| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul.
A sociedade P..., Ldª, Requerente no âmbito do presente processo cautelar, vem interpor recurso da sentença proferida no TAF de Beja que julgou improcedente o pedido de decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia do despacho da Secretária de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, de 21 de Dezembro de 2018, que determinou o embargo das obras em curso no lote n.º 2... do “Loteamento de S...”, em Grândola, de que a Recorrente é proprietária.
Apresentou as seguintes conclusões com as suas alegações de recurso:
“A. Em primeiro lugar, a sentença é nula, por falta de especificação dos fundamentos da decisão, nos termos do artigo 607.º, n.º 4 do CPC, em conjugação com o artigo 615.º, n.º 1, alínea b) do CPC (ex vi artigo 1.º do CPTA), visto que: a. Não se precisa na Sentença os termos em que a prova por admissão ou a prova decorrente de presunções judiciais – que o próprio Tribunal começa por referir existir (cf. pág. 3 da Sentença) – abona o julgamento realizado em relação a cada dos factos julgados provados e não provados (cf. Factos Provados A a Q e Factos Não Provados), o que denota a falta de especificação do modo como tais meios de prova influíram no julgamento da causa;
b. Em cada uma das aventadas “conclusões” sobre a matéria de direito invoca-se de forma indiferenciada toda a factualidade julgada provada e toda a factualidade julgada não provada (cf. parágrafos 2.º da página 16 da sentença e ss.), sem distinção dos factos que deveras relevam para conduzir o Tribunal a quo a cada uma de tais “conclusões”, ficando por especificar o nexo entre os concretos factos provados ou não provados e os argumentos construídos com base nos mesmos;
c. Existe nos pontos de julgamento da matéria de direito se verifica uma deslocada inclusão de questões de facto que aí se encontram a ser julgadas ou que, dito de outro modo, aí se encontram pressupostas – ou seja, sem adequada especificação em sede própria (cf. . parágrafos 4.º da pág. 16 a 3.º da pág. 17, último parágrafo da pág. 18, 2.º e 3.º parágrafos da pág. 19, 2.º e 3.º parágrafos da pág. 20), sendo disso patente exemplo os parágrafos 4.º e 5.º da pág. 16 e 1.º e 2.º da pág. 17 da Sentença;
B. Em segundo lugar, atento o estabelecido no artigo 607.º, n.º 5 do CPC (aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA) a respeito da limitação dos poderes de livre apreciação de prova quanto aos factos admitidos por acordo das partes, ao não julgar provados todos os factos admitidos por acordo, por um lado, e ao julgar não provados vários factos admitidos por acordo (cf. artigos 6.º a 27.º, 30.º, 32.º a 61.º, 63.º a 72.º, 75.º a 88.º, 92.º a 94.º, 217.º a 253.º, 262.º a 264.º e 289.º a 292.º do r.i.) – o Tribunal a quo conheceu de questões de que não podia tomar conhecimento e, como tal, determinou a nulidade da sentença, por excesso de pronúncia, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA.
C. Em terceiro lugar, o Tribunal a quo não se pronunciou sobre o risco para pessoas e bens que resulta da paragem de obra determinada pelo embargo (cf. artigos 289.º a 292.º do r.i.), facto determinante para a aferição do periculum in mora que subjaz ao decretamento da providência cautelar requerida e que, ao ser preterido, redunda em omissão de pronúncia, determinante da nulidade da sentença, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC.
D. Em quarto lugar, é ainda nula a Sentença por existência de “fundamentos [que] estejam em oposição com a decisão” ou a ocorrência de “alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível” [cf. artigo 615.º, n.º 1, alínea c) do CPC, ex vi artigo 1.º CPTA], em relação:
a. Ao julgamento da matéria de facto atendendo à factualidade provada mediante admissão por acordo (cf. último parágrafo da pág. 3 da Sentença), contraposto à inexistência de uma tal justificação nos concretos pontos da matéria de facto;
b. Na contradição entre a ausência de outros factos relevantes julgados provados ou não provados pelo Tribunal a quo e:
i. Outros factos implicitamente considerados provados (através de insofismáveis presunções judiciais) no julgamento da matéria de direito (v.g. penúltimo e último parágrafos da pág. 16 e primeiro e segundo parágrafos da pág. 17 da Sentença);
ii. O reconhecimento, no julgamento da matéria de direito (cf. último parágrafo da pág. 18 da Sentença), da existência de “prejuízos decorrentes da paragem dos trabalhos de construção da obra licenciada no Lote 2... (v.g. o não cumprimento da calendarização; a improcedência do financiamento bancário, a necessidade de tesouraria)” – reconhecimento que, inclusivamente, assume inequívoca ambiguidade perante os anteriores pontos de julgamento da matéria de facto e de direito
E. Em quinto lugar, incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento da matéria de facto, na medida em que:
a. Nos termos e para os efeitos do artigo 640.º, n.º 1 do CPC, encontram-se incorrectamente julgados os Factos Provados B), F), e G), os Factos Não Provados n.º 1, n.º 3 e n.º 4, bem como a demais factualidade não provada, genericamente referida no penúltimo parágrafo da pág. 14 da Sentença.
b. O Tribunal a quo não levou à matéria assente todos os factos que, tendo sido trazidos aos presentes autos, eram essenciais para a verificação da pretensão formulada – os quais, atendendo à respectiva relevância para os presentes autos, deveriam ter sido levados à matéria assente considerada relevante [por se encontrarem todos demonstrados, por falta de oposição e/ou por documento escrito – cf., rol completo supra, 50)];
c. Todos esses mesmos factos sempre contribuiriam, em conjunto com os factos constantes da matéria assente, para a formação de uma convicção e de uma impressão tão fortes no espírito de qualquer decisor acerca do provimento do pedido do Recorrente que, tivessem constado da matéria de facto dada como provada – como era devido –, a decisão do presente processo cautelar teria sido certamente outra.
d. Tivessem estes factos sido considerados e jamais poderia subsistir qualquer dúvida de que o acto sub judice sempre seria manifestamente ilegal, uma vez que os mesmos são de uma evidência cristalina enquanto suporte das conclusões que o Recorrente deles veio a extrair no âmbito do presente processo.
e. Independentemente da conclusão que viesse a ser extraída da mesma, a matéria de facto em falta era essencial para a apreciação da pretensão do Recorrente, i.e., para verificar o periculum in mora e, em menor medida, os demais pressupostos de decretamento da providêncai cautelar, nos nos termos do artigo 120.º, n.os 1 e 2 do CPTA.
F. Em sexto lugar, e no que respeita ao o artigo 120.º, n.º 1 do CPTA, o Tribunal a quo decaiu também em erro de julgamento, uma vez que:
a. Entende-se como receio fundado de situação de facto consumado (a distinguir de probailidade ou certeza de verificação do facto consumado) os casos em que “a decisão da acção principal não vir a tempo de dar resposta às pretensões jurídicas envolvidas no litígio porque a evolução da situação, entretanto, a tornou totalmente inútil” (cf. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Junho de 2018, no Processo n.º 435/18), o que se verifica in casu, a respeito:
i. Da situação de insolvência da Recorrente, agravada pela impossibilidade de obtenção de financiamento bancário ou, melhor dizendo, de qualquer tipo de financiamento no mercado;
ii. Da impossibilidade de fruição do respectivo bem por parte da Recorrente e, melhor dizendo, dos respectivos sócios-família, no prazo previsto, prejudicando o gozo de férias preconizado;
iii. Da possível deterioração dos bens da Recorrente implantados ou colocados no imóvel;
iv. Da situação de perigo iminente para pessoas (terceiros), decorrente da manutenção do estaleiro de obra sem condições de se assegurar o adequado controlo de acesso que era assegurado pela mobilização do empreiteiro em obra.
b. Nos casos em que a “demora da acção principal não retira, de todo, utilidade a esta lide, todavia, há o fundado receio de que provoque «danos de difícil reparação», nomeadamente porque a sua indemnização pecuniária, ou a reconstituição da situação, ou, de um modo geral, a reintegração da respectiva legalidade, não é capaz de os reparar, ou, pelo menos, de os reparar integralmente” (cf. Acórdão do STA, supra cit.), o que se também se verifica no presente caso, a respeito:
i. Da eventualidade de materialização da insolvência da Recorrente [cf. supra, 50), q)], para a qual uma compensação pecuniária jamais permitiria a reparação integral de uma perda do Imóvel que pudesse daí resultar;
ii. Da frustração da possibilidade de fruição da própria casa de férias por parte da família que subjaz à personalidade colectiva da Recorrente;
iii. Do agravamento das condições de execução da obra, aquando do respectivo recomeço, no quadro de dificuldade de contratação de empresas e de mão-de-obra para realizar a construção em causa, com o inerente risco de retardar a fruição do imóvel e, no limite, de implicar a caducidade da licença de obras de construção atribuída;
iv. Do sobrecusto de reparação dos danos, atrasos na calendarização dos trabalhos e outros prejuízos (nomeadamente ambientais) para a envolvente que possa advir da verificação de danos na obra;
v. De danos sofridos por terceiro que inadvertidamente entre na obra, materializando o risco que a actual situação da obra constitui para o público.
G. Em sétimo lugar, procedendo o recurso, reiteram-se os vícios assacados ao acto suspendendo, as quais se complementam apenas, nas presentes alegações, pela refutação de alguns dos argumentos aduzidos pelo Recorrido, através:
a. Da refutação da inusitada tese da inexistência de qualquer derrogação do direito de propriedade da Recorrente, por força da transitoriedade das Medidas Preventivas (fazendo uma tábua rasa à própria letra da CRP, em matéria de suspensão de direitos fundamentais);
b. Da demonstração da não inclusão na “função social do direito de propriedade” de um dever de tudo suportar, i.e., de admitir a compressão da faculdade de construir, sem pagamento de prévia ou simultânea indemnização, verificada que estivesse (como aqui está) a aquisição gradual de faculdades urbanísticas [cf. artigos 13.º, n.º 3, alínea c) e 15.º, n.º 1 da LBSOTU];
c. Da demonstração da caducidade do procedimento de elaboração do POC, não apenas pelo tempo decorrido mas, também, por força da transposição do anterior POOC para o PDM de Grândola, deixando o referido POOC de deixou de poder ser objecto de alteração ou de revisão, pelo que o respectivo procedimento, desencadeado em 2011, caducou, nos termos do artigo 78.º, n.º 6, da LBSOTU (ou mesmo da inexistência de acto de abertura do procedimento de elaboração do POC tout court);
d. Da explicitação do erro de interpretação do Recorrido, em relação ao disposto no artigo 140.º, n.º 2 do RJIGT, o qual se refere tão-só ao estabelecimento de limites da área a abranger por medidas preventivas, e não aos requisitos (legais) mínimos para a respectiva inteligibilidade, os quais permanecem a serem incumpridos.
e. À manutenção da falta de menção obrigatória do acto recorrido – a respectiva data – a qual não se encontra suprida pela atribuição de uma data em outros documentos do processo administrativo, como pretende fazer crer o Recorrido.
f. Da elucidação da inexistência de quaisquer interesse ambiental que, in casu, seja susceptível de justificar o sacrifício imposto à Recorrente, atenta a ausência de qualquer prova por parte do Recorrido para infirmar o resultado de anos de praxis administrativa, inclusivamente para infirmar os estudos do POC, em que não se reconhece os propalados interesses ambientais em crise – sendo, por isso mesmo, mas também além disso, patentemente arbitrário e desproporcionado o sacrifício imposto à Recorrente.”
O Recorrido apresentou contra-alegações em que conclui dizendo que se deve negar provimento ao recurso e manter na ordem jurídica a decisão recorrida.
O Digníssimo Procurador-Geral Adjunto foi notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.° 146.° do CPTA, tendo emitido douto parecer em que conclui no sentido da improcedência do recurso, por entender que não se verificam as nulidades da sentença, nem os erros de julgamento que lhe são apontados.
A fls. 1834 do SITAF a Recorrente veio requerer a junção de 18 documentos que diz serem supervenientes e interessarem para a decisão do presente recurso.
Posteriormente, veio ainda a Recorrente a requerer que se declarasse a caducidade do embargo por ter decorrido o prazo máximo legalmente previsto para a sua vigência e pediu que se procedesse à extinção da instância.
O Recorrido veio opor-se à declaração da referida caducidade, por entender que o embargo apenas caduca com o decurso do prazo por que foram fixadas as medidas preventivas.
Objecto do recurso.
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 144º, nº 2, do CPTA e dos artigos 608º, nº 2, 635º e 639º do CPC, ex vi art.º 140º, n.º 3 do CPTA.
Há, assim, que decidir se:
- é de admitir os documentos juntos na fase de recurso;
-é de declarar a caducidade do embargo administrativo e, consequentemente, se deve proceder-se à extinção da instância com fundamento em impossibilidade superveniente da lide.
Improcedendo tal excepção, haverá que decidir:
- se a sentença recorrida é nula ou se deve ser revogada por sofrer dos erros de julgamento de facto e de direito que lhe são apontados, bem assim como se é de decretar a providência cautelar peticionada.
Com dispensa de vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, vem o processo à Conferência para julgamento. * Do pedido de junção de documentos.
A fls. 1834 do SITAF a Recorrente veio requerer a junção de 18 documentos que diz serem supervenientes e interessarem para a decisão do presente recurso, nomeadamente para aferição do requisito relativo ao periculum in mora, por serem demonstrativos da intenção da Administração de vir a inviabilizar qualquer construção na área em que o imóvel da Recorrente se encontra.
Os Recorridos não se opuseram à junção de tais documentos.
A possibilidade de junção de documentos na fase de recurso encontra-se prevista no art.º 651.º do CPC, que estabelece que as partes apenas podem “juntar documentos às alegações nas situações excecionais a que se refere o artigo 425.º do CPC ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância”.
Estatui o art.º 425.º do CPC que, depois do encerramento da discussão da causa, só são admitidos, no caso de recurso, os documentos cuja apresentação não tenha sido possível até àquele momento.
Os documentos cuja junção é agora requerida são os seguintes:
- o doc. n.º 1, constitui a Contestação apresentada pelo Conselho de Ministros no âmbito do proc. n.º 36/19.8BALSB, que corre no STA, em que, ao que tudo indicia, se discute a ilegalidade das medidas preventivas decretadas pela RCM 130/2018;
- o doc. n.º 2 dá conta de uma deliberação de 20/02/2018, da Câmara Municipal de Grândola, que aprovou a proposta que ali foi apresentada para dar início ao procedimento da alteração do PDM com vista à incorporação da cartografia de risco de erosão costeira que consta da proposta do Programa da Orla Costeira Espichel Odeceixe;
- os docs. n.ºs 3 a 16, são relativos ao procedimento de elaboração do Programa da Orla Costeira Espichel-Odeceixe que se encontra em curso e que fornecem informações de natureza ambiental sobre a área abrangida pelo referido POC;
- os docs. n.ºs 17 e 18 dizem respeito a duas interpelações para pagamento de 75.000,00€, mais IVA, no total de 92.250,00€ que uma sociedade de arquitectura reclamou em 15/04/2019 e 16/05/2019 junto da Recorrente.
Considerando o regime instituído pelos artigos 651.º e 425.º do CPC, decide-se:
- não admitir o doc. n.º 1, por em nada relevar para a decisão do presente processo;
- admitir a junção dos docs. n.ºs 2 a 16, por os mesmos aludirem a valores de natureza ambiental existentes na área abrangida pelo POC Espichel-Odeceixe, que se encontra em elaboração, ou se tratar de documentos desse procedimento e de que a Recorrente só teve conhecimento posteriormente ao encerramento da fase de discussão nos presentes autos;
- admitir os docs. n.ºs 17 e 18, por serem documentos posteriores à fase do encerramento da discussão e mesmo à data de prolação da sentença recorrida e que contêm informação complementar sobre a matéria de facto vertida na al. L) da matéria assente.* Da caducidade do acto de embargo.
A Recorrente pede que se declare a caducidade do embargo das obras de construção que se encontra a realizar no lote n.º 2... do “loteamento S...”, alegando que no despacho que o determinou não foi indicado o prazo da sua duração e que já decorreu o prazo máximo de um ano em que o mesmo poderia vigorar, previsto no art.º 104.º, n.º 2, do RJUE.
Defende, em síntese, que o regime jurídico relativo ao embargo administrativo que consta do RJUE se aplica ao caso, por ter sido aí instituído com um propósito codificador e de uniformização das normas gerais que devem reger o embargo (conforme diz resultar do estabelecido no DL n.º 92/95, de 9 de Maio, que foi revogado pelo DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro) e ainda por o embargo em causa ter sido decretado para prevenir a violação de medidas preventivas, que têm natureza regulamentar e, portanto, se tratar de uma das situações previstas no art.º 102.º-B, n.º 1, al. c) do RJUE, em que se admite o decretamento do embargo por violação de normas regulamentares. Alega que, podendo os Presidentes das Câmaras Municipais decretar o embargo nessas situações, seria um absurdo não aplicar no caso o regime jurídico do embargo de obras que consta do RJUE.
O Recorrido defende que não se verifica a invocada caducidade, alegando que o RJUE não tem aplicação na presente situação, por o embargo ter sido determinado com fundamento no disposto no art.º 144.º do RJIGT e não por aplicação do art.º 102.º-B e seguintes do RJUE.
Diz que as obras de construção que a Recorrente leva a efeito no lote n.º 2... importam a violação das medidas preventivas decretadas pela RCM n.º 130/2018, de 8 de Setembro, que foram instituídas com o objectivo de não coartar a liberdade das opções de planeamento, nem de comprometer a execução do POC Espichel-Odeceixe, ou torná-la mais onerosa para o erário público.
Entende que o acto de embargo vigora enquanto subsistirem no ordenamento jurídico as medidas preventivas que foram decretadas pela RCM, as quais, diz, “são de per se limitadas no tempo, caducando pelo decurso do prazo pelo qual foram estabelecidas”, sendo essa a razão por que o RJIGT não contém uma norma equivalente à do art.º 104.º do RJUE, que prevê as situações em que se verifica a caducidade do embargo.
No presente caso, o embargo foi decretado ao abrigo do art.º 144.º do RJIGT, aprovado pelo DL n.º 80/2015, de 14 de Maio, que, no seu n.º 1, estabelece:
“1 - As obras e os trabalhos efetuados com inobservância das proibições, condicionantes ou pareceres vinculativos decorrentes das medidas preventivas e das normas provisórias, ainda que licenciados ou objeto de comunicação prévia, podem ser embargados ou demolidos ou, sendo o caso, pode ser ordenada a reposição da configuração do terreno e da recuperação do coberto vegetal, segundo projeto a aprovar pelas entidades referidas no número seguinte.”.
O embargo administrativo é uma medida de tutela da legalidade, de carácter provisório, através da qual se impõe a obrigação de paralisação imediata dos trabalhos de execução da obra, com vista a conservar a situação de facto existente, evitando que se agrave ou se consolidem situações de facto lesivas dos interesses materiais que se pretendem salvaguardar.
Através do embargo, a Administração procede ao “accertamento provisório da ilegalidade da obra, sem prejuízo de esse juízo vir a ser renovado no momento da adopção de qualquer das medidas de tutela da legalidade urbanística” – cfr. Cláudio Monteiro, “O Embargo de Obras no Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação”, Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Freitas do Amaral, Almedina, págs. 1158 e 1159.
Em regra, por se tratar de uma medida cautelar, pressupõe que venha a ser emitido um acto ulterior que regule definitivamente a situação jurídica da obra – cfr. Filipa Galvão, “A propósito dos actos precários e dos actos provisórios – análise de alguns actos jurídicos previstos no RJUE”, in Estudos de Direito do Ambiente e de Direito do Urbanismo, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, 2011, pág. 325.
No caso, o acto de embargo cuja suspensão de eficácia é requerida foi determinado com vista a suspender a realização das obras de construção da moradia que a Recorrente leva a efeito no supra indicado lote n.º 2..., com o fundamento de que as mesmas violam as medidas preventivas decretadas através da RCM n.º 130/2018, que proíbem, na área geográfica delimitada na planta anexa àquela RCM, a realização das acções previstas nos nºs 4 e 5 do art.º 134.º do RJIGT, aprovado pelo DL n.º 80/2015, de 14 de Maio, entre as quais se conta a construção de obras, ainda que previamente licenciadas.
As referidas medidas preventivas foram estabelecidas por se encontrar em curso o procedimento de elaboração do Programa da Orla Costeira Espichel-Odeceixe.
As medidas preventivas têm natureza regulamentar (art.º 136.º do RJIGT) e assumem uma função cautelar, dado que se destinam a evitar a alteração das circunstâncias e das condições de facto existentes, susceptíveis de limitar a liberdade de planeamento, ou comprometer ou tornar mais onerosa a execução do programa ou plano – art.º 134.º, n.ºs 1 e 8 do RJIGT.
O período de vigência das medidas preventivas não pode, no entanto, nos casos em que o mesmo é fixado pela Administração, exceder o limite máximo de três anos previsto no n.º 1 do art.º 141.º do RJIGT, que determina que “o prazo de vigência das medidas preventivas e das normas provisórias deve ser fixado no ato que as estabelecer, não podendo ser superior a dois anos, prorrogável por mais um, quando tal se mostre necessário.”
No caso, as medidas preventivas foram estabelecidas pelo prazo de dois anos, tendo a sua vigência sido prorrogada por mais um ano através da RCM n.º 84-A/2020, de 09/10/2020. Nessa RCM decidiu-se ainda que as medidas preventivas deixam de vigorar com a entrada em vigor do Programa da Orla Costeira Espichel-Odeceixe, nos termos da alínea c) do n.º 3 do artigo 141.º do RJIGT, aprovado pelo DL n.º 80/2015, de 14 de Maio.
Significa isso que, no caso, as medidas preventivas caducam necessariamente ao fim de três anos, ainda que, por hipótese, o programa da orla costeira em elaboração venha a entrar em vigor em data posterior, uma vez que o período de vigência dessas medidas que foi fixado na RCM não pode vir a ser novamente prorrogado.
As medidas preventivas estabelecidas na RCM n.º 130/2018, não se destinam a regular definitivamente a situação jurídica da obra da Recorrente. É ao Programa da Orla Costeira Espichel-Odeceixe, que se encontra ainda em elaboração, que cabe tomar as opções que irão posteriormente definir essa situação.
O RJIGT não contém qualquer norma sobre a caducidade do embargo que haja sido decretado para assegurar a eficácia de medidas preventivas.
O prazo supletivo de vigência das medidas preventivas é, nos termos do estabelecido no art.º 141.º, n.º 2, do RJIGT, de um ano, prorrogável por mais seis meses.
O prazo que a Administração pode fixar para a vigência das medidas preventivas pode ir até aos três anos (art.º 141.º, n.º 1 do RJIGT).
A aplicar-se o prazo supletivo de caducidade do embargo de seis meses (prorrogável por mais seis), previsto no n.º 2 do art.º 104.º do RJUE, estar-se-ia a admitir a possibilidade de extinção antecipada da tutela que o legislador quis conferir às medidas preventivas através do art.º 144.º do RJIGT, o que seria contraditório com o fim aí expresso, sem que se vislumbre qualquer razão válida para assim decidir.
Os prazos máximos de vigência das medidas preventivas previstos no art.º 141.º, n.ºs 1 e 2 do RJIGT, constituem já expressão da ponderação dos interesses públicos e privados em jogo, efectuada pelo legislador.
Pelo que não se pode concluir que a manutenção do embargo durante os referidos prazos por que podem vigorar as medidas preventivas, se mostre desproporcionada.
O que não pode ser admitido é o embargo de obras por tempo indeterminado, uma vez que se trata de uma medida que tem natureza provisória.
Entende-se, por isso, que ao regime de caducidade do embargo administrativo previsto no art.º 144.º do RJIGT não se aplica o prazo de caducidade previsto no n.º 2 do art.º 104.º do RJUE.
É certo que no revogado DL n.º 92/95, de 9 de Maio, o legislador declarou, entre o mais, assumir o propósito de fixar “um único quadro normativo que defina e discipline, com precisão, a execução das ordens de embargo.”.
No entanto, esse diploma não previa qualquer prazo de caducidade do embargo.
Pelo que não se pode concluir que o prazo de caducidade de seis meses, prorrogável por outros seis, que se encontra actualmente previsto no art.º 104.º, n.º 2 do RJUE, seja expressão dessa intenção uniformizadora do legislador, nem que o mesmo seja aplicável a todos os embargos administrativos.
Acresce que a circunstância das medidas preventivas terem natureza regulamentar e, portanto, se tratar de uma das situações em que, de acordo com o disposto no art.º 102.º-B, n.º 1, al. c) do RJUE, os presidentes das câmaras municipais podem proceder ao decretamento do embargo, também não autoriza a concluir que o prazo previsto no art.º 104.º, n.º 2 do RJUE se aplica ao caso, uma vez que, face ao disposto no n.º 2 do art.º 144.º do RJIGT, aqueles não têm competência para decretar embargos para tutela de medidas preventivas estabelecidas pelo Governo.
Pelo que não procedem as razões invocadas pela Recorrente.
Perante o exposto, há que concluir que, mantendo-se em vigor as medidas preventivas até Outubro de 2021 [caso não cessem em data anterior, com a entrada em vigor do POC, nos termos do art.º 141.º, n.º 3, al. c) do RJIGT], o acto de embargo que foi decretado para assegurar a eficácia dessas medidas não caducou e que o mesmo vigora enquanto as mesmas subsistirem na ordem jurídica.
Improcede, por isso, o pedido de extinção da instância com fundamento em impossibilidade superveniente da lide.* Da nulidade da sentença recorrida por falta de fundamentação.
Defende a Recorrente que a sentença recorrida é nula por falta de especificação dos fundamentos da decisão, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alínea b) do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA.
Para tanto, apresenta três ordens de considerações:
a) Começa por dizer que “no parágrafo preambular que introduz o julgamento da matéria de facto (cf. pág. 3 da Sentença), o Tribunal a quo estabelece que “em face (sic) dos elementos juntos aos autos, do PA, da prova por admissão e das regras de experiência comum, resulta indiciariamente assente”, mas que os factos tidos por assentes, apenas foram fixados com fundamento na prova documental que ali se encontra indicada e não na prova por admissão ou decorrente de presunções judiciais, o que diz demonstrar “a falta de especificação do modo como tais meios de prova influíram no julgamento da causa, impedindo – como sempre sucede nos casos de falta ou grosseira deficiência de fundamentação – o adequado exercício do contraditório, agora suscitado em sede de recurso”.
b) Alega ainda que se verifica a invocada nulidade por, em “cada uma das aventadas “conclusões” sobre a matéria de direito invoca-se de forma indiferenciada, quase sacramental, toda a factualidade julgada provada e toda a factualidade julgada não provada (cf. parágrafos 2.º da página 16 da sentença e ss.). Não se distinguindo, pois, quais os factos que deveras relevam para conduzir o Tribunal a quo a cada uma das “conclusões” de direito que se encontram peroradas no douto aresto recorrido”, o que “equivale, na prática (…) a uma falta de fundamentação da decisão, na medida em que fica por especificar o nexo entre os concretos factos provados ou não provados e os argumentos construídos com base nos mesmos”.
c) Entende que a referida nulidade resulta ainda da circunstância de “nos já referidos pontos de julgamento da matéria de direito se verifica uma deslocada inclusão de questões de facto que aí se encontram a ser julgadas ou que, dito de outro modo, aí se encontram pressupostas – ou seja, sem adequada especificação em sede própria (cf. parágrafos 4.º da pág. 16 a 3.º da pág. 17, último parágrafo da pág. 18, 2.º e 3.º parágrafos da pág. 19, 2.º e 3.º parágrafos da pág. 20). (…) O exemplo em que tal se encontra mais patente – o único que se mencionará de forma expressa, atenta a economia que se pretende imprimir ao presente recurso – consta, de resto, dos parágrafos 4.º e 5.º da pág. 16 e 1.º e 2.º da pág. 17 da Sentença (a respeito de várias considerações com inequívoco relevo fáctico tecidas pelo Tribunal a quo para sustentar a inexistência do risco iminente de o embargo conduzir a Recorrente a uma situação de insolvência).”
A nulidade da sentença por falta de fundamentação verifica-se quando falte a indicação da motivação de facto ou de direito. A mera deficiência de fundamentação não gera a nulidade da sentença - cfr. Lebre de Freitas, “A acção Declarativa Comum à luz do Código de Processo Civil de 2013”, 4ª ed., Gestelegal, pág. 380.
Na jurisprudência veja-se, neste sentido, o ac. do STA, datado de 06/12/2018, proferido no âmbito do proc. n.º 0930/12.7BALSB, ou o ac. do STJ, datado de 22/01/2019, proferido no âmbito do proc. n.º 19/14.4T8VVD.G1.S1, disponíveis em www.dgsi.pt.
Estabelece o artigo 205º, nº 1, da CRP, que “as decisões dos tribunais que não sejam de mero expediente são fundamentadas na forma prevista na lei.”
Estatui o art.º 94.º do CPTA, nos seus nºs 2 e 3 que:
“2- A sentença começa por identificar as partes e o objeto do litígio, enunciando as questões de mérito que ao tribunal cumpra solucionar, ao que se segue a exposição dos fundamentos de facto e de direito, a decisão e a condenação dos responsáveis pelas custas processuais, com indicação da proporção da respetiva responsabilidade.
3 - Na exposição dos fundamentos, a sentença deve discriminar os factos que julga provados e não provados, analisando criticamente as provas, e indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes.”.
No caso e quanto ao primeiro dos supra referidos argumentos, que assenta na circunstância do Tribunal a quo, ao fixar a matéria de facto, o ter efectuado apenas com fundamento em documentos, apesar de ter começado por declarar que o fazia “em face dos elementos juntos aos autos, do PA, da prova por admissão e das regras de experiência comum”, há que concluir que não se verifica a apontada nulidade.
O Tribunal, ao começar por referir que dá por assentes os factos indiciariamente provados com fundamento na “prova por admissão e das regras de experiência comum” cometeu um erro manifesto, uma vez os factos que foram fixados posteriormente em cada uma das alíneas apenas foram adquiridos com fundamento na prova documental, que foi ali indicada, o que se encontra efectuado de forma clara para cada um dos factos, não resultando daí qualquer situação de ininteligibilidade.
Entendemos, por isso, que a contradição que é apontada pela Recorrente, não importa a nulidade por falta de fundamentação prevista no art.º 615.º, n.º 1, alínea b) do CPC,.
Através do segundo dos referidos argumentos, a Recorrente diz que, na sentença, a seguir a cada uma das “conclusões” sobre a “matéria de direito”, o Tribunal a quo remete para toda a factualidade julgada provada e não provada, o que não permite distinguir quais os factos que o Tribunal teve em consideração na decisão de cada uma das “conclusões” de direito.
Verifica-se que, na sentença, o Tribunal, na parte em que procede à fundamentação de direito, mais especificamente no final de cada um dos parágrafos em que desenvolve o seu raciocínio para justificar o não decretamento da providência requerida por inexistência do requisito relativo ao periculum in mora, remete para a totalidade da matéria dada como provada e não provada.
No entanto, no caso, não estamos perante uma situação de ininteligibilidade da sentença, por o Tribunal, ao longo do discurso fundamentador que desenvolve em cada um dos parágrafos e antes de efectuar a remissão em bloco para a decisão da matéria de facto, fazer referência aos factos concretos que vai tendo em consideração, o que permite que se percebam as razões do decidido, pelo que há que concluir que não se verifica a apontada nulidade.
No terceiro dos referidos argumentos que a Recorrente apresenta para sustentar a nulidade da sentença, alega-se que o Tribunal a quo efectuou uma “deslocada inclusão de questões de facto”, ou pelo menos dá como pressupostos factos para concluir pela inexistência de periculum in mora.
Não lhe assiste razão.
Nas partes da sentença que foram indicadas pela Recorrente, o Tribunal procede à elaboração de juízos que têm em consideração a matéria de facto provada. Alguns deles são juízos de prognose efectuados sobre a probabilidade de vir a ocorrer uma situação de facto consumado ou prejuízos de difícil reparação.
A formulação de tais juízos não significa que o Tribunal tenha tomado em consideração novos factos. Apenas constituem expressão das ponderações efectuadas.
Não se verifica, por isso, a apontada nulidade da sentença por falta de fundamentação.* Da nulidade da sentença recorrida por excesso de pronúncia.
Alega a Recorrente que o “Tribunal a quo, ao julgar a matéria de facto de forma diversa – i.e., não julgando provados todos os factos admitidos por acordo, por um lado, e julgando não provados vários factos admitidos por acordo (cf. artigos 6.º a 27.º, 30.º, 32.º a 61.º, 63.º a 72.º, 75.º a 88.º, 92.º a 94.º, 217.º a 253.º, 262.º a 264.º e 289.º a 292.º do r.i.) – conheceu de questões de que não podia tomar conhecimento e, como tal, determinou a nulidade da sentença, por excesso de pronúncia, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA”.
Não tem razão.
Para que tal nulidade se verifique, é necessário que o Tribunal conheça de questão que não foi suscitada, ou de que não pudesse conhecer a título oficioso – cfr. Lebre de Freitas, “A acção Declarativa Comum à luz do Código de Processo Civil de 2013”, 4ª ed., Gestelegal, pág. 383 e Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, Vol. V, 1952, pág. 143.
A errada fixação da matéria de facto apenas poderá consubstanciar um erro de julgamento dessa matéria, mas não a nulidade que a Recorrente invoca. * Da nulidade da sentença recorrida por omissão de pronúncia.
A Recorrente alega que a sentença recorrida é nula por não se ter pronunciado quanto ao risco para as pessoas e bens que possam entrar no estaleiro, que diz resultar da circunstância da obra se encontrar parada e sem vigilância, conforme referiu nos artigos 289.º a 292.º do r.i..
Não lhe assiste razão, uma vez que apenas invocou esse risco no âmbito do incidente relativo ao pedido de decretamento provisório da providência, que consta dos artigos 274.º a 293.º do r.i., o qual apresenta uma causa de pedir e um pedido próprios, bem assim como um processado específico, que culmina com a decisão que recair sobre o pedido do seu decretamento, o que lhe confere autonomia processual relativamente à demais tramitação e decisão final do próprio processo cautelar, conforme resulta do art.º 131.º do CPTA.
A situação de risco que a Recorrente invoca foi considerada no despacho que decidiu o pedido de decretamento provisório da providência (fls. 661 do processo).
Resulta ainda da al. Q) da matéria de facto, que a Recorrente retomou os trabalhos no período que mediou entre a data de notificação do Recorrido para se pronunciar sobre o pedido de decretamento provisório da providência cautelar e a data em que a Recorrente foi notificada da resolução fundamentada emitida pelo Recorrido, tendo aquela tido então oportunidade para acautelar eventuais factores de risco para terceiros que diz terem resultado da suspensão inicial das obras, nomeadamente procedendo ao encerramento do estaleiro.
Verifica-se que a Recorrente, após ter suspendido a realização das obras por força da notificação da resolução fundamentada, apenas veio alegar que a obra “se encontra implantada e erigida em forma final” (fls. 645 e segs. do processo).
Nada mais disse sobre o estado em que deixou a obra, pelo que há que concluir que, também por este motivo, o Tribunal não tinha de ter ponderado o risco que a Recorrente apenas invocou no âmbito do incidente relativo ao pedido de decretamento provisório da providência.
A adopção das necessárias medidas de segurança da obra constitui um dever elementar que deve cumprir. Se o não observou, deveria ter informado o processo, indicando as razões do sucedido, o que não fez.* Da nulidade da sentença recorrida por contradição entre a decisão e os fundamentos e ainda por ambiguidade ou obscuridade.
A Recorrente defende que se verifica a nulidade prevista no art.º 615.º, n.º 1, al. c) do CPC, “pelo menos em três situações:
a) Na já acima referida menção ao julgamento da matéria de facto atendendo à factualidade provada mediante admissão por acordo (cf. último parágrafo da pág. 3 da Sentença), contraposta à justificação concreta dos pontos da matéria de facto, em que tal meio de prova jamais é invocado;
b) Na alusão à inexistência de “outros factos sobre que (sic) o Tribunal se deva pronunciar já que as demais asserções aduzidas nos autos integram, no mais, meras considerações pessoais e conclusões de facto e/ou de direito das partes”, a qual além de ser uma grosseiramente descaracterização da realidade, choca, depois, com outros factos implicitamente considerados provados (através de insofismáveis presunções judiciais) no julgamento da matéria de direito, acerca de uma pretensa possibilidade objectiva de obtenção de financiamento para a actividade da Recorrente (cf. penúltimo e último parágrafos da pág. 16 e primeiro e segundo parágrafos da pág. 17 da Sentença);
c) À contradição entre a dita menção da inexistência de “outros factos sobre que (sic) o Tribunal se deva pronunciar já que as demais asserções aduzidas nos autos integram, no mais, meras considerações pessoais e conclusões de facto e/ou de direito das partes” e o reconhecimento, no julgamento da matéria de direito (cf. último parágrafo da pág. 18 da Sentença), da existência de “prejuízos decorrentes da paragem dos trabalhos de construção da obra licenciada no Lote 2... (v.g. o não cumprimento da calendarização; a improcedência do financiamento bancário, a necessidade de tesouraria)” – reconhecimento que, inclusivamente, assume inequívoca ambiguidade perante os anteriores pontos de julgamento da matéria de facto e de direito.”.
A nulidade da sentença por oposição entre a decisão e os fundamentos existe quando se verificar uma contradição lógica na argumentação jurídica utilizada.
“A nulidade ancorada na ambiguidade ou obscuridade da decisão proferida, remete-nos para a questão dos casos de ininteligibilidade do discurso decisório, concretamente, quando a decisão, em qualquer dos respectivos segmentos, permite duas ou mais interpretações (ambiguidade), ou quando não é possível saber com certeza, qual o pensamento exposto na sentença (obscuridade)” - ac. do STJ, datado de 22/01/2019, proferido no âmbito do proc. n.º 19/14.4T8VVD.G1.S1, disponível em www.dgsi.pt.
No caso, nenhum dos três referidos fundamentos invocados pela Recorrente demonstra a existência de qualquer contradição lógica no raciocínio jurídico que consta da sentença, nem que esta seja ambígua ou obscura.
A alusão à existência de “factualidade provada mediante admissão”, constitui um erro manifesto, como resulta do teor da fundamentação da decisão da matéria de facto, uma vez que esta não foi fixada com esse fundamento, apenas se tendo considerado os documentos ali indicados.
O juízo que se fez sobre a “possibilidade objectiva de obtenção de financiamento para a actividade da Recorrente”, encontra sustentação na declaração emitida por uma instituição de crédito, transcrita na al. M) dos factos provados, onde se refere que, após o levantamento da ordem de embargo, aquela instituição de crédito procederá à reponderação do pedido de financiamento.
A suposta inexistência de “outros factos sobre que o Tribunal se deva pronunciar” e o juízo que o Tribunal fez admitindo a possibilidade de ocorrerem prejuízos emergentes da paragem dos trabalhos, como o “não cumprimento da calendarização, a improcedência do financiamento bancário, a necessidade de tesouraria”, encontra assento na matéria vertida na alínea C) (onde se transcreve parte do contrato de empreitada relativo à 1ª fase de construção da obra e se acordou ainda que as partes deveriam colaborar para “aprimorar” o caderno de encargos relativo à 2ª fase da obra, tudo de forma a que esta pudesse vir a estar concluída até final da primeira semana do mês de Agosto de 2019), na alínea M) (declaração emitida por instituição de crédito, em que se refere que o decretamento do embargo das obras inviabilizou a concessão do financiamento bancário, sem prejuízo do pedido vir a ser reapreciado posteriormente, após o levantamento de tal embargo) e na alínea N) (declaração emitida pela contabilista, onde se dá conta das dificuldades de tesouraria).
Improcede, por isso, a invocada nulidade da sentença, dado que não existe contradição lógica entre os fundamentos e a decisão, nem se verifica qualquer ambiguidade ou obscuridade na sentença.* Do erro de julgamento da matéria de facto.
Alega a Recorrente que o Recorrido não impugnou expressamente a matéria de facto por ela vertida no r.i., pelo que deve a mesma ter-se por adquirida por acordo, nos termos do disposto no art.º 118.º, n.º 2 do CPTA e no art.º 574.º do CPC.
O art.º 118.º, n.º 2 do CPTA estatui que, “na falta de oposição, presumem-se verdadeiros os factos invocados pelo requerente”.
No caso foi deduzida Oposição, pelo que não se verificando uma situação de revelia, não há lugar à aplicação do disposto naquele art.º 118.º, n.º 2 do CPTA.
O CPTA não prevê, no âmbito dos processos cautelares, quais são os efeitos que decorrem da falta de cumprimento do ónus de impugnação especificada dos factos vertidos no r.i..
Apenas o faz no n.º 4 do art.º 83.º, que se aplica às acções principais relativas a actos administrativos e normas e donde resulta que, a falta de impugnação especificada dos factos não importa a confissão dos mesmos.
A doutrina afasta a aplicação desse regime aos processos cautelares e defende que, nestes, a falta de cumprimento do ónus de impugnação especificada tem por efeito a sua admissão por acordo, por força do art.º 574.º, n.º 2 do CPC – cfr. Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2017, pág. 960.
Porém, no caso e conforme resulta do art.º 574.º, n.º 2 do CPC, do art.º 354.º, al. b) do CC, bem como do art.º 200.º, n.º 3, parte final, do CPA e do art.º 284.º, n.º 2 do CCP, que remete para o art.º 161.º do CPA, de que se destaca o disposto no n.º 2, al. e) deste último artigo, o incumprimento do referido ónus não importa a admissão dos factos vertidos no r.i., por estarmos perante uma situação em que não é possível a confissão dos mesmos.
Não está na disponibilidade do Recorrido admitir factos que levem à produção de efeitos que a lei não reconhece à vontade das partes, ao que acresce que a actuação deste encontra-se necessariamente sujeita ao princípio da legalidade.
A proibição da Recorrente construir a obra no lote n.º 2..., resulta das medidas preventivas previstas nos números 1, 2 e 3 da RCM n.º 130/2018. Não pode o Recorrido, por sua vontade, afastar tal proibição.
As medidas preventivas foram estabelecidas com o objectivo de manter a liberdade de opção do decisor na elaboração do plano ou, pelo menos, de impedir alterações de facto que levem ao agravamento das condições em que as opções podem vir a ser tomadas.
Conforme se refere na RCM n.º 130/2018, uma das principais finalidades do POC em elaboração é a tomada de decisões com vista à salvaguarda de valores ecológicos e naturais existentes na orla costeira e afastar o risco de exposição de pessoas e bens a factores decorrentes de alterações climáticas, designadamente da subida do nível médio do mar, da modificação do regime de agitação marítima, da sobre-elevação meteorológica e da precipitação.
O Recorrido não pode afastar as normas que resultam da RCM e dispor dos bens jurídicos que ali se pretendem acautelar, cerceando a liberdade de planeamento, pelo que, também por esta razão, há que concluir pela inadmissibilidade da confissão.
Conclui-se, assim que os factos vertidos no r.i. não se podem ter por admitidos por acordo das partes.* Alega ainda a Recorrente que o Tribunal a quo não levou à matéria assente todos os factos com relevância para a decisão da causa e, por outro lado, errou ao dar como não provados, ou apenas como parcialmente provados, factos em relação aos quais existe prova documental para os ter por adquiridos.
O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:
A) Em 2016-12-13, foi constituída a sociedade Requerente, cujo objeto social é:
Artigo(s) alterado(s): 3.° n.° 1
OBJECTO: Compra e venda de imóveis e revenda dos adquiridos para o mesmo fim, promoção imobiliária, consultadoria, gestão e apoio a projetos imobiliários, comercialização de produtos do ramo imobiliário, projetos e montagem de investimentos imobiliários, bem como a gestão de imóveis próprios e alheios; arrendamento, gestão de condomínios, exploração de empreendimentos imobiliários e turísticos, incluindo alojamento local, bem como a prestação de serviços de consultoria fiscal, e outras atividades de consultoria para os negócios e a gestão.
: cfr. doc. 1 junto com o Requerimento Inicial - RI;
B) De janeiro de 2018 a dezembro de 2018, foram faturados à Requerente diversos serviços de fiscalização e bem assim de serviços jurídicos, referentes à construção melhor identificada nos autos: cfr. doc. 60; doc. 57 a doc. 59 e doc. 61 a 63 juntos com o Requerimento Inicial - RI;
C) Em 2018-07-25, entre a Requerente e a V... – C…, LDA, foram acordados os termos e as condições do Contrato de Empreitada, entre as mesmas firmado e referente à 1a fase (Estrutura e execução da cobertura) da obra infra melhor identificada, de que ressalta:
PRESSUPOSTOS:
(...)
C. A Dona da Obra pretende promover a construção de uma moradia unifamiliar no Lote, nos termos do projeto de licenciamento referido no parágrafo anterior, com vista a rentabilizar a mesma em regime de Alojamento Local, decisão esta da sua exclusiva responsabilidade que em nada vincula a SEGUNDA OUTORGANTE;
D. A SEGUNDA OUTORGANTE é uma empresa de construção civil cujo objeto social inclui a realização de obras promovidas por entidades particulares;
(…)
J. Não obstante o presente contrato se reportar apenas à chamada 1a fase da empreitada, as Partes pretendem, com a colaboração do Sr. Arq. M..., trabalhar em conjunto e de forma concertada, nos próximos 90 dias, no sentido de procurar aprimorar o caderno de encargos referente à 2a fase da obra (acabamentos), com vista a que o preço final total da empreitada se situe entre os € 500.000,00 e os € 550.000, sendo assim adjudicada à EMPREITEIRA a 2a fase da empreitada, procurando-se ainda que a mesma se mostre totalmente concluída (chave na mão) até final da primeira semana do mês de Agosto de 2019;
(...) CLÁUSULA SÉTIMA
(Prorrogações do Prazo) 1. Caso se verifique a suspensão dos trabalhos no interesse da PRIMEIRA OUTORGANTE, ou devido a facto alheio e não imputável aos OUTORGANTES, e só nestes casos, haverá prorrogação dos prazos de execução no período equivalente ao da suspensão.
2. Os pedidos de prorrogação de prazo, solicitados pela SEGUNDA
(...)CLÁUSULA VIGÉSIMA
(Suspensão) 1. Nenhuma das Partes incorrerá em responsabilidade se, por natureza técnica, legal, administrativa ou judicial não diretamente imputáveis às Partes, ou por caso fortuito ou de força maior, ou por acontecimentos ou incidentes alheios à sua vontade, independentemente da sua índole, for impedido de cumprir as obrigações assumidas no presente Contrato. Caso os trabalhos se encontrem suspensos por qualquer uma destas razões, ficam igualmente suspensos os termos do presente contrato, nomeadamente no que respeita a contagens de prazos.
(...)
5. Acordam ainda as OUTORGANTES, para além dos motivos referidos nas alíneas anteriores, que qualquer paragem da obra que ocorra - por razões exógenas à PRIMEIRA OUTORGANTE - como a existência de providências cautelares, embargos de obra ou outras de que decorra a suspensão total ou parcial dos trabalhos, não implica para aquela (PRIMEIRA OUTORGANTE) a obrigação de pagamento de quaisquer valores à SEGUNDA OUTORGANTE, seja de desmobilização ou remobilização.
CLÁUSULA VIGÉSIMA PRIMEIRA
(...) tendo ainda sido faturados à Requerente diversos trabalhos de empreitada: cfr. doc. 21, doc. 51 a doc. 55 juntos com o RI;
D) Em 2018-07-26, foi emitido pela CÂMARA MUNICIPAL DE GRÂNDOLA - CMG, o Alvará de Licenciamento de Obras de Construção n.° 6…/18, em nome da Requerente, referente a construção para habitação unifamiliar a edificar no lote 2..., da Urbanização de S... e com validade até 2019-07-26: cfr. doc. 4 junto com o RI;
E) Em 2018-08-01, a Requerente deu início aos trabalhos de construção da obra nova a que se refere a licença acima melhor identificada: cfr. doc. 5 junto com o RI;
F) De 2018-08-16 a 2018-09-03, os mencionados trabalhos estiveram interrompidos: cfr. doc. 5 junto com o RI;
G) Em 2018-09-07 a Chefe de Divisão de Recursos Hídricos do Litoral da Agência Portuguesa do Ambiente - APA, informou o Presidente da APA, que:
Conforme prometido, segue em anexo a imagem que representa o posicionamento das faixas de risco e salvaguarda (Nível I e II) para a tona de S..., com a localização do lote 2....
Os resultados agora obtidos, tendo por base a análise detalhada das formações dunares deste setor, não introduziram alterações relativamente ao que foi apurado no âmbito dos trabalhos do POC Espichel-Odeceixe
(imagem)
- cfr. doc. 36 junto com o r.i.;
H) Em 2018-10-08 foi publicada a Resolução do Conselho de Ministros - RCM n.° 130/2018 que, no essencial, determinou: sujeitar a medidas preventivas as áreas identificadas em planta (e entre elas o lote 2..., da Urbanização de S...), estabelecendo que em tais áreas são proibidas as ações referidas no n.° 4 e n.° 5 do art. 134° do DL n.° 80/2015, de 14 de maio; suspender a eficácia do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sado-Sines - POOCSS nas áreas abrangidas pelas medidas preventivas e fixar o prazo de vigência das mesmas em 2 (dois) anos: cfr. doc. 7 e doc. 40 juntos com o RI;
I) Em 2018-12-04, a Divisão de Planeamento da CMG, informou:
De acordo com as indicações da Chefe da DPU, envio a listagem dos lotes da Urbanização de S..., já construídos, e respetivos processos de obras particulares e Alvarás de Utilização, abrangidos pelas Medidas Preventivas definidas pela RCM n.9 130/2018, de 8 de outubro
- Lote 1…, Processo n.9 56/90-Alvará de Utilização n.9 1…/00
- Lote 1…, Processo n.9 30/89 - Alvará de Utilização n.9 8…/94
- Lote 2…, Processo n.9 382/99 - Alvará de Utilização n.9 6…/03
- Lote 2…, Processo n.9 284/95 - Alvará de Utilização n.9 1…/98
- Lote 2…, Processo n.9 113/94-Alvará de Utilização n.9 1…/96
- Lote 2…, Processo n.9 71/96-Alvará de Utilização n.9 6…/97
Para além desses, estão também abrangidos, total ou parcialmente, os seguintes lotes ainda não edificados:
-1…,1…,1…, 2…, 2…, 2…, 2…, 2…, 2…, 2…, 2….
O Lote 2…, está parcialmente abrangido mas não em relação a construção licenciada existente.
O Lote 2... encontra-se com Alvará de Construção emitido e obra em curso. Processo n.9 163/17 e Alvará de Construção n.9 6…/18. Entretanto, foi apresentada Comunicação Prévia para o Lote 2…, não tendo ainda sido liquidadas as respetivas taxas.
Segue, ainda, uma imagem da sobreposição do limite das Medidas Preventivas sobre o loteamento de S..., onde as situações acima referidas poderão ser visualizadas.
: cfr. doc. 40 e doc. 39 juntos com o RI;
J) Ato suspendendo:
Em 2018-12-21, a SECRETÁRIA DE ESTADO DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DA CONSERVAÇÃO DA NATUREZA - SEOTCN, proferiu o seguinte despacho:
“Concordo.
Considerando o disposto na RCM n.° 130/2018, de 8/10, bem como os factos descritos na presente informação e a proposta nela constante;
Tendo em conta o disposto non.° 2 do art.° 144.° do DL n.° 80/2015, de 14/5 e ao abrigo das competências delegadas mencionadas na subalínea iv) da al. c) do n.0 3 do Despacho n.° 11198/2018, de 19/11;
Ordeno o embargo imediato, com todos os seus efeitos, das obras no lote 2... do Loteamento S..., titulada pelo Alvará n.° 6…/2018, emitido pela Câmara Municipal de Grândola;
Mais determino que a APA notifique, nos termos legais, o responsável pela direção técnica das obras, o titular do alvará de licença e o proprietário do imóvel. ”
: cfr. fls. 590 a 599 e PA junto de fls. 677 a 700 dos autos;
K) Em 2018-12-26, foi lavrado Auto de Embargo nos seguintes termos:
Agência Portuguesa de Ambiente, I.P./Administração da Região Hidrográfica do Alentejo, no exercício das minhas funções e em cumprimento do despacho da Senhora Secretária de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, datado de lavrei, em duplicado o presente auto de embargo, através do qual se notifica:
Identificação do Notificado
(...)Determinação de suspensão dos trabalhos
Da ordem de embargo que se anexa, exarada pela Senhora Secretária de Estado do Ordenamento do Território e Conservação da Natureza, em que é determinado o embargo e a consequente suspensão imediata de todos os trabalhos e a proibição de prosseguir a obra que está a ser realizada no lote 2... do Loteamento S..., titulada pelo AIvará n.9 6…/2018, emitido pela Câmara Municipal de Grândola em nome de P...
(...)
Fundamentação
- A obra localiza-se em área abrangida pelo Plano de Ordenamento da Orla Costeira Sado-Sines, aprovado pela RCM n.s 136/99, de 29 de outubro (POOC Sado-Sines), especificamente nadasse de espaço denominada "urbano-turístico existente";
- Sobre a área acima referida e na qual está a ser realizada a construção cujo embargo ora se notifica, recaiu a determinação de suspensão do POOC Sado-Sines e adoção de medidas preventivas, como estabelecido na RCM n.s 130/2018, de 8 de outubro;
- Dispõe o n.s 2 da RCM n.s 130/2018, de 8 de outubro, que na área abrangida pelo seu âmbito de aplicação são proibidas, entre outras, operações de loteamento e obras de urbanização, de construção, de ampliação e de reconstrução, com exceção das que sejam isentas de controlo administrativo prévio;
- A obra de construção levada a cabo no lote 2... do Loteamento S... está sujeita a controlo administrativo prévio, pelo que a sua execução viola o disposto na RCM n.s 130/2018;
- Nos termos do n.s 1 do arts 144 do Decreto-Lei n.s 80/2015, de 14 de maio, as obras e os trabalhos efectuados com inobservância das proibições, condicionantes ou pareceres vinculativos decorrentes das medidas preventivas e das normas provisórias, ainda que licenciados ou objeto de comunicação prévia, podem ser embargados ou demolidos ou, sendo o caso, pode ser ordenada a reposição da configuração do terreno e da recuperação do coberto vegetal
- Ainda nos termos do disposto no n.s 2 da mesma norma, a competência para ordenar o embargo pertence, quando se trate de medidas preventivas estabelecidas pelo Governo, ao membro do Governo responsável pela área do ordenamento dó território.
- Descrição do estado da obra
(…)
- cfr. fls. 590 a 599 e PA junto de fls. 677 a 700 dos autos.
L) Em 2018-12-27, foi emitida uma declaração por M..., arquiteto responsável pela elaboração do projeto de arquitetura da moradia em construção no lote 2..., da Urbanização S..., de que ressalta:
8. Serve a presente declaração ainda para confirmar que entre esta sociedade e a P..., Lda. foi acordado o pagamento de honorários no montante de € 75.000,00 acrescido de IVA à taxa legal em vigor, pela elaboração dos projetos de arquitetura, engenharia e paisagismo (e acompanhamento do respetivo licenciamento) referentes à moradia unifamiliar em construção no lote 2... da Urbanização de S....
9. Foi ainda acordado entre as partes que o pagamento dos referidos honorários ocorreria no início do mês de janeiro de 2019, imediatamente após a obtenção do financiamento bancária que a referida sociedade iria contrair.
: cfr. doc. 49 junto com o RI;
M) Em 2019-01-17, o BANCO B..., SA informou a Requerente, nos seguintes termos:
Fazemos referência às negociações entre nós havidas relativamente à concessão de um financiamento bancário destinado a apoiar a segunda fase da empreitada de construção de uma moradia habitacional unifamiliar no lote 2..., da Urbanização de S..., freguesia do Carvalhal, Grândola, relativamente ao qual foi pela Câmara Municipal de Grândola emitida a licença de construção n0 6…/2018, em 26/07/2018, em nome dessa sociedade.
Em virtude de termos tomado conhecimento, através da edição do Jornal E… do passado dia 2.9/12/2018 e da documentação por V. Exa. remetida, de que, no passado dia 21 de dezembro de 2018, foi ordenado o embargo da referida obra pela Agência Portuguesa para o Ambiente, LP/Administração da Região Hidrográfica do Alentejo, em cumprimento do despacho da Senhora Secretária de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, vimos pela presente informar V. Exa. que enquanto tal embargo se mantiver, não se mostram reunidas as condições necessárias à concessão do pretendido financiamento bancário.
Mais informamos que caso o embargo venha a ser levantado, estaremos em condições de proceder à reapreciação do pedido de concessão de financiamento, sendo as respetivas condições aquelas que à data estiverem a ser aplicadas por esta instituição financeira.
: cfr. doc. 43 e doc. 23, doc. 25, doc. 28, doc. 30 a doc. 32 juntos com o RI;
N) Em 2019-01-03, L... - CONTABILIDADE,UNIPESSOAL, declarou:
1. Que é a Contabilista Certificada da sociedade comercial por quotas com a firma P.... LDA., NIPC 5..., com sede na Rua do E..., 1300-217 Lisboa, com o capital social da € 100,00 (Sociedade);
2. Que está a ultimar o encerramento das contas da Sociedade relativamente ao exercício de 2018, o que deverá ocorrer em meados do próximo mês de fevereiro;
3. Que face à situação financeira resultante das contas da Sociedade encerradas a 31 de dezembro de 2017. da análise da documentação contabilística referente ao exercício de 2018 de que dispõe, da qual resultou a elaboração do balancete a 31.12.2018, e da análise ao mapa de tesouraria reportado â data de hoje, a Sociedade apresenta necessidades urgentes e imediatas de tesouraria de cerca de € 184.000,00 (cento e oitenta e quatro mil euros) para fazer face aos compromissos já assumidos (cfr. documentação anexa);
4, Tendo presente o embargo decretado peta Agência Portuguesa para o Ambiente, em cumprimento do despacho da Senhora Secretária de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza de dia 21 de dezembro de 2018, o lote de terreno para construção 2.... único bem da Sociedade, no qual está a ser levada a cabo a construção de uma moradia habitacional unifamiliar, perdeu todo o seu valor comercial, pelo menos enquanto o referido embargo se mantiver;
5. Caso a Sociedade não encontre urgentemente forma de financiamento, nomeadamente através de recurso a financiamento bancário com vista ao pagamento das obrigações já assumidas, no montante de cerca de € 184.000,00 (cfr. mapa de tesouraria anexo), a Sociedade não terá capacidade de honrar os compromissos assumidos e, nessa medida, deverá apresentar-se á insolvência, conforme se retira do disposto na legislação aplicável, em especial do artigo 18.° do CIRE. É tudo quanto me cumpre declarar.
Junta:
a) Balanço da Sociedade reportado a 31,12.2017;
b) Balancete da Sociedade reportado a 31.12.2018;
c) Mapa de Tesouraria da Sociedade reportado a 03.01.2019;
d) Extrato da conta bancária da Sociedade reportado a 03.01.2019.
: cfr. doc. 44 junto com o RI;
O) Em 2019-01-17, a Requerente intentou a presente providência cautelar: cfr. fls. 1 a 579;
P) A Entidade Requerida deduziu oposição e apresentou resolução fundamentada: cfr. fls. 613 a 646;
Q) Após o final do prazo concedido à Entidade Requerida para se pronunciar, querendo, sobre o pedido de decretamento provisório da suspensão de eficácia até à notificação da resolução fundamentada, a Requerente retomou os trabalhos de construção da obra melhor identificada nos autos: cfr. doc. 1 a doc. 3 juntos de fls. 647 a 654;
R) Em 2019-04-01 a Requerente, ali A., intentou a ação principal que neste Tribunal corre termos sob o n.° 1099/19.1BEBJA, a que esta providência cautelar respeita e se encontra apensa: cfr. fls. 1 a 669 da identificada ação administrativa. * Deram-se como não provados os seguintes factos:
· “a sociedade Requerente tenha sido constituída com o propósito de construir uma moradia destinada a ser a casa de férias dos respetivos sócios, os quais constituem uma família (vide articulado sob o n.° 8; n.° 25; n.° 252° a n.° 254° e 286o todos do RI): na medida em que a sociedade Requerente foi constituída em 2016, só passando a ter os supra mencionados sócios em 2017-05-31 e, sobretudo, em face do atual objeto social da mesma, alterado em 2018-05-17, de que ressalta, recorde-se: compra e venda de imóveis, revenda, exploração de empreendimentos imobiliários e turísticos, incluindo alojamento local, prestação de serviços de consultoria fiscal, etc e ainda do teor do contrato de empreitada outorgada, de que sobressai do pressuposto C: "... com vista a rentabilizar a mesma em regime de alojamento local...”;
· o contrato de empreitada preveja que o dono de obra, aqui Requerente, tenha de indemnizar o empreiteiro em montante não inferior a € 54.000,00 (cinquenta e quatro mil euros) se a obra for suspensa por prazo superior a 21 dias (vide articulado sob o n.° 219° e n.° 238° do RI): na medida em que, pese embora seja alegado que o contrato de empreitada (2a fase) tenha sido celebrado em 2018-09-27 (também a data da publicação das Medidas Preventivas) tal contrato não se mostra junto aos autos, por outro lado, o doc. 22 junto com o RI, é uma declaração e existindo documento autêntico que não foi oportunamente junto aos autos, não comprova o que indicia quanto à alegada indemnização;
· a obra embargada ficou com as lajes, pilares e cobertura a céu aberto e sem revestimento (vide articulado sob o n.° 239; n.° 240° e n.° 290 todos do RI) versus facto Q) supra assente e doc. 1 a doc. 3 juntos de fls. 647 a 654;
· a noticiada dificuldade de mão de obra no sector da construção civil e o acréscimo anunciado de obras previstas para a zona de Tróia e Comporta, poderá agravar a situação de falta de disponibilidade de empresas de construção civil (vide articulado sob o n.° 243° a n.° 250° todos do RI): na medida em que tal alegação se mostra genérica e referente ainda a evento futuro e hipotético (eventual retoma da obra em data e em condições de mercado da construção civil desconhecidos).
· inexistindo outros factos sobre que o Tribunal se deva pronunciar já que as demais asserções aduzidas nos autos integram, no mais, meras considerações pessoais e conclusões de facto e/ou de direito das partes.”**
* A Recorrente diz que o Tribunal a quo julgou erradamente os seguintes conjuntos de factos:
– Factos Provados B), F), G);
- Factos Não Provados n.º 1, n.º 3 e n.º 4, “bem como a demais factualidade não provada, genericamente referida no penúltimo parágrafo da pág. 14 da Sentença”.
Entende que se deve proceder à fixação dos factos que se passam a enumerar, “atenta a prova resultante de admissão por acordo e/ou pelos documentos juntos aos autos”.
A fixação da matéria de facto com fundamento na existência de acordo resultante do incumprimento do ónus de impugnação especificada, não é admissível no presente processo, como já acima se referiu.
Porém, há que decidir se o Tribunal a quo errou na fixação dos factos, por a prova documental junta aos autos impor decisão diversa, tal como defende a Recorrente.
Requer a Recorrente que se levem à matéria assente os factos que indica nas seguintes alíneas:
a) “o imóvel destinava-se à construção de uma casa de férias para os sócios da Recorrente, os quais constituem uma família [cf. artigos 8.º, 252.º a 254.º e 285.º do r.i. e oposição do Recorrido (vs. Facto Não Provado n.º 1)]”.
Na sentença recorrida decidiu-se que “não resultou indiciariamente provado que a sociedade Requerente tenha sido constituída com o propósito de construir uma moradia destinada a ser a casa de férias dos respetivos sócios, os quais constituem uma família (vide articulado sob o n.° 8; n.° 25; n.° 252° a n.° 254° e 286o todos do RI): na medida em que a sociedade Requerente foi constituída em 2016, só passando a ter os supra mencionados sócios em 2017-05-31 e, sobretudo, em face do atual objeto social da mesma, alterado em 2018-05-17, de que ressalta, recorde-se: compra e venda de imóveis, revenda, exploração de empreendimentos imobiliários e turísticos, incluindo alojamento local, prestação de serviços de consultoria fiscal, etc e ainda do teor do contrato de empreitada outorgada, de que sobressai do pressuposto C: "... com vista a rentabilizar a mesma em regime de alojamento local...”.
Tal juízo não se mostra errado.
Assenta no teor dos documentos ali indicados: contrato de constituição de sociedade (doc. n.º 3 junto com o r.i.), do contrato de compra e venda do prédio onde se encontram a ser realizadas as obras (doc. n.º 9 junto com o r.i.) e ainda do contrato de empreitada (doc. n.º 21 junto com o r.i.).
Sobre a questão de saber se “o imóvel se destina à construção de uma casa de férias para fruição dos sócios da Recorrente, os quais constituem uma família”, não foi produzida prova, pelo que não se pode dar esse facto como adquirido.~ b) Que os custos por ela suportados ascendem ao “valor total de € 626.000,00, aos quais acrescem custos relativos à execução da obra no total de € 531.612,38 [cf. artigos 227.º a 236.º do r.i., Docs. 9, 17, 21, 22, 45 a 63 do r.i. e oposição do Recorrido (vs. Facto Provado B)]”.
Na al. B) da matéria assente, refere-se que:
“De janeiro de 2018 a dezembro de 2018, foram faturados à Requerente diversos serviços de fiscalização e bem assim de serviços jurídicos, referentes à construção melhor identificada nos autos: cfr. doc. 60; doc. 57 a doc. 59 e doc. 61 a 63 juntos com o Requerimento Inicial - RI;”.
Na al. C) da matéria assente transcreve-se parcialmente o contrato de empreitada celebrado para a realização da primeira fase da obra, em que se refere que as partes se comprometem a “trabalhar em conjunto e de forma concertada, nos próximos 90 dias, no sentido de procurar aprimorar o caderno de encargos referente à 2ª fase da obra (acabamentos), com vista a que o preço final total da empreitada se situe entre os €500.000,00 e os 550.000,00 …” e deu-se ainda como provado que foram facturados à Requerente diversos trabalhos de empreitada.
Na al. L) da matéria assente refere-se que a Recorrente acordou com uma sociedade de arquitectura a elaboração dos projectos de arquitectura, engenharia e paisagismo e acompanhamento do respectivo licenciamento, no valor de 75.000,00€ acrescido de IVA – doc. n.º 49 junto com o r.i.;
Na al. N) da matéria provada transcreveu-se ainda o teor da declaração emitida pela contabilista da Recorrente, emitida em 03/01/2019, em que se dá conta de que esta tem necessidades imediatas de tesouraria no valor de 184.000,00€ para honrar compromissos assumidos, sob pena de ter de se apresentar à insolvência.
Considerando que a Recorrente alega que corre o risco de vir a ser declarada insolvente por não poder contrair ao empréstimo bancário em consequência do embargo, interessa considerar os restantes custos em que diz ter incorrido.
Assim, de acordo com o alegado nos artigos 227.º a 236.º do r.i. e a prova junta aos autos ali indicada, aditam-se os seguintes factos à matéria assente:
S) A Recorrente adquiriu o lote n.º 2... por 400.000,00€, que pagou à vendedora - doc. n.º 9 junto com o r.i.;
T) Para a execução da obra, na parte já realizada, foram ainda facturados serviços, incluindo trabalhos de realização da 1ª fase da empreitada, no valor de 128.290,59€ - docs. 51 a 56 juntos com o r.i.;
U) A Recorrente pagou à empreiteira, até Janeiro de 2019, 117.490,59€ pela execução da primeira fase da empreitada - doc. n.º 22 junto com o r.i.;
V) sendo o valor contratado para execução da primeira fase da empreitada, de 119.902,97€ - doc. n.º 22 junto com o r.i.;
X) Foram liquidadas taxas municipais no valor de 1691,30€ - docs. nºs 17, 20, 57, 59 a 62 juntos com a P.I.;
Z) Pagou por um parecer jurídico o valor de 2.940,00€ - doc. n.º 63 junto com o r.i.~ c) - “A suspensão da obra ocorrida entre 16 de Agosto e 3 de Setembro, p.p. deveu-se a um pedido do Presidente da Câmara Municipal de Grândola, atendendo à época balnear que então se encontrava em curso e à perturbação gerada pela obra, nesse contexto [cf. artigos 35.º e 36.º do r.i., Docs. 5 e 24 do r.i. e oposição do Recorrido (vs. Facto Provado F)]”;
Na al. F) do probatório refere-se que “de 2018-08-16 a 2018-09-03, os mencionados trabalhos estiveram interrompidos: cfr. doc. 5 junto com o RI;”.
A razão da paragem da obra nesse período não se mostra relevante para a decisão da causa, pelo que se mantém o disposto na al. F) do probatório. ~ d) “Considerando os trabalhos técnicos de elaboração do POC, em 7 de Setembro de 2018 – ou seja, escassos 20 dias antes da aprovação das Medidas Preventivas pelo Conselho de Ministros e certamente já no decurso do procedimento de aprovação das mesmas, iniciado após a notícia divulgada na comunicação social a anunciar a adopção de tais Medidas Preventivas em 1 de Setembro, p.p. – a Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (“APA”) certificou à Câmara Municipal de Grândola que o imóvel da Recorrente se encontrava fora das faixas de risco e salvaguarda ao galgamento e inundação costeira, níveis I e II [cf. artigos 60.º e 61.º do r.i., Doc. 36 do r.i. e oposição do Recorrido (vs. Facto Provado G)]”.
Na al. G) da matéria de facto transcreve-se o teor da referida comunicação de 07/09/2018, da Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., em que se diz que, relativamente ao lote da Recorrente, a análise detalhada das formações dunares não introduziram alterações relativamente ao apurado no âmbito dos trabalhos do POC Espichel-Odeceixe, pelo que não há necessidade de alterar a referida alínea da matéria de facto com a redacção que a Recorrente agora propõe.~ e) “Existe uma notória dificuldade de mão-de-obra no sector da construção civil, podendo o acréscimo de obras previstas para a zona de Tróia e da Comporta agravar a situação de falta de disponibilidade de empresas de construção civil, sobretudo num cenário de desmobilização da obra pelo empreiteiro, e atendendo à própria dificuldade de contratação do referido empreiteiro [cf. artigos 243.º a 251.º do r.i., Docs. 49, 64 a 70 do r.i., e oposição do Recorrido (vs. Facto Não Provado n.º 4)].”
A sentença recorrida deu como não provado que “a noticiada dificuldade de mão de obra no sector da construção civil e o acréscimo anunciado de obras previstas para a zona de Tróia e Comporta, poderá agravar a situação de falta de disponibilidade de empresas de construção civil (vide articulado sob o n.° 243° a n.° 250° todos do RI): na medida em que tal alegação se mostra genérica e referente ainda a evento futuro e hipotético (eventual retoma da obra em data e em condições de mercado da construção civil desconhecidos).”.
A sentença recorrida não errou ao não dar como provado tal facto, uma vez que a matéria que a Recorrente quer ver provada constitui um mero juízo hipotético que não assenta em factos provados que o possam sustentar.~ f) “A obra encontra-se actualmente implantada e erigida na sua forma final, ainda que com as paredes em tijolo sem reboco, não completamente encerrada e, em todo o caso, notoriamente inacabada, na sequência do reinício dos trabalhos no termo do prazo de pronúncia para o Recorrido se pronunciar sobre o pedido de decretamento provisório sobre a providência e até à notificação da Resolução Fundamentada [cf. fls. 20 a 24 do processo administrativo instrutor, a fls. 677 e ss. do processo e requerimento da Recorrente de 15 de Fevereiro, p.p. , com os documentos aí juntos, a fls. 645 e ss. do processo (vs. julgamento “simplista” contante do Facto Não Provado n.º 3];”.
Na sentença recorrida deu-se como provado que Recorrente retomou os trabalhos no período que mediou entre a notificação do pedido de decretamento provisório da providência ao Recorrido e a data de notificação da resolução fundamentada à Recorrente (alínea Q) da matéria assente) e deu-se como não provado que “a obra embargada ficou com as lajes, pilares e cobertura a céu aberto e sem revestimento (vide articulado sob o n.° 239; n.° 240° e n.° 290 todos do RI) versus facto Q) supra assente e doc. 1 a doc. 3 juntos de fls. 647 a 654”.
O estado da obra é o que se encontra retratado nos documentos juntos com o requerimento de fls. 647, donde resulta que a mesma encontra-se inacabada, e apresenta-se com a estrutura construída, com uma cobertura em laje, bem assim como algumas paredes exteriores e interiores construídas com blocos ou tijolos e sem reboco.
Assim e com vista a melhor retratar o estado da obra, elimina-se dos factos não provados, a matéria que a este respeito ali se encontra vertida e adita-se o seguinte facto à matéria assente:
“AA) O estado da obra é o que se encontra retratado nos documentos juntos com o requerimento de fls. 647, donde resulta que a mesma encontra-se inacabada, tendo sido construída a sua estrutura, apresentando uma cobertura em laje, bem assim como algumas paredes exteriores e interiores construídas com blocos ou tijolos e sem reboco”.~ g) “O Imóvel não é uma construção isolada, integrando-se numa urbanização com mais de 400 lotes, com edifícios construídos em situação absolutamente análoga [cf. artigos 263.º e 264.º do r.i., Doc. 40 do r.i., e oposição do Recorrido];”
Resulta da al. I) dos factos tidos por provados, que reproduz parcialmente o doc. n.º 40 junto com o r.i., que o lote da Recorrente insere-se num loteamento em que existem outros lotes que também foram abrangidos pelas medidas provisórias, estando nesta situação seis lotes onde já foi efectuada a construção que havia sido licenciada, encontrando-se 12 lotes que ainda não têm construção e ainda um outro parcialmente abrangido pelas referidas medidas.
A indicação do número total de lotes do loteamento não tem relevância para os autos, uma vez que as medidas preventivas só abarcam parte do loteamento e os lotes abrangidos estão indicados na al. I) dos factos provados.
Improcede, por isso, o pedido de aditamento do requerido facto aos autos.~ h) “Para realizar a aquisição do Imóvel, os sócios da Recorrente venderam uma fracção autónoma de que eram proprietários no mesmo Loteamento de S..., e aplicaram todas as respectivas poupanças nessa aquisição [cf. artigos 9.º a 11.º do r.i., Doc. 8 do r.i., e oposição do Recorrido];”
O doc. n.º 8 junto com o r.i. apenas prova que o gerente da Recorrente vendeu, em 10/08/2017, a fracção autónoma destinada a habitação, de que era proprietário no lote 2…, em Carvalhal, concelho de Grândola.
Adita-se, assim, esse facto à matéria assente:
BB) O gerente da Recorrente, em 10/08/2017, vendeu a fracção autónoma destinada a habitação, de que era proprietário no lote 2…, em Carvalhal, concelho de Grândola.~ A Recorrente entende ainda que se devem levar ao probatório o seguinte grupo de factos:
i) As extensíssimas diligências empreendidas pelos sócios da Recorrente para confirmar e assegurar a viabilidade de construção de uma moradia familiar no Imóvel, antes e depois da respectiva aquisição [cf. artigos 12.º a 27.º do r.i., Docs. 10 a 20 do r.i. oposição do Recorrido];
j) As notícias “colocadas” na comunicação social e as diversas diligências realizadas pelo Recorrido para impedir a realização da obra em causa, inter alia através de uma denúncia ao Ministério Público, desprovida de qualquer fundamento [cf. artigos 37.º a 46.º do r.i., Docs. 25 a 29 do r.i. e oposição do Recorrido];
k) A divulgação pública, em órgãos de comunicação social, por parte do ente requerido, da intenção de aproveitar “uma janela de oportunidade para o Ministério do Ambiente avançar com Medidas Preventivas para parar com a construção em curso”, no âmbito da elaboração do POC [cf. artigo 47.º do r.i., Docs. 25, 30 a 32 do r.i. e oposição do Recorrido];
l) Os únicos actos administrativos objecto de publicação com aparente relevância para o procedimento de elaboração do POC, bem como o tempo decorrido desde então [cf. artigos 48.º a 51.º do r.i., Doc. 33 do r.i., e oposição do Recorrido];
m) A absoluta imprevisibilidade da aplicação de Medidas Preventivas in casu, atenta a exclusão da área em causa da delimitação da Reserva Ecológica Nacional (“REN”) do Concelho de Grândola, a inexistência de menção a qualquer intervenção ou restrição in loco, prevista no Plano de Acção Litoral XXI, aprovado pelo Governo em 2017, e a expressa referência à não inclusão do lote da Recorrente nas faixas de risco e salvaguarda ao galgamento e inundação costeira, níveis I e II, conforme reconhecido pela APA [cf. artigos 53.º a 61.º do r.i., Docs. 34 a 36 do r.i. e oposição do Recorrido];
n) As Medidas Preventivas não terem em vista a totalidade da área de intervenção do POC, mas tão-só uma pequena área identificada na planta anexa à parte deliberativa, sem qualquer legibilidade, e sem visibilidade ou determinação dos imóveis ou actos de licenciamento a que se referem [cf. artigos 64.º a 68.º do r.i., Docs. 7 e 30 do r.i. e oposição do Recorrido];
o) Entre a publicação das Medidas Preventivas e a comunicação referida no Facto Provado I), a Câmara Municipal de Grândola insistentemente procurou obter junto do ente recorrido o fornecimento de uma planta em formato vectorial, para suprir a impossibilidade de leitura da planta anexa às Medidas Preventivas, pedido que apenas obteve resposta em 14 de Novembro, p.p., mais de um mês depois da publicação das Medidas Preventivas e quase um mês após tal planta ter sido solicitada pela autarquia local [cf. factos constantes dos artigos 69.º a 72.º do r.i., Docs. 37 a 39 do r.i. e oposição do Recorrido];
p) A Recorrente apenas optou por prosseguir a realização das obras de construção licenciadas na sequência da solicitação de um Parecer à Senhora Professora Fernanda Paula Oliveira, o qual lapidarmente concluiu (i) pela inoperatividade imediata das Medidas Preventivas; (ii) pela respectiva ilegalidade [cf. artigos 76.º a 86.º do r.i., Doc. 41 do r.i. e oposição do Recorrido];
q) A situação de tesouraria (com necessidades urgentes imediatas de reforço), conducente a uma situação de risco de iminente insolvência, perante a impossibilidade de acesso a financiamento junto de qualquer instituição financeira [cf. artigos 221.º a 225.º e 242.º do r.i., Docs. 43 e 44 do r.i. e oposição do Recorrido];
r) A situação de risco para a integridade física de terceiros que indevida e inadvertidamente entrem no local da obra, bem como o risco de verificação de danos para a própria obra, em resultado da paragem dos trabalhos e da desmobilização do estaleiro [cf. artigos 289.º, 291.º, 292.º do r.i., Docs. 22 e 49 do r.i., oposição do Recorrido, bem como fls. 20 a 24 do processo administrativo instrutor, a fls. 677 e ss. do processo e requerimento da Recorrente de 15 de Fevereiro, p.p. , com os documentos aí juntos, a fls. 645 e ss. do processo].”
Estatui o art.º 640.º do CPC que: “1 - Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas. (…)”.
No caso, a Recorrente não cumpre tais requisitos no que se refere aos factos acima descritos sob as alíneas i), j), k), l), m) e q), uma vez que não indica a decisão que, em seu entender devia ser proferida relativamente a cada um dos agrupamentos de factos ali indicados de forma genérica, o que importa a rejeição da impugnação da matéria de facto nessa parte, por não ter cumprido o ónus de alegação que sobre si impende - cfr. Abrantes Geraldes, Recursos no Novo Código de Processo Civil, Almedina, 2016, 3ª ed., págs. 139 e 140.
O facto referido em n) já resulta da matéria que consta da al. I) do probatório, exceptuadas as considerações conclusivas relativas à legibilidade da planta que foi publicada com a RCM, pelo que, considerando a matéria aditada sob as alíneas BB) e CC), que se passa a fixar, indefere-se o alegado na referida al. n).
O facto indicado na al. o) [diligências efectuadas pelo Município de Grândola junto do Recorrido para obter uma planta em formato vectorial com vista a poder determinar quais os lotes abrangidos pelas medidas preventivas] apresenta interesse para a decisão dos autos, na medida em que a Recorrente veio alegar a ininteligibilidade das medidas preventivas.
Aditam-se, assim, os seguintes factos à matéria assente:
CC) Em 18/10/2018, o Município de Grândola solicitou ao gabinete do SEOTCN o envio, em formato digital e editável, da planta que delimita a área em que se aplicam as medidas preventivas determinadas através da RCM 130/2018, por a planta publicada no D.R. não permitir identificar essa área – doc. n.º 37 junto com o r.i.;
DD) Tal pedido foi satisfeito a 14/11/2018 – doc. de fls. 39 junto com o r.i.;
O facto indicado sob a alínea p) [retoma das obras pela Recorrente apenas após ter solicitado um parecer jurídico], não assume relevância para decisão do presente processo.
O facto indicado na alínea r) [a existência de risco para a integridade física de terceiros que indevida e inadvertidamente entrem no local da obra, bem como o risco de verificação de danos para a própria obra, em resultado da paragem dos trabalhos e da desmobilização do estaleiro], não se tem por provado, por não estar demonstrado que a Recorrente não encerrou o estaleiro quando suspendeu pela última vez as obras, o que resulta de:
- a declaração efectuada no ponto 10 do doc. n.º 22 junto com o r.i. constituir uma mera suposição, nada dizendo sobre se existe livre acesso ao estaleiro por parte de terceiros;
- os docs. juntos sob os n.ºs 49 do r.i., os que constam a fls. 20 a 24 do P.A. e ainda os juntos com o requerimento de fls. 647 e 677 do presente processo, não provarem o referido risco;
- aquando da apresentação do requerimento de fls. 647 do presente processo, a Recorrente apenas ter informado que a obra “se encontra implantada e erigida em forma final”. Não referiu, então, que decorresse qualquer situação de risco para terceiros ou para a própria obra em resultado da paragem dos trabalhos.* Do periculum in mora
A Recorrente diz que a sentença recorrida errou ao ter decidido que não se verifica o requisito relativo ao periculum in mora.
Defende a Recorrente que existe o risco de, na pendência da acção principal, se vir a formar uma situação de facto consumado, o que diz emergir dos seguintes factos:
a) Criação de uma situação de iminente insolvência da sociedade comercial, nos termos e para os efeitos do artigo 3.º do Código de Insolvência e de Recuperação de Empresas, agravada pela impossibilidade de obtenção de financiamento bancário ou, melhor dizendo, de qualquer tipo de financiamento no mercado [cf. supra, 50), q)];
b) Impossibilidade de fruição do respectivo bem por parte da Recorrente e, melhor dizendo, dos respectivos sócios-família, no prazo previsto, prejudicando o gozo de férias preconizado a partir da 2.ª semana de Agosto de 2019, num local onde a mesma costumava gozar férias (recorda-se que a família M... vendeu uma casa que detinha no mesmo Loteamento de S... para adquirir o Imóvel) – impossibilidade que apesar de futura, não só está próxima (menos de 3 meses a contar da presente data), como é de verificação determinada por factos pretéritos, por depender de uma actividade contínua (de obras de construção civil), com o desgaste emocional que daí advem [cf. supra, 50), a) e h)];
c) Deterioração dos bens da Recorrente implantados ou colocados no imóvel, correspondentes a material de construção – deterioração que pode, inclusivamente, prejudicar o ambiente próximo (afinal, o que o Recorrido apregoa tutelar) [cf. supra, 50), r)];
d) Existência de uma situação de perigo iminente para pessoas (terceiros), decorrente da manutenção do estaleiro de obra sem condições de se assegurar o adequado controlo de acesso que era assegurado pela mobilização do empreiteiro em obra – a qual se encontra hoje exponencialmente potenciada com a aproximação da abertura da época balnear, na qual a população na Urbanização de S... e na praia aumenta significativamente, em particular a população de menores de idade, consabidamente mais propensos a invadir um estaleiro de construção [cf. supra, 50), r)];.
Alega ainda que, a não ser decretada a providência requerida, sofrerá prejuízos de difícil reparação. Para tanto, indica os seguintes factos:
a) Na eventualidade de materialização da insolvência da Recorrente [cf. supra, 50), q)], ainda que os danos causados pela actuação do Recorrido possam ser objecto de ressarcimento pecuniário, é evidente que uma tal compensação jamais permitiria a reparação integral de uma perda do Imóvel que pudesse daí resultar;
b) Em caso de frustração da possibilidade de fruição da própria casa de férias por parte da família que subjaz à personalidade colectiva da Recorrente [cf. supra, 50), a) e h)];
c) Na circunstância de se agravarem as condições de execução da obra, aquando do respectivo recomeço, no quadro de dificuldade de contratação de empresas e de mão-de-obra para realizar a construção em causa, com o inerente risco de retardar a fruição do imóvel e, no limite, de implicar a caducidade da licença de obras de construção atribuída [cf. supra, 50), e)];
d) Perante a materialização dos riscos de deterioração da obra, implicando além do sobrecusto de reparação dos danos, atrasos na calendarização dos trabalhos e outros prejuízos (nomeadamente ambientais) para a envolvente [cf. supra, 50), r)];
e) Num cenário de danos sofridos por terceiro que inadvertidamente entre na obra, materializando o risco que a actual situação da obra constitui para o público, em particular em períodos de maior afluência na Península de Tróia (v.g., um menor de idade) [cf. supra, 50), r)].
Na sentença recorrida decidiu-se que não é plausível que a obra deixe de se realizar por força do decretamento do embargo da obra, nem que deste decorra inexoravelmente a insolvência da Recorrente, tendo-se entendido que, perante o objecto social desta, pode a mesma desenvolver várias actividades a fim de obter o financiamento de que diz necessitar, não estando, por isso, dependente da obtenção do empréstimo para a construção da moradia cujas obras foram embargadas.
Decidiu-se ainda que, quanto à privação da utilização da moradia em construção pela família do sócio gerente da Recorrente a partir de Agosto de 2019, data em que se previa a sua conclusão, não ficou provado que daí pudesse resultar um prejuízo efectivo, actual, certo e iminente, por a moradia, de acordo com o declarado no contrato de empreitada, poder vir a ser afecta a alojamento local e que, por isso, a eventual utilização da moradia pela família do sócio gerente da Recorrente sempre poderia ser condicionada por aquela outra utilização.
Entendeu-se ainda que não ficou provado que o atraso na construção da moradia seja susceptível de provocar danos na estrutura da parte que se encontra já edificada e que existe sempre a possibilidade de renegociação das condições da sua construção, para além de que não ficou demonstrado que as obrigações contratualmente assumidas não possam vir a ser cumpridas.
O requisito relativo ao periculum in mora previsto no n.º 1 do art.º 120.º do CPTA, deve ter-se por preenchido “quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”.
Conforme refere Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, 2016, pág. 449, existe a possibilidade de constituição de uma situação de facto consumado quando “os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade (…).
Quanto à verificação de prejuízos de difícil reparação, refere o mesmo Professor que “Do ponto de vista do periculum in mora, a providência também deve ser, entretanto, concedida quando, mesmo que não seja de prever que a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível pela mora do processo, os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio da produção de “prejuízos de difícil reparação” no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspectiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente. Ainda neste último caso, justifica-se a adopção da providência para evitar o risco do retardamento da tutela que deverá ser assegurada pela sentença a proferir no processo principal: pense-se no risco da interrupção do pagamento de vencimentos ou pensões, que podem ser a principal ou mesmo a única fonte de rendimento do interessado.”.
A Recorrente começa por dizer que, caso não seja decretada a providência de suspensão de eficácia do acto de embargo das obras, correrá o risco de ter de se apresentar à insolvência, o que inviabilizará a construção da moradia, ainda que venha a obter ganho de causa no âmbito da acção principal.
Não se acompanha tal conclusão, por não se poder dar por provado o nexo de causalidade entre o acto de embargo da obra e a suposta situação de insolvência da Recorrente, bem assim como a alegada inviabilidade de construção da moradia.
A declaração emitida pela contabilista da Recorrente [al. N) da matéria assente] refere que, a 03/01/2019, esta tinha uma necessidade urgente de tesouraria no valor de 184.000,00€ para honrar “compromissos assumidos”, mas não concretiza donde emergem os mesmos.
Os autos provam que foi construída a primeira fase da obra, tendo sido facturados serviços vários, entre os quais os relacionados com o projecto de arquitectura no valor de 75.000,00€, a que acresce o IVA e ainda os relativos à execução da obra no valor de 128.290,59€, de que foi pago o montante de 117.490,59€, bem assim como cerca de 4.700,00€ a título de taxas.
É certo que as negociações relativas ao empréstimo bancário que a Recorrente pretendia contrair para construção da segunda fase da moradia com vista à sua conclusão, ficaram prejudicadas pelo decretamento do embargo da obra [al. M) do probatório].
No entanto, a Recorrente também não provou que tivesse celebrado o contrato de empreitada para a construção da segunda fase da moradia, a que se destinava o empréstimo bancário. O que significa que não assumiu os encargos daí emergentes.
Por outro lado, a Recorrente não especifica donde resultam ou poderiam vir a resultar os proveitos da sua actividade para fazer face aos encargos que assumiu, bem assim como aqueles que projectava ainda contrair, pelo que não se sabe se a suspensão da realização das obras determinada pelo acto de embargo teve alguma repercussão a esse nível.
Isto é, os elementos trazidos aos autos não permitem concluir que o acto de embargo da obra e a não celebração do contrato de empréstimo destinado à construção da segunda fase da obra, são a causa do invocado risco de insolvência, nem que exista a probabilidade desta vir a ocorrer.
O perigo que se pretende afastar com o decretamento da providência cautelar é o que resulta do retardamento inerente ao tempo que é necessário para vir a ser proferida sentença na acção principal. Não se trata de prevenir a ocorrência de todo e qualquer dano, mormente daqueles que não são provocados pelo acto administrativo cuja suspensão de eficácia é peticionada.
Por outro lado e conforme resulta da declaração emitida pela instituição de crédito mutuante [al. M) da matéria assente], esta mantém o propósito de vir a analisar e a conceder o empréstimo necessário à realização da segunda fase da obra, levantado que esteja o embargo.
Pelo que não se pode concluir que os referidos factos sejam susceptíveis de vir a constituir uma situação de facto consumado, ou de prejuízos de difícil reparação.
Alega ainda a Recorrente que o acto de embargo obsta a que a moradia possa vir a ser utilizada por si “e, melhor dizendo,” pelos “respectivos sócios-família”, referindo que a mesma se destinava a casa de férias destes a partir de Agosto de 2019, data prevista para a conclusão da moradia, o que diz ser gerador de uma situação de facto consumado, ou de prejuízos de difícil reparação.
Não indica qualquer outra utilização que estivesse prevista para a moradia e donde possam emergir prejuízos.
Indiciam os autos que a moradia poderia vir a estar concluída a partir de Agosto de 2019 e que o acto de embargo obstou a que a mesma pudesse vir a ser concluída até essa data.
No entanto, já não se provou que a moradia se destinasse a ser usada como casa de férias da família do sócio da Recorrente.
Para além disso e como resulta do objecto social da Recorrente, esta não foi constituída para a prossecução desse fim [cfr. al. A) do probatório], pelo que nada permite concluir que este caia no âmbito da sua capacidade.
Perante tal circunstancialismo, o pedido de decretamento da providência cautelar para salvaguarda do invocado direito a passar férias na projectada moradia, sempre teria de ser peticionado pelas pessoas singulares que constituem a referida família, que aqui não figuram como partes, pois é na sua esfera jurídica e não na da sociedade ora Recorrente que se projectam os invocados efeitos decorrentes do embargo da obra.
E como não foram indicados quaisquer outros danos decorrentes da moradia não poder vir a ser usada desde a data prevista para a sua conclusão, não se pode dar por verificada a invocada situação de facto consumado ou a possibilidade de ocorrência de prejuízos de difícil reparação.
A Recorrente diz ainda que a deterioração dos bens implantados ou colocados no imóvel, correspondentes a material de construção e “a materialização dos riscos de deterioração da obra”, são susceptíveis de criar uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação.
Não provou, no entanto, o que afirma, pelo que não se pode dar por preenchido o requisito do periculum in mora com esse fundamento.
Refere também que existe “uma situação de perigo iminente para pessoas (terceiros), decorrente da manutenção do estaleiro de obra sem condições de se assegurar o adequado controlo de acesso que era assegurado pela mobilização do empreiteiro em obra”, exponenciada nas alturas da época balnear, em que a população residente aumenta exponencialmente.
Como já acima se referiu, a Recorrente não prova o alegado, para além de que não invocou tal risco no r.i., apenas o tendo feito no âmbito do incidente de decretamento provisório da providência, o qual apresenta causa de pedir e pedido autónomos, para além de que, na pendência dos autos, retomou as obras, não tendo vindo posteriormente informar que teve de deixar o estaleiro sem ter observado os inerentes deveres de cuidado e em situação que importe risco para terceiros.
Não, pode, por isso, dar-se por verificado o requisito do periculum in mora com esse fundamento.
Alega ainda que existe o risco de se virem a “agravar as condições de execução da obra, aquando do respectivo recomeço, no quadro de dificuldade de contratação de empresas e de mão-de-obra para realizar a construção em causa, com o inerente risco de retardar a fruição do imóvel e, no limite, de implicar a caducidade da licença de obras de construção atribuída [cf. supra, 50), e)]; Refere ainda que, “perante a materialização dos riscos de deterioração da obra, implicando além do sobrecusto de reparação dos danos, atrasos na calendarização dos trabalhos e outros prejuízos (nomeadamente ambientais) para a envolvente [cf. supra, 50), r)]”.
Quanto ao prejuízo emergente do retardamento da fruição da moradia, apenas alegou que esta se destina a férias da família do sócio gerente da Recorrente, o que, para além de não ter sido provado, não afectaria a sua esfera jurídica, pelo que não se trata de um interesse que possa arguir nos autos.
Relativamente às demais alegações, as mesmas não vão além de afirmações conclusivas, meros receios e conjecturas que nada de concreto demonstram e que não são aptas a provar a existência do “fundado receio” de constituição da produção de prejuízos de difícil reparação exigido pelo n.º 1 do art.º 120.º do CPTA.
Há, assim, que concluir que a sentença recorrida não errou ao rejeitar o decretamento da providência requerida por falta de verificação do requisito relativo ao fumus boni iuris.
Decisão
Face ao exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em:
- julgar improcedente a caducidade do acto de embargo;
-negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.
Custas pela Recorrente – art.º 536.º, n.º 1 do CPC. Lisboa, 20 de Maio de 2021
O relator consigna, nos termos do disposto no art. 15.°-A do DL n.° 10-A/2020, de 13.03, aditado pelo art. 03.° do DL n.° 20/2020, de 01.05, que têm voto de conformidade com o presente Acórdão os Juízes Desembargadores que integram a formação de julgamento.
Jorge Pelicano
Celestina Castanheira
Carlos Araújo
(em substituição) |
