| Decisão Texto Integral: | 1. Relatório
A..., residente em Coruche, intentou no TAF de Leiria acção administrativa especial, contra o INGA e o IFADAP, ora Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, que se lhes sucedeu nas atribuições (IFAP.IP) pedindo a título principal: (i) seja decretada a anulação do acto administrativo impugnado, constante do ofício n° AGR002/2006/0072649, sem data; (ii) Condenados os Réus a, reconhecendo o direito da Autora ao recebimento das ajudas que lhe são devidas como contrapartida dos compromissos agro-ambientais inerentes às medidas objecto das novas candidaturas apresentadas no ano de 2005, ordenarem o pagamento das mesmas à Autora, em conformidade, isto é, das importâncias respeitantes ao ano de 2005 e das importâncias respeitantes ao ano de 2006, em prazo não superior a 30 dias, bem como das que se mostrem devidas e se vencerem em cada um dos três anos subsequentes, em igual prazo a contar do vencimento; (iii) Subsidiariamente, para o caso de se entender que o acto impugnado revogou acto administrativo anterior de aprovação das candidaturas, - quer se considere este último como acto implícito ou de deferimento tácito - formula-se o pedido de anulação do acto administrativo impugnado e de condenação à prática de acto devido tal como caracterizado no n° 2 supra, mas com base nos fundamentos próprios da revogação, acima invocados; (iv) Subsidiariamente, para o caso de se entender que o pagamento das ajudas pelo Réu não depende de um acto prévio de aprovação das candidaturas, por ter natureza obrigacional ou de acto vinculado, condenado o Réu a ordenar o pagamento das importâncias devidas nos termos idênticos aos do pedido formulado no n° 2 supra.
Pede ainda, e, para o caso de se entender que o acto impugnado é valido, que os RR. sejam condenados a pagar-lhe uma indemnização pelos custos incorridos com o cumprimento dos compromissos agro-ambientais decorrentes das candidaturas e pelas perdas de rendimento que tais compromissos causaram na sua actividade, nos anos de 2005 e 2006 e, nos três anos subsequentes, a liquidar na fase complementar de audição das partes a que alude o n°6 do art.95° do CPTA e, por último pede que os RR sejam condenados no pagamento das custas e em procuradoria.
Por decisão de 3’0.12.2007, o Mmº Juiz do TAF de Leiria, julgou a acção improcedente, absolvendo as Entidades Demandas dos pedidos.
Inconformado, o A. interpôs recurso jurisdicional para este TCA-Sul, em cujas alegações sintetizadas, formulou as conclusões seguintes:
I — Omissão de factos relevantes na sentença recorrida
1. A sentença recorrida, sem que se descortine porquê, omitiu da relação de fatos provados, matéria essencial alegada pela Autora, provada por documentos e não impugnada nem desmentida pelos Réus, designadamente:
Que a Autora, logo a partir de Outubro de 2004, altura em que são tomadas as primeiras decisões para o ano agrícola de 2005, começou a implementar e a cumprir as obrigações decorrentes da candidatura, ou seja a ter custos e despesas para conformar a sua exploração às exigências da medida agro-ambiental em concreto e que em 2005 cumpriu rigorosamente os compromissos assumidos como resulta dos diversos controles de campo e administrativos efectuados.
Que a Autora, pelo facto de em nenhum momento de 2005 lhe ter sido comunicada qualquer intenção de recusa ou rejeição da sua candidatura, continuou a cumprir todos os compromissos no ano de 2006.
2. Os factos acima referidos, tanto na sua substância, como na sequência cronológica em que se verificaram, são absolutamente essenciais para a boa apreciação e decisão da causa, na medida em que, demonstram á saciedade que a Recorrente cumpriu integralmente, no ano de 2005, todos os compromissos agro-ambientais a que se obrigara, suportando todos os inerentes custos e restrições de produtividade e rendibilidade na sua exploração.
3. Tendo continuado a fazê-lo no ano de 2006, precisamente porque até 10 de Março desse ano (data em que recebeu o ofício contendo o acto impugnado) nenhuma intenção ou decisão de recusa ou indeferimento da sua candidatura lhe havia sido comunicada.
4. A sentença recorrido nada diz sobre os motivos da omissão destes factos da relação de factos provados.
5. A não inclusão dos factos acima indicados na relação de factos provados, bem como a omissão de pronúncia sobre o respectivo conteúdo ou sobre a matéria que os mesmos integram, configura nulidade da decisão nos termos do disposto no art.668° n°1 alíneas b) e d) do CPC, aplicável ex vi do art.35° n°2 do CPTA, nulidade que desde já se argui para os devidos efeitos.
6. E constitui também violação do disposto no art 94° n°s l e 2 do CPTA conjugado com o art. 95° do mesmo diploma.
7. A referida omissão dos factos acima mencionados, alterou totalmente as premissas em que a acção se baseou, subvertendo de forma inaceitável toda a linha argumentativa da Recorrente.
8. Nunca a Recorrente sustentou a aprovação automática de candidaturas, ou que a aprovação das mesmas ficaria ao critério dos próprios candidatos, ao contrário do que parece afirmar-se na sentença recorrido.
9. O que a Recorrente sempre afirmou foi que, atenta a natureza deste tipo de ajudas - um verdadeiro incentivo destinado a promover a protecção do ambiente e a manutenção do espaço natural, (cfr. arts22° e 23° do Regulamento (CE) n°1257/1999 do Conselho de 17 de Maio) - o agricultor candidato que reúna os requisitos e cumpra os compromissos agro-ambientais a que se obrigou (os quais se traduzem, na generalidade, em custos vários, reduções de produtividade e perdas de rendimento) tem direito ao recebimento das mesmas.
10. A conclusão pela sentença recorrida de não ter ocorrido violação dos princípios da legalidade, da boa-fé e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos - 3°§ de pág 12 - assenta numa fundamentação totalmente inaceitável que não só nega a evidência de factos documentalmente provados, como também faz letra morta das disposições legais aplicáveis, acima citadas.
11. Mas, mais grave que a evidente distorção do afirmado pela Recorrente é, a não valoração, no contexto próprio, do facto nuclear e essencial, amplamente alegado e demonstrado, do integral cumprimento dos compromissos por parte da Recorrente, beneficiária das ajudas!
II — A Natureza e o Regime de Concessão de Apoios no Âmbito das Medidas Agro-Ambientais
12. As chamadas medidas agro-ambientais consistem na concessão de apoio aos agricultores, na forma de ajuda financeira a fundo perdido, com a dupla função de incentivo às boas práticas ambientais e contrapartida de compromissos agro-ambientais por estes assumidos, os quais geram na esfera patrimonial dos beneficiários, perda de rendimentos, despesas adicionais e investimentos não produtivos. (arts° 22° e 24° do Regulamento (CE) N° 1257/1999).
13. Ao determinar a inclusão das candidaturas às medidas agro-ambientais no impresso modelo do Pedido de Ajudas "Superfícies", o legislador quis claramente subordiná-las ao mesmo regime de concessão e de controlo.E neste regime, não está previsto que a concessão das ajudas dependa de um qualquer procedimento prévio, mais ou menos complexo, de apreciação e análise de candidaturas, nem muito menos da realização de controlos anteriores à "aprovação".
14. Os controlos não existem para determinar se a candidatura deve ou não ser aprovada, como parece entender A sentença recorrido; os controlos são para verificar se o agricultor cumpre ou não os compromissos a que se obrigou ao candidatar-se. E, se se verificar que sim, como foi o caso da Recorrente, a obrigação dos Réus é pagar as contrapartidas, isto é, as ajudas.
15. A sentença recorrida, apesar de expressamente reconhecer que as ajudas têm a natureza de contrapartida directa dos compromissos assumidos, -natureza conferida por Iei,(cfr.art24°do Regulamento) - desvaloriza ou ignora os efeitos jurídicos daí decorrentes, em especial no que respeita à obrigação de os pagar se o agricultor cumpriu os compromissos assumidos.
16. Não é dita uma palavra sobre a natureza desta obrigação. Tudo se passa como se ela não existisse!
III- A aprovação das candidaturas não carece de acto expresso ao contrário do que entende a sentença recorrida
17. O entendimento sustentado pela sentença recorrido de que as candidaturas carecem de um acto expresso de aprovação é, totalmente contrariado pela própria realidade dos factos.
18. É do conhecimento geral, que nunca em anos antecedentes, a Recorrente e, seguramente todos os demais candidatos às medidas agro-ambientais, foi notificada de qualquer acto expresso de aprovação da sua candidatura. Sendo que os Réus sempre procederam ao respectivo pagamento das ajudas.
19. Tal conclusão é ainda desmentida pelo próprio regime de Ajudas ás Superfícies, no qual o processo de candidatura às medidas agro-ambientais actualmente se inclui e em cujo impresso modelo são apresentadas, onde não estão previstos actos de aprovação prévia das candidaturas, mas antes mecanismos de controlo a posteriori para verificação do efectivo cumprimento das medidas.
20. A necessidade de um acto expresso de aprovação das candidaturas não tem, assim, nenhum fundamento legal e é claramente desmentida pela prática do dia a dia.
IV- Manifesta ilegalidade do acto impugnado
a) Um acto de Março de 2006 que "indefere" uma candidatura, recebida em Maio de 2005, a medidas agro-ambientais destinadas à campanha de 2005.
21. O "indeferimento" em Março de 2006, de uma candidatura a medidas respeitantes a uma campanha do ano anterior, já terminada, é um acto de objecto impossível, não passando de um artifício ou de um mero expediente formal para os Réus se furtarem à obrigação de pagar à Recorrente as contrapartidas devidas pelo integral cumprimento dos compromissos de 2005.
b) Ilegalidade do fundamento invocado
22. O motivo do "indeferimento", segundo o acto impugnado consistiu na alegada inexistência de "disponibilidade orçamental para contemplar a aprovação de candidaturas a medidas que não tenham sido objecto de compromisso anterior a 2005 "(sic) "face à situação orçamental verificada em 2005".
23. Invocar falta de disponibilidade orçamental com efeitos retroactivos, isto é, invocá-la em 2006, não para o ano de 2006, mas para o ano anterior, de 2005 é, uma absoluta falácia: Um orçamento é uma "previsão de despesas e receitas que se produzirão durante um determinado período, normalmente o ano."
24. Tratando-se de um instrumento de previsão para o futuro, qualquer orçamento, seja do Estado, seja de organismos do sector público administrativo é, por definição prévio às realidades económicas (despesas e receitas) que visa regular, (cfr. n°l do art. 38° da Lei n°48/2004 de 24 de Agosto- lei de enquadramento orçamental)
25. No ofício dos autos, o que se fez foi invocar, em Março de 2006, a não existência de disponibilidade orçamental para cumprir acções relativas... o ano de 2005. Por sinal acções que no orçamento de 2005 tinham tido inteira cobertura orçamental!
26. A verdade que o ofício quis esconder a coberto da figura da inexistência de "disponibilidade orçamental" foi que, em Março de 2006, não havia dinheiro para pagar as ajudas relativas ao ano de 2005. Só que, admiti-lo, era reconhecer a impossibilidade de cumprimento por parte dos Réus, o que dava à Recorrente e às demais "vitimas" o direito a exigir o pagamento do seu crédito e a competente indemnização pela mora.
27. O expediente usado do "indeferimento" a posteriori das candidaturas apresentadas e recebidas dez meses antes, com fundamento em "indisponibilidade orçamental", viola frontalmente os mais elementares princípios da boa-fé e da legalidade.
28. Tendo, por outro lado, em atenção que a "não existência de disponibilidade orçamentar invocada no ofício não é o mesmo que "falta de dotação orçamentar, figura a que especificamente se refere o n°4 do art.87° do regulamento aprovado pela Portaria 1212/03, impõe-se concluir que o fundamento invocado para o "indeferimento" não tem, sequer a cobertura legal do preceito em apreço, ao contrário do que entendeu A sentença recorrido.
c)"Inexistência de disponibilidade orçamental"- Um falso argumento e um (mau) pretexto para não pagar
29. É claro e insofismável que a candidatura da Recorrente às medidas agro-ambientais na Campanha de 2005 não estava, nem podia estar, pendente de aprovação à data da prática do acto impugnado, isto é, Março de 2006!
30. A candidatura da Recorrente foi claramente aprovada em 2005 (por acto implícito, ou deferimento tácito) antes dos controlos efectuados, os quais se realizaram, também em 2005, no pressuposto e na sequência de tal aprovação.
31. Só por este motivo é patente a ilegalidade do acto impugnado e, o direito da Recorrente ao recebimento integral das ajudas.
32. A falsa e descabida tese da inexistência, em Março de 2006, de disponibilidade orçamental em 2005, não resiste a uma análise atenta dos documentos juntos ao processo administrativo.
33. Dos quais se extrai com toda a clareza que, em Julho e, mais tarde, em Novembro de 2005, não só não existiam quaisquer referências à eventual impossibilidade de pagamento dos compromissos agro-ambientais da campanha desse ano (a qual estava, de resto, a terminar!), como se esperavam elevadas taxas de execução, nessa campanha e na subsequente, tanto nas medidas agro-ambientais como nas demais medidas do programa Ruris, face ao aumento da taxa de comparticipação da UE.
34. Ora, esta realidade, contradiz clara e frontalmente a alegada indisponibilidade orçamental para o ano de 2005 que, pasme-se, os Réus nunca invocaram em 2005, só o vindo a fazer no ano subsequente, mais precisamente, em Março de 2006!
d) 1. Interpretação abusiva do sentido e alcance do n°4 do art° 87° do regulamento aprovado pela portaria 1212/03. Inaplicabilidade deste preceito legal à situação dos autos.
35. As medidas agro-ambientais impõem, mediante o pagamento de contrapartidas, a adopção pelos agricultores aderentes das medidas restritivas que constituem os compromissos agro-ambientais, com incidência directa e imediata na perda de rendimento e em custos de adaptação das explorações agrícolas.
36. Daí que seja elementar dever do Estado e dos Réus que dele fazem parte, informar da eventual insuficiência ou inexistência de dotação orçamental antes ou durante a recepção das candidaturas e nunca, como no caso presente, no ano subsequente e mais de 10 meses depois da recepção das mesmas!
37. À luz dos mais elementares princípios da boa-fé, da legalidade, da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da justiça e da proporcionalidade, (arts. 3° a 5° do CP A) não é lícito conferir à norma do n°4 do art.87° o alcance e o efeito atribuídos pelos Réus e pela sentença recorrido, isto é, o de poder a mesma servir de fundamento ao indeferimento de candidaturas, como as da Recorrente, nas circunstâncias em que o foram.
d) 2. A norma do n°4 do art° 87°da Port.1212/03 implica a prévia hierarquização das medidas indicadas no corpo e nos números 1,2 e 3 do artigo. Obrigatoriedade de hierarquização quando se verifique insuficiência orçamental.
38. Ao referir que as candidaturas serão aprovadas em função da dotação orçamental do regime de ajudas, quis o legislador apenas significar que inexistindo verbas que permitam fazer face à despesa com a totalidade das ajudas, estas serão atribuídas àquelas medidas que são consideradas prioritárias e mais relevantes segundo a ordem hierárquica estabelecida nos n°s l a 3 do art° 87°.
39. A hierarquização de candidaturas prevista no artigo 87° não foi feita pelo Inga no caso em apreço.
40. Posto que tal hierarquização prévia nunca foi feita por parte dos Réus que se limitaram a indeferir (nas estranhas condições temporais abundantemente descritas - e provadas - nos autos) todas as candidaturas, impunha-se que A sentença recorrido reconhecesse a manifesta omissão deste dever por parte dos Réus, concluindo pela manifesta violação de lei do acto impugnado.
e) Prática de actos materiais de execução incompatíveis com o indeferimento da aprovação da candidatura
41. A Recorrente, após a apresentação das novas candidaturas, foi objecto de controlo administrativo pelos Réus e de controlo de campo pelos próprios serviços dos Réus, pela Organização de Agricultores e pela Entidade Certificadora, contratualmente designadas para o efeito, e, no ano de 2005.
42. Os Réus praticaram, assim, por si e/ou por interposto agente, actos de fiscalização do cumprimento dos compromissos agro-ambientais assumidos pela Recorrente nas novas candidaturas de 2005.
43. O que exprime claramente, sem prejuízo do que acima se alegou, a aceitação pelos Réus das novas candidaturas apresentadas.
44. Esta realidade factual é totalmente incompatível com o subsequente "indeferimento da aprovação", ocorrido em Março de 2006, configurando, também por este motivo, violação dos princípios da Boa Fé, da legalidade e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, previstos nos arts.3°, 4° e5°n°2doCPA..
f) Existência de aprovação implícita anterior. Acto revogatório
45. Para o entendimento de que é necessário um acto administrativo prévio, ainda que não expresso, de aprovação das candidaturas, antes de se proceder ao pagamento das ajudas aos beneficiários - o que se alega subsidiariamente para os devidos efeitos - tal acto assume claramente a forma de acto administrativo implícito, que inequivocamente ocorreu no caso dos autos.
46. E, neste contexto, o acto ora impugnado é revogatório daquele, com as consequências, no plano da nulidade, que adiante se alegam a propósito do deferimento tácito.
47. A sentença recorrido não se pronunciou sobre esta matéria, isto é, existência de acto administrativo implícito de aprovação, anterior ao acto impugnado que configuraria este como acto revogatório, apesar de devidamente alegada pela Autora nos arts.63° a 67° da petição. Apenas o fez a propósito do deferimento tácito, figura subsidiariamente invocada pela Autora, apenas e só, para o caso de se entender não existir acto implicito prévio de aprovação.
48. Trata-se de omissão de pronúncia sobre a invocação, pela Recorrente, de um vício concreto do acto impugnado, portanto com manifesta relevância para a boa apreciação da causa, que desde já se alega para os devidos efeitos.
g) Deferimento Tácito
49. A inexistência de deferimento tácito decidida pela sentença recorrido -ainda que alegada subsidiariamente pela Recorrente, para o caso de se não entender ter havido acto administrativo implícito de aprovação - é improcedente.
50. O acto de aprovação das novas candidaturas da Recorrente - quer se entenda tratar-se de um acto administrativo implícito, quer de um acto de deferimento tácito - é um acto constitutivo de direitos, na medida em que dele decorre o direito ao recebimento das ajudas previstas como contrapartida para as medidas a que aquela se candidatou e para os compromissos que assumiu e cumpriu.
51. Nos termos do art.1400 do CP A, os actos administrativos válidos que sejam constitutivos de direitos, só podem ser revogados na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos seus destinatários, ou quando todos os interessados dêem a sua concordância à revogação.
52. No caso em apreço, o indeferimento da aprovação da candidatura da Recorrente pelo acto impugnado consubstancia a eliminação da Ordem Jurídica de um acto administrativo anterior constitutivo de direitos e favorável ao interesse desta, violando assim o disposto no n°2 do art. 140° do referido diploma legal.
53. O acto impugnado é, também por este motivo, nulo por violação de lei.
h) Audiência de interessados
54. Sustenta A sentença recorrido que no caso em apreço estaria dispensada a audiência de interessados atento o elevado número de candidatos às medidas agro-ambientais.
55. Ora, no caso em apreço não estamos perante um procedimento de massa, nem sequer de um procedimento com vários interessados - únicas situações que permitem dispensar a audiência prévia, nos termos da alínea c) do n°1 do art. 103° do CP A, aditada pelo DL6/96 de 31 de Janeiro - mas antes de um procedimento dirigido a um único interessado, a Autora.
56. A entender-se de outro modo estaria a abrir-se a porta que permitiria dispensar a audiência prévia de forma absolutamente discricionária sempre que, em relação a uma determinada manifestação de vontade da Administração Pública houvesse vários procedimentos de um só interessado: bastaria invocar a existência de vários procedimentos para afastar a diligência! Ora, não é este o sentido da norma em apreço, nem tal entendimento tem correspondência na sua letra.
57. Verifica-se assim manifesto erro de julgamento com violação do disposto na alínea em apreço, por parte da sentença recorrido, em flagrante contradição aliás com o entendimento expresso pela Ma juíza a quo no despacho saneador,
i) Omissão de data e falta de fundamentação.
58. O acto impugnado não contém a data em que foi praticado. A indicação de data é uma menção obrigatória e essencial nos termos do disposto na alínea f) do n° l do art. 123° do CPA.
59. O art. 133° n°1 do CPA dispõe que são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais.
60. O acto impugnado está, assim ferido de nulidade por omissão de um elemento essencial.
j) Tempo decorrido. Violação do princípio da Boa fé.
61. A indisponibilidade orçamental invocada no acto impugnado, a existir, tinha que ser conhecida dos Réus logo após a aprovação do OE para 2005, isto é, em Dezembro de 2004, ou no limite, em Julho de 2005, aquando da aprovação do Orçamento Rectificativo, portanto, numa altura em que o número exacto de candidaturas já era conhecido dos Réus por ter terminado em Maio o prazo da respectiva apresentação.
62. Ora, o acto de "indeferimento da aprovação" só veio a ser comunicado à Autora em Março de 2006, sendo certo que, não só durante o ano de 2005 os Réus não deram a conhecer qualquer indisponibilidade de meios para contemplar o pagamento das candidaturas, como também não foi dado qualquer sinal de que não dispusessem de dotação orçamental.
63. Deixando, assim, que a Recorrente e tantos outros agricultores candidatos prosseguissem na execução das medidas restritivas da produção e nas demais a que se obrigaram ao candidatar-se, com prejuízo da rentabilidade das respectivas explorações.
64. A descrita conduta dos Réus constitui, assim, um inqualificável acto de desprezo pelos direitos da Recorrente, que viola frontalmente as mais elementares regras da boa-fé.
65. A sentença recorrido entendeu que tal conduta não viola o princípio em referência, o que só é possível ignorando em absoluto o facto de, aquando do OE rectificativo de Junho de 2005, já ser do pleno conhecimento dos Réus o número total de candidaturas, permitindo-lhes saber se dispunham ou não, face ao sobredito orçamento, de disponibilidade orçamental para as pagar.
66. Desvaloriza, assim, de forma inaceitável que, nesse entretanto, a Recorrente foi cumprindo obedientemente as medidas a que se obrigou, cuja aplicação os Réus, foram controlando paulatinamente como se nada fosse, ao longo do 2° semestre de 2005!
67. No entender da sentença recorrido, os Demandados podem pois agir como agiram: deixar que, ao longo de todo o ano da campanha, se crie nos destinatários a convicção de que tudo está bem, procedendo aos controles ao longo do mesmo ano com toda a normalidade e, no ano seguinte, como se nada fosse, dizer que não lhes pagam, atirando-lhes com o indeferimento!!!
68. O sentido da decisão recorrida neste segmento da sentença merece pois a maior censura.
V- O pedido de indemnização. Contradições da sentença recorrida
69. Os danos sobre que recai o direito à indemnização são específicos e não impostos à generalidade das pessoas, mas apenas àquelas, certas, determináveis e determinadas que, sendo agricultores se candidataram às medidas agro-ambientais de 2005 e cumpriram os compromissos respectivos.
70. Seria totalmente abusivo e ilegal exigir ao agricultor o cumprimento das medidas a que se obrigou, fazendo-o incorrer em custos e perdas de rendimento, tudo sujeito à incerteza de a sua candidatura poder vir a ser indeferida posteriormente, designadamente por indisponibilidade orçamental!
71. Não tem, pois, nenhum fundamento sustentar que, no caso em apreço, os pesados custos e prejuízos que a Recorrente invoca, são um mero ónus ou risco associado a qualquer candidatura, como defende a sentença recorrida.
72. Estão assim claramente reunidos no caso dos autos os pressupostos da obrigação de indemnizar previstos no art.9 n°l do DLn°48051 de 21 de Novembro de 1967, ao contrário do decidido na sentença recorrida.
73. O acto impugnado violou assim, entre outros, os princípios da legalidade, da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da justiça, da proporcionalidade e da boa fé, previstos nos art.s 3°, 4°, 5° n°2 e 6°-A do CPA; o art. n°267° da CRP e os arts. 100°, 123° n°l f), 125° do CPA; os arts 22° a 24° e 46° do Regulamento (CE) n°1257/1999 do Conselho de 17 de Maio, art. 14° do DL 64/04 e n°4 do art.87° da Portaria n°1212/03.
E, enquanto acto revogatório de acto administrativo anterior, violou ainda o disposto no art. 140° do CPA.
O que determina a sua invalidade e consequente revogação, substituindo-o por outro que, reconhecendo o direito da Autora ao recebimento das ajudas que lhe são devidas como contrapartida dos compromissos agro-ambientais inerentes às medidas objecto das novas candidaturas apresentadas no ano de 2005, ordene o pagamento das mesmas em conformidade.
Decidindo como decidiu a sentença recorrida:
- É nula por omissão de pronúncia, nos termos do art.668° n°l alíneas b) e d) do CPC, aplicável ex vi do art.35° n°2 do CPTA:
- Merece censura por ter violado, entre outros, os arts.94° n°s l e 2 do CPTA conjugado com o art.95° do mesmo diploma, os arts.22°, 23° e 24° do Regulamento (CE) n°1257/1999 do Conselho de 17 de Maio de 1999, o art.24° e 25° do Regulamento (CE) n°796/2004 da Comissão de 21 de Abril, os arts.86° e 87° da Portaria n°1212/03, os arts 3° a 6°-A, do CPA, 108°, 123°, 125°, 133°, 140° n°2, deste diploma, art.5° e 14° do DL 64/04 e o art. 9° do DL n°48051 de 21 de Novembro de 1967.
Contra-alegou o IFAP.IP, pugnando pela manutenção do julgado.
O Digno Magistrado do Mº Pº emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
x x
2. Matéria de Facto
A Sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto, com relevo para a decisão:
1. A Autora apresentou em 05/04/05 candidatura à medida Agro-ambiental 013 - Produção Integrada (Docs. N.º 2 anexo à P.l.)
2. Em 10 de Março de 2006 foi recebido pela Autora, sob registo postal, com aviso de recepção, um oficio em papel com o timbre dos então ambos Réus, sem data, subscrito pelo Vogal do Conselho de Administração, com expressa referência à delegação de competências nos termos do Despacho n°22 090/2005 (2 série), publicado no DR — II Série, n° 203, de 21/10/2005, em conjugação com o Despacho n° 19 484/2005 (2 Série), publicado no DR — II Série, n° 173, de 8/09/2005), do qual consta (Doc. n.º 3 anexo à P. l.):
"No período de candidaturas, relativo à campanha de 2005, V. Exa.(s) apresentou(aram) uma candidatura às medidas agro-ambientais, ao abrigo da Portaria n.e 1212/2003, de 16 de Outubro, com as alterações introduzidas pelas Portarias nºs 360/2004, de 7 de Abril, 1043/2004, de 14 de Agosto, 254/2005, de 14 de Março e 500/2005, de 2 de Julho e/ou ao abrigo da Portaria n° 176/2005, de 14 de Fevereiro com as alterações introduzidas pela Portaria n.º 503/2005, de 6 de Junho.
De acordo com o disposto no n.º 4 do artigo 87º do Regulamento de Intervenção "medidas agroambientais" (Portaria nº 1212/2005) a aprovação das candidaturas e a sua eventual hierarquização está condicionada à existência de dotação orçamental para o efeito.
Deste modo, face à situação orçamental verificada em 2005, constatou-se não existir disponibilidade orçamental para contemplar a aprovação de candidaturas a medidas que não tenham sido objecto de compromisso anterior a 2005.
Nestes termos e com o fundamento referido ficam V. Exas. notificadas do indeferimento da aprovação dos novos pedidos incluídos na candidatura às Medidas Agroambientais apresentadas para a campanha de 2005, mantendo-se, no entanto, se for o caso, os compromissos assumidos anteriormente a 2005, cuja liquidação, que ainda se encontra em falta, ocorrerá brevemente."
3. Entre a Autora e a Associação dos Agricultores do Ribatejo, foi celebrado um Contrato de Assistência Técnica, tendo por objecto o estabelecimento dos direitos e obrigações dos contratantes relativamente à medida Agro-Ambiental n.º13 - Produção Integrada, em 5 de Abril de 2005 (Doc. n.º 4, anexo à P. l.);
4. No Jornal Oficial da União Europeia de 5 de Maio de 2005, foi publicada a Decisão da Comissão, n.e 2005/361 /CE, de 29 de Abril de 2005 que altera a decisão 1999/659/CE que fixa uma repartição indicativa por Estado-Membro das dotações para medidas de desenvolvimento Rural financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, secção garantia, no período de 2000 a 2006 (doc. n.º 23 anexo à PI);
5. No Jornal Oficial da União Europeia de 19 de Maio de 2006, foi publicada a Decisão da Comissão, n.s 2006/289/CE, de 29 de Abril de 2005 que altera a decisão 1999/659/CE que fixa uma repartição indicativa por Estado-Membro das dotações para medidas de desenvolvimento Rural financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, secção garantia, no período de 2000 a 2006 (doc. n.º 24 anexo à PI);
6. Foi prevista para o PIDDAC cap. 50º Financiamento Nacional - medida 012 Plano de Desenvolvimento Rural, o montante de 79 786 690 Euros, dos quais, para o Proj cod. 828- Plano Desenvolvimento Rural - Agroambientais o montante de 36 223 645 Euros;
7. Procedeu-se a cativação no montante de 21,4% referente às verbas aprovadas no número anterior, nos termos do n.º 2 do artigo 2º do Dec.-Lei n.º 55-B/2004/, de 30 de Dezembro, tendo ainda havido alteração no montante dos projectos para o 829, tendo a anterior verba sido reduzida em 4 363 000,00 Euros (fls. não numeradas do PA - informação n.º 260/DAAA de 2 -11 2005 e ofício n.º 983, de 24 de Novembro de 2005);
8. A entidade demandada procedeu em 2005, ao pagamento de candidaturas anteriores, implicando as candidaturas novas a um aumento, no ano de 2005, no montante de 13 276 300,00 Euros (fls. não numerada do PA - ofício ° 51740 de 24-10-2005);
9. Foi enviado, pela entidade demandada ofício n.º 56732, de 2 de Dezembro de 2005 ao Chefe de Gabinete de Sua Excelência o Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, informando que " na sequência das restrições orçamentais existentes no PIDDAC/2005 o IFADAP/INGA liquidou em Outubro apenas 75% dos compromissos activos referentes a candidaturas antigas de Agro-ambientais, ficando por liquidar os restantes 25%. Presentemente continuando a subsistir insuficiência orçamental no Capítulo 50º do OE. . .propõe-se ... a possibilidade de ser autorizado o pagamento, ainda em Dezembro dos compromissos activos das candidaturas antigas de agro-ambientais.... cuja contrapartida nacional... seria suportada pela dotação do capítulo 60º do IFADAP/INGA" .
x x
3. Direito Aplicável
A recorrente vem sustentar nas conclusões da sua alegação recursória, que a sentença em recurso não incluiu factos que indica na relação de factos provados, bem como omitiu pronúncia sobre o respectivo conteúdo ou sobre a matéria que os mesmos integram, incorrendo, por isso, em nulidade nos termos do disposto no art.668° n°1 alíneas b) e d) do CPC, aplicável ex vi do art.35° n°2 do CPTA, e constitui também violação do disposto no art 94° n°s 1 e 2 do CPTA conjugado com o art. 95° do mesmo diploma; se a aprovação das candidaturas carece de acto expresso ou é susceptível de deferimento tácito e se é ilegal o acto revogatório em virtude de aprovação implícita anterior; se no caso em apreço estaria dispensada a audiência de interessados atento o elevado número de candidatos às medidas agro-ambientais; se o acto impugnado é nulo por omissão de data e falta de fundamentação; se o acto impugnado afronta os princípios da legalidade, da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da justiça, da proporcionalidade e da boa fé e se estão reunidos no caso dos autos os pressupostos da obrigação de indemnizar previstos no art.9 n°l do DLn°48051 de 21 de Novembro de 1967.
Passemos, pois, à análise e apreciação dos vícios assacados a decisão recorrida
*
No que concerne à nulidade da sentença por falta de fundamentação e omissão de pronúncia:
Muito embora a não especificação dos fundamentos de facto da decisão constitua causa de nulidade da sentença prevista na al. b) do nº 1 do artº 668º do CPC, que é de conhecimento oficioso por força do nº 4 do artº 712º do CPC, há que distinguir a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada pois o que a lei considera só gera nulidade a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade da motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade.
Decorrendo do alegatório que a recorrente não invoca a falta absoluta da motivação, excluída ficou a sentença da previsão da al. b) do nº 1 do artº 668º do CPC, irrelevando que ela seja deficiente ou que ocorra mesmo a falta de justificação dos fundamentos.
Por outro lado, a pronúncia judicial exigida pelo nº 2 do artº 660 do CPC sobre todas as questões suscitadas pelas partes, não tem de ser expressa, podendo ser implícita ou genérica, desde que seja possível reconstituir o pensamento do juiz sobre determinada questão, através dos motivos da sentença e, designadamente, pode nem existir, se ficar prejudicada pela solução dada a outra questão, como expressamente se prevê no citado preceito legal.
Na verdade, saber se determinados factos deviam ou não ter sido objecto de produção de prova e apreciação na sentença, por serem relevantes para o enquadramento jurídico das questões a apreciar e decidir, é matéria que se coloca já no âmbito da validade substancial da sentença, que não no da sua validade formal, ou seja, o facto de na sentença não ter sido considerada factualidade referida pela Recorrente poderá constituir erro de julgamento, mas já não nulidade da sentença.
E o juízo sobre a necessidade ou não de levar ao probatório dada factualidade está sujeita a controlo já que sempre esse juízo poderá ser sindicado em sede do recurso interposto da sentença, como sucedeu. Aí, não só a recorrente e a entidade demandada podem sustentar a insuficiência da matéria de facto e/ou o erro no seu julgamento, como o próprio tribunal ad quem pode e deve, se considerar que a sentença não contém os factos pertinentes à decisão da causa e que os autos não fornecem os elementos probatórios necessários à reapreciação da matéria de facto, anular a sentença oficiosamente (cfr. art. 712.º, n.º 4, do CPC, por força dos arts. 792.º e 749.º, do mesmo Código, e 1.º, do CPPT).
Na verdade, incumbe ao Tribunal o conhecimento de todas as questões suscitadas pelas partes, e apenas destas, sem prejuízo de a lei impor ou permitir o conhecimento oficioso de outras: art. 660° n.° 2 do Código de Processo Civil (CPC), pelo que, em face da p.i., deve identificar-se como thema decidendum as questões ali suscitadas: (i) a anulação do acto administrativo impugnado; ii) Condenação dos Réus a, reconhecendo o direito da Autora ao recebimento das ajudas que lhe são devidas como contrapartida dos compromissos agro-ambientais inerentes às medidas objecto das novas candidaturas apresentadas no ano de 2005, ordenarem o pagamento das mesmas à Autora, em conformidade; (iii) Subsidiariamente, para o caso de se entender que o acto impugnado revogou acto administrativo anterior de aprovação das candidaturas, - quer se considere este último como acto implícito ou de deferimento tácito - a anulação do acto administrativo impugnado e de condenação à prática de acto devido; (iv) Subsidiariamente, condenação do o Réu a ordenar o pagamento das importâncias devidas; (V) para o caso de se entender que o acto impugnado é valido, que os RR. sejam condenados a pagar-lhe uma indemnização pelos custos incorridos com o cumprimento dos compromissos agro-ambientais decorrentes das candidaturas e pelas perdas de rendimento que tais compromissos causaram na sua actividade, nos anos de 2005 e 2006 e, nos três anos subsequentes, a liquidar na fase complementar de audição das partes a que alude o n°6 do art.95° do CPTA e, por último (VI) pede que os RR sejam condenados no pagamento das custas e em procuradoria.
Assim, na sentença recorrida havia apenas obrigação de conhecer dessas questões suscitadas pela Autora e que acabaram de enunciar-se e já não de escalpelizar todos os argumentos aduzidos em favor da tese por ela expendida, nem conhecer de todos os factos alegados e que ela reputava relevantes.
Mesmo que se considere que a alegação da Recorrente é no sentido de que na sentença não foi apreciada a questão de saber se dados factos –provados e não provados -de que partiu correspondem à realidade e imporiam a procedência da acção, sempre haverá que ter em conta que, em relação às questões suscitadas pela Autora, só havia obrigação de conhecer daquelas cuja apreciação não tenha ficado prejudicada pela resposta dada a outras (cfr. art. 660.º, n.º 2, do CPC).
É que a questão dos meios probatórios é uma questão processual, prévia e instrumental em relação à decisão final, pelo que a omissão na sentença do deferimento ou indeferimento de um meio probatório e/ou a sua insuficiente fundamentação, não constitui um vício próprio da sentença, nomeadamente os apontados nas als. C) e d) do n° 1 do art° 668 do C.P.C., e sendo assim não decorre dessa omissão a nulidade da própria sentença.
Aquela regra comporta a excepção prevista no nº 2 do artº 660º do CPC que estipula que «O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras». E as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir -pedido. A ser assim e de acordo com a opinião do Prof. J.A.Reis, Anotado, Coimbra, 1984, Vol. V, pág. 58, haverá tantas questões a resolver quantas as causas de pedir indicadas pelo recorrente no requerimento e que fundamentam o pedido de anulação do acto impugnado.
Da análise da sentença recorrida resulta que o Mº Juiz «a quo» se pronunciou especifica e fundamentadamente de forma clara, rigorosa e explícita sobre as causas de pedir invocadas pela Autora para justificar a improcedência de tais fundamentos, ainda que não aluda a todos e cada um dos argumentos aduzidos por aquela pois, como ainda ensina aquele ilustre Prof., Anotado, 1981, V, pág. 143, «Quando as partes põem ao tribunal determinada questão, socorrem-se, a cada passo, de várias razões ou fundamentos para fazer valer o seu ponto de vista; o que importa é que o tribunal decida a questão posta; não lhe incumbe apreciar todos os fundamentos ou razões em que eles se apoiam para sustentar a sua pretensão».
Donde que, saber se determinados factos deviam ou não ter sido objecto de apreciação na sentença, por serem relevantes para o enquadramento jurídico das questões a apreciar e decidir, é matéria que se coloca já no âmbito da validade substancial da sentença, que não no da sua validade formal, ou seja, o facto de na sentença não ter sido considerada aquela factualidade referida pelo Recorrente poderá constituir erro de julgamento, mas já não nulidade da sentença por omissão de pronúncia ou deficiente fundamentação.
Termos em que improcede o fundamento sob análise.
*
Vejamos, de seguida, se a aprovação das candidaturas carece de acto expresso ou é susceptível de deferimento tácito:
Contrariamente ao que a Recorrente quer fazer crer, não basta, para ser aprovada uma candidatura, que sejam cumpridos os compromissos prévios estabelecidos na Portaria nº 1212/2003, de 16-10 com as alterações constantes das Portarias 360/04, de 7-4,103/04, de 14-8, 254/2005, de 14-3 e 500/05 de 2-7.
E, não obstante esse cumprimento, e sobretudo se forem muitas as candidaturas, as mesmas têm que ser hierarquizadas com vista a aferir quais devem ou não ser aprovadas, já que não será possível aprovar todas, tendo em conta que tanto os subsídios da Comunidade Europeia – 75% nos termos do artº 47º do Regulamento (CE) nº 1257/1999- como a parte do subsídio a conceder pelo Estado Português, não são ilimitados( nº3 do artigo 46 do citado Regulamento e nº4 do artº 87º da citada Portaria).
Com efeito, consignam os nºs 3 e4 do artº 87º da Portaria nº1212/03, o seguinte:
“3 — Para efeitos do nº 1 as candidaturas serão hierarquizada por ordem crescente de área candidata elegível ou animais candidatos elegíveis.
4 — As candidaturas são aprovadas em função da dotação orçamental do presente regime de ajudas.”
Decorre da referida Portaria a exigência do preenchimento de um conjunto de condições de que depende o deferimento da candidatura, o que implica por parte dos candidatos uma adaptação prévia às exigências legais, com os custos inerentes.
Mas isso significa que os encargos inerentes à apresentação das condições necessárias à candidatura, são da responsabilidade do candidato e correspondem ao risco inerente a qualquer concurso na medida em que a respectiva candidatura pode ser aprovada ou não.
Os subsídios em apreço foram concedidos pelo IFAP na qualidade de organismo contratante e pagador à Autora, no âmbito das intervenções agro-ambientais enquadradas e suportadas pelos fundos estruturais colocados à disposição de Portugal pela Comunidade Europeia, pelo que se destinavam ao pagamento de despesas geradas na consecução dessa actividade segundo os critérios a que se fez alusão.
Existe, pois, um regime legal excepcional pelo qual o legislador, em prole do interesse público, visou promover a modernização, reconversão e diversificação das explorações agrícolas e "florestação de terras agrícolas", através da concessão dos mencionados subsídios.
Assim, a intenção declarada do legislador era o apoio àquelas actividades com base em certos pressupostos, inexistindo qualquer disposição nos diplomas da legislação nacional e comunitária aplicáveis impositiva da automática concessão no caso de os interessados cumprirem as obrigações de elaboração das respectivas candidaturas.
Pelo que não é lícito que a Autora pretenda que ocorreu um acto tácito de deferimento ou um acto administrativo que implícito constitutivo do direito à concessão dos ajuizados apoios.
E, como é manifesto, a seguir-se interpretação feita pela Autora, a mesma gerava o risco de se incorrer em «fraude à lei».
No ensinamento de Francesco Ferrara in Interpretação e Aplicação das Leis, 2ª ed., pág. 130, traduzido pelo Prof. Manuel de Andrade, «O jurista há-de ter sempre diante dos olhos o fim da lei, o resultado que quer alcançar na sua actuação prática; a lei é um ordenamento de protecção que entende satisfazer certas necessidades, e deve interpretar-se no sentido que melhor responda a esta finalidade, e portanto em toda a plenitude que assegure tal tutela».
Isso pressupõe que o intérprete não se cinja a meras operações lógicas, antes devendo realizar complexas apreciações de interesses, obviamente dentro do âmbito legal, pois toda a norma tem um escopo a alcançar, uma função e uma finalidade a cumprir, pelo que ela tem de ser entendida no sentido que melhor responda à consecução do resultado que quer obter.
E para se determinar a finalidade prática da disposição de direito, haverá que atender às relações da vida, para cuja regulamentação a norma foi criada e partir do princípio de que a lei quer dar satisfação às exigências económicas e sociais que derivam das relações, procedendo-se à apreciação dos interesses em causa.
Através dessa apreciação, poderá o intérprete concluir que o legislador pecou por excesso ou por defeito devendo aquele, para fazer corresponder o que está dito ao que foi querido, proceder de forma a além restringir (interpretação restritiva) e aqui alargar a letra da lei (interpretação extensiva).
Há, pois, que negar valor à tese da recorrente pois o pensamento legislativo é aquele a que se arrima a sentença e não o que defendido pela recorrente que vai contra a proibição dos actos in fraudem legis , pois, como se refere na obra citada de Francesco Ferrara, pág. 151, «...o mecanismo da fraude consiste na observação formal do ditame da lei, e na violação substancial do seu espírito: tantum sententiam offendit et verba reservat. O fraudante, pela combinação de meios indirectos, procura atingir o mesmo resultado ou pelo menos um resultado equivalente ao proibido; todavia, como a lei deve entender-se não segundo o seu teor literal, mas no seu conteúdo espiritual, porque a disposição quer realizar um fim e não a forma em que ele pode manifestar-se, já se vê que, racionalmente interpretada, a proibição deve negar eficácia também àqueles outros meios que em outra forma tendem a conseguir aquele efeito».
Na verdade, sé é certo que o beneficiário dos subsídios terá direito aos mesmos logo que satisfeitas todas as condições para o pagamento dos mesmos, tem a eles direito, tendo o IFADAP obrigação de os pagar em consequência desta relação contratual, surgindo então na esfera jurídica do beneficiário, a existência de um crédito.
Se é certo que, por injunção normativa contida nos n°s 3 e 4 do artigo 8° da Constituição da República Portuguesa, as normas constantes dos Regulamentos da União Europeia são directamente aplicáveis na ordem jurídica interna, devem, no entanto, ser interpretadas e conjugadas com as normas jurídicas internas, designadamente, e no que ao caso concreto nos interessa, com as normas da Portaria supra referida, a fim de aferir se há direito aos subsídios logo que o interessado satisfaça todas as condições para o pagamento dos mesmos, tendo o IFADAP, desde logo, a obrigação de os pagar.
Ora, da análise da legislação comunitária supra invocada, designadamente, do disposto no artigo 21° do Regulamento CEE n° 4253/88, de 19.12, na redacção dada pelo Regulamento CEE n° 2082/93 de 20.07 e artigo 32 do Regulamento CEE n° 1260/99, decorre que as normas comunitárias ali consagradas, têm apenas como primeiro e último destinatário a entidade estadual pagadora, ou seja, o IFAP.
Isso resulta insofismavelmente do artigo 21° do Regulamento CEE n°4253/de 19.12, na redacção dada pelo Regulamento CEE n° 2082/93 de 20.07 e § 4° do artigo 32° do Regulamento CEE n° 1260/99, ao determinar que " a autoridade de pagamento assegurará que os beneficiários finais recebam os montantes de participação dos fundos a que têm direito no mais curto espaço e na integra (...) não se aplicando nenhuma dedução, retenção ou encargo posterior específico que possa reduzir esses montantes".
Ora, também perfilhamos o entendimento de que a «voluntas legis» é claramente a de assegurar que as ajudas/subsídios que a Comunidade Europeia coloca à disposição de Portugal, sejam pagas na sua totalidade ao beneficiário final, não podendo a entidade Estadual pagadora (IFAP), no entanto, deixar de ponderar que, não obstante esse cumprimento doa requisitos prévios, e mormente se forem muitas as candidaturas, as mesmas têm que ser hierarquizadas com vista a aferir quais devem ou não ser aprovadas, já que não será possível aprovar todas, tendo em conta que tanto os subsídios da Comunidade Europeia – 75% nos termos do artº 47º do Regulamento (CE) nº 1257/1999- como a parte do subsídio a conceder pelo Estado Português, não são ilimitados( nº3 do artigo 46 do citado Regulamento e nº4 do artº 87º da citada Portaria), devendo, em tal caso, as candidaturas ser hierarquizadas por ordem crescente de área candidata elegível ou animais candidatos elegíveis e só podendo ser aprovadas em função da dotação orçamental do presente regime de ajudas – cfr. os nºs 3 e4 do artº 87º da Portaria nº1212/03.
Do exposto, emerge clara e inequivocamente que os concorrentes ao subsídio não têm qualquer expectativa jurídica de que seja aprovada a sua candidatura só pelo facto de reunirem as condições necessárias a essa candidatura pois esta terá de ser apreciada pelas entidades competentes com vista a aquilatar se o candidato possui os necessários requisitos para se candidatar e, verificados os mesmos, impõem-se outras condições para continuar o processo, designadamente a existência total ou parcial de verbas necessárias, caso em que as candidaturas são hierarquizadas com vista à respectiva atribuição, ou essas verbas não existem, caso em que as candidaturas têm que ser indeferidas.
Por assim ser, é forçoso concluir que à Autora não assistia qualquer direito pré -constituído ao recebimento das verbas em causa, tendo apenas direito a se candidatar à sua atribuição.
Ora, «in casu» e como flui do próprio despacho impugnado, as verbas orçamentadas apenas permitiam o pagamento de candidaturas já apresentadas em anos anteriores, o que não era o caso da Autora, o que quer dizer que dependendo a aprovação das candidaturas de vários factores cuja existência competia às Rés verificar, o silêncio destas corresponde ao indeferimento tácito do pedido, nos termos do artº 109º do CPA e não seu deferimento, pelo que não existe qualquer acto implícito ou tácito susceptível de ser revogado pelo acto de indeferimento expresso impugnado, como bem se entendeu na sentença recorrida que não é passível da censura que nesse âmbito lhe dirige a Recorrente.
Assim, da mera apresentação das candidaturas e das diligências a tanto necessárias (v.g. a elaboração de planos de exploração, análises de terras e organização de caderno de encargos) não decorrem quaisquer actos constitutivos de direitos, mormente o de ver a candidatura automaticamente aprovada e o apoio concedido como, de resto, decorre do teor do artigo 46 do Regulamento (CE) n.º 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio, e o do artigo 87 da Portaria n.º 1212/2003 de 16 de Outubro.
E também cabe sublinhar que contra o que parece ser o entendimento da Recorrente, a actividade fiscalizadora dos serviços competentes sobre os peticionantes não representa qualquer implícita aprovação da candidatura e consequente concessão do apoio pretendido.
Por outras palavars: a vinculação da Administração só tem lugar na sequência de acto expresso de aprovação da candidatura, e prestação do apoio, o que vai na linha da normalidade procedimental pois trata-se de apresentar uma pretensão dirigida a um órgão administrativo para prática de um acto da sua competência que é, precisamente, a dita aprovação de candidaturas.
Consequentemente, e tendo em vista o disposto no artigo 109º do CPA, o silêncio da Administração não faz presumir o deferimento tácito da pretensão apresentada, viabilizando tão só o recurso à acção judicial como se estatui nos artigos 66 e segs. do CPTA), pelo que, na ausência de acto de deferimento, também não não faz sentido a invocação de actos revogatórios ilegais.
Improcedem, pois, os fundamentos do recurso sob análise.
*
Cumpre agora aferir se no caso em apreço estaria dispensada a audiência de interessados:
No ponto, cumpre destacar, na esteira do que se defende na sentença que, entre as razões impeditivas da aprovação das candidaturas apresentadas pontifica a falta de dotação orçamental a qual, em nosso entender, tornava inútil, só por si, a realização de audiência prévia — sendo certo que devido ao elevado número de peticionantes, tal diligência nem era obrigatória de harmonia com o artigo 103 n.°1 alínea c) do CPA.
Acresce relembrar que há que fazer a distinção entre a hierarquização das candidaturas, a operar logo que se verifique a disponibilidade financeira e a sua aprovação, que só se verificará se houver dotação orçamental.
Deve, no entanto salientar-se, que o nº4 do art. 87º da Portaria 1212/2003, sob pena de fraude à lei na acepção acima dada, não pode ser interpretado no sentido de que a dotação orçamental nele referida diz respeito à dotação comunitária e não à nacional pois, a EU, após a Decisão C (2005) 4758 da Comissão, a partir de 03/08/2005 passou a comparticipar na ajuda com 85% – anteriormente era de 75% – (cujo montante correspondente é devolvido ao Estado Português, o qual procede inicialmente ao pagamento integral), correspondendo a 15% a parte do subsídio a conceder pelo Estado Português.
Há também a considerar que, do nº 1 do art. 14º do DL nº 64/04 de 22/03 (Diploma que estabelece as regras gerais de aplicação do Plano de Desenvolvimento Rural (RURIS)) decorre que “A cobertura orçamental das despesas públicas decorrentes da aplicação do presente diploma é assegurada por verbas comunitárias e do Orçamento do Estado.”
Assim, no tocante à questão do incumprimento do artº 100º do CPA, relativamente à decisão de rescisão do contrato e cancelamento do projecto que lhe estava subjacente, ao invés do que afirma a Autora, que o acto é nulo por falta de audiência da interessada, estamos perante uma formalidade essencial cuja violação tem como consequência jurídica a ilegalidade do próprio acto sancionada com a sua anulabilidade já que e a sanção prevista para "os actos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção (art. 135º do CPA).
Sendo certo que Ao que acresce que a simples ausência de dotação orçamental só por si já tornaria inútil a sua realização, visto que o artigo 103º n.º 1 alínea c) do CPA, dispensa a audiência dos interessados " quando o número e interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se tome impraticável..." e da matéria de facto dada como provada decorre que o número de candidatos às medidas agro-ambientais ascende a vários milhares, é assertiva a afirmação do julgador de que se tornava impraticável proceder à concretização da audiência de tantos candidatos, com a consequente análise de um tão elevado número de respostas, estando assim a entidade demandada dispensada da sua prática.
Improcede, assim, o fundamento do recurso sob análise.
*
Segundo a recorrente, o acto impugnado é nulo por omissão de data
O certo é que a falta de data do acto não constitui um elemento essencial daquele, uma vez que o ofício em que está inserido consubstancia todos os elementos necessários à sua compreensão os quais permitiram o cabal exercício do direito de impugnação por parte da Autora.
No limite e como bem refere o Mº Juiz, a datação do acto, como elemento de menção obrigatória do mesmo, nos termos do artigo 123º do CPA, projecta-se na sua eficácia e não na sua validade jurídica.
Evoca-se, nesse sentido, o expendem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, e J Pacheco de Amorim, in, Código de Procedimento Administrativo, comentado, pág. 587 " Parece-nos contudo mais curial (atendendo até aos domínios em que a data do acto se projecta) considerá-la como momento determinante da eficácia do acto, do que como condicionante da sua validade jurídica, com a vantagem de se harmonizarem assim os interesses da Administração e dos interessados".
Assim sendo, na senda do Mº Juiz, a data do acto seria relevante no caso em apreço para a contagem do prazo legal para efeitos da respectiva impugnação, questão que no entanto se encontra resolvida, uma vez que dos articulados resulta confirmada a data da sua recepção peça destinatária, não tendo sido suscitada a menor questão quanto à tempestividade da reacção judicial.
Consequentemente, improcede o fundamento de recurso de que se fala.
*
Aquilatemos agora se o acto impugnado é nulo por falta de fundamentação
Cabe, antes de mais, fazer uma precisão: à semelhança do que se disse ao apreciar o vício formal da falta de audiência, no caso da falta de fundamentação estamos perante uma formalidade essencial cuja violação tem como consequência jurídica a ilegalidade do próprio acto sancionada com a sua anulabilidade já que e a sanção prevista para "os actos praticados com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção (art. 135º do CPA).
Diga-se, depois, que a Administração, também neste caso está apenas sujeita ao dever de fundamentação da decisão final em termos perceptíveis para o cidadão médio e que lhe assegure o cabal direito ao recuso contencioso.
Assim, em face do fundamento invocado – falta de verba – não pode ocorrer a invocada falta de fundamentação pois se externou no acto impugnado que “De acordo com o disposto no n.º 4 do artigo 87º do Regulamento de Intervenção "medidas agroambientais" (Portaria nº 1212/2005) a aprovação das candidaturas e a sua eventual hierarquização está condicionada à existência de dotação orçamental para o efeito.
Deste modo, face à situação orçamental verificada em 2005, constatou-se não existir disponibilidade orçamental para contemplar a aprovação de candidaturas a medidas que não tenham sido objecto de compromisso anterior a 2005.”
Tendo em conta o esteio da fundamentação aduzida pela decidente, é inconsistente a tese segundo a qual o acto devia explicar de que forma é que a situação orçamental de 2005 permitiu constatar a falta de disponibilidade orçamental para as candidaturas às medidas agro-ambientais iniciadas no ano de 2005.
Afirma a Autora que não foram pela entidade decidente apontados os motivos que em base coerente e credível serviram de suporte do acto de que visam ser fundamento e que o seu destinatário não ficou em condições de entender porque razão a entidade decidente actuou daquela forma e não de outra, não se lhe permitindo reagir da forma que tivesse por adequada contra o acto em análise.
Na verdade, como é pacífico na doutrina e na jurisprudência, os actos administrativos devem apresentar-se formalmente como disposições conclusivas lógicas de premissas correctamente desenvolvidas e permitir, através da exposição sucinta dos factos e das regras jurídicas em que se fundam, que os seus destinatários concretos, pressupostos cidadãos diligentes e cumpridores da lei, façam a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade decidente.
Resulta de tal doutrinação que não está abrangido pelo dever legal de fundamentação a fundamentação substancial que é caracterizada pela exigência da existência dos pressupostos reais e dos motivos concretos aptos a suportarem uma decisão legítima de fundo (nesse sentido vidé Prof. Vieira de Andrade, in O Dever da Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos», p. 231).
Neste contexto, o que se impunha, a nosso ver, era a análise da prova recolhida nos autos sob o prisma da fundamentação formal, captando dos elementos em que se fundou o acto impugnado e vertendo para o probatório a elaborar os elementos que comprovem ou infirmem que se trata de uma exposição sucinta dos factos e das regras jurídicas em que se fundam, que os seus destinatários concretos, pressupostos cidadãos diligentes e cumpridores da lei, ficam em condições de fazer a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade decidente.
Resultando da análise dos elementos de suporte para onde remete a decisão em causa, que a fundamentação neles contida é clara e congruente e permite à destinatária a reconstituição do itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade decidente, manifestamente que existe fundamentação formal não ocorrendo a violação do disposto nos artigos 268°, n° 3, da Constituição da República, dos artºs. 124º, nº 1, a) e b) 125º e 133º, nº 1 e nº 2, al. d), todos do Código do Procedimento Administrativo.
Assim, a fundamentação dos actos de indeferimento mostra-se clara e congruente, com indicação das razões impeditivas da aprovação das candidaturas apresentadas em 2005 - entre elas avultando a falta de dotação orçamental.
Obviamente, a decisiva pertinência de um tal motivo (a ausência de dotação orçamental) só por si justifica a decisão impugnada, pelo que improcede tal fundamento de recurso.
*
A recorrente diz ainda que o acto impugnado afronta os princípios da legalidade, da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da justiça, da proporcionalidade e da boa fé.
Em consequência e também pelos motivos atrás expostos, o acto de indeferimento proferido pelas recorridas impugnado, não violou qualquer disposição legal e/ou os princípios da legalidade, da boa-fé, da igualdade, proporcionalidade, da tutela e da confiança, ou outros consagrados constitucionalmente.
Na verdade, apura-se nos autos que durante aquele ano de 2005, e aprovado que estava o Orçamento de Estado, houve vários milhares de candidaturas às medidas em causa; que, no decurso do mesmo ano verificaram-se diversos movimentos no sentido de reforçar a rubrica respectiva no orçamento, tendo mesmo em Dezembro de 2005 o MADRP mandado o INGA reforçar o seu orçamento para colmatar diversas insuficiências.
Quer isto dizer que durante o ano de 2005, além de um grande número de candidaturas às medidas agro-ambientais, constata-se que se operaram diversas movimentações de reforço de verbas por banda da entidade demandada, não se sabendo assim se poderiam ou não vir a ser pagas as ajudas em causa, pelo que não se pode afirmar que a decisão tomada em princípios de 2006 tenha violado o princípio da boa fé, nem os restantes princípios conclusivamente invocados, por ostensiva falta de substanciação.
Com efeito e como se demonstrou, a Ré agiu em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhe estavam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes foram conferidos (cfr. artº 3º, nº 1 do CPA). Também em relação à invocada violação do princípio da boa-fé, não tem razão a recorrente já que, não estabelecendo a lei nenhum prazo para a aprovação das candidaturas, em caso de silêncio da Administração teria de deverá presumir-se, como aconteceu, o indeferimento tácito, pelo que se pode afirmar que a Ré ponderou os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas (cfr. artº 6º-A do CPA). A Ré respeitou, no seu agir, o princípio da proporcionalidade já que a solução adoptada não colidiu com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos a Autora, pois a afectação da posição da Autora ocorreu em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar em face falta de dotação orçamental (cfr. artº 5º nºs 1 e 2do CPA). E a Ré, respeitou igualmente os princípios da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos dado que, nas circunstâncias apuradas, prosseguiu o interesse público não manifestando qualquer desrespeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da Autora, cumprindo de forma irrepreensível o que estava determinado no regime legal aplicável, sendo que o interesse público de relaciona sempre com o princípio da legalidade (cfr. artº 4º do CPA), não havendo razões objectivas de que a Ré não tratou de forma justa e imparcial todos os que entraram em relação com ela no âmbito das medidas agro -ambientais no período sub - judice.
Daí a conclusão definitiva de que com a sua actuação a Ré não violou os assinalados princípios, improcedendo esse fundamento de recurso.
*
Vejamos, por fim, se estão reunidos no caso dos autos os pressupostos da obrigação de indemnizar previstos no art.º n°1 do DLn°48051 de 21 de Novembro de 1967.
Conforme o enquadramento feito na sentença recorrida, a Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado por actos lícitos vem regulada no n.º 1 do artigo 9º Decreto-Lei nº 48051, de 21 de Novembro de 1967 de acordo com o qual "O Estado e as demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais".
Extrai-se desse inciso legal que o Estado e as demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais, sendo que para os efeitos do disposto dessa lei, se consideram especiais os danos ou encargos que incidam sobre uma pessoa ou um grupo, sem afectarem a generalidade das pessoas, e anormais os que, ultrapassando os custos próprios da vida em sociedade, mereçam, pela sua gravidade, a tutela do direito.
Assim, para que haja lugar a indemnização por actos lícitos torna-se necessário a ocorrência de prejuízos especiais e anormais, e, por prejuízo especial entende-se aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em função de uma específica posição relativa (ver Acórdão do ST A nº 0670/04, de 2 de 12-2004).
Como refere António Dias Garcia, In, "Da Responsabilidade Civil Objectiva do Estado e Demais Entidades Públicas", na compilação coordenada por Fausto Quadros,"Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública", 2a edição, pág. 208, citado na sentença recorrida "...para que um prejuízo se possa ter como especial é necessário que se prove que um cidadão ou grupo de cidadãos, tenha sido, através de um encargo público, colocado em situação desigual em relação à generalidade das pessoas. Assim o sacrifico será especial na medida que viole o princípio da igualdade, a que a Administração Pública está vinculada na sua actuação - artigo 266º, n° 2 da CRP".
Torna-se ainda necessário que o prejuízo seja anormal, o qual, nos temos do Acórdão citado será aquele que "não é inerente aos riscos normais da vida em sociedade, suportados por todos os cidadãos, ultrapassando os limites impostos pelo dever de suportar a actividade lícita da Administração".
Como refere o Autor citado supra," é ainda necessário que o prejuízo, pela sua gravidade, pela sua importância, pelo seu peso, ultrapasse o carácter de um ónus natural decorrente da vida em sociedade, mesmo no âmbito de um estado intervencionista como é o Estado moderno".
Como é manifesto, não é este o caso dos autos pois estamos perante uma mera candidatura à concessão de apoios financeiros, devendo os riscos envolvidos ser considerados normais porque inerentes a um qualquer cidadão -candidato e não podem ser tidos por especiais, dado que não decorrem de um qualquer encargo público imposto pela administração, inexistindo um acto que coloque a Autora em situação desigual em relação às outras pessoas tanto mais que a alegada existência de disponibilidade orçamental em 2005 não se encontra minimamente provada, sendo certo que existiam outros pagamentos prioritários na área das ajudas em causa, como se refere no despacho impugnado sendo, portanto, razoável que só em Maio de 2006, após todos os pagamentos, se concluísse pela existência das verbas em causa.
x x
4. Decisão.
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.
Custas pela recorrente em ambas as instâncias (artigos 1º, 2º e 7º, n.ºs 2 e 3 do Regulamento das Custas Processuais, aprovado pelo Dec.Lei n.º34/2008, de 26 de Fevereiro).
Lisboa, 18/11/2010
COELHO DA CUNHA
CRISTINA SANTOS
TERESA DE SOUSA |
