| Decisão Texto Integral: | ACORDAM NA 1ª SECÇÃO, 1ª SUBSECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:
P...., LDª., com os sinais dos autos, requereu no TAC de Lisboa a suspensão da eficácia dos despachos proferidos em 07/09/2001 e 26/09/2001 pela Sr.ª Chefe de Divisão de Mercados e Licenciamento de Actividades Económicas da Câmara Municipal de Sintra, que lhe impõem o prazo de dez dias úteis para proceder ao levantamento de material, referente a painéis publicitários afixados em propriedades privadas, que a Câmara Municipal de Sintra retirou e guardou nos seus estaleiros, sob pena de tal material ser considerado perdido a favor do mesmo Município.
Inconformada com a decisão que denegou a pretensão, interpõe o presente recurso jurisdicional, concluindo nas respectivas alegações:
« I. A douta decisão recorrida foi proferida, sem que antes fosse dada à ora Recorrente a possibilidade de se pronunciar sobre todos os documentos carreados pela entidade Requerida para o processo;
II. A ora Requerente não foi notificada da junção aos autos do processo instrutor, o que a impossibilitou de se pronunciar sobre todos os elementos que fundamentaram a sentença que afinal veio a ser proferida;
III. Ao negar-se à Recorrente a faculdade de tomar posição sobre os novos elementos carreados para o processo, violou-se uma das mais elementares garantias do processo justo, a garantia do contraditório;
IV. Ao não ter sido notificada à Recorrente a junção aos autos do processo instrutor pela entidade Requerida, impedindo-a de exercer o seu direito de resposta, violou-se o Art.º 517º do Código de Processo Civil;
V. A violação do contraditório inclui-se na cláusula geral sobre as nulidades processuais constantes do Art.º 201º, n.º 1, do Código de Processo Civil;
VI. No caso vertente, a falta de notificação da ora Recorrente da junção aos autos do processo instrutor constitui uma nulidade processual, inquinando todos os procedimentos subsequentes, nomeadamente à decisão que afinal veio a ser proferida. Sob pena de outro entendimento importar a inconstitucional idade da decisão, por violar o principio da equidade e da igualdade das partes e os Artºs. 1º, 2º e 13º da CRP;
VII. A Requerente apenas tomou conhecimento que a autarquia havia retirado os aludidos painéis publicitários quanto notificada dos despachos que ordenavam o levantamento dos painéis armazéns da Câmara;
VIII. A remoção dos painéis publicitários são sem sombra de dúvidas susceptíveis de causar danos à Requerente, e são precisamente estes os actos questionados no presente pedido de suspensão da eficácia e no respectivo recurso contencioso de anulação;
IX. O que determina a suspensão da eficácia do acto é a previsibilidade dos prejuízos, probabilidade esta, que é aferida em função do critério da previsão do Homem Médio;
X. A teoria de causalidade adequada acentua que os danos se devem apresentar como consequência normal, típica e provável da execução do acto cuja suspensão se requer, sendo de rejeitar a teoria da "conditio sin qua non", inspirada numa noção naturalista da causa;
XI. No caso vertente, face á factualidade demonstrada, é provável em função do critério da previsão do homem médio, que constituindo a prestação de serviços de publicidade a única actividade da Requerente, ficando impossibilitada de desenvolver essa mesma actividade, lhe determine prejuízos inquantificáveis e como tal de difícil reparação;
XII. A execução imediata dos despachos recorridos não só importará o não recebimento do preço dos serviços cuja prestação lhe foi adjudicada, como implicará o pagamento de avultadas indemnizações resultantes dos incumprimentos contratuais;
XIII. A quebra dos contratos outorgados, afectará necessariamente o prestígio e a imagem de que goza no mercado;
XIV. A cessação da actividade da Requerente implicará também o despedimento de todos os trabalhadores, e o seu sócio perde a única fonte de rendimentos que possui e donde retira todo o seu sustento e do seu agregado familiar;
XV. A execução dos despachos suspendendos afectará decisivamente a actividade comercial da ora Recorrente, já que os danos emergentes e os lucros cessantes resultantes da perda dos contratos e consequentemente da clientela são de todos inquantificáveis
ou pelo menos de difícil reparação em sede de execução de uma sentença favorável;
XVI. Por todo o exposto, no caso em apreço é provável de acordo com o citado critério da normalidade das coisas, a verificação de prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação para a actividade comercial da Requerente com a execução dos actos suspendendos, encontrando-se assim, preenchido o requisito da alínea a) do n.º 1, do Art.º 76º da LPTA;
XVII. A reposição dos cartazes, cuja remoção foi executada pela autarquia permitirá à Requerente cumprir com os contratos outorgados e assim dar continuidade à sua actividade comercial. Mostrando-se por isso verificado o requisito de "utilidade relevante", previsto no n.º 1 do Art.º 81º da LPTA;
XVIII. A douta decisão recorrida a decidir como decidiu, violou o disposto os Artºs. 76º n.º 1 da alínea a) e 81º da LPTA».
2. O MP emitiu parecer de que se transcreve o seguinte:
«...
Preceitua a LPTA no art.° 76.°:
1 - A suspensão da eficácia do acto recorrido é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos: a) A execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso; ...
E, no art.°81.:°
1 - A execução do acto não impede a suspensão quando desta possa advir para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso utilidade relevante no que toca aos efeitos que o acto ainda produza ou venha a produzir.
Concernentemente ao requisito contido na alínea a) do n.° 1 do citado art.°76.°, e conforme jurisprudência citada na decisão recorrida - Ac. do STA, de 14/8/1996, Rec. 40824 - "... consideram-se prejuízos de dificil reparação para este efeito aqueles que, ligados ao acto impugnado ou a impugnar por um nexo de causalidade adequada, sejam insusceptíveis de quantificação ou sejam de determinação pecuniária particularmente dificil", sendo irrelevantes para fundamentar a suspensão de eficácia do acto os prejuízos "meramente conjecturais ou eventuais", sendo que "a probabilidade é aferida em função do critério da previsão do homem médio" - Ac. do STA, de 18/11/1986, in AD, n.° 312.
Ora, atentos estes pressupostos, verificamos que os prejuízos alegados pela ora recorrente não preenchem o requisito estabelecido pela LPTA, no seu art. 76.°/1/a).
Com efeito, competia à requerente alegar factos concretos que habilitassem o tribunal a ajuizar da impossibilidade ou dificuldade de reparação dos prejuízos - artigo 342.°, n.° 1 e 2, do CC; artigos 264.°, n.° 1, e 467.°, n.° 1, alínea d), do CPC; entre outros, acórdãos do STA, de 98.11.12, proc. n.° 44 249-A, de 96.04.30, proc. n.° 40 167, e de
E, tal como a decisão recorrida, entendemos que in casu não foram invocados factos credíveis que permitissem ao Tribunal concluir que a execução do acto causasse provavelmente à recorrente prejuízos de difícil reparação.
Finalmente, e acompanhando ainda a douta sentença recorrida, a entender-se os questionados actos como actos de execução, então a recorrente também não alegou, como era seu ónus, factos que permitissem mostrar-se verificado o requisito de "utilidade relevante", previsto no n.° 1 do art.° 81.° da LPTA, facto ou conceito indeterminado a integrar pelo julgador, como se diz no Ac. do STA de 8/2/2001, Rec. 47 072: "O conceito de utilidade relevante consagrado pela norma do art.° 81.°, n.°1, da LPTA, como critério aferidor da possibilidade de suspensão de actos já executados, constitui um conceito indeterminado, portanto valorável e não comprovável, a integrar pelo julgador casuisticamente.
É necessário, para poder ser suspenso nos termos do citado preceito, que o acto executado ainda produza ou possa vir a produzir efeitos, o que pressupõe que os mesmos não estejam já esgotados, ou que o acto ou facto em que se traduz a sua execução não tenha comportado a sua extinção por exaustão do respectivo comando.".
Deste modo, os prejuízos alegados apenas têm a ver com os actos de remoção dos painéis, que não com os actos em causa nestes autos, pelo que não são evitáveis com a peticionada suspensão.
Pelo exposto, emitimos parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se o indeferimento do pedido de suspensão formulado....».
3. CUMPRE DECIDIR (art 78.º n.4 da LPTA).
3. FACTOS:
A decisão deu como provados os seguintes factos:
“1. A requerente, sociedade unipessoal, tem por objecto social a prestação de serviços de publicidade exterior, serralharia e afins.
2. No âmbito dessa sua actividade, depois de ter celebrado contratos com diversas empresas e outras entidades, para colocação de molduras, letreiros e painéis recebedores de publicidade e afixados em propriedades particulares, a Câmara Municipal de Sintra retirou e guardou nos seus armazéns os painéis referidos a fls.16 e 18 dos autos.
3. Por despachos de entidade requerida, cujos oficios constam de fls. 15 e 17 dos autos e que aqui se dão como reproduzidos, proferidos em 7/9/2001 e 26/9/2001, respectivamente, foi esta notificada para, além do mais, " ... proceder ao levantamento do material que se encontra depositado nos estaleiros da Câmara Municipal de Sintra ... referente a painéis publicitários que se encontravam instalados nos locais assinalados na listagem anexa (fls. 16 e 18 dos autos, respectivamente) -[actos suspendendos].
Conhecendo do mérito nos seguintes termos:
«Constatada a existência dos pressupostos processuais para que o tribunal possa conhecer do fundo da causa, no caso "sub judice", do pedido de suspensão de eficácia, importa verificar se também se verificam as condições gerais previstas nas três alíneas do n°-.1 do art.. 76°-. da LPTA, de verificação cumulativa, o que significa que a falta de uma dessas condições, implica, desde logo, o indeferimento do pedido.- Cfr., neste sentido, entre muitos, - cfr. Ac. do STA, de 9/8/88 e de 4/5/2000, in AD. 326 e Rec. 46 058 A, respectivamente..
Estipula o art°-. 76°-. n°-. 1 (sendo que o seu n°-. 2, atento o acto recorrido, não tem aplicação ao caso concreto) da LPTA
" A suspensão da eficácia do acto recorrido é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:
a) A execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;
b) A suspensão não determine grave lesão do interesse público;
c ) Do processo não resultam fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso.
Representa este instituto - SUSPENSÃO DE EFICÁCIA -, com natureza cautelar e preparatória da decisão final do recurso contencioso, uma função instrumental, em relação ao juízo de fundo proferido na sentença final do recurso, "uma função substantiva de acautelamento dos direitos e interesses em presença" (Cláudio Monteiro, in " Suspensão de Eficácia de Actos Adm. de Conteúdo Negativo " pág. 323), um meio processual acessório, que tem por objecto evitar os inconvenientes do "periculum in mora", decorrentes do funcionamento, ainda que normal, do sistema judicial, sendo que muitas das vezes constitui a única via para obstar a que uma decisão favorável no recurso contencioso de anulação se transforme numa "platónica medida de pedagogia administrativa sem qualquer efeito prático " (cfr. Ac. do STA, de 27/1/87 e de 22/5/90, Rec. ns. 24 554 e 28.279, respectivamente ).
Passemos agora à análise das referidas condições gerais para a concessão do pedido de suspensão de eficácia dos efeitos do acto recorrido, na ordem indicada, ainda que, como acima se disse, se concluirmos pela inexistência / verificação de uma delas, desde logo, se terá por inútil a apreciação da (s) restante (s).
1 . A execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso.
Lê- se no Ac. do STA, de 14/8/96, Rec. 40.824, in Cadernos de Justiça Administrativa, N°-. 3, pág. 19 e segs. que "De acordo com o entendimento jurisprudencial corrente, consideram-se prejuízos de difícil reparação para este efeito aqueles que, ligados ao acto impugnado ou a impugnar por um nexo de causalidade adequada, sejam insusceptíveis de quantificação ou sejam de determinação pecuniária particularmente difícil " - cfr. também Ac. do STA, de 26/6/96 e de 12/11/98, Rec. n°-. 40.930 e n°-. 44 294, respectivamente - e ainda que são prejuízos irrelevantes para fundamentar a suspensão de eficácia do acto aqueles "...meramente conjecturais ou eventuais... ", sendo que " a probabilidade é aferida em função do critério da previsão do homem médio " - Ac. do STA, de 18/ 11 /86, in AD, 312.
No caso presente, atentos os pressupostos referidos e com os quais concordamos inteiramente, temos que os prejuízos alegados pela requerente não se mostram de molde a preencher este requisito.
Antes de mais, cumpre salientar que dos oficios que contêm os actos suspendendos não resulta evidente que estamos perante actos definitivos "tout court", mas antes perante a mera notificação do sócio da requerente para se pronunciar previamente à decisão final, pois que a referência aos arts. 100°- e 101°- do CPA é suficientemente elucidativa.
Porém, por manifesta deficiência do PA, não podemos aquilatar do verdadeiro conteúdo e objecto / finalidade dos actos, pelo que, atenta a parte dispositiva dos actos [embora com dúvidas (repetimos), a dissipar em sede de recurso contencioso, até porque a entidade requerida nada disse a este respeito] entenderemos os actos em causa como contendo uma ordem de levantamento dos painéis publicitários que se encontram depositados nos estaleiros da CM de Sintra.
Aliás, não podemos deixar de salientar a impropriedade da alegação da requerente quando refere, como actos suspendendos, a remoção dos painéis publicitários.
Aliás, não podemos deixar de salientar a impropriedade da alegação da requerente quando refere, como actos suspendendos, a remoção dos painéis publicitários.
Precisadas estas premissas, quanto ao preenchimento da alínea a) do n°-.1 do art°-. 76°- da LPTA, não podemos deixar de salientar que os verdadeiros actos susceptíveis de causar danos á requerente seriam) o(s) actos (materiais) de remoção, retirada dos painéis publicitários, sendo indubitável que os actos efectivamente questionados, quando muito, poderiam ser interpretados como actos de execução.
Porém, estes actos não são propriamente, no nosso entender, actos de execução do verdadeiro acto lesivo que é a remoção, pois que a ordem de levantamento dos painéis dos estaleiros da CM, não terá directamente a ver com aquele(s) acto(s) de remoção.
Mas, mesmo entendendo tais actos como de execução, concluímos que a requerente, não alegou, como era seu ónus, os factos que permitam mostrar-se verificado o requisito de "utilidade relevante", previsto no n°-.1 do art°-. 81°- da LPTA, facto ou conceito indeterminado a integrar pelo julgador [como se refere, e.g., no Ac. do STA, de 8/2/2001, in Rec. 47 072, onde se diz, concretamente " O conceito de utilidade relevante consagrado pela norma do art° 81 °, n° I da LPTA como critério aferidor da possibilidade de suspensão de actos já executados, constitui um conceito indeterminado, portanto valorável e não comprovável, a integrar pelo julgador casuisticamente.
É necessário, para poder ser suspenso nos termos do citado preceito, que o acto executado ainda produza ou possa vir a produzir efeitos, o que pressupõe que os mesmos não estejam já esgotados, ou que o acto ou facto em que se traduz a sua execução não tenha comportado a sua extinção por exaustão do respectivo comando]
Deste modo, os prejuízos alegados [embora se diga a este respeito que os mesmos, pelo menos, na gravidade que vem referida, não se mostram verosímeis, dentro de uma normalidade fáctica, tendo em consideração, por um lado, os painéis questionados (12, como parece decorrer dos documentos juntos) e por outro o número de trabalhadores da requerente, o que leva a questionar a paralisação relevante da empresa, quanto mais a cessação da actividade, como vem referido nos autos, além de que, apesar da remoção/levantamento dos painéis dos estaleiros, nada inibirá a requerente de continuar a sua actividade, outorgando contratos com outros clientes, colocando outros painéis em locais permitidos e depois de obtidas todas as licenças e/ou autorizações pertinentes] apenas têm a ver com os actos de remoção dos painéis que não com os actos propriamente em causa, pelo que, como diz o M°-. P°-., os danos alegados não são evitáveis com a suspensão peticionada.
Por estes motivos, pese embora, em termos meramente perfunctórios, se refira que se verificariam os demais requisitos acima elencados para deferimento da suspensão [na medida em que - quanto à alínea b) - mesmo a inexistir licenciamento municipal quanto aos painéis retirados, tal facto, por si mesmo, não constituía grave lesão do interesse público, o certo é que a inverificação de um deles- no caso, o da alínea a)- importa, sem mais, o indeferimento do pedido.
Pelo exposto, julgo a requerida particular “J.C. Decaux Portugal, Mobiliário Urbano e Publicidade, L.da” parte ilegítima e indefiro o pedido...».
3. E decidindo:
Os ofícios com a referência 2/DAF/DMAE/SPOE da Câmara Municipal de Sintra contêm indubitavelmente uma ordem de levantamento do material que se encontra depositado nos estaleiros do Município, que reveste a natureza de acto administrativo, porque reune todos os requisitos do art. 120º do CPA.
E, neste meio processual, vale o princípio da não antecipação do julgamento do fundo do recurso contencioso de tal ordem, porquanto a suspensão não está dependente da procedência ou improcedência dos vícios que eventualmente a inquinem.
O STA tem, aliás, firmado jurisprudência de que, em sede de suspensão da eficácia, haverá mesmo uma presunção da legalidade do acto, que compreende a exactidão dos pressupostos fácticos e a sua adequação à realização do interesse público a cuja prossecução se destinam (cfr. Acs. do STA in AD 160, pág. 509 e BMJ 371 pág. 518).
Os factos considerados como relevantes na decisão do TAC, não questionados neste recurso jurisdicional, foram-no em razão da matéria do requerimento inicial e documentos juntos aos autos, como se consta de uma leitura atenta desses elementos.
Não faz qualquer sentido, por isso, o que se verteu sob os nº.s I, II, III, IV, V, e VI, das conclusões das alegações de recurso, o que é de todo improcedente.
O efeito prático que a requerente pretende obter com a requerida suspensão é a reposição dos painéis publicitários.
Porém, não está em causa o acto que decidiu a remoção dos painéis, facto implícito nos despachos suspendendos a que a requerente imputa os prejuízos que invoca.
Com duas consequências:
A primeira, é que da suspensão dos despachos que impõem o levantamento dos painéis das instalações não resulta para a Câmara Municipal a obrigação da respectiva reposição nos locais onde se encontravam antes da sua remoção.
Vale dizer, que a suspensão a decretar-se deixa incólume a esfera jurídica jurídica da requerente, ou que não tem a virtualidade, em si, de produzir qualquer efeito útil, ou de restituir à peticionante a situação preexistente ao exercício do poder administrativo.
Isto é, a suspensão, a ser decretada, não implicaria, ex re, o deferimento, ainda que provisório, da paralisação dos efeitos resultantes da remoção implícita nos actos que se pretendem ver anulados, nem teria a potencialidade de interferir nos prejuízos invocados pela requerente ou de alterar ou ampliar a respectiva esfera jurídica, assumindo os despachos suspendendos, como tal, a natureza de actos de conteúdo negativo.
Ora, em regra, os actos de conteúdo negativo não são susceptíveis de serem suspensos na respectiva eficácia, na medida em que, nestes casos, não é logicamente possível alcançar o fim típico do instituto da suspensão de eficácia, tal como vem referido no Acórdão do Tribunal Constitucional n° 303/94, de 24/03, BMJ 435,457.
A não se entender assim, a suspensão de eficácia importaria uma ordem, por parte do tribunal, de sentido oposto ao acto praticado, com a consequente intromissão na esfera da actividade administrativa, o que é de todo contrário à lei.
Por outro lado, “o prejuízo de difícil reparação tem de ser convincentemente caracterizado e encontrar-se em relação de causalidade adequada com o acto impugnado, só sendo de considerar-se o que seja «muito provável», «quase certo», não bastando a alegação de simples «expectativas» ( cfr. Ac. do STA de 30.10.90 , in Ac. Dout. N.350).
Ora, o “prejuízos” indicados pela peticionante ( cfr.acima XII a XVII das conclusões transcritas) não são certos, nem consequência adequada ou provável da própria execução do acto ( cfr. Acs. do STA, in Acórdãos Doutrinais n. 322, pag. 1207, e n. 313, pag. 24 ).
Atribuindo-se ao implícito acto da remoção dos painéis, os prejuízos invocados, aliás, incertos e deficientemente caracterizados na petição, não se encontram em relação de causalidade adequada com os despachos suspendendos, que impõem, tão só, repete-se, o levantamento do material, referente a painéis publicitários que se encontram guardados nas instalações camarárias.
Não sendo tais prejuízos consequência directa, imediata e necessária da execução do acto cuja suspensão se pretende, não pode, ter-se por demonstrado o requisito previsto na al. a) do n°1 do art° 76° da LPTA.
Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso e em manter o indeferimento do pedido.
Custas pela recorrente, com taxa de justiça e procuradoria, em €200 e €100, respectivamente.
Lisboa, 21 de Fevereiro de 2002
Carlos Maia Rodrigues (relator)
Magda Geraldes
Gonçalves Pereira |
