I. RELATÓRIO

O Município de Moura, devidamente identificado nos autos, inconformado, veio interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, datada de 28/06/2012 que, no âmbito do processo cautelar de suspensão de eficácia, movido pela Freguesia de Amareleja, julgou procedente o pedido, decretando a providência de suspensão de eficácia da deliberação da Assembleia Municipal de Moura, de 16/12/2012, que sob proposta da Câmara Municipal, aprovou a denúncia do Protocolo de delegação de competências celebrado com a requerente.

Formula o aqui recorrente nas respetivas alegações (cfr. fls. 203 e segs. – paginação referente ao processo em suporte físico, tal como as referências posteriores), as seguintes conclusões que se reproduzem:

“1ª A douta sentença recorrida é ilegal, por erro nos pressupostos de facto e de direito, na medida em que, a suspensão determinada não é adequada para assegurar a utilidade da sentença, a proferir.

2ª E nula, porquanto deixou de se pronunciar sobre questões concretas, que o R. levantou, nomeadamente, sobre o âmbito da deliberação de competências a supremacia do delegante – o R.

3ª O silêncio da douta sentença, a este respeito, não tem justificação e era imperioso apurar se a avocação e a denúncia oportuna e tempestiva do protco1o não deixam de ser prerrogativas, que radicam na esfera jurídica do R.

4ª Ademais, foram respeitadas as cláusulas 11ª e 12ª do Protocolo, livremente assinado pelas partes, que disciplinaram os seus direitos e obrigações, no âmbito contratual correspondente.

5ª É nula, ainda, a decisão, porquanto aceita não existir manifesta ilegalidade, mas sem justificar o fumus boni iuris, como aparência de direito, o que impunha decisão diversa, isto é, a improcedência do pedido de suspensão.

6ª Ao não conhecer, sem razão, as questões suscitadas pelo R.- como seja, o direito de avocar; de denunciar o protocolo e da própria resolução fundamentada, em que se ressalta o prejuízo para o interesse público, que a douta sentença, por lapso, irrelevou – padece a mesma de nulidade. – cfr. art.°s 660.°, 2; 668.°. 1, c) e d) do C.P.C. e art.° 95.º do C.P.T.A.

7ª A pretensão cautelar não poderia, nem pode ser decretada, na medida em que, não se verificam os requisitos previstos no art.° 120.° do C.P.T.A., desde logo, porque a própria sentença reconhece inexistir qualquer manifesta ilegalidade no ato.

8ª O apoio às Juntas de Freguesia, dado pelo Município, mantém-se e consequentemente, a própria A. não deixa de receber as comparticipações, que lhe disserem respeito.

9ª Houve erro de julgamento, no que tange aos pressupostos de facto e de direito, já que, não há aparência do direito da requerente, que bem sabia, desde 10 de novembro de 2011, que, a Câmara iria denunciar o Protocolo e consequentemente, quando o ato suspendendo foi deliberado, a A. não ignorava as consequências, que cabem dentro da sua esfera de direitos, como a revogação da delegação de poderes, como ato discricionário – cfr. Paulo Otero, in “Competência Delegada no Direito Administrativo Português”, 1987, págs. 212 e 213 e Mário Esteves, in “Cód.Proc. Administr.Comntado”, 2007, pág. 233.

10ª O Protocolo foi suspenso, avocando-se as competências delegadas.

11ª As competências mantêm-se incólumes, tal como, os valores a atribuir à A., segundo os critérios do R.

12ª Além disso, o periculum in mora não pode ser avaliado, em abstrato, já que, tem que ser confrontado com o periculum, resultante da deliberação, ou da suspensão da respetiva eficácia e neste particular aspeto, não há, minimamente, factos alegados, de que o Tribunal se poderia socorrer, para avaliar a existência e dimensão do hipotético agravamento das condições da A.

13ª Como assim, não pode reportar-se, de modo algum, como demonstrado, o requisito do periculum in mora, nos moldes em que foi apreciado pela sentença recorrida, sem a concretização dos prejuízos e que a recusa da providência tornaria a sentença inútil.

14ª Tanto mais que, quando a A. aprovou, em Assembleia de Freguesia, o orçamento e plano de atividades, JÁ sabia das intenções do R., em revogar o Protocolo de Delegação de Competências e o disposto no art° 15° da Lei 159/99, não lhe ser aplicável.

15ª Ao invés do que a requerente alega, a revogação não tem, sequer, que ser fundamentada, a simples vontade do delegante suporta-a, do ponto de vista jurídico, seja fundada em motivação, ou apreciação, funcionais e objetivas, ou, simplesmente, subjetivas e pessoais – cfr. Prof. F. Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, vol. I, pág. 854.

16ª A titularidade da competência genética pertence ao requerido, como delegante, que pode substituir, avocar e revogar, como decorre dos artºs. 35º, 39º e 40º do C.P.A.

17ª A denúncia e revogação, patentes no ato suspendendo, não são sindicáveis pelo Tribunal.

18ª A douta sentença, além de nula, violou, por erro de interpretação e aplicação, os artºs. 29º, 35º, 39º e 40º do Cód. Proc.Administrativo.; artºs 2º, 3º, 13º e 15º da Lei 159/99 de 14 de setembro e artºs. 53º, 56º, 64º e 65º da Lei 169/99, de 18 de setembro e artºs. 112º, 120º e 128º do C.P.T.A.”.

Termina pedindo a procedência do recurso jurisdicional, com as devidas consequências legais.

“1. Ao presente recurso deve ser fixado o efeito devolutivo, e não suspensivo, como pretende erradamente o recorrente, de harmonia com o disposto no artº 143º, nº 2, do CPTA.

2. A douta sentença recorrida andou bem em determinar a suspensão de eficácia da deliberação do recorrente de denúncia do Protocolo aqui em causa.

3. E isto, desde logo, porque procedeu a uma rigorosa e isenta aplicação dos critérios gerais de que depende a concessão de providências cautelares, fixados no artº 120º, nº 1, alíneas b) e c), e nº 2, do CPTA.

4. A sentença em apreço não padece de qualquer nulidade, tanto no que concerne a uma pretensa omissão de pronúncia, quer a respeito da apreciação sobre a resolução fundamentada.

5. Em sede de processo cautelares, o Tribunal não só não está obrigado a pronunciar-se e, muito menos a decidir, sobre a questão de fundo suscitada, no caso, em torno do ato suspendendo, como está mesmo impedido de o fazer, não se colocando aqui a aplicação do artº 95º do CPTA, visto que este preceito respeita às sentenças nas ações principais (administrativas especiais).

6. Seja como for, o recorrente escamoteia que as questões que pretexta não terem sido objeto de pronúncia pela Meritíssima Juíza a quo foram por ele suscitadas para fundamentar as exceções de ilegitimidade e falta de interesse em agir cautelarmente da Requerente e mereceram aí a apreciação e exame necessários por parte do Tribunal para decidir pela não procedência dessas exceções, decisão esta, aliás, não questionada pelo recorrente.

7. Também no que se refere à acusação de que a sentença ter irrelevado a resolução fundamentada sobre uma pretensa lesão do interesse público decorrente da impetrada suspensão de eficácia, ela não tem qualquer fundamento, visto que o tribunal julgou verificada a inexistência de tal lesão (do interesse público), uma vez que não é manifesta nem ostensiva, atenta a factualidade carreada para os autos, nomeadamente a invocada na resolução fundamenta, que nada concretiza.

8. O que o recorrente deveria ter feito, e não o fez porque não podia, era indicar os factos concretos (não) referidos na sua resolução, que tivessem passado despercebidos ao Tribunal.

9. Mas o recorrente lança ainda uma tremenda confusão ao defender que a douta sentença recorrida deveria ter decidido automaticamente pela improcedência do pedido cautelar, pelo facto de, ao examinar se sabia no caso a aplicação da norma derrogatória (nas palavras de Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha) prevista na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, ter concluído, para aqueles estritos efeitos, pela inexistência de uma manifesta ilegalidade do ato suspendendo.

10. Acresce que a mesma sentença, já no âmbito da verificação do critério do fumus bonus iuris, refere também claramente que não é manifesta a falta de fundamento da pretensão anulatória do ato suspendendo, já que contra este várias ilegalidades lhe foram assacadas pela Requerente.

11. Isto é, não estando em causa para o Tribunal a impugnação de um ato manifestamente ilegal – e não, como inculca o recorrente a existência de um ato válido ou legal – , a sentença não concedeu de imediato a providência cautelar (mas não tinha que nesta altura de decidir pela sua improcedência), nos termos da alínea a), do nº 1, do artº 120º , mas não sendo, para o mesmo Tribunal, manifesta a falta de fundamento da pretensão anulatória, a sentença dá por verificado o critério geral de concessão da providência previsto na alínea b) do mesmo artigo 1º, nº 1.

12. É totalmente falso que a recorrida, depois de ter visto discriminatoriamente denunciado um protocolo que previa a atribuição de uma verba de investimento geral, em igualdade de circunstâncias com as restantes freguesias rurais, venha a receber quaisquer apoios do recorrente, nos termos do regime que a Câmara e assembleia Municipal pretendem introduzir para continuar a afastar a recorrida desses apoios, conforme resulta dos documentos ora juntos.

13. A douta sentença recorrida, não só interpretou corretamente, como aplicou com rigor e escrupulosamente os preceitos legais estritamente relativos aos processos cautelares, designadamente, o artº 120º do CPTA.”.

Conclui, pedindo que seja fixado o efeito devolutivo ao recurso e seja negado provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida.

Tem assim razão o recorrente quanto às conclusões 9ª, 15ª e 16ª do recurso, alterando-se a sentença recorrida, de modo a dar-se razão ao recorrente (cfr. fls. 265 e segs.).

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objeto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, nºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do CPC ex vi artº 140º do CPTA.

As questões suscitadas resumem-se, em suma, em determinar se a decisão judicial recorrida enferma de:
1. Nulidade, por omissão de pronúncia, por falta de fundamentação e por oposição dos fundamentos com a decisão [conclusões 2ª, 3ª, 5ª e 6ª];
2. Erro de julgamento, por erro nos pressupostos de facto e de direito [conclusões 1ª, 4ª, 7ª, 8ª, 9ª, 10ª, 11ª, 12ª, 13ª, 14ª, 15ª, 16ª, 17ª e 18ª].

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:

“A) Em 2 de janeiro de 2010, foi celebrado Protocolo de Delegação de Atos da Competência da Câmara Municipal de Moura, representada pelo seu Presidente e a Junta de Freguesia de Amareleja, pelo seu Presidente, no âmbito do qual foram delegadas «… na Junta de Freguesia a pratica de todos os atos necessários ao exercício das seguintes competências nos termos do presente Protocolo:

a) Manutenção e conservação de escolas do 1° ciclo, jardins de infância da rede pública;

b) Sinalização vertical e horizontal;

c) Manutenção e conservação de pavimentos rodoviários e pedonais, assim como a limpeza e conservação das respetivas bermas e valetas;

d) Toponímia;

e) Licenciamento da ocupação da via pública;

f) Licenciamento da atividade publicitária;

g) Licenciamento de queimadas.

2 O exercício da delegação de competências pela Junta de Freguesia caracteriza-se pela prática de todos os atos necessários à prossecução do interesse público.» (cf. documento nº 2 junto com o requerimento inicial).

B) Em 10 de novembro de 2011, o Gabinete de Comunicação e Relações Públicas da Câmara Municipal de Moura emitiu um comunicado sob a epígrafe “Câmara Municipal de Moura vai propor rescisão do protocolo com Junta de Freguesia de Amareleja” do qual destaco o seguinte trecho «(...) Os protocolos, assinados de livre vontade entre a Câmara e as Juntas do concelho tendo em vista a resolução de problemas concretos, pressupõem a existência de um clima de diálogo e de entendimento. No caso da Amareleja, e desde há dois anos, o protocolo assinado, e independentemente de dificuldades existentes no seu integral cumprimento, que se reconhecem, tem sido usado pela Junta de Freguesia para criar um clima de guerrilha com a Câmara Municipal. Não é essa a forma de se valorizar a Amareleja e o espírito empreendedor dos amarelejenses (…)» (cf. documento nº 3 junto com o requerimento inicial).

C) Em 30 de novembro de 2011, a Câmara Municipal de Moura elaborou:

«(...) Paralelamente, e numa atitude rara a Câmara decidiu incluir nos protocolos uma verba, encontrada de acordo com critérios comuns a todas as freguesias, para que as juntas de freguesia conseguissem fazer face a investimentos próprios. (...) proponho que a Câmara Municipal de Moura aprove nos termos do seu Artigo 12° a denúncia do Protocolo celebrado com a Junta de Freguesia de Amareleja» (destaque meu) (cf. documento nº 4 junto com o requerimento inicial).

D) No dia 6 de dezembro de 2011, foi «Deliberado por maioria… aprovar a rescisão do Protocolo de Delegação de competências com a Junta de Freguesia de Amareleja e submeter o mesmo à apreciação da Assembleia Municipal.» (cf. documento n° 4 junto com o requerimento inicial).

E) Em 23 de dezembro de 2011, na Assembleia da Freguesia da Junta de Freguesia de Amareleja, foi aprovado o orçamento e plano de atividades para o ano de 2012 (cf. documento n°5 junto com 1 requerimento inicial).

F) Através de carta, de 28.12.2011 com a referência oficio n° 5746, sob o assunto “Denúncia do Protocolo de Delegação de Competências com a Junta de Freguesia de Amareleja”, a Entidade Requerida comunicou à Requerente que «Em cumprimento das deliberações da Câmara e Assembleia Municipal de 6 de dezembro e 16 de dezembro, respetivamente e em anexo, comunica-se a V. Exª a denúncia do Protocolo de Delegação de Competências por iniciativa da Câmara Municipal de Moura, nos termos do previsto no n°1 do artigo 12° do Protocolo.

Assim, e caso não exista acordo para que o Protocolo cesse antecipadamente, a denúncia será global e produzirá todos os seus efeitos, 120 dias após a presente comunicação nos termos do determinado no n° 2 do artigo 12° do mesmo.(...)» (cf. fls. 35, 36 e 37 do PA).

G) Em 1 de janeiro de 2912, foi publicado no Jornal “A Planície” n° 741, Edital da Assembleia Municipal de Moura, do qual se destaca o seguinte: «(...) na sessão da Assembleia Municipal, realizada em dezasseis de dezembro de dois mil e onze, foram aprovadas em minuta as seguintes deliberações:

(...) DELIBERADO, POR MAIORIA, … APROVAR A RESCISÃO DO PROTOCOLO DE DELEGAÇÃQ DE COMPETÊNCIAS CELEBRADO COM A JUNTA DE FREGUESIA DE AMARELEJ4, ATENDENDO AO ARTIGO 12° DO REFERIDO DOCUMENTO E DE ACORDO COM OS PRESSUPOSTOS MENCIONADOS NA PROPOSTA APRESENTADA PELA CÂMARA MUNICIPAL (...)» (cf. documento n°1 junto com o requerimento inicial). – ato suspendendo”.

DE DIREITO

Considerada a factualidade supra fixada, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.

1. Nulidade, por omissão de pronúncia, por falta de fundamentação e por oposição dos fundamentos com a decisão [conclusões 2ª, 3ª, 5ª e 6ª]

Segundo o recorrente a sentença incorre em nulidade, por omissão de pronúncia, por falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão e ainda por oposição dos fundamentos com a decisão, nos termos dos artºs 660º, 668º, d), b) e c), do CPC e do 95º do CPTA (cfr. alínea E. da alegação do recurso).

No caso, vem invocado pelo recorrente o âmbito da delegação de competências e a supremacia do delegante, manifestados nos seus poderes de substituição, avocação e revogação e que foi tempestiva e oportunamente invocada a avocação e denúncia, refletidas nos artºs 11º e 12º do Protocolo.

Por outro lado, tendo a sentença dado por adquirido que não havia manifesta ilegalidade e tendo sido invocada a inexistência do direito da requerente, os fundamentos da decisão só poderiam ir em sentido diverso, isto é, pelo indeferimento da providência, ocorrendo o vício lógico do raciocínio e entorse na conclusão.

Vejamos.

Analisada a oposição dela decorre que a entidade requerida, ora recorrente, alega que está em causa um pedido de suspensão de eficácia da deliberação da Assembleia Municipal que aprovou a denúncia do Protocolo de Delegação de Competências.

Mais alega o que se encontra vertido no âmbito do presente recurso, isto é, que nos termos do artº 12º do Protocolo a denúncia não tem de ser motivada, que está em causa uma delegação de competências, tendo o Protocolo de ser interpretado à luz do regime da delegação de poderes.

Com base no princípio da titularidade da competência, há a supremacia do delegante, manifestada nos seus poderes de substituição, avocação e revogação, nos termos dos artºs 39º, 40º e 41º do CPA, pelo que há a possibilidade legal, irrenunciável, de o delegante chamar a si o exercício da competência, ou seja, a avocação da competência, sendo a revogação da delegação de poderes um ato discricionário.

Por sua vez, a sentença recorrida decidiu sobre o pedido de adoção da providência cautelar de suspensão judicial de eficácia requerida à luz dos pressupostos do seu decretamento e segundo os termos da alegação da requerente.

Mais se extrai que nada é dito sobre os termos alegados na oposição, ficando-se sem saber se efetivamente foi ou não considerado e de que modo, o teor da oposição, por nenhuma palavra ser dita a seu respeito.

Isto é, desconhece-se se foi ou não ponderada a defesa apresentada pela entidade requerida, por nada do alegado na oposição ser mencionado na sentença, nem sequer para se dizer que a entidade requerida não tem razão.

Contudo, tal não constitui fundamento de nulidade da sentença, mas antes, eventualmente, um erro de julgamento.

Procede a invocada nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, prevista na alínea d), do nº 1 do artº 668º do CPC, quando o juiz deixa de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar, isto é, quando o tribunal não aprecia e/ou decide uma questão que foi chamado a resolver ou que deve apreciar.

Significa ausência de posição expressa ou de decisão expressa do tribunal sobre as matérias que os sujeitos processuais interessados submeteram à apreciação do tribunal em sede de pedido, causa de pedir e exceções (excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras), bem como sobre as que sejam de conhecimento oficioso, isto é, de que o tribunal deva conhecer independentemente de alegação e do conteúdo concreto da questão controvertida, quer digam respeito à relação material, quer à relação processual – vide artºs. 668º, nº 1, al. d) e 660º, nº 2 do CPC, o Acórdão do STA de 07/06/2005, proc. nº 1110/04; ANTUNES VARELA, in RLJ 122º, pág. 112; ALBERTO DOS REIS, CPC Anotado, pág. 143; LEBRE DE FREITAS, CPC Anotado, 2º Vol., 2ª ed., anotação ao nº 2 ao artº 660º e ao nº 3 ao artº 668º.

O juiz deve conhecer todas as questões que lhe foram submetidas, isto é, todos os pedidos e todas as causas de pedir, pelo que, o não conhecimento de questão cujo conhecimento não esteja prejudicado pelo conhecimento anterior de outra questão, integra a nulidade por omissão de pronúncia.

No caso dos autos é de denegar a referida nulidade por omissão de pronúncia, pois as questões alegadas pelo recorrente relevam na presente instância cautelar a propósito da apreciação do requisito da ilegalidade do ato suspendendo ou do fumus bonis iuris, não tendo este requisito deixado de ser apreciado pelo Tribunal.

A sentença recorrida não deixou de conhecer do pedido, à luz dos requisitos do decretamento da providência requerida, tendo apreciado dos requisitos previstos, quer na alínea a), quer na alínea b), do nº 1 do artº 120º, pelo que, não omitiu o dever de conhecer de questão que lhe foi submetida pelas partes.

Questão diferente é de ajuizou corretamente sobre tais pressupostos, nomeadamente se ponderou tais requisitos à luz da alegação de ambas as partes, o que apenas poderá redundar em erro de julgamento e não em omissão de pronúncia.

Ao juiz cautelar não se exige que conheça de mérito sobre as questões colocadas pela entidade requerida, mas apenas que afira do fumus bonis iuris da decisão suspendenda, o que se mostra efetuado.

Além disso, a não consideração de certos factos alegados na petição inicial na factualidade assente ou uma fundamentação de Direito não totalmente convincente, não faz incorrer a decisão judicial em nulidade por omissão de pronúncia, nos termos da alínea d) do nº 1 do artº 668º do CPC, pois quanto muito e apenas no caso de se verificar total omissão dos respetivos fundamentos de facto ou de Direito, fá-la-á incorrer na nulidade a que alude a alínea b) de tal norma legal.

Contudo, para que a sentença padeça do vício que consubstancia a nulidade prevista na alínea b), do nº 1, do artº 668º do CPC, referente à falta de especificação dos fundamentos de facto e/ou de Direito que justificam a decisão, é necessário que a falta de fundamentação seja absoluta, não bastando que a justificação da decisão se mostre deficiente, incompleta ou não convincente.

É fácil, pois de ver, também não poder proceder este fundamento de nulidade da sentença, pois não só procedeu a sentença recorrida à fixação dos factos essenciais para a boa decisão da causa, como fundamentou de Direito a decisão tomada.

O fundamento invocado pelo recorrente, não integra, pois, o âmbito da nulidade invocada, prevista na alínea b) do nº 1 do artº 668º do CPC, pelo que, não pode dar-se a mesma por verificada.

Por último, também não tem razão de ser a nulidade, por contradição entre os fundamentos e a decisão, a que alude a alínea c) do nº 1 do artº 668º do CPC, pois a decisão proferida mostra-se consentânea com a fundamentação que a antecede, não se mostrando com ela em oposição ou em contradição.

Aceitar que não existe manifesta ilegalidade da deliberação suspendenda e concluir pela verificação do requisito do fumus bonis iuris não traduz qualquer contradição da sentença, pois estão em causa pressupostos ou requisitos diferentes de decretamento da providência, nos termos previstos nas alíneas a) e b), do nº 1, do artº 120º do CPTA, respetivamente.

Nestes termos, não têm razão de ser as invocadas nulidades da sentença recorrida, as quais improcedem na totalidade.

2. Erro de julgamento, por erro nos pressupostos de facto e de direito [conclusões 1ª, 4ª, 7ª, 8ª, 9ª, 10ª, 11ª, 12ª, 13ª, 14ª, 15ª, 16ª, 17ª e 18ª]

Segundo o recorrente a sentença sob recurso enferma de erro de julgamento quanto aos pressupostos de facto e de Direito, em que assentou a análise dos requisitos de decretamento da providência.

Sobre a alegação vertida na conclusão 1ª, quanto o de a suspensão determinada não ser adequada para assegurar a utilidade da sentença a proferir, impõe-se dizer não ter o recorrente razão, pois pretende a requerente obstar à produção de efeitos do ato suspendendo, de denúncia do Protocolo de Delegação de Competências, celebrado entre o Presidente da Câmara Municipal de Moura e o Presidente da Junta de Freguesia de Amareleja, em representação das pessoas coletivas, Município e Freguesia, assim continuando a exercer tais competências e a beneficiar de todos os demais direitos aí contemplados, como a transferência de verbas.

Tal efeito jurídico é possível de obter com o decretamento da providência cautelar requerida, pelo que, nos termos que decorrem da fundamentação da sentença, é a providência em causa adequada e idónea a assegurar a utilidade da sentença a proferir na ação principal.

Quanto ao erro de julgamento em que incorre a sentença recorrida, em relação aos pressupostos de decretamento, a que se refere a conclusão 7ª e as seguintes, de imediato se impõe dizer assistir razão ao recorrente, cometendo assim, a sentença sob recurso erro de julgamento que deve ser suprido por este Tribunal de recurso.

Compulsado o requerimento inicial constata-se que a alegação da requerente baseia-se no facto de ter celebrado com a Câmara Municipal de Moura um Protocolo de Delegação de Atos da Competência da respetiva Câmara Municipal, o qual não prevê qualquer período de vigência, mas prevê que possa ser denunciado a todo o tempo e por qualquer das partes, sendo a denúncia global e com produção de efeitos 120 dias após a comunicação da denúncia à contraparte, e que o mesmo foi denunciado pelo Município de Moura.

Tal denúncia, no entender da requerente mostra-se ilegal, porquanto foi exclusivamente determinada por motivos que em nada se prendem e se relacionam com a inobservância das condições estipuladas no documento ou com desvios na execução das competências objeto de delegação ou com a não prestação de contas relativamente às receitas afetadas pelo ora recorrente, mas antes motivada por intuitos pessoais e divergências políticas.

Admite a requerente que o texto do Protocolo não prevê a invocação de motivos para a denúncia, mas pretende fazer depender tal denúncia de uma “fundamentação minimamente séria”, que afaste a “arbitrariedade na rutura de um Acordo”, defendendo que porque não há nenhum fundamento válido para pôr termo ao Protocolo, o ato de denúncia é um ato abusivo e ilegal.

Vejamos.

Nos presentes autos não é posta em causa a análise constante da sentença a propósito do critério previsto na alínea a) do nº 1 do artº 120º do CPTA, pelo que, releva o julgamento efetuado, nos termos do disposto na alínea b) do nº 1 do citado preceito legal, referente ao periculum in mora e ao fumus bonis iuris.

As providências cautelares visam impedir que durante a pendência de qualquer processo principal a situação se altere de modo a que a decisão nela proferida, sendo favorável ao requerente, perca a sua eficácia, assim obviando a que a decisão judicial não se torne numa decisão platónica ou desprovida de sentido útil.

O requisito do periculum in mora encontrar-se-á preenchido sempre que exista o fundado receio que quando o processo principal termine, a decisão que vier a ser proferida já não venha a tempo de dar resposta às situações jurídicas carecidas de tutela, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão inútil, seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.

Deste modo, interessa como parâmetro decisório do primeiro segmento do critério previsto na al. b) do nº 1 do nº 120º do CPTA, respeitante ao periculum in mora, aferir da existência de um perigo de inutilidade da decisão a proferir no processo principal, ainda que meramente parcial, pela constituição de uma situação de facto consumado ou pelo receio de se produzirem prejuízos de difícil reparação.

Para tanto, deve o julgador proceder a um juízo de prognose ou de probabilidade das razões que determinam o receio de inutilidade da sentença a proferir na ação principal, pelo perigo da constituição de uma situação de facto consumado ou de se produzirem prejuízos de difícil reparação.

No que respeita ao perigo de, sendo a providência recusada, tornar-se impossível ou difícil, proceder à reintegração da situação conforme à legalidade, em caso de procedência do processo principal, este pressuposto relaciona-se com a possibilidade de se produzirem prejuízos de difícil reparação, considerando que, contrariamente ao sentido da “ideia antiga”, como refere Vieira de Andrade, obra cit., pág. 299, não se afere esta dificuldade de reparação à possibilidade de avaliação ou quantificação pecuniária dos danos, mas antes à dificuldade de reintegração da situação que deveria existir caso o ato administrativo não tivesse sido praticado ou executado.

Assim, contrariamente ao entendimento anterior à reforma do contencioso administrativo, não procede à luz do atual regime, para afastar a dificuldade de reparação desses prejuízos, a exigência da irreparabilidade dos danos ou o argumento de os prejuízos serem suscetíveis de avaliação pecuniária ou passíveis de indemnização.

Contudo, não é um qualquer perigo que pode fundar o decretamento duma providência cautelar, porquanto se terá de exigir um perigo qualificado e que derive ou decorra da delonga processual.

Do ponto de vista do periculum in mora, a providência também deve ser concedida quando, mesmo que não seja de prever que a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade se tornará impossível, os factos concretos alegados inspirem o fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação no caso de a providência ser recusada, seja porque a reintegração no plano dos factos se perspetiva difícil, seja porque pode haver prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente.

Os prejuízos de difícil reparação serão os que advirão do não decretamento da pretensão cautelar conservatória requerida e que, pela sua irreversibilidade, tornam extremamente difícil a reposição da situação anterior à lesão, gerando danos que, sendo suscetíveis de quantificação pecuniária, a sua compensação se revela insuficiente para repor ou reintegrar a esfera jurídica da requerente.

Quando se trata de aferir da possibilidade de se produzirem prejuízos de difícil reparação, o critério é o da maior ou menor dificuldade que envolve o restabelecimento da situação que deveria existir se a conduta ilegal não tivesse tido lugar, devendo o juiz ponderar as concretas circunstâncias do caso em função da utilidade da sentença e não decidir com base em critérios abstratos.

Aliás e como refere José Carlos Vieira de Andrade o “juiz deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica” (in “A Justiça Administrativa (Lições)”, 11ª ed., pág. 305).

Estar-se-á em presença duma situação de facto consumado quando se revele de todo em todo impossível a reintegração específica da esfera jurídica da requerente, tendo por referência a situação jurídica e de facto para ela existente no momento da respetiva lesão.

Assim, o STA sustentou no seu Acórdão de 31/10/2007, proc. n.º 0471/07 que numa “aceção lata, todo o facto acontecido consuma-se «qua tale», dada a irreversibilidade do tempo; mas não é obviamente esse o sentido da expressão da lei. Na economia do preceito, o «facto» será havido como «consumado» por referência ao fim a que se inclina a lide principal, de que o meio cautelar depende; e isto significa que só ocorre uma «situação de facto consumado» quando, a não se deferir a providência, o estado de coisas que a ação quer influenciar ganhará entretanto a irreversível estabilidade inerente ao que já está terminado ou acabado – ficando tal ação inutilizada «ex ante»”.

No mesmo sentido, o Acórdão do STA de 02/12/2009, proc. n.º 0438/09.

Na consideração dos prejuízos, devem ser atendidos todos os prejuízos relevantes para os interesses da requerente, independentemente de o perigo respeitar a interesses públicos ou privados, individuais ou coletivos.

Na caracterização do “fundado receio” releva o receio que seja “apoiado em factos que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e atualidade da ameaça e a necessidade de serem adotadas medidas tendentes a evitar o prejuízo. Não bastam, pois, simples dúvidas, conjeturas ou receios meramente subjetivos ou precipitados assentes numa apreciação ligeira da realidade, embora, de acordo com as circunstâncias, nada obste a que a providência seja decretada quando se esteja ainda face a simples ameaças advindas do requerido, ainda não materializadas, mas que permitam razoavelmente supor a sua evolução para efetivas lesões” (cfr. António S. Abrantes Geraldes in: “Temas da Reforma do Processo Civil, vol. III, 3.ª ed., pág. 103).

Por isso, obedecem a um maior rigor a apreciação dos factos integradores do requisito do periculum in mora, visto que a qualificação legal do receio como fundado visa restringir a adoção das medidas cautelares, evitando a concessão indiscriminada de proteção meramente cautelar, com o risco inerente de obtenção de efeitos que só podem ser obtidos através das ações principais.

Considerando o enquadramento antecedente, relativo à determinação do conceito de periculum in mora importa, então, reverter ao caso em análise.

A sentença recorrida considerou existir os pressupostos do periculum in mora e do fumus bonis iuris.

Contudo, atenta a matéria de facto demonstrada em juízo, que se mantém conforme decidido pelo Tribunal a quo, o enquadramento de Direito antecedente e a fundamentação que se aduzirá, afigura-se ser de proceder a argumentação esgrimida pelo recorrente.

O citado Protocolo, a que se refere a alínea A) dos Factos Assentes, adota nos seus artºs 11º e 12º, a seguinte redação:

“Artigo 11º

(Avocação)

1. A Câmara Municipal de Moura pode, a todo o tempo, por sua iniciativa ou a solicitação da Junta de Freguesia avocar, total ou parcialmente, uma ou mais competências delegadas, devendo, para o efeito, informar a assembleia Municipal e aquela autarquia da deliberação que aprove a avocação e qual o respetivo âmbito.

2. A avocação total ou parcial de uma ou mais competências delegadas implica a cessação e/ou redução da transferência dos meios financeiros afetos à competência avocada e a calcular nos termos dos requisitos e critérios previstos no presente Protocolo para a atribuição das referidas verbas.

Artigo 12º

(Denúncia)

1. O presente Protocolo pode ser denunciado, a todo o tempo, por qualquer das partes.

2. A denúncia do presente Protocolo, salvo acordo em contrário, é global e produzirá, todos os efeitos, 120 dias após a comunicação da denúncia à contraparte.

3. No caso de denúncia do presente Protocolo ocorrer por iniciativa da Câmara Municipal de Moura, fica esta obrigada a garantir o pagamento da remuneração e demais encargos dos trabalhadores que tenham sido contratados expressamente para serem afetos ao exercício das competências delegadas neste Protocolo, obrigando-se a Câmara Municipal, a encontrar as soluções mais adequadas relativamente a esses trabalhadores, obrigando-se a Junta de Freguesia a delegar na Câmara Municipal os poderes de gestão e superintendência de pessoal, relativamente a esses trabalhadores.”.

Conforme o enquadramento fáctico que se mostra assente nos autos extrai-se estar em causa um pedido de suspensão judicial de eficácia da deliberação que denuncia um Protocolo de delegação de competências, celebrado entre a Câmara Municipal e a Junta de Freguesia, enquanto possibilidade consentida pelo artº 66º da Lei nº 169/99, de 18/09, diploma que estabelece o quadro de competências e o regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias.

Nesse Protocolo figuram os direitos e respetivas obrigações de ambas as partes, assim como as matérias objeto de delegação e os meios financeiros, técnicos e humanos afetos.

Embora estejamos perante uma delegação de competências intersubjetiva ou interorgânica, por envolver órgãos de pessoas coletivas de direito público distintas, não deixa de existir a transferência de competências entre dois órgãos, com finalidades essencialmente de natureza organizatória e de eficiência.

Assim, abstraindo da configuração de Direito do Protocolo em questão, que exigirá um conhecimento de Direito mais amplo, basta uma simples leitura dos artigos do Protocolo supra transcritos, para perceber que estando em causa uma delegação de competências, a Câmara Municipal não só pode avocar as competências objeto de delegação, como pode denunciar, a todo o tempo, o Protocolo em questão, sem invocação de qualquer motivo, o que se mostra associado à supremacia do delegante, decorrente da titularidade da competência.

Por estar em causa um exercício de competências alheias por parte da Junta de Freguesia, tal é necessariamente temporário, atendendo ao princípio da irrenunciabilidade da competência, previsto no nº 1 do artº 29º do CPA.

Donde, quer por recurso ao regime legal da delegação de competências, quer por aplicação dos preceitos objeto de acordo das partes, a que supra se alude e que integram o domínio da vontade das partes, sempre se terá de concluir pela falta de razão da requerente.

Como nos diz o Acórdão do STA, nº 0898/08, de 07/07/2011:

“(…) V – A delegação de competência é um ato de transferência de poderes, isto é, um ato destinado a permitir que determinada pessoa ou entidade possa proferir decisões que originariamente se encontravam na esfera jurídica do delegante.

VI – Tal ato terá a configuração e a eficácia que o seu autor pretenda, desde que estas não sejam contrárias à lei ou à finalidade que o justificaram (art.º 121.º e 127.º do CPA) (…)”.

Ora, quer a requerente, quer a sentença recorrida, olvidam todos estes aspetos, os quais, de resto, não exigem grande exegese e que nos apontam que não tem sustento a pretensão da requerente.

Além do mais, no que respeita ao requisito do periculum in mora, prevendo-se no nº 3 do citado artº 12º do Protocolo que, em caso de denúncia do Protocolo por iniciativa da Câmara Municipal de Moura, “fica esta obrigada a garantir o pagamento da remuneração e demais encargos dos trabalhadores que tenham sido contratados expressamente para serem afetos ao exercício das competências delegadas neste Protocolo, obrigando-se a Câmara Municipal, a encontrar as soluções mais adequadas relativamente a esses trabalhadores, obrigando-se a Junta de Freguesia a delegar na Câmara Municipal os poderes de gestão e superintendência de pessoal, relativamente a esses trabalhadores.”, não se vê como pode a requerente alegar “avultados prejuízos de difícil ou mesmo impossível reparação”.

A Câmara Municipal ao delegar as competências na Junta de Freguesia, assegurou a respetiva transferência das verbas necessárias, pelo que, ao cessar esse exercício, cessam igualmente os custos inerentes, sem que se possa falar em prejuízos para a Freguesia.

Por outras palavras, ao cessar as receitas decorrentes do exercício das competências alheias, cessam também os respetivos custos.

Além disso, no caso de denúncia ocorrer por iniciativa da Câmara Municipal, as partes acordaram ainda quanto à garantia de pagamento pela Câmara Municipal, das remunerações e demais encargos com os trabalhadores, pelo que, não se vê de que modo poderá a Freguesia ficar lesada ou sofrer prejuízos de natureza financeira ou patrimonial.

No que respeita aos alegados prejuízos decorrentes da perda da “verba para investimento geral”, é patente o seu caráter voluntário, enquanto manifestação da vontade municipal, pelo que é de recusar que tal verba constitua um ato devido ou vinculado, que a Freguesia de Amareleja possa exigir ou reivindicar do Município de Moura.

Depende a sua atribuição de critérios discricionários, dependentes da conveniência ou da oportunidade da atuação camarária, pelo que, excluídos do controlo jurisdicional dos Tribunais Administrativos, em respeito do princípio da separação ou interdependência dos poderes (nº 1 do artº 3º do CPTA).

Assim, ao contrário do decidido, não só inexiste a demonstração na esfera jurídica da requerente de uma situação passível de configurar ou integrar o conceito de periculum in mora em qualquer das situações que são pelo mesmo abarcadas, como tal requisito não se apresenta suficientemente caracterizado de facto.

A requerente alega apenas juízos conclusivos de facto, isto é, a invocação vaga e genérica do risco de prejuízos decorrentes da denúncia do Protocolo, sem concretizar quais os factos em que se baseia para essa formulação.

A factualidade alegada e apurada não se mostra suficiente para aferir o preenchimento do requisito do periculum in mora, já que da mesma nada deriva fixado ou provado relativamente à produção de prejuízos de difícil reparação para os direitos e interesses da requerente, ou sequer quanto ao fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado, de molde a se poder concluir, com segurança, que a mesma não poderá cumprir ou passará a ficar impossibilitada de cumprir as suas obrigações, como consequência da execução da deliberação suspendenda.

Conclui-se, portanto, que a factualidade alegada e apurada não permite sustentar a existência do periculum in mora, exigido pelo nº 1 do artº 120º do CPTA, razão pela qual se impunha ao tribunal a quo e se impõe nesta instância, indeferir a presente providência cautelar.

Acresce ainda que, analisando a pretensão requerida à luz dos seus respetivos pressupostos de decretamento, concretamente, o previsto na 2ª parte da alínea b) do nº 1 do artº 120º do CPTA e aquela que é a alegação da requerente, é de entender ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular na ação principal, ou seja, verificar-se existir fumus malus.

Admitir que o Protocolo prevê a possibilidade de denúncia sem invocação de motivo e, simultaneamente, exigir que haja a invocação de uma motivação ou “fundamentação séria” ou a invocação de um “fundamento válido”, sob pena de ilegalidade da denúncia, consiste em alegação totalmente infundada ou sem o mínimo de sustento, que não pode ser sufragada em juízo.

Por todo o exposto, procedendo o Tribunal à sumario cognitio, quer de facto, quer de Direito, da pretensão da requerente e do grau de probabilidade de procedência da ação principal, considerando (i) a natureza cautelar do presente processo, cujo fim se destina o de assegurar a utilidade da decisão definitiva que vier a ser proferida no processo principal, sendo os seus efeitos necessariamente provisórios, e não a resolver definitivamente o litígio jurídico-administrativo em presença, não sendo sua finalidade decidir de mérito e (ii) a factualidade que se encontra alegada pelas partes e que não se apresenta controvertida, por nisso não divergirem – a divergência das partes coloca-se ao nível da solução de Direito aplicável e não no plano dos factos –, outra não pode ser a decisão, senão a que denegue provimento ao pedido de decretamento da providência cautelar requerida.

Assim, não se decidindo definitivamente sobre a (i)legalidade da denúncia do Protocolo de delegação de competências assinado entre as partes, caso em que seria antecipar o juízo cognitivo da decisão a proferir no processo principal, para o presente processo sumário e urgente, mas assumindo o conhecimento perfunctório da presente instância, nos termos da factualidade assente, não só é de concluir pela falta do requisito do periculum in mora, previsto na 1ª parte da alínea b) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA, por não existir o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses da requerente, como não se verifica o critério negativo previsto na parte final da citada norma, quanto a não ser manifesto a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal.

Incorre, pois, a sentença recorrida em erro de julgamento de Direito, em relação à análise e decisão dos pressupostos de decretamento das providências cautelares, previstos na alínea b) do n.º 1 do artº 120º do CPTA, sem os quais a providência não pode ser decretada, o que conduz a que não se possa manter a sentença recorrida, pois que não só falta o periculum in mora, como se verifica fumus malus iuris.

Em consequência, torna-se inútil prosseguir com a análise dos demais requisitos exigidos, tidos legalmente como cumulativos, para o decretamento da providência.

I. Tendo sido celebrado entre a Câmara Municipal e a Junta de Freguesia, um Protocolo de delegação de competências, onde figuram os direitos e obrigações de ambas as partes, assim como as matérias objeto de delegação e os meios financeiros, técnicos e humanos afetos, nele se prevendo a possibilidade de avocação das competências objeto de delegação e de denúncia, a todo o tempo, sem invocação de qualquer motivo, carece de sustento a alegação de que a denúncia em causa carece da invocação de “fundamento sério”.

II. Garantindo-se no clausulado do Protocolo que em caso de denúncia por parte do Município fica este obrigado a garantir o pagamento da remuneração e demais encargos dos trabalhadores que tenham sido contratados para serem afetos ao exercício das competências delegadas e que cessando o exercício das competências, não havendo lugar a receitas para a Freguesia, também não existirão os correspondentes custos, não tem sustento a invocação da existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, não se verificando o requisito do periculum in mora.

III. Tem caráter voluntário a concessão de “verba para investimento geral”, enquanto manifestação da vontade municipal, pelo que é de recusar que tal verba constitua um ato devido ou vinculado que a Freguesia possa exigir ou reivindicar do Município.

IV. Depende a sua atribuição de critérios discricionários, dependentes da conveniência ou da oportunidade da atuação camarária, pelo que, excluídos do controlo jurisdicional dos Tribunais Administrativos, em respeito do princípio da separação ou interdependência dos poderes (nº 1 do artº 3º do CPTA).

V. Não obstante estar em causa uma delegação de competências intersubjetiva ou interorgânica, que envolve a transferência de competências entre dois órgãos de pessoas coletivas de direito público distintas, não deixa a possibilidade de denúncia de se mostrar associada à supremacia do delegante, decorrente da titularidade da competência.

VI. Por estar em causa um exercício de competências alheias por parte da Junta de Freguesia, tal é necessariamente temporário, atendendo ao princípio da irrenunciabilidade da competência, previsto no nº 1 do artº 29º do CPA.

VII. Donde, quer por recurso ao regime legal da delegação de competências, quer por aplicação dos preceitos objeto de acordo das partes a que supra se alude e que integram o domínio da vontade das partes, sempre se terá de concluir pela falta de razão da requerente, verificando-se fumus malus iuris.

Custas pela recorrida, em ambas as instâncias.