| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na 1ª Secção do 2º Juízo do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul.
1- RELATÓRIO
Vem interposto recurso do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra que, julgando procedente a acção administrativa especial, condenou a aqui recorrente Caixa Geral de Aposentações (CGA) a reconhecer aos autores a “ aplicabilidade do n.º 4 do art.º 7 da Lei n.º 15/92, de 5 de Agosto, repristinado pelo artigo 7º do DL n.º 197-A/2003, de 30 de Agosto, com as emergentes consequências em matéria de data de passagem à reforma e montante da mesma.”
A Recorrente pretende que seja concedido provimento ao recurso e, consequentemente revogada a decisão recorrida, formulando, para o efeito, na alegação que apresentou as seguintes conclusões:
“1a O regime especial de passagem da reserva à reforma instituída pelo n° 4 do artigo 7° da Lei n° 15/92, de 5 de Agosto, e revogado pelo artigo 30° do Decreto-Lei n° 236/99, de 25 de Junho, foi objecto de repristinação pelo Decreto-Lei n° 197-A/2003, de 30 de Agosto.
2a A repristinação operada pelo Decreto-Lei n° 197-A/2003 veio confirmar o acerto do entendimento perfilhado pela Caixa Geral de Aposentações de que o artigo 7°, n° 4, da citada Lei n° 15/92 foi expressamente revogado pelo Decreto-Lei n° 236/99, de 25 de Junho (artigo 30°), e que essa revogação atingiu as próprias situações já constituídas e que subsistiam à data da sua entrada em vigor, incluindo, portanto, a dos Autores.
3a Nada no teor da norma repristinatória, artigo 7° do Decreto-Lei n° 197-A/2003, indicia que esteja dotada de eficácia retroactiva. De facto, ao referido preceito normativo não foi atribuída qualquer eficácia retroactiva. Assim, por força do princípio geral contido no artigo 12° do Código Civil, este preceito apenas vale para o futuro.
4a Por conseguinte, contrariamente ao que considerou o tribunal a quo, é forçoso concluir que os actos concretos de aplicação do regime instituído pelo EMFAR/99, como aqueles que, nos casos concretos dos Autores, foram proferidos, são válidos, já que aplicaram o regime jurídico então vigente, e este não incluía o que se encontrava especialmente estabelecido no artigo 7°, n° 4. da Lei n° 15/92.
5a Assim, sendo tais actos válidos, não existe qualquer motivo ou fundamento legal para proceder à sua revogação ou modificação. Na verdade, o âmbito pessoal de aplicação do regime repristinado é constituído apenas pelos militares abrangidos pelo artigo 7°, n° 4. da Lei n° 15/92 que, não tendo sido já reformados ao abrigo do Decreto-Lei n° 236/99, completem 65 anos de idade após a data de entrada em vigor do artigo 7° do Decreto-Lei n° 197-A/2003.”
Nas suas contra - alegações os Recorridos defendem a manutenção do julgando-se improcedente o recurso, finalizando do modo seguinte:
“ A. Atendendo a toda a coerência do sistema substantivo inerente ao conjunto das disposições da lei 15/92, designadamente a continuidade dos respectivos efeitos jurídicos, só faz sentido interpretar a repristinação operada pelo DL 197-A/2003 de 30 de Agosto como produzindo efeitos à data da revogação das mesmas disposições, como se nunca tivessem sido revogadas e os seus efeitos nunca tivessem sido interrompidos.
B. Interpretação contrária geraria discriminação relativamente aos militares em situação rigorosamente igual à dos AA. que, abrangidos pela Lei 15/92, se reformem após a entrada em vigor do art.° 7.° do DL 197-A/2003, pois beneficiarão integralmente desta repristinação e, logo, da reposição das garantias consagradas pelo n.° 4 do art.° 7.° da Lei 15/92, sem que nada justifique tal tratamento desigual.
C. É esta a única interpretação conforme à Constituição da República: estando o intérprete e o aplicador do direito perante norma interpretanda que comporte duas dimensões interpretativas possíveis, sendo uma incompatível e outra compatível com a Lei Fundamental, deve o intérprete e/ou aplicador escolher a de sentido compatível.
D. Donde, decidiu bem a douta sentença recorrida ao condenar a recorrente a reconhecer a aplicabilidade aos recorridos do n.° 4 do art.° 7.° da Lei 15/92 de 5 de Agosto, repristinado pelo Art.° 7.° do DL 197-A/2003 de 30 de Agosto, com as emergentes consequências em matéria de data de passagem à reforma e montante da mesma, tendo como fundamento a interpretação desta última norma conforme com o princípio constitucional da igualdade, tendo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.”
Ao abrigo do nº 1 do art. 146º do CPTA, foram os autos com vista ao Exmo Magistrado do Ministério Público, junto deste Tribunal, o qual emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos que foram os Vistos legais, cumpre decidir.* 2- DA FUNDAMENTAÇÃO
2.1. - DOS FACTOS
A Sentença recorrida considerou provados os seguintes factos, com interesse para a decisão:“1º Eugénio Duarte Ramos passou à reserva em 31 de Dezembro de 1992, conforme OP1/05-01-93 da Armada. (Cfr. fls. 24).
2°
Os Autores requereram a passagem à situação de reforma, em 26 de Fevereiro e 18 de Fevereiro de 2001, conforme OP3/06 de 15 de Março de 2001, rectificada na OP3/07 de 2 de Abril de 2001 (Cfr, fls. 25 a 30);
3°
A CGA oficia Eugénio Ramos, em 2001/08/07 - SAC332PB 1028407 - de que:
Nos termos do Art° 97° do EA - DL n° 498/72, de 9/12 - foi reconhecido o direito à aposentação, por despacho de 2001/08/07, da Direcção da CGA, tendo sido considerada a sua situação existente em 1999-06-26, nos termos do Art° 43° do EA. O valor da pensão para o ano de 1999 é de 533.800$00 (2.662,58€) Obs. Data em que entrou em vigor o DL n° 236/99, de 25/06 que aprovou o Estatuto dos Militares das Forças Armadas, revogando o Art° 7° da Lei n° 15/92, de 5/8. (Cfr. fls. 31);
4°
A CGA oficia Rui Vaz, em 2001/06/08 - SAC332PB 53063 - de que:
Nos termos do Art° 97° do EA - DL n° 498/72, de 9/12 - foi reconhecido o direito à aposentação, por despacho de 2001/08/06 da Direcção da CGA, tendo sido considerada a sua situação existente em 1999-06-26, (a) nos termos do Art° 43° do EA. O valor da pensão para o ano de 1999 é de 533.800$00 (2.662,58€). (a)Obs. Data em que entrou em vigor o DL n° 236/99, de 25/06 que aprovou o Estatuto dos Militares das Forças Armadas, revogando o Art° 7° da Lei n° 15/92, de 5/8.(Cfr. fls. 31);
5º
Em 24 de Agosto de 2001, Eugénio Ramos requer à CGA que, para efeitos de reforma seja tido em consideração a data de 26 de Fevereiro de 2001 e não a de 26 de Junho de 1999 como fez a CGA. (Cfr. fls. 33 e sg.)
6°
Em 28 de Agosto de 2001, Rui Vaz requer à CGA que, para efeitos de reforma seja tido em consideração a data de 26 de Fevereiro de 2001 e não de 26 de Junho de 1999 como fez a CGA. (Cfr. fls. 37);
7°
Em 22 de Novembro de 2002, ambos os aqui Autores apresentaram, junto, designadamente, do Ministério da Defesa Nacional e Presidente da Comissão Parlamentar de Defesa Nacional da AR, exposição em conformidade com Parecer do Prof. Jorge Miranda. (Cfr, fls. 70 e sg);
8°
Em 22 de Julho de 2003, o Chefe de Gabinete do Ministro da Defesa Nacional informa os aqui Autores de que:
".... Está em elaboração diploma legislativo que repristina o n° 4 do Art° 7° da lei n° 15/92. (Cfr, fls. 77);
9°
Em 26 de Setembro de 2003, ambos os Autores requereram, separadamente, à CGA a revisão da sua situação de aposentação - data de passagem à reforma e montante da mesma. (Cfr. fls, 78 a 85);
10°
Em 30 de Outubro de 2003, a Repartição de Reservas e reformados da Direcção do Serviço de Pessoal da Marinha envia à CGA o oficio n° 766 relativo ao processo n° 25.01, onde se referia, designadamente e a propósito, entre outros dos aqui Autores, que:
"... tendo em atenção que é dever dos serviços do Estado aplicar os dispositivos legais em vigor às situações existentes com que se confrontam, fazendo uma aplicação criteriosa e fundamentada desses dispositivos, compete, nesta matéria, a última decisão, de definir o actual enquadramento legal dos militares potencialmente abrangidos pela nova situação" (Cfr, fls. 87 e 88)
11°
Em 10 de Maio de 2004, Rui ... recebe o ofício n° NER NC 53063 da CGA, onde se refere, designadamente:
"... A repristinação recentemente operada pelo DL n° 197-A/2003, de 30/8, veio confirmar (que) ... a norma da lei n° 15/92 teve de ser repristinada precisamente porque não estava em vigor; e que não estava em vigor porque fora revogada pelo diploma que aprovou o EMFAR.
Nada no teor da norma repristinatória indicia que esteja dotada de eficácia retroactiva. Valendo apenas para o futuro, como é de regra..." (Cfr, fls. 86).
12°
Em 24 de Novembro de 2004 o Provedor de Justiça emite a Recomendação n° 11/B/2004, onde se conclui pela "... adopção por parte do Governo, de medida legislativa tendente à resolução, no sentido do entendimento perfilhado... da situação em que actualmente se encontram os militares que, inicialmente abrangidos pelo regime de passagem à situação de reforma vertido no Art° 7°, n° 4 da Lei n° 15/92, de 5 de Agosto, vieram a completar 65 anos de idade naquele previstos, entre a revogação desta norma e a sua repristinação." (Cfr, fls. 140 a 144).* 2.2. - DO DIREITO
Como é pacificamente defendido pela nossa doutrina e decidido na nossa jurisprudência, por força dos termos conjugados dos artºs. 684º, nº 3 e 690º, nº 1 do CPC, o âmbito do recurso é determinado pelas conclusões da alegação do recorrente, só abrangendo as questões que nestas estejam contidas (cfr. Prof. J.A.Reis, in CPC Anotado, Vol. V, pág. 363, Rodrigues Bastos, in Notas ao CPC, Vol. III, pág. 299 e, entre muitos, os Acs. do STJ de 4/7/76, BMJ 258º-180, de 2/12/82, BMJ 322º-315 e de 25/7/86, BMJ 359º-522).
Donde que, a questão que se coloca é a de saber se tem ou não eficácia retroactiva, a repristinação do regime de passagem à reforma previsto no n.º 4 do artigo 7º da Lei n.º 15/92, de 5 de Agosto, operada pelo artigo 7º do Decreto-Lei n.º 197-A/2003, de 30 de Agosto.
A sentença, sob recurso, evocando os princípios estruturantes do Estado Direito e com o apoio das disposições sobre a interpretação das leis, vertidas no artigo 9º do CC, decidiu que não seria, de todo, harmonizável com a “ justiça material ”, criar uma situação jurídica de desigualdade, para efeitos do cálculo das pensões, entre os militares que em 1992 passaram compulsivamente à reserva e se reformaram antes da entrada em vigor do DL n.º 236/99, de 25 de Junho, (EMFAR/99) e reformem após a repristinação levada a cabo pelo DL n.º 197-A/2003 e, aqueles outros, como ocorreu com os aqui recorridos, que se vieram a aposentaram nesse hiato temporal; isto é entre a entrada em vigor do EMFAR/99 e a repristinação do n.º 4 do artigo 7º da Lei n.º 15/92, de 05 de Agosto operada pelo artigo 7º do DL n.º 197-A/2003, de 30 de Agosto.
E, em conformidade acabou por julgar procedente a acção condenando a Caixa Geral de Aposentações a reconhecer aos AA, em matéria de data de passagem à reforma e montante da mesma, a aplicabilidade do regime do n.º 4 do artigo 7º da lei n.º 15/92, repristinado.
Contra este entendimento insurge-se a Recorrente nos termos que deixou expressos nas conclusões formuladas em sede de alegação e nas quais sustenta, fundamentalmente, que o legislador não atribuiu eficácia retroactiva ao artigo 7º do DL n.º 197-A/2003, (que, relembre-se veio a repor o regime do n.º 4 do art.º 7 º da Lei n.º 15/92, revogado pelo EMFAR/99,), a seu ver a norma repristinatória vertida no DL de 2003 só vale para o futuro, inexistindo, assim, “ …qualquer motivo ou fundamento legal para proceder” à revisão das respectivas situações de reforma.
Vejamos então.
No caso «sub judicio» existe um regime legal excepcional pelo qual o legislador, em prole do interesse público, visou promover a racionalização dos efectivos militares.
Na verdade e conforme declaração de princípios proclamada na Lei n.º 15/92, de 05 de Agosto, esta foi publicada e aprovada tendo em vista solucionar os problemas suscitados pelo excesso de efectivos militares, decorrentes das mutações sofridas pelo Estado Português no pós 25 de Abril de 1974, contemplando quatro distintas situações, a saber:
1- Passagem automática à situação de reforma, para os militares que em certas datas, completem, possuem, atinjam ou ultrapassem determinado número de anos na reserva fora da efectividade de funções (artigo 1º),
2- Passagem à reforma para os militares no activo que o requeiram nos termos de despacho do Ministro da Defesa Nacional sob proposta dos Chefes de Estado Maior, recebendo uma bonificação remuneratória ou uma indemnização ( art.º 2 º e 3º)
3- Passagem à reforma para os militares no activo que requeiram o abate aos quadro, nos termos de despacho do Ministro da Defesa Nacional sob proposta dos Chefes de Estado Maior, recebendo uma indemnização (art.º 5º).
4- Passagem automática à situação de reserva para os militares que reúnam certas condições e possuam tempo de serviço igual ou superior a 36 anos, garantindo-se -lhes a passagem à reforma apenas quando perfizerem 65 anos de idade.
Assim a intenção declarada do legislador de 1992 era a de consagrar um regime de contraste entre os militares que já se encontravam fora do activo e que passaram automaticamente à reforma, e os militares ainda no activo, que requereram a reforma, o abate aos quadros a quem foi conferida uma bonificação ou prestação pecuniária, ou, ainda, aqueles outros militares que passaram compulsivamente à situação de reserva com a garantia de só transitavam para a situação de reforma quando perfizessem 65 anos de idade sendo equiparados, para efeitos remuneratórios “... aos militares cuja transição para a reserva se efectivou nas situações previstas no n.º2 do artigo 17º do Decreto-Lei n.º 57/90, de 14 de Fevereiro, com a redacção dada pelo artigo 7º do Decreto-Lei n.º 98/92, de 28 de Maio...” ( n.º 4 do artigo 7º da Lei n.º 15/92).
O mencionado diploma estipulou um mecanismo excepcional de passagem à situação de reserva diferente do adoptado pelo EMFAR aprovado pelo DL n.º 34-A/90, de 24 de Janeiro, este normativo estabelecia, para o posto dos aqui recorridos, (capitães-de–mar-e-guerra) que os militares do Quadro Permanente transitavam para a situação de reserva quando atingissem 57 anos / 60 anos de idade, consoante a formação académica (art.º 168º al. a) e b)) e tenha 20 ou mais anos de serviço militar, a requeira e lhe seja deferida, ou declare por escrito passar à situação de reserva depois de completar 36 anos de serviço militar.
Assim, aquele diploma interrompeu o percurso militar de um conjunto de efectivos do Quadro Permanente dos três ramos das Forças Armadas, mas legislador também lhes conferiu (aos militares) uma contrapartida.
Posteriormente, com a entrada em vigor do EMFAR/99, Decreto-Lei nº 236/99, de 25 de Junho, foram “... revogadas todas as disposições legais e regulamentares que contrariem o presente diploma, designadamente o Decreto-Lei n.º 34-A/90, com as alterações introduzidas pela Lei n.º................ 15/92, de 5 de Agosto...,” (artigo 30º)., e os militares a quem tinha sido garantida a permanência na situação de reserva até completarem 65 anos de idade viram coarctadas as suas legitimas expectativas e ficaram sujeitos ao regime de passagem à reforma consagrado no novo EMFAR de 99, que de acordo com o artigo 160º n.º1 al.b), estatui que o militar passa para a situação de reforma, sempre que complete, seguida ou interpoladamente, cinco anos na situação de reserva fora de efectividade de serviço.
No caso dos autos, os aqui Recorridos, na situação de reserva desde 1992, transitaram de facto para a reforma quando perfizeram 65 anos de idade, no ano de 2001, mas viram a Recorrente retroagir os efeitos da passagem para aquela situação a 26 de Junho de 1999, (dia em que entrou vigor o EMFAR/99 – art.º 31º-); ou seja, a CGA reconheceu aos Recorridos o direito à reforma quando atingiram o limite de idade, mas calculou o montante da pensão em função do ano da entrada em vigência no novo Estatuto dos Militares das Forças Armadas, frustrando, a nível remuneratório, as expectativas que estes militares alicerçaram no diploma de 1992.
Contudo, a primeira alteração legislativa ao EMFAR/99, operada pela Lei n.º 25/2000, de 23 de Agosto veio a repristinar o regime previsto nos n.ºs 2,3 e 4 do artigo 1º e 6 e 7 do artigo 7º da Lei n.º 15/92 nada dizendo quando ao n.º 4, que só veio a ser repristinado com a entrada em vigor do Decreto-Lei n,º 197-A/2003, de 30 de Agosto que no seu artigo 7º dispõe assim: “ É repristinado o regime de passagem à reforma previsto no n.º4 do artigo 7º da Lei n.º 15/92, de 5 de Agosto, até que se esgotem os seus efeitos jurídicos”, à semelhança da Lei de 2000, o legislador de 2003 manifesta, a nosso ver, inequivocamente, a vontade de que o retorno à lei passada, revogada e agora de novo em vigor se complete de forma a garantir que as legitimas expectativas dos militares que passaram à reserva nos anos de 1992 e 1993 não fiquem defraudadas.
E, assim o é, e, a Recorrente até reconhece e aceita que a partir de 2003, se aplica aos militares que aguardam o limite de idade na situação de reserva o regime de passagem à reforma instituído pela Lei n.º 15/92, mas já não aceita a eficácia retroactiva da norma repristinatória apelando agora ” ao principio geral contido no artigo 12º do Código Civil “, que diz: “ A lei só dispõe para o futuro; ainda que lhe seja atribuída eficácia retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos produzidos pelos factos que a lei se destina a regular” (nº1). Na pratica o mesmo equivale a dizer que os militares, como foi o caso dos Recorridos, que passaram internamente à situação de reforma entre Junho de 1999 e Agosto de 2003, não podem beneficiar do regime previsto no n.4 do artigo 7º da Lei n.º 15/92.
Com a publicação do Decreto-lei n.º 197-A/2003, concretamente, com o seu artigo 7º, regressa –se ao cálculo de remuneração na reserva previsto no nº 2 do artigo 17 º do Decreto-Lei n.º 57/90, de 14 de Fevereiro, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 7º do Decreto-Lei n.º 98/92, de 28 de Maio e ao regime de excepção de passagem à situação de reforma.
E, a questão que aqui se coloca é se esse regime repristinado abrange também aqueles militares, que compulsivamente na reserva desde 1992 ou 1993 perfizeram 65 anos de idade no período temporal que mediou a entrada em vigor do novo EMFAR/99 e a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 197-A/2003; ou seja, mais entre 1999 e 2003.
Ora, no ensinamento de Francesco Ferrara in Interpretação e Aplicação das Leis, 2ª ed., pág. 130, traduzido pelo Prof. Manuel de Andrade, «O jurista há-de ter sempre diante dos olhos o fim da lei, o resultado que quer alcançar na sua actuação prática; a lei é um ordenamento de protecção que entende satisfazer certas necessidades, e deve interpretar-se no sentido que melhor responda a esta finalidade, e portanto em toda a plenitude que assegure tal tutela».
Isso pressupõe que o intérprete não se cinja a meras operações lógicas, antes devendo realizar complexas apreciações de interesses, obviamente dentro do âmbito legal, pois toda a norma tem um escopo a alcançar, uma função e uma finalidade a cumprir, pelo que ela tem de ser entendida no sentido que melhor responda à consecução do resultado que quer obter.
E para se determinar a finalidade prática da disposição de direito, haverá que atender às relações da vida, para cuja regulamentação a norma foi criada e partir do princípio de que a lei quer dar satisfação às exigências económicas e sociais que derivam das relações, procedendo-se à apreciação dos interesses em causa.
Através dessa apreciação, poderá o intérprete concluir que o legislador pecou por excesso ou por defeito devendo aquele, para fazer corresponder o que está dito ao que foi querido, proceder por forma a além restringir (interpretação restritiva) e aqui alargar a letra da lei (interpretação extensiva).
«In casu», poderia dizer-se que ocorre uma formulação estreita de mais, que não se entende que tenha sido deliberada, antes se tratando de um silêncio involuntário, havendo que reintegrar o pensamento legislativo tanto mais que é sobre a interpretação extensiva que se baseia a já referida proibição dos actos in fraudem legis , pois, como se refere na obra citada de Francesco Ferrara, pág. 151, «...o mecanismo da fraude consiste na observação formal do ditame da lei, e na violação substancial do seu espírito:-tantum sententiam offendit et verba reservat.O fraudante, pela combinação de meios indirectos, procura atingir o mesmo resultado ou pelo menos um resultado equivalente ao proibido; todavia, como a lei deve entender-se não segundo o seu teor literal, mas no seu conteúdo espiritual, porque a disposição quer realizar um fim e não a forma em que ele pode manifestar-se, já se vê que, racionalmente interpretada, a proibição deve negar eficácia também àqueles outros meios que em outra forma tendem a conseguir aquele efeito».
Mas em bom rigor o que há que operar é uma interpretação abrogante de modo a negar sentido e valor à norma do artigo 30º do DL nº 239/99, de 25 de Junho, que prevê a revogação de “todas as disposições legais e regulamentares que contrariem o presente diploma, designadamente …a Lei nº15/92, de 5 de Agosto…”, pois se verifica a sua absoluta contrariedade e incompatibilidade com outra norma supra-ordenada e principal que é o ordenamento contido Lei nº 15/92 pelas razões «ex abundantis» expostas, bem como com o ordenamento constitucional nos termos perfilados na sentença em louvação dos doutos pareceres juntos aos autos.
Na verdade, tem de aceitar-se que os assinaladas antinomias e desacertos se filiam em defeitos de coordenação e/ou esquecimentos do legislador e quando assim é, havendo em duas disposições uma contradição absoluta e não se vislumbrando outro meio de as conciliar, o intérprete terá que proceder à eliminação daquela norma contradicente, considerando-a letra morta, vazia de conteúdo.
Aliás, em bom rigor, a contrariedade acaba por ser relativa pois, conforme declaração de princípios ínsita no preâmbulo do DL nº 236/99, “Como objectivos fundamentais (do diploma), para além de harmonizar o texto com diplomas publicados desde 1990, são de realçar...(os de) reforçar a garantia das expectativas em fim de carreira, designadamente através da faculdade, agora reconhecida aos militares na reserva, de completarem os 36 anos de tempo de serviço efectivo…”. –sublinhados nossos.
Portanto, ficou consagrada no próprio diploma a garantia das expectativas em fim de carreira que era um princípio estruturante da Lei nº 15/92 que, assim, não pode ter-se por revogado, antes reafirmado de modo reforçado pelo legislador em termos de poder e dever ser entendido que, a contrario sensu do normativo do artº 30º do DL 236/99, não são revogadas as disposições legais que não contrariem este diploma, designadamente a Lei nº 15/92, de 5 de Agosto.
De resto, entendemos que ao estatuir no artº 7º do DL 197-A/2003, de 30 de Agosto que “É repristinado o regime de passagem à reforma previsto no nº 4 do artigo 7º da Lei nº 15/92, de 5 de Agosto, até se esgotarem os respectivos efeitos jurídicos, a voluntas legis é claramente todo o conteúdo desse regime se cumpra, se realize na sua plenitude.
A repristinação é o instituto pelo qual se restabelece a vigência de uma lei revogada pela revogação da lei que a tinha revogado.
E o efeito repristinatório da lei significa retorno ao passado e, como tal, envolve a restauração de um dispositivo legal anteriormente revogado. A partir disso, já se pode indagar se uma lei revogatória de outra tem o condão de fazer com que os dispositivos revogados pela primeira ficassem automaticamente revigorados.
Por exemplo: a lei nº 1 é revogada pela lei nº 2. Surge uma terceira lei, que revoga a de nº 2. Pergunta-se: ficam revigorados os dispositivos da lei nº 1? Não, pois o nosso direito positivo é incisivo quanto isso: - é necessário que haja a intenção patente do legislador para a restauração da norma revogada, enfim, uma declaração expressa.
Donde que repristinar significa restituir ao valor, carácter ou estado primitivo; na ordem jurídica repristinação é o restabelecimento da eficácia de uma lei anteriormente revogada, restauração que não é automática pois só existirá repristinação se a nova lei ressalvar expressamente que a lei velha retomará eficácia. Ou seja: a revogação da lei revogada não importa, só por si, o renascimento da lei que esta revogara, sendo necessário, para que a primitiva renasça, que o legislador o diga expressamente, através de uma disposição chamada repristinatória.(cfr. M. Brito., CCAnotado, 1º-22.)
Porém, se em princípio, a revogação da lei revogatória não importa o renascimento da lei que este revogara, nada obsta a que tenha esse efeito, se for essa a sua manifesta intuição – cfr. Ac, RC de 13.11.1979, BMJ, 293º-446.
A existência de intenção inequívoca do legislador deve assentar em referência expressa na própria lei ou, pelo menos, em um conjunto de vectores tão incisivos que a ela equivalham (cfr. Menezes Cordeiro, Da Aplicação da lei no tempo e das disposições transitórias in Cadernos de Ciência e Legislação nº 7, 1993, págs. 17 e ss.
Ora, o fenómeno da repristinação assegura a preservação do ordenamento jurídico anterior e inferior à Constituição e que, com ela, se mostre materialmente compatível.
Tal interpretação é consentânea com os princípios gerais de aplicação da lei processual no tempo, com o da aplicação imediata mas com respeito pela validade dos actos já praticados, com a letra da lei e com os princípios gerais de aplicação temporal das normas de direito substantivo consagrados no artº 12º do Ccivil. É hoje pacífico que as leis administrativas se interpretam como quaisquer outras, havendo que determinar o seu verdadeiro sentido de acordo com as técnicas e elementos interpretativos geralmente aceites pela doutrina (cfr. art.º 9, do C. Civil; José de Oliveira Ascensão, O Direito, Introdução e Teoria Geral, Editorial Verbo, 4a. edição, 1987, pág.335 e seg.; J. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1989, pág.181 e seg..
Na parte final do nº 1 deste preceito consigna-se que «ainda que lhe seja atribuída eficácia retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular».
Preocupado com a tutela da confiança, segurança e estabilidade dos efeitos jurídicos já produzidos pelos factos, apenas os considera dignos de protecção à luz da lei sob a qual foram produzidos quando deliberadamente seja outra a vontade do legislador expressa na lei nova e conquanto ela não ofenda qualquer princípio constitucional (cfr. artºs. 277º e 207º da Constituição da República).
A vontade do legislador nesse sentido está inequivocamente afirmada, resolvendo-se a dúvida com a ressalva de retroactividade constante do nº 1 do artº 12º do Ccivil, devendo ter-se como produzidos pelos factos que a lei visa regular os efeitos jurídicos pois «Um efeito de direito produziu-se sob o domínio da LA quando na vigência desta lei se verificaram o facto ou os factos que, de acordo com a respectiva hipótese legal da LA, o desencadeiam» (Prof. J. Baptista Machado «Sobre a Aplicação no Tempo do Novo Código Civil», pág. 125).
Assim e ainda de acordo com Baptista Machado, in ob. cit., págs. 99, 100 e Introdução. pág. 234, a lei nova respeita integralmente as situações jurídicas constituídas «ex lege », por força da verificação de certos factos. Por tal razão, além de acobertada dentro da ressalva da parte final do nº 1, também se acha englobada na previsão do nº 2, primeira parte, do referido artº 12º do C. Civil.
Deve por isso concluir-se que a Lei Nova ao dispor sobre os efeitos dos factos, apenas visa os factos novos e que, assim, é inaplicável às situações por ele previstas cujos pressupostos, segundo a lei antiga, ocorreram sob o domínio desta lei, só se aplicando aquele às situações que se tenham constituído pela ocorrência dos factos integradores da respectiva previsão legal a partir do início da sua vigência.
Todavia, naquele artigo 12º do CCiv está prevista a possibilidade de a lei nova concretamente mandar aplicar retroactivamente os respectivos efeitos, casos em que ficariam revogados tais princípios da irretroactividade da lei, e consequentemente a lei que foi aplicada a situação dos ora Recorridos, ou seja o EMFAR /99.
Na realidade, a interpretação normas processuais deve privilegiar a interpretação que melhor garanta a tutela efectiva do direito e a concretização da justiça material, afastando-se, para esse efeito, as interpretações meramente ritualistas e formais que dificultam ou impossibilitam o exercício do direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva.
No caso “sub judice” existe um diploma legal (o Decreto-Lei n.º 197-A/2003), pelo qual o legislador manifestou expressamente a intenção de fazer retroagir os efeitos jurídicos da Lei n.º 15/92, concretamente o n.º 4 do artigo 7º, visando remediar o erro cometido com a revogação deste diploma e se o fez foi porque reconheceu serem legitimas e fundadas as expectativas daqueles militares que nos anos idos de 1992 e 1993 viram ceifadas as expectativas de carreira detidas à data da publicação do diploma (leia-se Lei n.º 15/92), não obstante as mesmas se encontrarem, na prática, limitadas pelo tempo de serviço já prestado.
Assim e em bom rigor, no caso vertente, o que há que operar é uma interpretação conforme com o princípio constitucional da igualdade, plasmado no artigo 13º da CRP, que impõe “um tratamento igual do que é igual e diferente do que é diferente, na medida da diferença”.
Ora, os aqui Recorridos encontram-se exactamente nas mesmas condições que aqueles outros que, como eles, foram compelidos a passar à situação de reserva, entre 1992 e 1993, e que beneficiaram até 1999 e após 2003, do regime previsto no n.º4 do artigo 7º da Lei n.º 15/92, e a não lhes ser aplicado o mesmo regime tal constituiria, a nosso ver, uma manifesta violação da vontade do legislador de 2003, que de forma expressa e categórica quis que se “ esgotem os respectivos efeitos jurídicos” (artigo 7º do Decreto-Lei n.º 197-A/2003, de 30 de Agosto).
Do mesmo modo, pode afirmar-se, à luz dos princípios constitucionais que enformam o Estado de Direito – o princípio da igualdade, da proporcionalidade, da segurança jurídica e da protecção da confiança – que a única solução harmonizável com a vontade do legislador, é retroagir os efeitos da norma repristinatória contida no artigo 7º do Decreto-Lei n.º 197-A/2003 e, consequentemente, aplicar aos aqui Recorridos o regime vertido no n.º 4 do artigo 7º da Lei n.º 15/92, de 05 de Agosto.* Do antecedentemente exposto, resulta que:
No caso «sub judicio» existe um regime legal excepcional pelo qual o legislador, em prole do interesse público, visou promover a racionalização dos efectivos militares.
É que da declaração de princípios proclamada na Lei n.º 15/92, de 05 de Agosto, decorre que esta foi publicada e aprovada tendo em vista solucionar os problemas suscitados pelo excesso de efectivos militares, decorrentes das mutações sofridas pelo Estado Português no pós 25 de Abril de 1974
Assim a intenção declarada do legislador de 1992 era a de consagrar um regime de contraste entre os militares que já se encontravam fora do activo e que passaram automaticamente à reforma, com aqueles outros ainda no activo, que requereram a reforma, o abate aos quadros e a quem foi conferida uma bonificação ou prestação pecuniária, e os militares que passaram à situação de reserva com a garantia de só chegarem à reforma quando perfizessem 65 anos de idade.
O mencionado diploma estipulou um mecanismo excepcional de passagem à situação de reserva diferente do adoptado pelo EMFAR aprovado pelo DL n.º 34-A/90, de 24 de Janeiro, sendo que, conforme declaração de princípios ínsita no preâmbulo do DL nº 236/99, “Como objectivos fundamentais (do diploma), para além de harmonizar o texto com diplomas publicados desde 1990, são de realçar...(os de) reforçar a garantia das expectativas em fim de carreira, designadamente através da faculdade, agora reconhecida aos militares na reserva, de completarem os 36 anos de tempo de serviço efectivo…”. –sublinhados nossos.
Portanto, ficou consagrada no próprio diploma a garantia das expectativas em fim de carreira que era um princípio estruturante da Lei nº 15/92 que, assim, não pode ter-se por revogado, antes reafirmado de modo reforçado pelo legislador em termos de poder e dever ser entendido que, a contrario sensu do normativo do artº 30º do DL 236/99, não são revogadas as disposições legais que não contrariem este diploma, designadamente a Lei nº 15/92, de 5 de Agosto.
De resto, entendemos que ao estatuir no artº 7º do DL 197-A/2003, de 30 de Agosto que “É repristinado o regime de passagem à reforma previsto no nº 4 do artigo 7º da Lei nº 15/92, de 5 de Agosto, até se esgotarem os respectivos efeitos jurídicos, a voluntas legis é claramente todo o conteúdo desse regime se cumpra, se realize na sua plenitude.
Porém, se em princípio, a revogação da lei revogatória não importa o renascimento da lei que este revogara, nada obsta a que tenha esse efeito, se for essa a sua manifesta intuição – cfr. Ac, RC de 13.11.1979, BMJ, 293º-446.
A existência de intenção inequívoca do legislador deve assentar em referência expressa na própria lei ou, pelo menos, em um conjunto de vectores tão incisivos que a ela equivalham (cfr. Menezes Cordeiro, Da Aplicação da lei no tempo e das disposições transitórias in Cadernos de Ciência e Legislação nº 7, 1993, págs. 17 e ss.
Ora, o fenómeno da repristinação assegura a preservação do ordenamento jurídico anterior e inferior à nossa Constituição e que, com ela, se mostre materialmente compatível.
Tal interpretação é consentânea com os princípios gerais de aplicação da lei processual no tempo, com o da aplicação imediata mas com respeito pela validade dos actos já praticados, com a letra da lei e com os princípios gerais de aplicação temporal das normas de direito substantivo consagrados no artº 12º do Ccivil.
Na parte final do nº 1 deste preceito consigna-se que «ainda que lhe seja atribuída eficácia retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular».
Preocupado com a tutela da confiança, segurança e estabilidade dos efeitos jurídicos já produzidos pelos factos, apenas os considera dignos de protecção à luz da lei sob a qual foram produzidos quando deliberadamente seja outra a vontade do legislador expressa na lei nova e conquanto ela não ofenda qualquer princípio constitucional (cfr. artºs. 277º e 207º da Constituição da República).
Ora, como noticia o acórdão recorrido, quer a Comissão Constitucional quer o Tribunal Constitucional, sempre pugnaram pelo primado do Estado de Direito como paradigma da estabilidade normativa, evocando, a propósito, a seguinte passagem da fundamentação do Acórdão n° 437 da CC de 26 de Janeiro de 1982 - Apêndice "DR" de 18/11 /1983 pág. 80:
"O cidadão deve poder prever as intervenções que o Estado poderá levar a cabo sobre ele e preparar-se para se adequar a elas. Ele deve poder confiar em que a sua actuação de acordo com o direito seja reconhecida pela ordem jurídica e assim permaneça em todas as suas consequências juridicamente relevantes. Esta confiança é violada sempre que o legislador ligue a situações de facto constituídas e desenvolvidas no passado consequências jurídicas mais desfavoráveis do que aquelas com que o atingido podia e devia contar. Um tal procedimento legislativo não mais poderá cobrir-se com o princípio do Estado de Direito democrático".
Bem como o Ac TC n° 14/3 33° vol. Pág. 31:
"O princípio da confiança concilia-se com o princípio da igualdade, uma vez que fornece um critério objectivo para o tratamento especial de certo conjunto de situações de facto em função do momento da sua verificação temporal".
O Acórdão recorrido, cita, pertinente e incisivamente, o parecer referido do Provedor de Justiça na parte em que salienta que o "...percurso legislativo, traçado, que os militares que, de acordo com os critérios fixados pela Lei n° 15/92, de 5 de Agosto, passaram internamente à situação de reforma entre Junho de 1999 e Agosto de 2003, não vieram a beneficiar, em termos práticos, do regime previsto no seu art° 7° n° 4, numa situação de diferenciação de tratamento para com os restantes militares que, em função da idade, tenham, vindo a abandonar os quadros da reserva, ao abrigo daquela disposição, em data anterior ou posterior àquele período.
Esta situação é destituída, a meu ver, de qualquer fundamento bastante que permita a sua sustentação.
Considero assim, não existir qualquer razão para que aos militares em causa não venha ser agora reconhecido, à luz do princípio de justiça material, que enforma a noção de Estado de Direito Democrático, o direito vertido no artigo 7°, n° 4 da lei n° 15/92, de 5 de Agosto, devendo os mesmos passar a beneficiar, para efeitos doo cálculo das respectivas pensões, do tempo decorrido até à data em que completaram, de facto, a idade naquele estabelecida."
Prossegue depois o Acórdão recorrido:
“Em face de tudo quanto tem ficado expendido, importa esquematizar a controvertida questão.
Na realidade, os Militares reformados, entre a entrada em vigor da lei n° 15/92 e o DL 236/99 viram ser-lhes aplicado, naturalmente, o n° 4 do Art° 7° da referida Lei, do mesmo modo que o passou a ser igualmente (fruto da repristinação operada) para aqueles que foram reformados após a entrada em vigor do DL n° 197-A/2003.
Assim sendo, o n° 4 do Art° 7° só não se aplicou àqueles que se reformaram, simplificando, entre 1999 e 2003, sendo que quer antes quer depois era aplicável, sem que razões objectivas justificassem tal diferenciação.
Se é certo que já era defensável, mesmo sem a repristinação verificada em 2003, que o n° 4 do Art° 7° da Lei n° 15/92 fosse aplicado aos militares passados compulsivamente à situação de reserva, por força deste diploma, mesmo após a sua revogação, em face das expectativas geradas, por maioria de razão o deverá após a repristinação referida, em face do hiato injustificado que se criaria, passível de constituir uma manifesta violação do princípio da Igualdade.
Assim, em face do n° 1 do Art° 9° do Código Civil impõe-se que o Art° 7° do DL n° 197-A/2003 seja objecto de uma interpretação conforme com o princípio Constitucional da Igualdade, e "tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada...".
Em face de tudo quanto supra ficou expendido, não temos dúvidas em afirmar que a interpretação que melhor se conforma com a vontade do legislador, ou nas palavras de Antunes Varela, aquela que melhor se adequa com a "vontade inequívoca do legislador", impõe que a repristinação do n° 4 do Art° 7° da Lei n° 15/92, deverá operar desde a sua revogação em 1999.
Na realidade, se o legislador reconheceu que a revogação daquela norma se havia consubstanciado numa injustiça face aos militares passados compulsivamente à reserva, daí a ter repristinado em 2003, não é legitimo pensar que o não fosse para aqueles que atingissem o limite de idade entre 1999 e 2003.
A não ser assim, como se disse, teríamos que militares exactamente nas mesmas condições, entre 1992 e 1999 e a partir de 2003, beneficiavam do regime do n°4 do Art° 7 da Lei n° 15/92, enquanto que aqueles que atingissem os 65 anos no intervalo entre 1999 e 2003, não veriam ser-lhes aplicado esse regime, o que manifestamente constituiria uma incongruência que não terá estado na mente do Legislador.”
Por tudo quanto acima se deixou dito, concorda-se inteiramente com o discurso fundamentador do acórdão.
Com efeito, o princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de direito democrático, foi violado pois o direito à reforma adquirido pelos AA segundo o regime da Lei 15/92, por tudo quanto dito ficou, aparece aos olhos de uma pessoa normal como verosímil ou provável.
À luz de tal princípio merece guarida a pretensão dos AA dado o "grau de concretização" (com patente “subjectivação”) que o direito à reforma segundo aquele regime tinha adquirido na ordem jurídica.
Há, com efeito, o direito à não frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradouras ou relativamente a actos complexos já parcialmente realizados.
A conduta da Administração não tinha a cobertura legal configurando tal actuação uma lesão intolerável das expectativas dos AA. É que a afectação das expectativas, em sentido desfavorável, não é admissível quando, como no caso concreto, constitua uma actuação com que, razoavelmente os destinatários não podiam contar e ainda quando não foi ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses também constitucionalmente protegidos.
O princípio da confiança, como expende o Prof. Menezes Cordeiro ("Da Boa Fé no Direito Civil, Vol. II, págs. 1234 e 1248"), exprime a situação em que uma pessoa adere, em termos de actividade ou de crença, a certas representações, passadas, presentes ou futuras, que tenha por efectivas. O princípio da confiança explicitaria o reconhecimento dessa situação e a sua tutela: a confiança é protegida quando da sua preterição resulta um atentado ao dever de actuar de boa fé ou se concretize um abuso de direito.
Por tudo o que acaba de ser dito, o acto impugnado enferma do vício da Violação de lei, já que os factos provados apontam para que os termos em que decorreu a reforma dos AA e que ficaram relatados, se traduziram numa clara violação do princípios da confiança consagrado no artigo 266°, n° 2, da Constituição da República, e artigos 5° e 6° do Código do Procedimento Administrativo.
«In casu» a "afectação de expectativas" revela-se extraordinariamente onerosa e essa onerosidade torna-se excessiva, inadmissível ou intolerável, porque injustificada ou arbitrária.
Por outro lado, já na vertente da igualdade, no acórdão n.º 365/03, o Tribunal Constitucional realçou que o princípio constitucional da igualdade significa, em síntese, a proibição do arbítrio.
Assim, no Acórdão n.º 319/2000 (Diário da República, II série, de 18 de Outubro de 2000), para cujas considerações agora se remete, salientou-se, mais uma vez, que o princípio da igualdade “não anula a liberdade de conformação do legislador” e que, como se escreveu no Acórdão n.º 563/96 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 33.º, pág. 47 e segs.), implica «que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento desigual para as situações de facto desiguais (proibindo, inversamente, o tratamento desigual de situações iguais e o tratamento igual das situações desiguais) - cfr., entre tantos outros, e além do já citado acórdão nº 186/90, os acórdãos nºs. 39/88, 187/90, 188/90, 330/93, 381/93, 516/93 e 335/94, publicados no referido jornal oficial, I Série, de 3 de Março de 1988, e II Série, de 12 de Setembro de 1990, 30 de Julho de 1993, 6 de Outubro do mesmo ano, e 19 de Janeiro e 30 de Agosto de 1994, respectivamente», mas «não impede que, tendo em conta a liberdade de conformação do legislador, se possam (se devam) estabelecer diferenciações de tratamento, “razoável, racional e objectivamente fundadas”, sob pena de, assim não sucedendo, “estar o legislador a incorrer em arbítrio, por preterição do acatamento de soluções objectivamente justificadas por valores constitucionalmente relevantes”, no ponderar do citado acórdão nº 335/94.
Ponto é que haja fundamento material suficiente que neutralize o arbítrio e afaste a discriminação infundada (o que importa é que não se discrimine para discriminar, diz-nos J.C. Vieira de Andrade – Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1987, pág. 299).
Perfilha-se, deste modo, o princípio da igualdade como “princípio negativo de controlo” ao limite externo de conformação da iniciativa do legislador - cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. Cit., pág. 127 e, por exemplo, os Acórdãos nºs. 157/88, publicado no Diário da República, I Série, de 26 de Julho de 1988, e os já citados nºs. 330/93 e 335/94 - sem que lhe retire, no entanto, a plasticidade necessária para, em confronto com dois (ou mais) grupos de destinatários da norma, avalizar diferenças justificativas de tratamento jurídico diverso, na comparação das concretas situações fácticas e jurídicas postadas face a um determinado referencial (tertium comparationis).
A diferença pode, na verdade, justificar o tratamento desigual, eliminado o arbítrio (cfr., a este propósito, Gomes Canotilho, in – Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 124, pág. 327; Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1989, pág. 425; acórdão nº 330/93)”.
Diz o artº 5º do CPA que:
1.- Nas suas relações com os particulares, a Administração Pública deve reger-se pelo princípio da igualdade, não podendo privilegiar, beneficiar, prejudicar, privar de qualquer direito ou isentar de qualquer dever nenhum administrado em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social.
2.- As decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesse legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar.
O sentido juridicamente vinculante do princípio da igualdade tem sido fixado exaustivamente em abundante jurisprudência do Tribunal Constitucional de que acima se faz recensão e que se mostra condensada no Acórdão nº 186/90 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 16.°vol., p. 383):
«Princípio de conteúdo pluridimensional, postula várias exigências, entre as quais a de obrigar a um tratamento igual das situações de facto iguais e a um tratamento desigual das situações de facto desiguais, proibindo, inversamente, o tratamento desigual das situações iguais e o tratamento igual das situações desiguais. Numa fórmula curta, a obrigação da igualdade de tratamento exige que “aquilo que é igual seja tratado igualmente, de acordo com o critério da sua igualdade, e aquilo que é desigual seja tratado desigualmente; segundo o critério da sua desigualdade”.
Na sua dimensão material ou substancial, o princípio constitucional da igualdade vincula em primeira linha o legislador ordinário (para uma análise dos sentidos formal e material do princípio da igualdade, cf., por todos, Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, Coimbra Editora, 1982, pp, 380 e 381; Castanheira Neves, O Instituto dos Assentos e a Função Jurídica dos Supremos Tribunais, Coimbra, Coimbra. Editora, 1983 pp. 119, 120, 165 e 166; Bockenfõrde, W., Der Allgemeine Gleichheitssatz und die Aufgabe des Richters, Berlin, W. de Gruyter, 1957, pp. 43 e 68). Todavia, este princípio não impede o órgão legislativo de definir as circunstâncias e os factores tidos como relevantes e justificadores de uma desigualdade de regime jurídico num caso concreto, dentro da sua liberdade de conformação legislativa.
Dito de outro modo: o princípio constitucional da igualdade não pode ser entendido de forma absoluta, em termos tais que impeça o legislador de estabelecer uma disciplina diferente quando diversas forem as situações que as disposições normativas visam regular.
O princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa e administrativa, não veda a realização de distinções. Proíbe-lhe, antes, a adopção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável (vernúnftiger Grund) ou sem qualquer justificação objectiva e racional. Numa expressão sintética, o princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se na ideia geral de proibição do arbítrio (Willkúrverbot).»
Resulta do exposto que o acto impugnado viola o princípio de igualdade previsto no artº 13° da Constituição da República e no artº 5º, nº 1 do CPA, porque já se demonstrou que o mesmo é arbitrário, i. é, não tem uma justificação razoável.
O princípio da igualdade, enquanto cânone reitor das várias funções do Estado, reclama que na actividade administrativa se trate por igual o que for essencialmente igual e que se dê tratamento diferente ao que na sua essência for dissemelhante. Como dizer igualmente não é o mesmo que dizer igualitarismo, a ideia de igualdade não se opõe à existência de regimes jurídicos diferenciados; o que ela recusa é o arbítrio, ou seja, soluções de fundamento racional ou material bastante.
O princípio da igualdade está intimamente relacionado com o conceito de lei inerente ao Estado de Direito, sendo uma das suas bases essenciais, postulando o exercício de um direito igual para todos os cidadãos.
Este princípio implica, assim, que as decisões administrativas sejam tomadas segundo critérios objectivos pelo que a Administração está obrigada a proceder de modo igual em relação a dois casos iguais no plano objectivo, o que impõe que se agiu de uma forma para um terá de agir da mesma forma para outro, se os elementos de ponderação de ambos são iguais e, sob este ponto de vista, o princípio da igualdade pretende evitar o arbítrio.
Todavia e como é o caso, o princípio da igualdade só é invocável no contexto de situações idênticas, mas conformes ao Ordenamento Jurídico vigente.
Apesar deste princípio encontrar a sua raiz na actividade discricionária da Administração, não pode deixar de se entender que o respeito pela igualdade, como por quaisquer outros princípios constitucionais, configura um parâmetro de actuação vinculada. Nesse sentido O acto desigual, parcial, injusto, etc. é ilegal e traduz o vício de violação de lei.
Por vezes, não será fácil ao particular provar que existiu violação do princípio da igualdade. De qualquer maneira, tal violação será, em certas situações, facilmente, apreensível ao juiz desde que faça apelo a padrões de condutas discriminatórias, como já se demonstrou que existiram.
É claro que o princípio da igualdade consagrado no art. 13.° da C.R.P. que impõe o tratamento igual de situações de facto iguais e tratamento diverso para situações de facto diferentes, ao nível da Administração, adquire relevo no âmbito do exercício de poderes discricionários, ou seja, daqueles casos em que à Administração é conferido o poder de optar por uma ou outra solução, segundo o que tenha por mais ajustado, em face da situação concreta. O princípio da igualdade não confere um direito à igualdade na ilegalidade. (Ac. do STA de2/12/87 - Rec. N.° 24.192).
A violação do princípio da igualdade, no plano da legalidade de actos administrativos, supõe, entre os actos em confronto, identidade de situações e um ponto de referenciação valorativa comum. (Ac. do STA de 4/12/90 -Rec. nº 27.487).
O princípio da igualdade só assume relevo nos casos em que a Administração não está vinculada a um determinado comportamento. Se o estiver, os princípios da igualdade e da legalidade têm um significado coincidente. (Ac. do STA de 14/2/91 - Recs. N.°s 28.085 e 28.171).
E a diferenciação terá de ser sempre reportada a categorias e nunca em função de uma situação pessoal, concreta e determinada, caso em que não se trata de desigualdade mas arbítrio, discriminação.
Por outro lado, no exercício da sua actividade, a Administração Pública deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em relação (cfr. artº 6º do CPA).
A Justiça de que se fala neste normativo é a “constitucionalmente plasmada em critérios materiais ou de valor, como por exemplo, o da dignidade da pessoa humana, da efectividade dos direitos fundamentais, da igualdade”- vd. Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Anotada, pág. 925.
Nessa acepção, o princípio da justiça não se apresenta com autonomia em relação a outros princípios que lhe são instrumentais como são os da igualdade, da necessidade e da proporcionalidade, da imparcialidade e da protecção de direitos e interesses legalmente protegidos.
Esse princípio é a última “ratio” da subordinação da Administração ao Direito, tornando inválidos os actos que, não estando abrangidos pelas condicionantes jurídicas expressas da actividade administrativa, se apresentam uma afronta intolerável aos valores elementares da Ordem Jurídica, mormente os plasmados em preceitos referentes à integridade e dignidade das pessoas, à sua boa – fé e confiança no Direito.
Como o princípio da justiça engloba o princípio da justiça stricto sensu (art. 266°, n.° 2 da C.R.P.), o princípio da igualdade (art. 13.º) e o princípio da proporcionalidade (art° 272.°, n.° 2) e o princípio da justiça abrangendo o princípio da igualdade, constituirá um momento vinculativo do acto administrativo, gerando o seu não acatamento o vício de violação de lei. (Ac. do STA de 13/11/86 - AD. 307, 958), o mesmo foi violado nos termos supra analisados quanto àqueles dois princípios.
Já o dever de imparcialidade impõe que a Administração pondere, nas suas opções, todos os interesses juridicamente protegidos envolvidos no caso concreto, mantendo-se equidistante em relação aos interesses particulares.
E a imparcialidade é um limite essencial na fase e actividade instrutória, na recolha e valoração dos factos respeitantes às posições dos diversos interessados, exigindo-se que a Administração adopte uma postura isenta na busca e ponderação de todas elas.
Nesse sentido, como salientam Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e J. Pacheco Amorim, Ob. Cit,. pág. 107 o princípio da imparcialidade “...é um antecedente, um prius, em relação ao princípio da proporcionalidade: com este sancionam-se as condutas que sacrificam (ou beneficiam) desproporcionadamente certos dos interesses envolvidos face a outros; com aquele, as condutas tomadas sem (ou com) ponderação de interesses que (não) o deviam ser.
Ora, atendendo à materialidade alegada e provada, dúvidas não podem existir de que a conduta do órgão administrativo importa violação do princípio da imparcialidade na medida em que o referido princípio destina-se, por um lado, a assegurar a igualdade nos assinalados termos e, por outro, a garantir uma tutela efectiva da imparcialidade, transparência e isenção da Administração nos procedimentos, sendo a tutela destes princípios prosseguida fundamentalmente de uma forma preventiva. Esta natureza implica que a violação desses princípios ocorra com uma conduta da Administração adequada, segundo critérios de razoabilidade lógica e de experiência comum, a permitir actuações parciais, independentemente destas terem existido e ou de algum dos interessados ter sofrido qualquer prejuízo, como aconteceu no caso concreto.
Conforme se pode ler no acórdão do STA de 23-03-2006, proc. 1057/04, «De tal modo é assim que basta neste caso admitir a possibilidade de um tal desrespeito criar um perigo de lesão e de actuação parcial para constituir fundamento bastante para a anulação, mesmo que se desconheça em concreto a efectiva violação dos interesses (neste sentido, o Ac. do STA/Pleno, de 20.01.98. in Proc. 36.164; também, o Ac do STA de 14.05.96, in AD nº 419/1265)" (- Ver, ainda, os acórdãos de 21-03-2001, Proc.0 n.° 29.139, in Ap DR de 21-07-2003, 2158, e de 30-04-2003, do Pleno, Proc.0 n.° 32377, in Ap DR 12-5-2004, 473.)» - vide ainda acórdão do STA de 9-12-2004, Proc. n° 594/04.
Não pode, pois, colher a interpretação ensaiada pela Autoridade Recorrente, que não tem na letra nem no espírito da lei qualquer correspondência, e assim sendo, mostram-se improcedentes as conclusões da sua alegação.* 3.- DECISÃO:
Termos em que acordam os Juízes deste TCAS em negar provimento negar provimento ao recurso e confirmando o Acórdão recorrido.
Custas pela recorrente.*
Lisboa, 29/11/2007
(Gomes Correia)
(António Vasconcelos)
(Magda Geraldes) |
