| Decisão Texto Integral: | Acordam no 2º Juízo do TCA Sul
1. Relatório.
Mónica ..., agente afecta ao quadro transitório da Direcção Geral da Administração Pública, veio interpor recurso de anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado da Administração Pública e Modernização Administrativa, de 8.01.2002, que aplicou à recorrente a pena disciplinar de inactividade por dois anos.
A entidade recorrida respondeu, defendendo a improcedência do recurso.
Em sede de alegações finais, a recorrente formulou as conclusões de fls. 115, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
A entidade recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção do julgado.
O Digno Magistrado do MºPº emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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2 . Matéria de Facto
Emerge dos autos e do instrutor a seguinte factualidade, com relevo para a decisão:
a) Por despacho do Sr. Director Geral da Administração Pública, datado de 8.03.2000, foi instaurado processo disciplinar à recorrente;
b) Concluída a instrução, foi deduzida contra a recorrente a seguinte acusação:
1º
Ao abrigo do Dec. Lei nº 89 F/98, de 13 de Abril e por despacho conjunto nº 901/98, de 18 de Novembro de 1998, publicado no D.R. II Série, nº 297, de 26.12.98, Mónica ..., doravante designada arguida, foi afecta ao quadro transitório criado junto da Administração Pública (DGAP), com a categoria de técnica-adjunta de 2ª classe.
2º
Com a apresentação na DGAP, ocorrida em 2 de Agosto de 1993, adquiriu a arguida a qualidade de agente, conforme prescrito no nº 3 do art. 3º do citado diploma legal, passando a estar, desde aquela data, na situação de disponibilidade para colocação em actividade.
3º
Com a aquisição do vínculo de agente, ficou a arguida sujeita aos deveres gerais dos funcionários e agentes da Administração Pública, consagrados no Estatuto Disciplinar, bem como às suas consequências no âmbito disciplinar.
4º
Na sequência da indicação a diversos serviços com vista à sua colocação em actividade, solicitou a Secretaria Geral do Ministério da Educação a integração da arguida no quadro único daquele Ministério, para exercer funções na Inspecção Geral da Educação.
5º
A integração foi autorizada por despacho do Sr. Director Geral da Administração Pública, de 30.09.99, tendo sido dado conhecimento do facto à arguida, por ofício registado com aviso de recepção, expedido a 12.10.99, nele se solicitando ainda que informasse o que tivesse por conveniente, ou, não o fazendo, que se apresentasse no serviço integrador no prazo máximo de 5 dias, a fim de iniciar funções.
6º
Por requerimento de 14 de Outubro, dirigido à DGAP, a arguida solicitou a concessão de uma licença para que, com os filhos, se pudesse juntar ao cônjuge, funcionário bancário do Grupo BCP/Atlântico, destacado para desempenhar funções na Polónia durante um ano.
7º
Na sequência de parecer negativo e por ofício registado com aviso de recepção expedido a 10.11.99, foi a arguida notificada do indeferimento do seu pedido, visto não reunir os requisitos necessários para a concessão de uma licença com a duração pretendida.
8º
Deste facto tomou conhecimento a arguida, conforme o prova a sua assinatura aposta no talão do registo de recepção do respectivo ofício.
9º
Por ofício de 19.12.99, e em virtude de uma informação da Inspecção Geral de Educação a ele anexa, a Secretaria Geral do Ministério da Educação solicitou que se considerasse sem efeito o seu anterior pedido de integração da arguida, uma vez que esta, em entrevista naquela Inspecção Geral, declarou não poder aceitar o lugar “por motivo de acompanhamento do marido à Polónia.
10º
Por telegrama de 12.01.2000, confirmado na mesma por ofício registado com aviso de recepção, foi a arguida notificada pela DGAP para comparecer na Secretaria Geral do Ministério da Educação, a fim de iniciar funções, no prazo máximo de cinco dias, sob pena de procedimento disciplinar.
11º
Ao contrário do que até aí sucedera, a notificação supra referida foi devolvida à DGAP, por não ter sido reclamada pela arguida.
12º
Por telegrama de 15.02.2000, confirmado no dia seguinte por ofício registado com aviso de recepção, foi a arguida notificada para comparecer no DGAP no dia 17.02.2000, a fim de prestar esclarecimentos sobre a sua situação jurídico-funcional.
13º
A notificação supra referida foi devolvida à DGAP por não ter sido reclamada pela arguida, que assim não compareceu nem justificou a ausência.
14º
Por despacho do Sr. Director Geral da Administração Pública, de 8.03.2000, foi revogado o anterior despacho de 30.09.99, que autorizava a integração da arguida na Secretaria Geral do Ministério da Educação.
15º
Na sequência da instrução do presente processo disciplinar, e dando cumprimento ao disposto no nº 3 do art. 45º do Estatuto Disciplinar, foi a arguida notificada do início da respectiva instrução, tendo posteriormente, nos termos do art. 55º do mesmo diploma, sido igualmente notificada para comparecer na DGAP, a fim de prestar declarações relativamente à matéria dos autos.
16º
Ambas as notificações supra referidas foram devolvidas à DGAP por não terem sido reclamadas pela arguida que, assim, não compareceu nem justificou a ausência.
17º
Todos os factos mencionados nos pontos anteriores se encontram documentalmente provados no processo individual da arguida.
18º
Consciente da iminente consumação da sua integração, ao não reclamar a correspondência que lhe era dirigida, ao não reclamar a correspondência que lhe era dirigida, não procurando inteirar-se ou esclarecer a sua situação funcional, nem indicando outro endereço para o qual pudesse ser contactada, a arguida cometeu infracções disciplinares traduzidas na violação do dever geral de zelo, mencionado na alínea b) do nº 4 do artigo 3º do Estatuto Disciplinar.
19º
e na violação do dever geral de obediência referido na alínea c) do nº 4 do artigo 3º, do Estatuto Disciplinar, revelando ainda má compreensão dos deveres funcionais e um grave desinteresse pelo cumprimento dos mesmos, factos que demonstram, inequivocamente, não pretender ser colocada em actividade, inviabilizando assim a manutenção da relação funcional.
20º
Mas, mais grave ainda, o facto de todas as notificações devolvidas serem subsequentes ao conhecimento, por parte da arguida, do indeferimento do pedido de licença sem vencimento, indicia, claramente, que a mesma se ausentou, como era seu desejo, ignorando a expressa decisão administrativa em contrário, bem como o seu processo de integração em curso.
21º
Com tal comportamento a arguida demonstra claramente não ser sua intenção iniciar funções, inviabilizando, assim, propositadamente, qualquer integração.
22º
A conduta da arguida, consubstanciando a prática de actos de grave insubordinação e indisciplina, traduz várias infracções que inviabilizam a manutenção da relação funcional, sendo, como tal, punível com a pena de demissão, nos termos do nº 1 e al. b) do nº 2 do artigo 26º do Estatuto Disciplinar.
23º
A arguida não tem antecedentes disciplinares, nem beneficia de circunstancias atenuantes da infracção ou dirimentes da responsabilidade disciplinar.
24º
Contra a arguida militam as circunstâncias agravantes especiais previstas na alínea c) premeditação e g) acumulação de infracções do nº 1 do artigo 31º do Estatuto Disciplinar.
25º
Às referidas infracções disciplinares corresponde uma pena disciplinar única, de acordo com o disposto no nº 1 do artigo 14º do Estatuto Disciplinar
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Nos termos de nº 1 do art. 59º do Estatuto Disciplinar, fixa à arguida um prazo de 10 dias, a contar da data da notificação, para apresentar, querendo, a sua defesa escrita, oferecer o rol de testemunhas, juntar documentos e requerer quaisquer diligências que considere úteis para justificar as infracções que lhe são imputadas, com a cominação de que a falta de resposta no prazo marcado vale como efectiva audiência para todos os efeitos legais, nos termos do nº 9 do art. 61º do mesmo diploma legal.
No prazo fixado, poderá igualmente a arguida, ou advogado por si constituído, examinar o processo na Direcção Geral da Administração Pública, sita na Av. 24 de Julho, 80 F, em Lisboa.
Notifique a arguida, entregando-se-lhe cópia da presente acusação.
Direcção Geral da Administração Pública, 7.05.2000
O Instrutor
Ricardo Teixeira
c) A arguida apresentou a sua defesa, nos termos de fls. 56 e seguintes.
d) No Relatório Final, os factos constantes da acusação foram considerados provados
e) No mesmo Relatório, por força da verificação de circunstâncias atenuantes especiais, foi efectuada a proposta de aplicar à arguida a pena de inactividade, prevista no E.D.F.A.A.C.R.L.
f) Em 8.01.2002, o Sr. Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa aplicou à arguida, ora recorrente, a pena de inactividade, prevista no art. 25º do EDFAACRL, por um período de dois anos.
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3. Direito Aplicável
Nas suas alegações, a recorrente imputa ao despacho punitivo recorrido os seguintes vícios
Inexistência de infracção disciplinar.
Não verificação dos pressuposto da aplicação da pena de inactividade.
Inexistência de culpa.
Nulidade processual (violação do art. 42º nº 1 do E.D.
Vejamos, separadamente, cada um desses vícios.
No tocante à pretensa inexistência de infracção disciplinar, alega a recorrente que, à data da instauração do processo disciplinar, não se encontrava sujeita a poder disciplinar, uma vez que, de acordo com o disposto no artigo 5º do Estatuto Disciplinar, a sujeição ao poder disciplinar está dependente do exercício efectivo de funções ou da posse em determinado cargo ou lugar. A recorrente, ao não comparecer no Ministério da Educação para tomar posse, não violou o dever de obediência. Simplesmente, caso o acto de nomeação se tivesse mantido, a recorrente não tinha aceite o lugar, ou quando muito tinha injustificadamente incumprido o seu dever de assiduidade. Acresce que as notificações a que se refere a acusação e que se reportam a uma determinação para a recorrente se apresentar na Secretaria Geral do Ministério da Educação, foram efectuadas depois de a própria Secretaria Geral daquele Ministério ter solicitado que se considerasse sem efeito o pedido de integração da arguida, e o despacho do Sr. Director Geral da Administração Pública que autorizou a referida integração é uma decisão administrativa com efeitos meramente internos e não com efeitos externos. A inexistência do dever de obediência resulta ainda, diz a recorrente, do facto de conforme referido na acusação e no despacho recorrido, ter sido revogado o despacho que autorizou o Ministério da Educação a nomear a ora recorrente. E a decisão que ordenou a instauração do procedimento disciplinar, porque acto consequente do acto que autorizou a integração da ora recorrente no Ministério da Educação e das decisões que ordenaram a apresentação da recorrente naquele Ministério, padece de nulidade por efeito do disposto na alínea i) do nº 2 do art. 133º do CPA. (cfr. conclusões a) a s).
Salvo o devido respeito, a recorrente não tem razão.
Esta, pelo despacho conjunto nº 901/98, de 18.11.89, foi afecta ao quadro transitório da DGAP, no qual se apresentou a 2.8.89, com vista à sua colocação em actividade, tendo solicitado à Secretaria Geral do Ministério da Educação a colocação no seu quadro único, integração essa autorizada por despacho da GDAP de 30.09.99. Em tal despacho foi ordenado à recorrente que se apresentasse no serviço integrador no prazo máximo de cinco dias, para iniciar funções. Todavia, por requerimento de 14.10.99, a recorrente dirigiu à GDAP um requerimento de concessão de uma licença sem vencimento para se juntar ao conjuge e filhos, visto que o cônjuge, funcionário do Grupo BCP/Atlântico, havia sido destacado para exercer funções na Polónia durante. Tal pedido foi indeferido por falta de requisitos legais necessários, indeferimento esse notificado à recorrente em 10.11.99.
Perante este quadro factual não pode dizer-se que a recorrente não estava sujeita ao regime disciplinar decorrente do E.D. (cfr. art. 3º nº 3 nº 3 do D.L. 89F/98, de 13.04 e 16º do D.L. 13/97, de 17.01, aplicável por remissão do art. 9º daquele diploma). É de concluir, pois, que a recorrente infringiu o dever de obediência previsto no nº 4, alínea c) do art. 3º do E.D.F.A.A.C.R.L.
Como refere o Digno Magistrado do MºPº, “a sujeição da recorrente ao poder disciplinar, próprio do funcionalismo público, já decorria da sua qualidade de agente, através do art. 3º nº 3 do D.L. 89 F/98, pois que o segmento normativo definidor do âmbito de aplicação do DE refere, expressamente “funcionários e agentes”. E essa sujeição sai reforçada pelo artigo 16º do D.L. 13/97, que expressamente lhe impunha os deveres inerentes ao funcionalismo público.
Ou seja, a recorrente, uma vez colocada o DGAP, aliás por sua iniciativa, já estava vinculada a cumprir os deveres inerentes ao estatuto de funcionário público, designadamente o de aceitar a colocação determinada na Secretaria Geral do Ministério da Educação.
Sendo, ainda, de realçar que, à data da notificação para se apresentar ao serviço na Secretaria Geral do Ministério da Educação, já havia sido indeferido o pedido de licença sem vencimento deduzido pela ora recorrente.
Não pode, assim, falar-se da inexistência de infracção disciplinar, improcedendo o primeiro dos vícios alegados.
Passemos à análise da alegada não verificação dos pressupostos de aplicação da pena de inactividade.
Alega a recorrente que, apesar de o despacho recorrido não ter concordado com a aplicação da pena de demissão, em virtude do reconhecimento de circunstâncias atenuantes (designadamente por via das suas elevadas classificações anteriores e pelo facto de a recorrente ser mãe de dois filhos menores de 9 e 11 anos de idade), mesmo a aplicação da pena de inactividade por dois anos se mostra inadequada.
Além de repetir a argumentação anteriormente produzida no tocante à pretensa inexistência do dever de obediência, já analisados, insistindo que tal inexistência resulta ainda do facto de ter sido revogado o despacho que autorizou o Ministério da Educação a nomear a ora recorrente revogação essa que, nos termos do art. 145º nº 2 do CPA reveste eficácia retroactiva, a recorrente sustenta que o próprio despacho de 30.09.99, que autorizou a integração no M.E., é nulo nos termos do art. 133º do C.P.A.
Assim sendo, afirma a recorrente, uma vez revogada a autorização de nomeação concedida ao M.E., a autoridade recorrida não podia, a posteriori, vir invocar o despacho revogado para imputar à recorrente à prática da infracção. E conclui que a recorrente apenas incorreria em infracção disciplinar se, aceitando a nomeação, não comparecesse ao serviço.
A nosso ver, a recorrente continua a repetir a argumentação relativa ao primeiro vício, pretendendo que houve inexistência de infracção.
De modo algum se pode concordar com tal argumentação.
A nosso ver, o despacho do Sr. Director Geral da Administração Pública, de 30.09.1999, que autorizou a integração da recorrente, é inteiramente válido e legal, porquanto foi proferido pelo órgão competente e na estrita observância das disposições legais sobre a matéria. E a revogação dos actos administrativos apenas produz efeitos para o futuro, só podendo possuir efeitos retroactivos quando se fundamente na invalidade na invalidade do acto (cfr. art. 145, nos. 1 e 2 do C.P.A.; Ac. TCA de 4.05.2000, Proc. nº 899/98).
Deste modo, a revogação datada de 8.03.200 só produziu efeitos a partir dessa data, e não teve quaisquer efeitos retroactivos, pelo que nada impedia a invocação do despacho revogado para imputar à recorrente a prática. Tal revogação foi, aliás, proferida na sequência da notificação à recorrente do indeferimento do seu pedido de licença sem vencimento, do qual a mesma foi notificada a 10.11.99, dele tomado conhecimento por via de carta registada com aviso de recepção, que a própria assinou. Deste modo, o comportamento da recorrente, ao ausentar-se para o estrangeiro, traduz um desrespeito intolerável a uma decisão superior, inviabilizando a sua integração. Acresce que a recorrente nem sequer indicou qualquer endereço para onde pudesse ser contactada.
Ora, a gravidade desta conduta seria, em princípio, invializadora da manutenção da relação funcional, subsumivel ao art. 26º nº 2, b) do E.D.F.A.A.C.R.L.
Só por efeito da consideração de atenuantes especiais, como se referiu, veio a ser aplicada à recorrente a pena de inactividade, que a nosso ver se mostra benévola em face das circunstâncias do caso.
Improcede, assim, o segundo dos vícios alegados.
Seguidamente, a recorrente invoca a inexistência de culpa, alegando que a decisão recorrida violou o disposto no art. 32º do E.D., e que não lhe era exigível comportamento diverso, pois que tal comportamento derivou do exercício de um direito, relacionado com a família e a vivência familiar.
Este tipo de argumentação é perfeitamente irrelevante. Estando a recorrente vinculada a deveres funcionais decorrentes da sua vinculação à função pública, não se vê como o cumprimento das obrigações familiares possa justificar a deslocação não autorizada e consequente permanência na Polónia, a pretexto de cuidar da família. É por demais sabido que, muitas vezes, a actividade dos funcionários ou agentes da Administração implica o afastamento dos conjuges durante um certo período, e tal circunstância não é encarada de forma dramática nem implica, nem justifica de modo algum a desobediência pura e simples. É obvio que a recorrente não só actuou culposamente, como até o grau de culpa é altamente reprovável, assumindo forma dolosa.
Improcede, portanto, este vício.
Por último, a nulidade processual por falta de audiência da arguida sobre o conteúdo dos documentos referidos os artigos 9º, 10º e 11º e 12º da nota de culpa é igualmente improcedente. Tal desconhecimento é apenas imputável à recorrente, que se colocou intencionalmente incontactável numa situação em que não era possível dar-lhe conhecimento de quaisquer factos ou documentos relevantes para o exercício do seu direito de defesa.
E é notável que, num contexto como o dos autos, a recorrente venha ainda invocar o vício de violação do princípio constitucional da proibição do excesso.
Como sublinha o Ministério Público, não houve qualquer excesso, como resulta do que anteriormente se disse, nem a recorrente invoca qualquer normativo legal, aplicado em concreto, que consubstanciasse interpretação normativa violadora do invocado princípio constitucional.
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4. Decisão
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 300 €uros e a procuradoria em 150 €uros.
Lisboa, 25.10.07
as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Maria Cristina Gallego dos Santos
Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa |
