| Decisão Texto Integral: | Acordam na 2.ª Subsecção da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo.
1. Relatório.
1.1. M....., Assistente Administrativa Especialista, a exercer funções no Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo, Serviço Sub-Regional de Setúbal, inconformada com a sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, que rejeitou o recurso contencioso por si interposto do despacho do Senhor VOGAL DO CONSELHO DIRECTIVO DO CENTRO REGIONAL DE SEGURANÇA SOCIAL DE LISBOA E VALE DO TEJO, de 12 de Janeiro de 1999, proferido por delegação de competências, publicada no D.R., II Série, n.º 255, de 4.11.96, que a posicionou na categoria de Assistente Administrativa Especialista, transitando do índice 280 (em que estava provida na categoria de Oficial Administrativo Principal), para o índice 285 e não para o índice 305, como foi feito em relação a colegas seus (em violação do disposto no n.º 4 do art.º 21.º do DL n.º 404-A/98, de 18.12), da mesma veio interpor recurso jurisdicional, CONCLUINDO como se segue:
A) O acto recorrido é contenciosamente impugnável, uma vez que foi praticado
no âmbito de poderes delegados pelo Conselho Directivo do CRSS –LVT, o qual é uma pessoa colectiva dotada de autonomia administrativa e financeira, autónoma da Administração Central, fazendo parte da Administração indirecta do Estado, na dependência do Governo.
B) Não existe uma relação hierárquica entre os órgãos daquele Centro Regional
e o membro do Governo como órgão titular, não existindo, portanto, qualquer recurso hierárquico ou tutelar.
C) Assim, o art.º 21.º, n.º 5, do DL n.º 404-A/98, de 18.12, não cria nenhum
recurso gracioso, obrigatório ou facultativo.
D) Por outro lado, não existe qualquer decisão legal que preveja qualquer
recurso tutelar das decisões tomadas no âmbito daquela matéria pelos órgãos do CRSS –LVT.
E) Finalmente, o acto recorrido apresenta-se lesivo (a identificação por alíneas é
nossa).
1.2. Nas alegações, CONCLUI a entidade recorrida:
“1.ª A situação que a recorrente pretende ver tutelada enquadra-se no n.º 5 do art.º 21.º do DL n.º 404-A/98, pelo que nos termos deste preceito o Despacho recorrido não constitui um acto definitivamente lesivo, uma vez que apenas é definidor daquela situação o despacho conjunto dos Ministros da Tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública, a que venham a ser colocadas as questões relativas à inversão das posições detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do DL n.º 404-A/98;
2.ª Assim, o acto administrativo, objecto do presente recurso, carece de definitividade vertical, pelo que é irrecorrível.”
1.3. O M.P. pronunciou-se pela manutenção da sentença recorrida e, consequentemente, pelo improvimento do recurso jurisdicional.
1.4. Foram colhidos os vistos legais.
2. FUNDAMENTAÇÃO.
2.1. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
“i. Na sequência de uma informação elaborada pela chefe de repartição da Administração de Pessoal, referente à aplicação do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, na qual refere ter procedido ao estudo individual das situações de todos os funcionários, por categorias, foram elaborados os mapas de fls. 16 a 33 dos autos, cujo o teor aqui se dá por inteiramente reproduzido, que contêm a ordenação e o posicionamento de diversos funcionários do CRSSLVT, entre os quais a recorrente.
ii. O recorrido, em 12.1.99, sobre a aludida informação, contendo a ordenação e o posicionamento desses funcionários, proferiu o seguinte despacho:
“Por delegação do Conselho Directivo: Concordo”.
iii. Encontra-se a fls. 6 dos autos uma certidão datada de 8-2-99, emitida pela Directora de Serviços de Gestão de Pessoal do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo, cujo o teor se dá por integralmente reproduzido.”
2.2. SUBSUNÇÃO DOS FACTOS AO DIREITO.
2.2.1. Do erro de julgamento, resultante do facto do acto recorrido ser imediatamente recorrível.
Diz a sentença recorrida:
“O art.º 6.º do DL n.º 115/98, de 4 de Maio – Lei Orgânica do Ministério do Trabalho e da Solidariedade – determina que são organismos de âmbito regional e prosseguem atribuições cometidas pelo referido Ministério, sob superintendência e tutela do respectivo Ministro, entre outros organismos de âmbito regional, o Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo (alínea c)).
O art.º 31.º do mesmo diploma determina ainda que os Centros Regionais de Segurança Social são organismos dotados de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa, financeira e patrimonial, que têm por objectivo garantir, na respectiva área geográfica de actuação, o reconhecimento dos direitos e o cumprimento das obrigações decorrentes dos regimes de segurança social, o exercício da acção social e a execução de programas e acções de inserção social e desenvolvimento social.
Idêntica qualificação jurídica é conferida aos referidos Centros pelo DL n.º 260/93, de 23/7, que, aliás, os caracteriza como institutos públicos.
Resulta dessas disposições legais que, além de os Centros Regionais de segurança Social terem personalidade jurídica de direito público própria, a relação que se estabelece entre eles e o Ministério do Trabalho e Solidariedade é de tutela ou superintendência.
A regra, relativamente a pessoas jurídicas sujeitas a uma relação de tutela ou superintendência, é a de que os actos administrativos por estas praticados são definitivos e executórios e, por isso, contenciosamente recorríveis (art.º 25.º da LPTA) e que só quando a lei o preveja expressamente existe recurso para o órgão de tutela, o qual é, então, um recurso tutelar.
O art.º 177.º do Código do Procedimento Administrativo define recurso tutelar, dizendo, no seu n.º 1, que tem por objecto actos administrativos praticados por órgãos de pessoas colectivas sujeitas a tutela e superintendência.
Por sua vez, o art.º 177.º n.º 2 do mesmo Código determina, com efeito, que o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos na lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo.
Assim, o recurso previsto no art.º 21.º, n.º 5 do DL n.º 404-A/98, de 18/12 – que preceitua que os recursos apresentados com fundamento em inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras serão resolvidos por despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública – é, quando aplicado ao caso concreto, não um recurso hierárquico, próprio ou impróprio, mas antes um recurso tutelar.
Importa, agora, determinar se tal recurso é necessário ou facultativo.
Tem-se entendido que, onde a lei prevê, em norma expressa, recurso hierárquico, se está perante recurso necessário, pois já decorre da própria relação hierárquica a possibilidade de ser interposto recurso hierárquico facultativo.
Tal critério não tem utilidade alguma quando o recurso não é hierárquico próprio, pois quer os hierárquicos impróprios, quer os tutelares só podem ser intentados se a lei os previr de modo expresso.
No caso de recurso tutelar, o próprio artigo 177.º, n.º 2 do CPA, atrás transcrito, nos esclarece que ele é, em regra facultativo, e só será necessário mediante disposição em contrário.
Importa, pois, analisar mais atentamente o n.º 5 do art.º 21.º do DL n.º 404-A/98, de 18/12, para apurar se dele se retira algum sinal de disposição em contrário.
Este preceito, que, a nosso ver, não tem equivalente na legislação que o referido diploma veio revogar e substituir (DL n.º 248/85, de 15 de Julho), insere-se num capítulo de disposições transitórias e num artigo de situações especiais.
A leitura dos outros números desse artigo 21.º mostra que se trata de regras que visam corrigir efeitos aparentemente incoerentes ou de injustiça que possam advir da pura e simples aplicação das regras que regem em matérias de posicionamento nos escalões e índices das carreiras, cuja estruturação constitui o objecto essencial do diploma (que se aplica directamente também aos institutos públicos, como se vê do seu artigo 2.º, n.º 1).
Essa é, claramente, a intenção, pelo menos, dos quatro primeiros números do artigo 21.º.
Poderá suceder que, apesar dessas regras ou pela sua não aplicação, as injustiças relativas existam, violando o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras.
Ora, em tal caso, o n.º 5, já transcrito, determina que os recursos (administrativos) serão resolvidos por despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e pelo membro do Governo responsável pela Administração Pública.
Temos, assim, que, mesmo que nas situações em que o funcionário pertença a um serviço da administração indirecta do Estado, inserido numa pirâmide hierárquica cujo o topo seja um membro do Governo, o recurso administrativo não é decidido pelo ministro respectivo, mas sim por três ministros, dois dos quais são sempre o das Finanças e o responsável pela Administração Pública, o que permite chegar à conclusão de que, mesmo nessas situações, se não trata de um verdadeiro recurso hierárquico próprio, pois que normalmente não existe relação hierárquica entre o funcionário e o respectivo serviço e dois (ou eventualmente só um) dos ministros com competência conjunta para decidir o recurso.
Essa competência conjunta demonstra, ainda que o legislador pretendeu que as decisões a dar a diversos recursos administrativos constituíssem soluções o mais possível uniformes, isto é, seguindo critérios idênticos, uniformemente aplicados, qualquer que seja o serviço ou a pessoa colectiva em que os recorrentes estejam integrados.
Ora, esse desiderato é contraditório, quer com a possibilidade de o responsável pelos actos recorridos alterar a sua decisão em sede de reclamação graciosa para o próprio autor do acto, quer com a imediata recorribilidade contenciosa desse acto.
E, a nosso ver, tal norma atributiva de uma competência conjunta para a decisão do recurso administrativo evidencia bem que houve o propósito de, em casos em que se verifiquem injustiças relativas, pela atribuição de posicionamentos relativos que violem os princípios da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras, relegar para um colectivo estrito informal de três ministros (nalguns casos só dois) a última palavra da Administração em tal matéria.
Assim, propendemos para interpretar o n.º 5 do artigo 21.º como constituindo um caso de disposição em contrário que o n.º 2 do art.º 177.º do CPA exige como legitimando a excepção à regra do carácter facultativo do recurso tutelar.
Sendo o recurso em questão necessário, impõe-se concluir que o acto, por não ser verticalmente definitivo, não é recorrível (artigo 25.º da LPTA).
É, por isso, manifesta a ilegalidade da interposição do presente recurso, face ao disposto no art.º 25.º, n.º da LPTA e 268.º, n.º 4 da CRP, que por isso, deve ser, como resulta do artigo 57.º & 4.º do RSTA, rejeitado.”.
Nos termos e com os fundamentos expostos na douta sentença recorrida propendemos claramente para a posição aí defendida (no mesmo sentido, vide Ac. do TCA, de 20/06/2002, in rec. n.º 11 140/02).
Estamos, no entanto, seguros das seguintes afirmações: (i) o DL n.º 404-A/98, que procedeu à estruturação das carreiras da Administração Pública “aplica-se a todos os serviços e organismos da administração central e regional autónoma, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos...”; (ii) este diploma estabeleceu nos artºs 17.º e segs. diversas regras de natureza transitória, entre as quais avulta a do n.º 5 do seu art.º 21, segundo a qual “os recursos apresentados com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras serão resolvidos por despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública”; (iii) aplicando-se o referido DL n.º 404-A/98 a toda a administração central do Estado, quer directa, quer indirecta, incluindo nesta os institutos públicos, nas modalidades de serviços públicos personalizados e de fundos públicos, é o regime jurídico resultante do mesmo que vigora também para o Centro Regional de Segurança Social e, dentro deste regime legal, a norma do n.º 5 do seu art.º 21.º, que prevê a interposição de recurso necessário, independentemente da sua natureza ser hierárquica ou tutelar, para aquelas entidades das decisões nela mencionadas resultantes da aplicação do próprio diploma e que tenham conduzido aos resultados ali também descritos (cfr. Ac. do STA, de 4/12/2001, rec. n.º 48 080); (iv) assim, e face ao disposto nos artigos 25.º, n.º 1, da LPTA, e 268.º, n.º 4, da CRP, impunha-se a rejeição do recurso contencioso interposto (art.º 57.º & 4.º do RSTA), por manifesta ilegalidade na sua interposição (carência de definitividade vertical).
A sentença recorrida terá, por isso, que se manter na ordem jurídica.
DECISÃO.
Termos em que acordam em, negando provimento ao recurso, manter a sentença recorrida.
Custas pela recorrente fixando-se a taxa de justiça em 150 € e a procuradoria em metade.
Lisboa, 7 de Novembro de 2002. |
