| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
O STAL – Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local intentou no TAF de Beja contra o Município de Alcácer do Sal, contra a União de Freguesias de Alcácer do Sal e Freguesia de Santa Susana, contra as Freguesias de Alvalade, Ermidas do Sado, e da Abela, todas pertencente ao Município de Santiago do Cacém, e contra a União das Freguesias de Santiago do Cacém, Santa Cruz e São Bartolomeu da Serra, uma providência cautelar, visando a suspensão de eficácia dos despachos que alteraram o horário de trabalho dos seus associados.
Por decisão datada de 12-12-2013, a Senhora Juíza do TAF de Beja rejeitou liminarmente a providência cautelar requerida [cfr. fls. 36 dos autos].
Inconformado, o sindicato requerente interpôs recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:“- I - A douta sentença recorrida padece de nulidade, por erro de julgamento interpretação e aplicação do Direito [artigo 4º, nº 1 e nº 3, do CPTA], atendendo que, quer em matéria de facto e de direito deu por não verificados os requisitos da cumulação de pedidos, não obstante estarmos perante uma única e mesma causa de pedir, semelhante a todos os actos administrativos suspendendos.
Estão em causa idênticos factos e procedimentos, nos actos praticados pelas diferentes entidades requeridas. - II - Assaca também a nulidade da douta sentença recorrida, porquanto não a considera fundamentada, na aplicação do artigo 116º, nº 2, alínea d), por violação deste preceito legal, sendo certo que, não é, salvo o devido e merecido respeito, manifesta a ilegalidade da pretensão formulada. - III - Há entendimento jurisprudencial uniforme, no sentido de não chegar à rejeição liminar do R.I. da providência, ou da p.i. de uma acção ordinária – especial, sem previamente dar cumprimento ao disposto no nº 3 do artigo 4º do CPTA.
Assim, e por via desse preceito, deveria ter sido o requerente convidado a suprir, corrigir ou aperfeiçoar qualquer eventual deficiência e, no caso presente, a vir indicar que pedido pretendia que fosse apreciado; o que o Exmº Tribunal "a quo" não fez.
Apenas no caso do requerente não responder a esse convite, poderia, salvo melhor opinião, rejeitar-se liminarmente a providência cautelar.” [cfr. fls. 44/48 dos autos].
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, no qual sustenta que o recurso merece provimentos [cfr. fls. 60/61 dos autos].
Sem vistos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO
Como decorre do teor do requerimento inicial, o STAL intentou no TAF de Beja uma providência cautelar visando a suspensão de eficácia de despachos proferidos na decorrência da Lei nº 68/2013, pelas seguintes entidades:
– Município de Alcácer do Sal, relativamente ao Despacho nº 056/GAP/2013, datado de 3-12-2013, da autoria do respectivo presidente;
– União de Freguesias de Alcácer do Sal [Santa Maria do Castelo e Santiago] e junta de freguesia de Santa Susana, relativamente ao Despacho nº 1, datado de 2-12-2013, da autoria do respectivo presidente;
– Freguesia de Alvalade, pertencente ao município de Santiago do Cacém, relativamente ao Despacho nº 2/JFA/2013, datado de 26-11-2013;
– Freguesia de Ermidas-Sado, pertencente ao município de Santiago do Cacém, relativamente ao Despacho nº 01/JFES/2013-12-02, da autoria do respectivo presidente;
– União das Freguesias de Santiago do Cacém, Santa Cruz e São Bartolomeu de Serra, relativamente ao Edital nº 6/Mandato 2013-2017, datado de 4-12-2013, que deu cumprimento ao deliberado em reunião da junta de freguesia, realizada em 3-12-2013;
– Freguesia de Abela, relativamente à deliberação constante no oficio nº 277, de 4-12-2013.
O despacho recorrido, datado de 12-12-2013, rejeitou liminarmente a providência requerida, com os seguintes fundamentos:
“Veio o Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local, STAL, requerer o decretamento da suspensão provisória dos despachos proferidos em concretização do disposto na Lei nº 68/2013, de 29/08, relativamente à alteração da jornada normal de trabalho, pelo:
- Presidente da Câmara Municipal de Alcácer do Sal, despacho nº 050/GAP/2013;
- Presidente da União das Freguesias de Alcácer do Sal e Santa Susana, despacho nº 1;
- Presidente da Junta de Freguesia de Alvalade, despacho nº 2/JFA/2013;
- Presidente da Junta de Freguesias de Ermidas-Sado, despacho nº 01/JFES/2013-12-02;
- Presidente da Junta de Freguesia da União de Freguesias de Santiago do Cacém, Santa Cruz e São Bartolomeu da Serra, Edital nº 6, de 04/12/2013;
- Presidente da Junta de Freguesia de Abela, despacho constante do ofício nº 277, de 04/12/2013.
Como decorre da enunciação agora apresentada, visa o STAL através da presente providência a suspensão de seis actos administrativos imputando-lhe idênticos vícios que acarretam a sua ilegalidade.
A providência cautelar em questão apresenta-se prevista no artigo 112º, nº 2, alínea a) e regulado o seu processamento dos preceitos que se lhe seguem do CPTA.
Ora, em todos esses normativos se configura como objecto da providência cautelar um acto administrativo. Isto é, prevê-se que seja intentada uma providência tendo em vista um acto administrativo singularmente identificado.
Acresce que a cumulação de pedidos genericamente prevista no âmbito do contencioso administrativo, designadamente no artigo 4º do CPTA prevê uma identificação entre as causas de pedir ou que os pedidos sejam prejudiciais ou dependentes entre si.
Daqui se conclui ter vindo o requerente com providência cautelar não admissível à luz das citadas disposições porquanto visa a apreciação conjunta, ainda que meramente cautelar, de diversos actos administrativos.
Nestes termos, e ao abrigo do disposto no artigo 116º, nº 2, alínea d) do CPTA rejeita-se liminarmente a providência intentada.” [cfr. fls. 36 dos autos].
É desta decisão, que rejeitou liminarmente o requerimento inicial do sindicato recorrente, fundamentada no disposto no artigo 116º, nº 2, alínea d) do CPTA – manifesta ilegalidade da pretensão de cumulação de pedidos de suspensão de eficácia –, que vem interposto o presente recurso jurisdicional.
Vejamos se com acerto.
Preliminarmente, no tocante às invocadas nulidades assacadas ao despacho recorrido, é manifesto que elas não se verificam, como facilmente se constata do respectivo confronto com o teor do artigo 615º do CPCivil.
O erro de julgamento afecta o valor doutrinário da sentença mas não a fulmina com a nulidade, pelo que não pode deixar de se concluir pela improcedência das conclusões I e II da alegação do sindicato recorrente.
Isto dito, apreciemos agora o mérito do recurso interposto.
O despacho recorrido considerou que o STAL visava, com a presente providência, a suspensão de eficácia de seis actos administrativos, imputando-lhes idênticos vícios que, no seu entender, acarretavam a respectiva ilegalidade. Mais entendeu que a providência cautelar em questão se encontra prevista no artigo 112º, nº 2, alínea a) do CPTA e nos preceitos que se lhe seguem, nos quais se configura como objecto da providência cautelar um acto administrativo, ou seja, prevê-se que seja intentada uma providência tendo em vista um acto administrativo singularmente identificado. E, finalmente, entendeu que a cumulação de pedidos genericamente prevista no âmbito do contencioso administrativo, designadamente no artigo 4º do CPTA prevê uma identificação entre as causas de pedir ou que os pedidos sejam prejudiciais ou dependentes entre si, situação que não se verifica. Daí ter concluído pela manifesta ilegalidade da pretensão formulada.
Desde já se adianta não ser de manter o entendimento sufragado pela decisão recorrida.
As providências, sejam de natureza declarativa ou executiva, solicitadas ao tribunal mediante a propositura duma dada acção não podem ser imediatamente realizadas. Inclusivamente, pode suceder que, por razões inerentes a uma boa composição do litígio, pelo uso sistemático de expedientes dilatórios ou por inadequação da máquina judiciária à observância do prazo razoável, muito tempo decorra entre a propositura da acção e o termo do processo. Por isso se diz que a demora na satisfação do direito ou interesse protegido pode prejudicar o autor [periculum in mora] e, por isso, a lei faculta-lhe a solicitação de providências, de natureza provisória, que acautelem o seu direito ou, mais latamente, “o efeito útil da acção” [cfr., neste sentido, José Lebre de Freitas e outros, in Código de Processo Civil Anotado, volume 2º, 2001, Coimbra Editora, a págs. 1].
Por via dessa ligação a uma acção principal, as providências cautelares estão necessariamente dependentes duma acção já pendente ou a instaurar posteriormente ao seu decretamento – cfr. o disposto no artigo 114º, nº 1 do CPTA – acautelando ou antecipando provisoriamente os efeitos da providência definitiva, na pressuposição de que esta venha a ser favorável ao autor, assegurando deste modo a utilidade da sentença a proferir no processo principal.
Constituem, pois, pressupostos gerais das providências cautelares, a instrumentalidade, a dependência e a provisoriedade da providência requerida face ao processo principal.
Resulta do exposto que será às normas que regulam o processo principal que teremos que atender para determinar se, no caso presente, é possível cumular no mesmo processo – e, reflexamente, na mesma providência cautelar – a impugnação de múltiplos actos administrativos praticados por outras tantas entidades.
O despacho recorrido entendeu que não, fazendo apelo ao disposto no artigo 4º do CPTA, normativo que prevê a possibilidade e o modo como se hão-de cumular os pedidos formulados nas acções a intentar perante os tribunais administrativos, desde que a causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material [nº 1, alínea a)] ou, sendo diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito [nº 1, alínea b)].
Nos termos da norma em causa, é designadamente, possível cumular o pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um acto administrativo com o pedido de condenação da Administração ao restabelecimento da situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado [nº 2, alínea a)], o pedido de declaração da ilegalidade de uma norma com qualquer dos pedidos mencionados na alínea anterior [nº 2, alínea b)], o pedido de condenação da Administração à prática de um acto administrativo legalmente devido com qualquer dos pedidos mencionados na alínea a) [nº 2, alínea c)], o pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um acto administrativo com o pedido de anulação ou declaração de nulidade de contrato cuja validade dependa desse acto [nº 2, alínea d)], o pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um acto administrativo com o pedido de reconhecimento de uma situação jurídica subjectiva [nº 2, alínea e)], ou o pedido de condenação da Administração à reparação de danos causados com qualquer dos pedidos mencionados nas alíneas anteriores [nº 2, alínea f)].
Porém, trata-se da formulação de pedidos substancialmente diferentes que são dirigidos contra a entidade demandada, mas no âmbito da mesma relação jurídico-administrativa, verificados que sejam determinados elementos materiais de conexão e que acima se referiram.
O caso que ora nos ocupa não cabe na previsão da norma citada. Com efeito, a situação dos autos é de cumulação de impugnações de vários actos administrativos, prevista e admitida pelo nº 4 do artigo 47º do CPTA: por uma questão de economia processual, o STAL pede a suspensão de eficácia de vários despachos, praticados por entidades distintas [município de Alcácer do Sal e várias juntas de freguesia] que, na decorrência da Lei nº 68/2013, alteraram o horário de trabalho dos seus associados, sendo que em causa está a apreciação das mesmas circunstâncias de facto e dos mesmos fundamentos de direito, ou seja, a desconformidade legal e constitucional daqueles actos.
Sendo possível, como é, a cumulação de impugnações nestes casos, então por uma questão de coerência e unidade do sistema jurídico, também há-de ser possível cumular num único processo os pedidos destinados ao decretamento de providência ou providências cautelares destinadas a evitar os prejuízos decorrentes da demora do processo principal, assegurando deste modo a utilidade da sentença a proferir no processo principal.
Mas mesmo que assim não fosse, caso ocorresse uma situação de cumulação ilegal de impugnações, sempre seria necessário lançar mão do disposto no nº 5 do artigo 47º do CPTA, que determina que em caso de inexistência da conexão exigida no nº 4, o juiz deve notificar o autor ou autores para, no prazo de 10 dias, indicarem o pedido que pretendem ver apreciado no processo, sob cominação de, não o fazendo, haver absolvição da instância quanto a todos os pedidos ilegalmente cumulados. Significa isto que a Senhora Juíza “a quo” também não poderia ter rejeitado liminarmente o pedido de decretamento das providências cautelares formulado pelo STAL sem previamente o notificar, nos termos e para os efeitos previstos no nº 5 do artigo 47º do CPTA.
Por conseguinte, não sendo manifesta a ilegalidade da pretensão formulada, não podia a providência em causa ter sido liminarmente indeferida pelo despacho recorrido, que deste modo não pode manter-se.
Donde, e em consequência, o presente recurso merece proceder, devendo os autos baixar ao TAF de Beja, a fim de aí prosseguirem termos, com a apreciação do pedido formulado pelo STAL.
III. DECISÃO
Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul em conceder provimento ao recurso interposto, revogar o despacho recorrido e determinar que os autos baixem ao TAF de Beja, a fim de aí prosseguirem termos, com a apreciação do pedido formulado pelo STAL, se a tanto nada obstar.
Sem custas.Lisboa, 20 de Fevereiro de 2014
[Rui Belfo Pereira – Relator]
[Sofia David]
[Cristina Santos] |
