários dos terrenos.
X – Ou seja, o requerente e ora recorrente teria que ter tornado crível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivas integradoras do prejuízo ou dano de difícil reparação e do receio de constituição de uma situação de facto consumado.
XI – Se o recorrente não alega nem especifica quais os concretos danos de difícil reparação que pretende evitar, nunca os poderia provar, mesmo em sede de produção de prova testemunhal dada a sua não alegação.
XII – Assim bem decidiu o Tribunal a quo ao determinar que a realização de uma qualquer audiência de julgamento se revelaria totalmente inútil uma vez que o recorrente nunca poderia provar algo que nem tão pouco alegou em sede de requerimento inicial por si apresentado.
XIII – Tendo em conta o supra exposto, não basta dizer que os associados do recorrente vão ver os seus terrenos esbulhados por associação terceira para fundamentar que os prejuízos que os mesmos irão sofrer serão de difícil reparação.
XIV – Pelo que, no âmbito da referida condição de procedibilidade, o recorrente teria o ónus de alegar e provar os factos constitutivos integradores dos aludidos conceitos, fazendo-o por forma especificada e concreta, não bastando alegar a MERA existência de prejuízos.
XV – Mas não o fez no requerimento inicial, nem o faz nas suas alegações!
XVI – A deliberação que será objecto de impugnação trata-se de uma prorrogação (renovação), tudo se mantendo como estava anteriormente.
XVII – As situações jurídica e de facto podem ser totalmente reintegradas apesar do indeferimento da presente providência cautelar.
XVIII – Sendo requisitos previstos no nº 1 do artigo 120º do CPTA cumulativos, bastou a não demonstração do periculum in mora para que a providência cautelar não fosse decretada.
XIX – Tendo andado bem o Tribunal “a quo” ao indeferir a providência requerida, visto que não assiste razão ao requerente e ora recorrente nos fundamentos apresentados para impugnar a douta sentença recorrida.
XX – Na medida, em que a mesma não enferma dos vícios que lhe são assacados, tendo o Meretíssimo Juiz apreciado correctamente os factos, bem assim subsumido em simultâneo de forma adequada e sagaz aos mesmos, o direito aplicável, porquanto, deverá a douta sentença cautelar proferida ser confirmada pelo Tribunal “ad quem”, nos exactos e precisos termos em que foi exarada”.
5. Remetidos os autos a este TCA Sul, aqui foi aberta vista ao Digno Magistrado do Ministério Público para os termos e efeitos do disposto no artigo 146º do CPTA, mas este Digno Magistrado não emitiu parecer.
6. Sem vistos aos Exmºs Juízes Adjuntos, atenta a natureza urgente do processo, vem o mesmo à conferência para julgamento.
II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR
7. Na fase de recurso o que importa é apreciar se a sentença proferida deve ser mantida, alterada ou revogada, circunscrevendo-se as questões a apreciar em sede de recurso, à luz das disposições conjugadas dos artigos 144º, nº 2 do CPTA, e 639º, nº 1 e 635º, ambos do CPCivil, “ex vi” artigos 1º e 140º do CPTA, às que integram o objecto do recurso tal como o mesmo foi delimitado pelo recorrente nas suas alegações, mais concretamente nas respectivas conclusões – isto sem prejuízo das que sejam de conhecimento oficioso – e simultaneamente balizadas pelas questões que haviam já sido submetidas ao Tribunal “a quo” (cfr., neste sentido, António Santos Abrantes Geraldes, “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, Almedina, 5ª edição, págs. 119 e 156).
8. No caso presente, a única questão a apreciar consiste em determinar se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento na apreciação que fez “periculum in mora”, quando concluiu pela sua não verificação.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A – DE FACTO
9. A matéria de facto considerada assente pela decisão recorrida, e que não foi objecto de impugnação, é a seguinte:
i. Em 12 de Outubro de 2021, deu entrada nos serviços da entidade requerida um pedido de “criação da concessão da zona de Caça Associativa Vale da Serra e Goucha, por um período de seis anos com renovação automática (…)” apresentado pelo requerente – cfr. fls. 251 do SITAF;
ii. Em 14 de Dezembro de 2021, a A..., solicitou ao Ministro do Ambiente e Acção Climática, a renovação da transferência de gestão de terrenos que compõem a zona de caça Municipal das Freguesias de Fazendas de Almeirim, Raposa e Alpiarça, tendo nesse dia tal pedido dado entrada nos serviços da entidade requerida – cfr. fls. 1 do PA e fls. 247 do SITAF;
iii. Em 29 de Abril de 2022, foi subscrito um documento pela direcção do requerente dirigido ao Ministro do Ambiente e da Acção Climática, de onde se extrai que a mesma requer “(…) a V. Exª, ao abrigo das disposições legais vigentes, se digne autorizar a criação da concessão da Zona de Caça Municipal da Goucha com a respectiva transferência de gestão, por um período de seis anos com renovação automática por igual período de tempo, em 946,744 ha incluídos em terrenos de regime jurídico privado situados na freguesia e concelho de Alpiarça, da qual apresenta o plano de gestão, bem como os documentos exigíveis para o efeitos” – cfr. fls. 63 do SITAF;
iv. Em 3 de Maio de 2022, deu entrada nos serviços da entidade requerida, um pedido efectuado pela A..., relativamente a “(…) concessão da zona de caça associativa da Quinta da Gouxa e outras (…)” de onde se extrai que “mais se informa, que a maior parte da área a concessionar pertence actualmente à zona de caça municipal das Freguesias de Fazendas de Almeirim, Raposa e Alpiarça processo nº 3246 – ICNF – gerida pela mesma A... pelo que solicita-se ao abrigo do artigo 46º do decreto-lei citado a simultaneidade dos actos de concessão da Zona de Caça Associativa da Quinta da Gouxa e outras e de exclusão de terrenos da referida ZCM” – cfr. fls. 248 do SITAF;
v. Em 20 de Maio de 2022, a entidade requerida emitiu ofício cujo assunto era “notificação de indeferimento” dirigido à A..., daí se extraindo que “(…) após despacho do Conselho Directivo nesse sentido comunicamos que foram indeferidos os pedidos apresentados por V. Exªs para exclusão de terrenos da ZMC da Freguesia de Fazendas de Almeirim, processo nº 3246-ICNF e concessão da ZCA da Quinta da Gouxa e Outras” – cfr. fls. 256 do SITAF;
vi. Em 11 de Maio de 2022, deu entrada nos serviços da entidade requerida, processo apresentado pela A..., referente à “criação da ZCA Vale da Serra e Goucha” de onde consta pedido efectuado pelo requerente, datado de 7 de Maio de 2022, aí pedindo a autorização de “criação da concessão da Zona de Caça Associativa Vale da Serra e Goucha” – cfr. fls. 249 do SITAF;
vii. Em 26 de Maio de 2022, a entidade requerida proferiu acto de onde consta que:
“Pelo despacho VCD_SCBS/222/2016, de 22 de Abril, foi renovada à A... a gestão da zona de caça municipal de Fazendas de Almeirim, Raposa e Alpiarça (processo nº 3246-ICNF) (…) veio aquela entidade requerer a renovação da transferência de gestão da zona de caça acima referenciada.
Cumpridos os preceitos legais (…) determina-se:
1. É renovada, por um período de 6 anos, a transferência de gestão da zona de caça municipal de Fazendas de Almeirim, Raposa e Alpiarça (processo nº 3246-ICNF), constituída por terrenos cinegéticos sitos na freguesia de Fazendas de Almeirim, concelho de Almeirim com uma área de 2113 hectares, e na freguesia e concelho de Alpiarça, cum uma área de 997 hectares, conforme planta anexa ao presente despacho e que dele faz parte integrante, totalizando 3110 hectares (…) o presente despacho entra em vigor no dia 22 de Junho de 2022” – cfr. fls. 31 do SITAF – acto suspendendo;
viii. Em 9 de Junho de 2022, foi emitido ofício dirigido ao requerente, cujo assunto era “notificação – audiência dos interessados”, onde a entidade requerida propunha o indeferimento do pedido por aquele apresentado para a transferência de gestão para a zona de caça municipal de Fazendas de Almeirim, com o seguinte teor:
“Relativamente ao assunto em epígrafe, informamos que os terrenos para os quais é solicitada a transferência de gestão para efeitos de criação da ZCM da Goucha, já se encontram ordenados, através do despacho VPCD_PS/408/2022 de 26-05-2022 que renova, por um período de 6 anos, a transferência de gestão para a zona de caça municipal de Fazendas de Almeirim, Raposa e Alpiarça (processo nº 3246-ICNF).
Assim, é intenção destes serviços, propor superiormente o indeferimento do pedido apresentado por V. Exªs para a transferência de gestão de terrenos para Criação da ZCM da Goucha.
A justificação para essa intenção reside nos seguintes factos:
1. Os Terrenos em questão encontram-se ordenados e incluídos na zona de caça municipal de Fazendas de Almeirim, Raposa e Alpiarça (processo nº 3246-ICNF).
2. Ainda que o despacho entre em vigor no dia 22 de Junho de 2022 e o pedido de transferência apresentado por V. Exªs tenha entrado a 2 de Junho de 2022 e apresente acordos, não se enquadra no nº 1 do artigo 4º da Portaria nº 431/2006 de 3 de Maio, pois já entrou em data posterior à fase de instrução.
Assim, ficam V. Exªs notificados para se pronunciarem sobre esta intenção de indeferimento, caso pretendam, por escrito e no prazo de 10 dias úteis após a recepção do presente ofício, ao abrigo do disposto nos artigos 121º e 122º do Código do Procedimento Administrativo (Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de Janeiro).
Mais se informa que os processos estão disponíveis para consulta, durante este período, no Balcão de Santarém do ICNF-DRCNFLVT, de 2ª a 6ª feira, das 9:00 às 13:00 horas e das 14:00 às 17:00 horas” – cfr. fls. 157 do SITAF.
B – DE DIREITO
10. No entender da recorrente, a decisão recorrida incorreu em erro de direito na avaliação que fez do “periculum in mora”, porquanto é manifesto que o acto suspendendo causará danos irreparáveis para a esfera jurídica da requerente, na medida em que não só a priva de poder cumprir com os desígnios dos proprietários em não cederem os seus prédios à entidade a quem foi atribuída indevidamente a concessão da área de caça, como irá forçar os proprietários que estão associados à requerente a verem invadidos e ocupados os seus prédios por terceiros a quem não conferem nem reconhecem legitimidade para tal, daí resultando um dano irreparável.
Vejamos se assiste razão à recorrente.
11. Como se viu, esta requereu em 12-10-2021 a transferência de gestão para efeitos de criação da ZCM da Goucha, que incluía em parte terrenos integrados na zona de caça municipal de Fazendas de Almeirim, Raposa e Alpiarça (processo nº 3246-ICNF), tendo a requerente sido notificada, por ofício de 9-6-2022, para efeitos de pronúncia, em sede de audiência de interessados, de que tal pedido iria ser indeferido com fundamento no facto desses terrenos já se encontrarem ordenados e incluídos na zona de caça municipal de Fazendas de Almeirim, Raposa e Alpiarça (processo nº 3246-ICNF), e ainda pelo facto do pedido não se enquadrar no nº 1 do artigo 4º da Portaria nº 431/2006 de 3 de Maio, por ter dado entrada em data posterior à fase de instrução.
12. Para concluir pela não verificação do “periculum in mora”, a sentença recorrida estribou-se na seguinte fundamentação:
“Pretende o requerente, com a presente providência, que o acto praticado pela entidade requerida e que atribuiu a renovação da transferência de gestão da zona de caça municipal de Fazendas de Almeirim, Raposa e Alpiarça à A... se suspenda, na medida em que irá apresentar a respectiva acção de impugnação porquanto na sua óptica, tal acto padece de vícios que conduzirão à anulabilidade do mesmo.
(…)
O requerente alega a este respeito que “é certo que a manutenção do “status quo” resultante da atribuição da concessão da zona de reserva de caça a associação diversa que não cumpriu com os requisitos que a lei impunha e contrariando próprios pareceres de entidades reguladoras e fiscalizadoras, não terá uma decisão judicial e não acautelará os interesses patrimoniais elevados da requerente e seus associados que verão ser os seus terrenos esbulhados por associação terceira”.
Ora, tal alegação, que é parca, não chega para que se considere preenchido tal pressuposto.
De facto, o requerente invoca que a espera pela decisão em sede de processo principal “não acautelará os interesses patrimoniais elevados” sem, contudo, os concretizar, densificar, pormenorizar e ainda que perfunctoriamente provar.
Bem vistas as coisas, o acto que o requerente pretende suspender trata-se de um acto de renovação da transferência de uma zona de caça, já anteriormente, explorada pela A…, sendo que tal transferência terminava em 21 de Junho de 2022, e tal renovação, já se iniciou em 22 de Junho de 2022.
Ou seja, não se trata de um acto, que atribuiu a transferência da zona de caça àquela Associação e que era explorada pelo requerente, pois, assim, talvez (e tal alegação singela nunca chegaria) se compreendesse os ditos interesses patrimoniais elevados invocados.
Na realidade, com a prorrogação, tudo se mantém como estava.
É evidente, e o Tribunal tal não olvida, que podem existir interesses patrimoniais do requerente em obter tal transferência, mas não tem, que os adivinhar. Aliás, como vimos, em sede de saneamento processual, os estatutos a comportar a exploração de zonas de caça (não sendo esta a sede para avaliar tal questão) não é o seu único fim, e com isso, se refuta, mais uma vez, que cabia à requerente demonstrar a que interesses patrimoniais “elevados” se referia.
Ademais, mesmo que fossem demonstrados avultados prejuízos económicos, que adviriam da demora da decisão em sede do processo principal uma vez que a tutela cautelar não pode ter a virtualidade de antecipar os seus efeitos, no caso em apreço, no plano dos factos sempre seria possível a sua reintegração.
Em primeiro lugar, porque se tratando de uma renovação para o período de seis anos, é bastante expectável que antes do términus da mesma exista uma decisão definitiva sobre o dissídio entre as partes, em segundo lugar porque sendo anulado o acto de renovação e caso se verifique as ilegalidades invocadas, sempre poderá ser possível o requerente ver a sua pretensão de atribuição pretendida uma vez que a zona passará a “disponível”, e em terceiro lugar, mesmo que considerando que enquanto não existir decisão definitiva, e no cenário do requerente ter razão, ocorrerão prejuízos com os anos em que não teve a zona de caça na sua gestão, sempre tais prejuízos poderão ser acautelados através de uma indemnização.
Também não estamos perante a constituição de uma situação de facto consumado, na medida em que o processo de transferência de uma zona de caça não é irreversível, e portanto, caso o acto de renovação seja anulado não obsta a que a transferência operada para a Associação de Caçadores cesse imediatamente, podendo, mais uma vez, o período em que o requerente ilegitimamente se viu privado de beneficiar de tal transferência ser ressarcido através da tutela indemnizatória.
De facto, “impõe-se ao tribunal que, mediante um juízo de prognose, avalie se, face a uma eventual sentença, proferida no processo principal, que conceda provimento à pretensão do requerente, a mesma virá a revelar-se inútil em virtude de, entretanto, se ter criado uma situação de facto consumado com a mesma incompatível, isto é, se se tornar impossível a reintegração da situação conforme à legalidade, ou se essa reintegração for muito difícil, ou se entretanto se produzirem prejuízos de difícil reparação para os interesses do requerente, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica, devendo atender-se a todos os prejuízos, quer estes respeitem a interesses públicos, comunitários ou colectivos, quer estejam em causa apenas interesses individuais. A prova do “fundado receio” a que a lei faz referência deverá ser feita pelo requerente, o qual terá que invocar e provar factos que possam levar o tribunal a concluir que será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação, justificando-se por isso a concessão da providência solicitada. Em suma, para que se tenha por preenchido este requisito, não basta um mero juízo de probabilidade; necessário se torna a existência de um receio fundado” (in, Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 22.01.2021, proferido no processo 01028/20.8BEBRG, disponível em www.dgsi.pt).
In casu, não se verifica, portanto, o pressuposto na modalidade de facto consumado porquanto a decisão da acção principal não será inútil caso se venha a decidir que o acto administrativo que será impugnado padece efectivamente dos vícios apontados pelo requerente, pelas razões já elencadas supra. Bem como, não se verifica o fundado receio de que durante a pendência da acção principal surjam danos dificilmente reparáveis, porque a reintegração da legalidade não é capaz de os reparar, ou pelo menos de os reparar integralmente, não estando preenchido o pressuposto na modalidade de produção de prejuízos de difícil reparação, até porque os prejuízos alegados (e que só foram alegados) são económicos e em sede de tutela principal poderão sempre ser ressarcidos.
Tal significa, que quanto a este pressuposto, o requerente se limitou a alegar de forma genérica e conclusiva, não se podendo julgar o pressuposto como preenchido.
Ante o exposto, julga-se por não verificado o pressuposto do periculum in mora, improcedendo a acção dada a natureza cumulativa dos pressupostos, tornando consequentemente, inútil e desnecessário efectuar a analise do pressuposto do fumus boni iuris e da ponderação de interesses”.
Este entendimento é para manter.
13. O recorrente sustenta que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento no tocante à apreciação do requisito do “periculum in mora”, ao não ter considerado que a renovação da atribuição da concessão da zona de reserva de caça a associação diversa acarreta a ocorrência duma situação de facto consumado, na medida em que não permite ao requerente prosseguir com a sua actividade e, bem assim, os respectivos sócios, verem os seus terrenos invadidos por caçadores pertencentes a outra associação ou clube, sem poderem usufruir da actividade cinegética nos mesmos.
14. Conforme resulta do disposto no artigo 120º, nº 1 do CPTA, “as providências cautelares são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”. Tal significa que o “periculum in mora” deve ser apreciado segundo duas perspectivas, que podem ou não ser cumulativas: (i) a não ser deferida a providência cautelar requerida, os factos concretos alegados pelo requerente permitem perspectivar a criação de uma situação de impossibilidade da restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente; ou (ii) os factos concretos alegados pelo requerente inspiram o fundado receio da produção de "prejuízos de difícil reparação" no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente (cfr., neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, Comentário ao CPTA, 4ª edição, 2017, a págs. 971/972).
15. Ora, no caso presente o recorrente invoca que, a não ser concedida a providência requerida, a renovação da atribuição da concessão da zona de reserva de caça a associação diversa acarreta a ocorrência duma situação de facto consumado, na medida em que não permite ao requerente prosseguir com a sua actividade e, bem assim, os respectivos sócios, verem os seus terrenos invadidos por caçadores pertencentes a outra associação ou clube, sem poderem usufruir da actividade cinegética nos mesmos.
Mas não tem razão.
16. Com efeito, o não decretamento da providência cautelar requerida tem como efeito imediato a manutenção do contrato de concessão da ZCA em causa à A..., por renovação dos respectivos efeitos. Porém, esse facto, por si só, não é susceptível de conduzir à criação de uma situação de impossibilidade da restauração natural da sua esfera jurídica, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, já que uma sentença de provimento na acção principal pode reverter tais efeitos, reintegrando o recorrente na situação que existiria caso o acto declarado ilegal não tivesse sido praticado.
17. Daí que, ao decidir que inexistia uma situação de facto consumado, a sentença recorrida ajuizou bem o requisito do “periculum in mora” e, como tal, merece ser confirmada.
18. E o mesmo se diga no tocante à inexistência do fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação. Com efeito, para dar como indiciariamente provado tal receio, era fundamental que o recorrente tivesse alegado factos tendentes à sua demonstração, o que manifestamente não fez, já que a mera leitura dos artigos 48º a 50º do requerimento inicial permite constatar que aquele se limitou a elencar factos genéricos e conclusivos sobre as consequências que poderiam advir da manutenção do acto suspendendo na ordem jurídica (a título exemplificativo, veja-se que o recorrente apenas refere que o não decretamento da providência requerida “não acautelará os interesses patrimoniais elevados da requerente e seus associados que verão os seus terrenos ser esbulhados por associação terceira a quem não prestaram qualquer consentimento ou autorização para exercer a actividade cinegética”).
19. Donde, e em conclusão, a sentença recorrida não incorreu no apontado erro de julgamento, devendo por isso ser confirmada.
IV. DECISÃO
20. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.
21. Custas a cargo do recorrente.Lisboa, 20 de Outubro de 2022
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)
(Dora Lucas Neto – 1ª adjunta)
(Pedro Figueiredo – 2º adjunto) |
