| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul (Subsecção de Contratos Públicos)
I. RELATÓRIO
R.... – S.... Unipessoal, Lda. (Autora), intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC de Lisboa) contra a PRESIDÊNCIA do CONSELHO DE MINISTROS (Entidade Demandada) ao abrigo dos artigos 100.º e segs. do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), a acção de contencioso pré-contratual, peticionando, a final, o seguinte: “(…) deve a presente acção ser considerada procedente e em consequência:
A) A anulação da decisão de adjudicação proferida por despacho do Secretário-Geral da Presidência do Conselho de Ministros datado de 31 de agosto de 2023, exarado na informação n.º DSMSA/INF 872/2023, de 29/08, que, no âmbito do concurso público n.º CP/1894/2023, para a celebração de contrato de empreitada de construção civil/arquitetura para reabilitação do 7.º piso do edifício do ....., determinou a adjudicação do objeto do procedimento à sociedade comercial E.... – Construção Civil e Obras Públicas, Lda. (“E....” ou “Contrainteressada”) por padecer no vício de violação da lei;
B) A anulação do contrato público que, entretanto, venha a ser celebrado entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada E.... e, bem assim, dos efeitos de tal contrato;
C) A condenação da Entidade Demandada a determinar a exclusão da proposta da Contrainteressada E.... e, em consequência, a adjudicação da proposta formulada pela Autora R....”.
Indicou como contra-interessada E...., CONSTRUÇÃO CIVIL E OBRAS PÚBLICAS LDA. (adiante abreviadamente E....).
Foi proferida sentença, em 24.04.2024, pelo Tribunal a quo julgando a acção totalmente procedente.
Inconformada, a Entidade Demandada, ora Recorrente, interpôs recurso da sentença, terminando as sua Alegação de recurso com a formulação das conclusões que, de seguida, se transcrevem:
“1ª) Na presente ação de contencioso pré-contratual, a Autora – a aqui recorrida – impugnou a decisão de adjudicação e o concomitante contrato de empreitada, no âmbito do Concurso Público nº CP/1894/2023, referente a empreitada de construção civil/arquitetura, para a reabilitação do 7º Piso do Edifício .....;
2ª) A decisão impugnada consistiu na adjudicação do procedimento à sociedade E.... – Construção Civil de Obras Públicas, Lda.;
3ª) A douta sentença recorrida julgou procedente a presenta ação;
4ª) A douta sentença recorrida considerou que o Plano de Mão-de-Obra e o Plano de Equipamento apresentados pela contrainteressada e vencedora do concurso, não cumprem com o disposto no artigo 361º, nº 1 do CCP e com a cláusula 6ª, nº 1, alíneas f) e g) do Programa do Procedimento;
5ª) Ora, sobre esta questão, o Júri do Concurso, no ponto 7 do Relatório Final, de modo explícito e fundamentado, considerou que a lista dos meios humanos e a lista dos meios materiais e equipamentos descrevem a função de cada um e os períodos de “participação ativa” na obra, de “forma clara e legível”;
6ª) E isto, diz-se no Relatório do Júri, porque, nomeadamente, há uma relação e correspondência com o plano do trabalho apresentado e com o nível de especificidade dos trabalhos previstos;
7ª) Mais ainda: o Júri, de modo claro e inequívoco, concluiu que toda a informação necessária e exigida pelo CCP, permitindo a análise das projetadas obras, estava presente;
8ª) E, sobre esta matéria, é explicito o entendimento vertido no Acórdão do STA de 14/7/2022, Processo nº 627/20.4BEAVR, segundo o qual, dos artigos 43º, nº 4, b), 57º, nº 2, b) e 361º, nº 1, do CCP, não resulta a imposição, para todas as situações, de um nível único de detalhe do “plano de trabalhos”;
9ª) Além disso, no mesmo Acórdão do STA, chama-se a atenção para a circunstância de que o Plano de Trabalho tem como objetivo essencial permitir ao dono da obra um adequado controlo da execução da empreitada;
10ª) Ora, o plano de trabalho apresentado pela contrainteressada, embora agregando ou agrupando diversos especiais de trabalho, permite uma fiscalização adequada da atuação do empreiteiro – se assim não fosse, o Júri do concurso teria excluído a proposta;
11ª) Acresce, que o artigo 361º do CCP, impõe apenas que o Empreiteiro deve proceder “à especificação dos meios com que (…) se propõe” executar os trabalhos, o que está presente nos documentos apresentados pela contrainteressada;
12ª) Na análise da situação do presente processo, não pode deixar de se tomar em conta o entendimento jurisprudencial segundo o qual só deve haver uma exclusão de propostas nos casos expressamente previstos na lei e, além disso, as disposições legais devem ser interpretadas de forma restrictiva (cf. Acórdão do TCANorte 00475/14.0BEVIS, de 5/6/2015 e 00218/16.4BELRA, de 9/6/2017; 13ª) Relevante é, também, a ideia que se encontra no Acórdão do Tribunal de Contas nº 40/2010, Processo nº 1303/2010, segundo o qual a exclusão de propostas conduz, muitas vezes, à alteração do resultado financeiro, conduzindo a prejuízos para o erário público;
14ª) O Plano de Trabalhos apresentado pela contrainteressada remete para os trabalhos previstos no mapa de quantidades, com sequências, prazos e datas de início e fim do mesmo;
15ª) Está, pois, concretizada toda a informação necessária e exigida pelo CCP;
16ª) Nada impede que o plano de trabalhos agregue diversas espécies de trabalho;
17ª) O Plano de Trabalhos não se destina a garantir o compromisso da efetiva realização da obra – isso é feito na declaração da empreiteira de aceitação do Caderno de Encargos;
18ª) No presente concurso, o critério de adjudicação assenta apenas no preço, pelo que os demais fatores inserem-se no domínio dos termos ou condições reguladas no Caderno de Encargos;
19ª) O Plano de Trabalhos da entidade vencedora estabelece correspondências entre a identificação desse plano com a mão-de-obra, havendo, ainda, na lista de meios materiais e equipamentos a correspondência com o plano de trabalho e o equipamento;
20ª) Há, ainda, no Plano de Trabalhos, uma “linha de tempo”, identificando os trabalhos a executar e os períodos cronológicos;
21ª) O Plano de Mão-de-obra e o Plano de Equipamento cumprem com o artigo 361º, nº 1 do CPP e com a cláusula 6ª, nº 1, f) e g) do Programa do Procedimento;
22ª) Não há, assim, as ilegalidades apontadas na douta sentença recorrida – o Plano de Mão-de-Obra e o Plano de Equipamento cumprem o estabelecido no artigo 361º, nº 1 do CCP e o estabelecido na cláusula 6ª, nº 1, alíneas f) e g) do Programa do Procedimento;
23ª) Igualmente se constata não existir a ilegalidade apontada na douta sentença recorrida quanto ao “cronograma financeiro”;
24ª) A cláusula 6ª, nº 1, h) do Programa de Procedimento, exigia um “cronograma financeiro mensal justificativo do preço total da proposta de forma coerente com o plano de trabalho e mapa de quantidades”;
25ª) Ora, há, na proposta vencedora, uma ligação fácil, evidente e compreensiva, entre os trabalhos a realizar em cada mês, previstos no Plano de Trabalhos, e os valores dos mesmos; 26ª) Sendo certo que essa ligação foi compreendida pelo Júri do Procedimento, sem qualquer dúvida;
27ª) Ora o mapa do cronograma financeiro contém todos os valores mensais acumulados em função dos trabalhos executados, de onde se retira ou se verifica a locação dos recursos e a evolução financeira ao longo da realização da obra;
28ª) Há uma integração do mapa do Cronograma financeiro com o mapa de quantidade e trabalhos e plano de trabalhos, o que permite verificar da gestão financeira do projeto e da sua execução;
29ª) Por estas razões, improcede a alegação feita na douta sentença recorrida da existência de vícios na proposta da contrainteressada;
30ª) A douta sentença recorrida considera também que a proposta da contrainteressada deveria ter sido excluída, em face da “Memória Descritiva” e da questão da água e da eletricidade necessárias para a execução da obra;
31ª) Ora, a Memória Descritiva e Justificativa do Projeto de Execução diz, expressamente, que o fornecimento e instalações de redes não estão incluídas na presente Empreitada, sendo que a Empreitada geral deverá articular com a entidade executante a coordenação e partilha;
32ª) Mas a contrainteressada assumiu os encargos com o fornecimento de água e eletricidade necessário para a execução da obra (cf. declaração de aceitação do Caderno de Encargos), não assumindo, naturalmente, encargos com água e eletricidade que não tenham relação com a execução dos trabalhos – tudo, conforme, entendimento do Júri e do Dono da Obra pelo que a questão não se coloca;
33ª) Em qualquer caso, repete-se, as situações de exclusão não são termos nem condições do Caderno de Encargos, pelo que nunca se poderia considerar haver desrespeito pelo objeto do contrato, não havendo, assim e salvo o devido respeito, respaldo legal para o decidido na douta sentença recorrida. Termos em que o presente recurso deve ser julgado procedente, revogando-se a sentença recorrida e julgando-se improcedente a ação administrativa”
* A Autora, ora Recorrida, apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:
“1.ª Diferentemente do que se sustenta no recurso em crise, a douta decisão recorrida não enferma de qualquer erro de julgamento quanto às questões de direito em apreço, não merecendo os reparo ou a censura que lhe são dirigidos pela Recorrente PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS.
2.ª Como se sustenta na douta decisão recorrida, o Plano de Mão-de-Obra (PMO) e o Plano de Equipamentos (PE) que a Contrainteressada fez constar da sua proposta não observam o disposto no artigo 361.º, n.º 1 do CCP, por não se reportarem à espécie de trabalho, nem o estatuído na Cláusula 6.ª, n.º 1, alíneas f) e g) do Programa do Procedimento (PP), por não apresentarem qualquer justificação para a mobilização de pessoas e meios, de acordo com a tabela que apresentaram para representar tal mobilização.
3.ª Diversamente do que, de forma vaga e genérica, sustenta a Recorrente, o PMO e o PE da Contrainteressada violam o disposto no artigo 361.º, n.º 1 do CCP, por revelarem a impossibilidade de, em sede de execução do contrato, haver lugar à aplicação de normas relacionadas, nomeadamente, com o acompanhamento e fiscalização do contrato, como seja o previsto nos artigos 298.º, n.º 2, 373.º, n.º 1, alínea a) e 404.º do CCP.
4.ª Como muito bem se decidiu na sentença recorrida, tal situação consubstancia causa de exclusão da proposta da Contrainteressada ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea f) do CCP (por o contrato a celebrar implicar a violação de vinculações legais ou regulamentares aplicáveis).
5.ª Toda a argumentação aduzida pela Recorrente nas conclusões 4.ª a 22.ª do seu recurso é desprovida de mérito ou fundamento, pelo que deve ser julgada improcedente.
6.ª Ao contrário do que sustenta a Recorrente – e como muito bem se decidiu na sentença recorrida – o objetivo legal de permitir um adequado controlo por parte do dono da obra da execução da empreitada em causa não foi claramente alcançado pelo Plano de Trabalhos apresentado pela Contrainteressada.
7.ª Ao contrário do que aduz a Recorrente, o PMO apresentado pela Contrainteressada não identifica os meios a afetar em relação a cada espécie de trabalhos, o que não permite um adequado controlo por parte do dono da obra da empreitada em causa, tal como fixado quanto à afetação dos meios utilizados.
8.ª A Contrainteressada limitou-se, na verdade, a fazer constar daquele documento uma lista de meios humanos distribuídos por semanas, o que não dá satisfação ao disposto na antedita norma do CCP, por inexistir qualquer identificação dos meios com que o empreiteiro se compromete executar cada uma das espécies de trabalhos.
9.ª Nem mesmo por confronto com as demais peças do Plano de Trabalhos apresentado - incluindo o plano de trabalhos em sentido estrito - é possível constatar a existência de uma identificação dos meios com que a empreiteira Contrainteressada se compromete executar cada uma das espécies de trabalhos.
10.ª O PMO da Contrainteressada pura e simplesmente não permite estabelecer – nem mesmo no cotejo com aquele plano – uma correspondência entre as espécies de trabalhos previstas no Plano de Trabalhos e as quantidades e categorias profissionais da mão-de-obra consideradas necessárias à sua execução.
11.ª Para que possa haver lugar a um correto controlo da execução da obra no que concerne à afetação de meios pelo empreiteiro, tal informação tem de constar do plano de mão-de-obra ou resultar do seu cotejo com o plano de trabalhos em sentido estrito, o que, no caso do Plano de Trabalhos da Contrainteressada em apreço, também não sucede.
12.ª Diversamente do que sustenta a Recorrente, na fundamentação do ato impugnado, não basta, pois, que o plano de mão de obra se limite a indicar quantidades de meios humanos para determinados períodos de execução da obra, sem se estabelecer uma efetiva ligação/associação de tais meios a cada uma das espécies de trabalhos a realizar.
13.ª Tal informação sempre seria incompleta para assegurar o controlo da execução da obra (e o cumprimento dos deveres pelo empreiteiro) no que concerne às suas obrigações contratuais de afetação de meios, nos termos que constam do seu plano de mão-de-obra.
14.ª Exemplificando: na semana 12 do PMO apresentado pela Contrainteressada prevê-se a afetação global de 56 trabalhadores à realização dos trabalhos previstos para esse período, mas não é estabelecida qualquer relação entre a concreta afetação desses meios e cada espécie de trabalhos a realizar, tal como previstos no plano de trabalhos em sentido estrito.
15.ª Ao contrário do que preconiza a Recorrente, tal informação não se pode presumir ou inferir com relação a todas as espécies de trabalhos porque os meios humanos são e devem apresentar-se organizados em função de cada uma das espécies de trabalhos, mesmo que agrupadas ou agregadas (o que nem sequer sucede no caso da proposta Contrainteressada).
16.ª Dito de outro modo, do universo de trabalhadores ali descrito, não se identifica no PMO (nem tal resulta da sua conjugação com qualquer outro documento) a definição dos meios que estão afetos a cada uma das espécies de trabalhos, não sendo obviamente legítima e aceitável, à luz do objetivo legal acima referido, uma resposta de que todos os meios estão a fazer tudo e ao mesmo tempo naquela exemplificada semana.
17.ª Tal resposta (que é a que realmente decorre do PMO da Contrainteressada) é claramente insuficiente, não observando o objetivo legal subjacente à elaboração do plano, tal como decorre do disposto no artigo 361.º do CCP e que visa facultar todas as informações essenciais para que a entidade adjudicante possa proceder ao adequado controlo, da execução da empreitada concretamente em causa, tal como fixado quanto ao seu ritmo e sequência e meios utilizados.
18.ª Bem andou, assim, o Tribunal recorrido ao considerar insuficiente um PMO (e, consequentemente, um Plano de Trabalhos) – como o da Contrainteressada - que não contém esta essencial identificação dos meios humanos, não facultando ao dono da obra a possibilidade de identificar os meios humanos afetos a cada espécie de trabalhos
19.ª Atendendo à natureza do contrato a celebrar – e também à própria complexidade das respetivas especificações (compostas por uma grande variedade de espécies de trabalhos a desenvolver em diversos setores da obra) –, o dono da obra, para poder exercer uma adequado controlo desta componente da prestação do empreiteiro, tem de ter a possibilidade de saber como serão organizados, com relação a cada espécie de trabalhos, os meios a afetar pelo prestador, não sendo admissíveis respostas genéricas e vagas a este respeito (como são as que resulta do cotejo do PMO da Contrainteressada com o respetivo plano de trabalhos em sentido estrito).
20.ª Não bastava, pois, como fez a Contrainteressada E...., apresentar uma lista genérica (e injustificada) de meios humanos à semana, pois tal informação meramente vaga e quantitativa – ainda que se reporte a períodos determinados do plano de trabalhos em sentido estrito - é vaga e realmente desprovida de qualquer informação qualitativa, não se sabendo como tais meios estão organizados/distribuídos com relação à execução de cada uma das espécies de trabalhos ali previstas.
21.ª Tal informação – que não se presume – afigurava-se e afigura-se essencial à adequada elaboração do PMO à luz do disposto no artigo 361.º do CCP.
22.ª As informações em falta no Plano de Trabalhos da Contrainteressada (por clara deficiência do respetivo PMO) não são inúteis nem desproporcionadas e dizem respeito à demonstração em plano da organização dos meios humanos, impondo, assim, que se estabeleça uma relação concreta e justificada – como se requer no artigo 6.º, n.º 1, alínea f) do PP – entre os meios indicados e cada uma das espécies de trabalhos a realizar.
23.ª Neste conspecto, para nada serve a indicação de uma mera média de elementos presentes na obra em determinadas semanas, como é o que consta do PMO da Contrainteressada. O dono de obra tem de poder aferir se está a ser observada pelo empreiteiro a carga de mão-de-obra na realização de cada uma das espécies de trabalhos, o que uma resposta genérica, isto é, sem uma organização/planeamento de afetação dos meios em função de cada uma dessas espécies, não é possível realizar um controlo efetivo.
24.ª Bem andou, assim, o Tribunal recorrido ao considerar que a proposta da Contrainteressada deveria ter sido excluída, por violação do disposto no artigo 361.º, n.º 1 do CCP.
25.ª O que se disse sobre a insuficiência do PMO da Contrainteressada aplica-se, mutatis mutandis, ao respetivo PE (que integra o Plano de Trabalhos em sentido lato).
26.ª Diversamente do sustentado pela Recorrente Entidade Demandada (por adesão ao que decorre do Relatório Final), o PE apresentado pela Contrainteressada também se limita a descrever (por unidades semanais) um conjunto de bens sem qualquer indicação mínima de dados ou elementos que ajudem a perceber a sua relação com cada uma das espécies de trabalhos previstas no plano de trabalhos e a sua execução.
27.ª Exemplificando: na mesma semana (12) do PE apresentado pela Contrainteressada prevê-se a afetação global de 63 meios materiais e equipamentos à realização dos trabalhos previstos para esse período, mas não é estabelecida qualquer relação entre a concreta afetação desses meios e cada espécie de trabalhos a realizar (o que não se presume). Não existe, pois, um efetivo planeamento de tal afetação no PE da Contrainteressada.
28.ª Dito de outro modo, desse universo de meios e equipamentos, não se identifica no PE o que é que está afeto a cada uma das espécies de trabalhos, não sendo obviamente legítima e aceitável, à luz do objetivo legal acima referido, uma resposta no sentido de que todos estão a ser utilizados para fazer todas e quaisquer espécies de trabalhos naquele período (o que seria manifestamente falacioso, desde logo, com isso frustrando a possibilidade de adequado controlo, como já se expendeu).
29.ª O disposto no artigo 361.º, n.º 1 do CCP também impõe que seja estabelecida e explicitada a relação entre os equipamentos e cada uma das espécies de trabalhos previstas que lhes dizem respeito ou às quais os mesmos estão associados.
30.ª O entendimento aqui sustentado sai ainda reforçado pelo próprio conteúdo das normas constantes das alíneas f) e g) do n.º 1 do artigo 6.º do PP, nas quais se requer que o concorrente apresente um cronograma não apenas de mobilização, mas também de operações de acordo com as cláusulas técnicas do CE, devendo ainda justificar a afetação dos meios, o que ainda mais concorre para o entendimento de que era imprescindível estabelecer uma relação entre os meios a afetar e cada uma das espécies de trabalhos a executar.
31.ª Quando o artigo 361.º, n.º 1 do CCP estatui que os planos de trabalhos a apresentar pelos concorrentes deverão, para além de fixar a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas, proceder à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe a executá-los, tal implica, necessariamente, uma exigência de concretização e especificação que não se poderá considerar satisfeita com a mera indicação da mão-de-obra e dos equipamentos que serão afetos, de forma vaga e genérica, à execução de trabalhos da empreitada numa determinada semana do contrato.
32.ª Sem o estabelecimento de uma relação concreta entre cada espécie de trabalhos e os meios indicados no PE e no PMO, o dono da obra fica impossibilitado de aferir a afetação de cada um daqueles meios e, como tal, de controlar adequadamente a execução da empreitada.
33.ª Em face do exposto, era e é forçoso concluir que a proposta da Contrainteressada E.... não cumpre as exigências legais, pelo que decidiu muito bem o Tribunal a quo ao considerar que a proposta daquela concorrente deveria ter sido excluída pela Entidade Demandada.
34.ª Ao contrário do que sustenta a Recorrente, o cronograma financeiro apresentado pela Contrainteressada limita-se a indicar, para cada um dos meses de execução da obra, o valor faturar à Ré, sem justificar o porquê do preço total da proposta, e a sua articulação com o plano de trabalhos, nomeadamente com os trabalhos a desenvolver, mão de obra e equipamentos, nem tão pouco com o mapa de quantidades”
35.ª É, assim, manifestamente evidente que o Cronograma Financeiro da Contrainteressada viola o disposto no artigo 57.º, n.º 2, alínea c), do CCP, bem como a 6.ª, n.º 1, alínea h), do Programa do Procedimento, o que consubstancia causa de exclusão da proposta ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP.
36.ª Pelo exposto, não deve merecer o acolhimento de V. Exas. o argumentário aduzido pela Recorrente nas conclusões 23.ª a 29.ª do recurso em apreço.
37.ª Como muito bem decorre da douta decisão recorrida, da Memória Descritiva apresentada pela Contrainteressada resulta a exclusão do “fornecimento de água e energia elétrica” (vd. ponto 10, da memória descritiva, correspondente ao facto 11 do probatório).
38.ª Não tendo a matéria de facto dada como provada sido impugnada pela Recorrente, do probatório resulta que a obra em causa carece de água e eletricidade para ser executada, sendo que ambas as partes concordam que tais custos não estavam excluídos da obra em questão.
39.ª Tendo a Contrainteressada excluído expressamente da sua proposta a responsabilidade pelo fornecimento de água e energia elétrica, é evidente que a sua proposta viola o estatuído na Cláusula 6.ª, n.º 2, do Capítulo II, Secção I do Caderno de Encargos, a qual estabelece que é da responsabilidade do empreiteiro “A disponibilização e o fornecimento de todos os meios necessários para a realização da obra e dos trabalhos preparatórios ou acessórios, incluindo os materiais e os meios humanos, técnicos e equipamentos” (ponto 2 dos factos provados).
40.ª Perante o preceituado no Caderno de Encargos, resulta bem claro que o pagamento do custo relativo ao consumo de energia elétrica e água com a execução da obra constitui uma responsabilidade do adjudicatário, motivo pelo qual não podia a E.... declarar excluída tal responsabilidade nos termos e condições da sua proposta.
41.ª É falaciosa a invocação de que a Memória Descritiva do Projeto de Execução exclui o fornecimento e instalação de redes (infraestruturas que já existem), o que de modo algum se confunde com a responsabilidade pelo fornecimento de água e eletricidade pelo empreiteiro para execução da empreitada.
42.ª Bem andou, assim, o Tribunal recorrido ao considerar que a proposta da Contrainteressada devia ter sido excluída com fundamento no estatuído no artigo 70.º, n.º 2, alínea b) do CCP, por a sua proposta violar o termo ou condição previsto nas peças procedimentais em matéria de responsabilidade pelo pagamento dos custos de água e eletricidade.
43.ª Devem, assim, ser julgadas improcedentes as questões suscitadas nas conclusões 30.ª e 31.ª do recurso.
44.ª Não tem mérito, por fim, o que resulta das conclusões 32.ª e 33.ª do recurso em apreço.
45.ª Tendo a Contrainteressada feito constar tal exclusão (fornecimento de água e eletricidade) da sua proposta ao arrepio do que resulta do Caderno de Encargos, é completamente irrelevante que tenha subscrito uma declaração genérica de aceitação do estatuído naquela peça procedimental, a qual é, neste ponto, expressamente contrariada pelo que consta expressamente da Memória Descritiva inclusa na proposta pela E.....
46.ª Acresce que, ao contrário do que sustenta a Recorrente, estão claramente em causa termos ou condições de execução da empreitada, pelo que não tem qualquer sentido a invocação de que estão em causa aspetos que não desrespeitam o objeto do contrato.
Termos em que deve o recurso ser julgado totalmente improcedente”.* Neste Tribunal Central Administrativo, o DMMP notificado nos termos e para os efeitos do n.º 1 do artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, não se pronunciou.
*
Com dispensa dos vistos legais, atento o carácter urgente dos autos, vem o processo submetido à conferência para decisão.*
I.1 DA DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO/ DAS QUESTÕES A DECIDIR
Na fase de recurso o que importa é apreciar se a sentença proferida deve ser mantida, alterada ou revogada, circunscrevendo-se as questões a apreciar em sede de recurso, à luz das disposições conjugadas dos artigos 144.º n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e 639.º n.º 1 e 635.º do Código de Processo Civil (CPC), pelas conclusões do recorrente jurisdicional que definem o objecto e delimitam o âmbito do presente recurso (sem prejuízo das que sejam de conhecimento oficioso) e simultaneamente balizadas pelas questões que haviam já sido submetidas ao Tribunal a quo.
As questões a decidir neste recurso residem em aferir se a sentença recorrida errou na valoração da prova e no julgamento de Direito.
*
II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1 DE FACTO
Na sentença recorrida foi fixada a seguinte factualidade não impugnada, que se reproduz:
1. Em 18 de julho de 2023, foi criado na plataforma AnoGov, o Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, relativo a “Empreitada de construção civil/arquitetura para reabilitação do 7.º piso do edifício do .....” – cfr. Processo Administrativo (PA), a fls. 139;
2. Do Caderno de Encargos do Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, consta, com relevo para os presentes autos, o seguinte: “(…) CAPÍTULO I
Disposições Iniciais
Cláusula 1.ª
Objeto O presente caderno de encargos compreende as cláusulas a incluir no contrato a celebrar no âmbito do concurso de empreitada de construção civil/arquitetura para a reabilitação do 7.º piso do edifício do ....., sito na Av. João XXI, em Lisboa.
(…)Cláusula 5.ª
Projeto de Execução O projeto de execução a considerar para a realização da empreitada incluí peças desenhadas e peças escritas, é o patenteado no procedimento e anexo a este caderno de encargos. CAPÍTULO II
Obrigações do empreiteiro
SECÇÃO I Preparação e planeamento dos trabalhos
Cláusula 6.ª Preparação e planeamento da execução da obra
1- (…)
2- A disponibilização e o fornecimento de todos os meios necessários para a realização da obra e dostrabalhos preparatórios ou acessórios, incluindo os materiais e os meios humanos, técnicos e equipamentos, compete ao empreiteiro.
3- (…)
4- A preparação e o planeamento da execução da obra compreendem ainda:
a) A apresentação pelo empreiteiro ao dono da obra de quaisquer dúvidasrelativas aos materiais, aos métodos e às técnicas a utilizar na execução da empreitada;
b) O esclarecimento dessas dúvidas pelo dono da obra;
c) A apresentação pelo empreiteiro de reclamações relativamente a erros e omissões que sejam detetados nessa fase da obra, nos termos previstos no n.º 4 do artigo 378.º do CCP, sem prejuízo do direito de o empreiteiro apresentar reclamação relativamente aos erros e omissões que só lhe seja exigível detetar posteriormente, nos termos previstos neste preceito e no n.º 3 do artigo 50.º do CCP;
d) A apreciação e decisão do dono da obra das reclamações a que se refere a alínea anterior;
e) O estudo e definição pelo empreiteiro dos processos de construção a adotar na realização dos trabalhos;
f) A elaboração e apresentação pelo empreiteiro do plano de trabalhos ajustado, no caso previsto no n.º 3 do artigo 361.º do CCP;
g) A aprovação pelo dono da obra dos documentos referidos na alínea f);
h) A elaboração pelo empreiteiro de documento do qual conste o desenvolvimento prático do plano de segurança e saúde, da responsabilidade do dono da obra, devendo analisar, desenvolver e complementar as medidas aí previstas em função do sistema utilizado para a execução da obra, em particular as tecnologias e a organização de trabalhos utilizados pelo empreiteiro.
Cláusula 7.ª
Plano de trabalhos ajustado 1- No prazo de 5 dias a contar da data da celebração do contrato, o dono da obra pode apresentar ao empreiteiro um plano final de consignação que densifique e concretize o plano inicialmente apresentado para efeitos de elaboração da proposta.
2- No prazo de 5 dias a contar da data da notificação do plano final de consignação, deve o empreiteiro, quando tal se revele necessário, apresentar, nos termos e para os efeitos do artigo 361.º do CCP, o plano de trabalhos ajustado e o respetivo plano de pagamentos, observando na sua elaboração a metodologia fixada no presente caderno de encargos.
3- O plano de trabalhos ajustado não pode implicar a alteração do preço contratual nem a alteração do prazo de conclusão da obra nem ainda alterações aos prazos parciais definidos no plano de trabalhos constante do contrato para além do que seja estritamente necessário à adaptação do plano de trabalhos ao plano final de consignação.
4- O plano de trabalhos ajustado deve, nomeadamente:
a) Definir com precisão os momentos de início e de conclusão da empreitada, bem como a sequência, o escalonamento no tempo, o intervalo e o ritmo de execução das diversas espécies de trabalho, distinguindo as fases que porventura se considerem vinculativas e a unidade de tempo que serve de base à programação;
b) Indicar as quantidades e a qualificação profissional da mão-de-obra necessária, em cada unidade de tempo, à execução da empreitada;
c) Indicar as quantidades e a natureza do equipamento necessário, em cada unidade de tempo, à execução da empreitada; d) Especificar quaisquer outros recursos, exigidos ou não no presente caderno de encargos, que serão mobilizados para a realização da obra.
5- O plano de pagamentos deve conter a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor dos trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra, de acordo com o plano de trabalhos ajustado – cfr. PA, a fls. 174;
3. Do Programa do Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, consta, com relevo para os presentes autos, o seguinte:“(…) Cláusula 1.ª
Objeto 1- O presente concurso tem por objeto a empreitada de construção civil/arquitetura para remodelação do sétimo piso do ....., conforme as especificações definidas no caderno de encargos e projeto de execução de arquitetura. (…) Cláusula 6.ª
Documentos da proposta 1- A proposta deve ser constituída pelos seguintes documentos:
a) Anexo I ao Código dos Contratos Públicos;
b) Indicação do preço global da proposta, com indicação da taxa de IVA aplicável;
c) Indicação dos preços unitários, de acordo com listagem de trabalhos incluída no Caderno de Encargos;
d) Memória justificativa e descritiva do modo de execução da intervenção nos trabalhos em geral – máximo de 5 páginas A4;
e) Plano de execução dos trabalhos (a unidade de tempo a utilizar é o dia), que descreva com detalhe o desenvolvimento da empreitada ao longo do prazo de execução, indicando os prazos previstos para todos os trabalhos;
f) Lista de meios humanos, sua justificação e correspondente cronograma de mobilização e operações de acordo com as cláusulas técnicas do Caderno de Encargos;
g) Lista de meios materiais e equipamento técnico a utilizar na intervenção sua justificação e correspondente cronograma de mobilização e operações de acordo com as cláusulas técnicas do Caderno de Encargos;
h) Cronograma financeiro mensal, justificativo do preço total da proposta, de forma coerente com o plano de trabalhos e mapa de quantidades;
i) Plano de gestão da qualidade de obra, incluindo planos de inspeção e ensaios para os vários elementos e componentes desta empreitada;
j) Plano de Segurança e Saúde adaptado à realidade da obra em causa (nomeadamente circulações, resolução de conflito com a zona visitável, segurança de andaimes);
k) Declaração do concorrente que mencione os trabalhos a efetuar em cada uma das subcategorias e o respetivo valor e, se for o caso, declaração de compromisso subscritas pelo concorrente e por cada um dos subempreiteiros, nos termos previstos no n.º 4 do art.º 60.º do CCP;
l) Documentação comprovativa da experiência e/ou qualificação da equipa técnica descrita na cláusula 14.ª do Caderno de encargos: (…)Cláusula 11.ª
Critério de adjudicação 1- A adjudicação será feita segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade monofator, de acordo com a qual o critério de adjudicação é densificado por um fator, correspondente a um único aspeto da execução do contrato a celebrar, neste caso, o preço, nos termos do disposto na alínea b), do n.º 1, do artigo 74.º do CCP, na sua atual redação. (…)” – cfr. PA, a fls. 203;
4. O documento intitulado de “Arquitectura | Projeto de Execução – Mapa de Quantidades e Trabalhos”, do Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, identifica 10 subcapítulos, dentro do capítulo Arquitetura, a saber, Estaleiro, Desmontes e demolições, Paredes, Revestimentos (incluindo, revestimentos de pavimentos, de paredes e de tetos), Vãos interiores, Mobiliário, Pinturas, Vidros e espelhos, Sanitários e Diversos, constando do mesmo, designadamente, o seguinte:
“(…)
 – cfr. PA, a fls. 213, cujo teor se tem aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais;
5. Do documento intitulado de “Calendarização /Faseamento da Construção”, do Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, retira-se, o seguinte:
“(…)
1 Faseamento da Construção
O projeto de intervenção no 7 º Piso do edifício sede ....., inserido no programa do XXIII Governo Constitucional que define como meta a reconfiguração do funcionamento e organização interna da Administração Central do Estado, tem como objetivo fragmentar esta intervenção em três fases, com o pressuposto de minimizar o impacto na rotina e nas operações do ambiente em que a obra será realizada.
Esta abordagem permitirá a condução eficiente e rigorosa de cada etapa, com foco total na respetiva tarefa, sem comprometer a qualidade do trabalho e os prazos execução da obra. Eventualmente, em função da extensão da área a ser renovada, da complexidade do trabalho e a disponibilidade de recursos, poderão ocorrer alterações ao cronograma, inicialmente, definido de sete meses. No entanto, o modus operandi descrito promoverá uma melhor monitorização na gestão do projeto, possibilitando ajustes, sem comprometer o normal andamento da intervenção. (…)
Anexo I
 ANEXO II
- cfr. PA, a fls. 452 e 453;
6. Em 31 de julho de 2023, a Contrainteressada apresentou proposta ao Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, propondo um preço contratual de: € 2.922.893,20 (dois milhões, novecentos e vinte e dois mil, oitocentos e noventa e três mil euros e vinte cêntimos) cujos trabalhos se comprometeu a executar no prazo de 7 (sete) meses contados a partir da data da consignação da obra, e instruindo tal proposta com um documento intitulado de “Arquitectura |Projeto de Execução – Mapa de Quantidades e Trabalhos”, uma memória descritiva e justificativa, um Plano de Trabalhos, com os campos “Tarefas”, “Duração”, “Início” e “Conclusão”, e representação gráfica; uma lista de meios humanos, com os campos “categoria”, para os técnicos, e “semanas” com a indicação de número de técnicos por semana, com uma lista de meios materiais e equipamentos, com indicação de “categoria”, para os materiais, e “semanas” com o indicativo do número de materiais por semana, com um cronograma financeiro”, entre outros – cfr. PA, a fls. 647 a 1201;
7. O Plano de Trabalhos apresentado pela Contrainteressada ao Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, identifica a amarelo os capítulos Estaleiro, Início dos Trabalhos, Estaleiro, Desmontes e demolições, Paredes, Revestimentos de pavimentos, Revestimento de paredes, Revestimento de Tetos, Vãos interiores (incluindo a menção a “vidros”), Mobiliário, Pinturas, Sanitários (incluindo a menção a “espelhos”) e Diversos, e do qual se retira, designadamente, o seguinte: “(…)
“(texto integral no original; imagem)”
(…)” – cfr. PA, a fls. 688, cujo teor se tem aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais;
8. Do Plano de Mão-de-Obra apresentado pela Contrainteressada ao Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, extrata-se, o seguinte:
“(texto integral no original; imagem)”
(…)” – cfr. PA, a fls. 699;
9. Do Plano de Equipamentos apresentado pela Contrainteressada ao Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, consta, o seguinte:
“(…)“(texto integral no original; imagem)”
(…)”
– cfr. PA, a fls. 700;
10.Do Cronograma Financeiro apresentado pela Contrainteressada ao Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, extrata-se, o seguinte:
“(…)
  (…)” – cfr. PA, a fls. 701;
11.Da Memória Descritiva e Justificativa apresentada pela Contrainteressada ao Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, extrata-se, o seguinte: “(…)
3. DESCRIÇÃO DA EMPREITADA A presente procedimento tem por objecto a execução empreitada de construção civil/arquitectura para reabilitação do sétimo piso do ....., conforme as especificações definidas no caderno de encargos e projecto de execução de arquitectura
O trabalho será desenvolvido em 3 fases distintas como previsto em caderno de encargos, com a seguinte distribuição:
· Fase 1 – Entre os meses 1 a 3 ·
Fase 2 – Entre os meses 4 e 5 ·
Fase 3 – Entre os meses 5 e 7
As fases são constituídas pelas seguintes alas: ·
Fase 1 – Alas NN, TNN, N, SN, TSN e NC (parcial) ·
Fase 2 – Alas CN, CS e CP ·
Fase 3 – Alas NP, TNP, P, TSP, SP e NC (parcial)
Estão previstas as seguintes intervenções:
· Casas de banho o Adaptação das redes de água e esgotos
·Novos revestimentos de tectos, paredes e chão
· Equipamento sanitário novo
· Restantes zonas
· Novos revestimentos de pavimentos e paredes
· Aproveitamento de parte dos tectos existentes e tectos novos
· Divisórias novas o Mobiliário fixo novo
· Paliçadas e estores novos
4. PLANEAMENTO
O Plano de Trabalhos que faz parte integrante da Proposta, representa graficamente o modo como se pretende desenvolver as diversas actividades da Empreitada.
O planeamento indica as 3 fases solicitadas em caderno de encargos.
Os trabalhos terão início na Fase 1 com a seguinte sequencia de trabalho:
· Montagem de estaleiro.
· Desmontes e demolições
· Execução de alvenarias
· Execução de pavimentos técnicos
· Adaptação das redes de águas e esgotos existentes
· Execução de acertos em tectos existentes
· Execução de paredes divisórias em pladur
· Execução de revestimentos cerâmicos em paredes
· Execução de revestimentos fenólicos paredes
· Execução de tectos em gesso cartonado e tectos metálicos
· Montagem de mobiliário fixo · Execução de revestimentos em pavimentos cerâmicos · Montagem de divisórias e barreiras fónicas
· Execução de revestimentos paredes em pedra mármore
· Montagem de vinílicos em pavimentos
· Execução de revestimentos vinílicos em paredes
· Montagem de loiças e acessórios de IS
· Montagem de estores
· Execução de revestimentos de alcatifa em pavimentos
· Reparação de pavimentos existentes
· Execução de réguas acústicas e paliçadas
· Execução de rodapés
· Limpeza final Este faseamento repete-se nas restantes fases
No planeamento foram considerados dias normais de trabalho incluindo sábados. Os fins de semana poderão ser dias de trabalho normal sempre que se justifique.
O controlo de prazos assentará no planeamento a apresentar após a adjudicação. Este será revisto se necessário e apresentadas eventuais medidas de ajuste e/ou correctivas.
(…) 9. OBSERVAÇÕES
No presente capítulo, indicamos os pressupostos considerados na elaboração da proposta.
Os valores apresentados consideram a realização de trabalhos em período normal de funcionamento (horário diurno) uma vez que não foram identificadas quaisquer restrições para a realização dos mesmos. Foram ainda considerados os seguintes pressupostos:
Artigo 1.4.1.3 - Sempre que possível foi considerado o reaproveitamento dos pedestais niveladores de aço de apoio ao pavimento
Artigo 1.4.2.1 - Sempre que possível foi considerado o reaproveitamento das estruturas existentes
Não estando previstos na empreitada trabalhos de instalações especiais (excepto adaptação da rede de águas e esgotos das IS) considerou-se que estes trabalhos serão realizados por entidade externa sendo o seu planeamento compatível com o que apresentamos.
Não estando indicado em caderno de encargos qualquer impedimento consideramos que, para cada fase, todas as Alas serão entregues em simultâneo e completamente limpas e desimpedidas.
Sendo em edifício existente consideramos que o fornecimento de água e electricidade será da vossa responsabilidade.
10. EXCLUSÕES
Trabalhos de instalações especiais com excepção das identificadas em lista de quantidades (adaptação da rede de águas e esgotos das IS)
Fornecimento de água e energia eléctrica
Reforços estruturais do edifício
Materiais ou equipamentos não constantes em lista de quantidades
Trabalhos não solicitados (não especificados em lista de quantidades / preços unitários) ou impossíveis de inferir mediante a análise dos elementos disponibilizados, e que ao longo da empreitada se manifeste ser necessário
Erros e omissões só detetáveis em fase de obra
Trabalhos nocturnos, trabalhos aos domingos e feriados (…)”
– cfr. PA, a fls. 683;
12.Em 31 de julho de 2023, a Autora apresentou proposta ao Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, propondo um preço contratual de: € 3.107.744,09 (três milhões cento e sete mil setecentos e quarenta e quatro euros e nove cêntimos) – cfr. PA, a fls. 1220;
13.Em 07 de agosto de 2023, o júri do Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, elaborou documento intitulado de ata n.º 2, da qual se retira, o seguinte:
“(…) Abertura de propostas e lista dos concorrentes
1- O júri procedeu, no dia 01 do mês de agosto do ano de dois mil e vinte e três, dia útil imediato ao termo do prazo fixado para apresentação das propostas, à desencriptação destas. 2- Na desencriptação constatou-se que foram apresentadas três declaração de não apresentação de proposta submetidas pelos interessados S.... , LDA.., e T.... , S.A. Deste modo o interessado não pode ser considerado concorrente nos termos dos artigos 53.º e 56.º ambos do CCP. 3- Constatou-se que foram submetidas na plataforma 2 (duas) propostas pela ordem de submissão, cfr quadro infra:
“(texto integral no original; imagem)”
“(texto integral no original; imagem)”
4- Resulta da análise às propostas dos concorrentes estão instruídas com todos os documentos solicitados e que da análise efetuada não resultam motivos de exclusão subsumíveis nos termos do artigo 146.º do CCP, bem como não padecem de vícios materiais nem de desconformidades com o caderno de encargos que se consubstanciem em motivos de exclusão subsumíveis nos termos do artigo 70.º do CCP.
5- No âmbito da análise às propostas o júri não solicitou aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as mesmas nos termos do disposto no artigo 72.º do CCP.
Deliberação
O júri delibera por unanimidade propor admissão das propostas, e nos termos disposto no artigo 147.º do CCP, disponibilizar o relatório preliminar a todos os concorrentes, fixando-se um prazo de 5 (cinco) dias úteis ao abrigo do exercício do direito de audiência prévia. (…)” – cfr. PA, a fls. 1220;
14.Em 07 de agosto de 2023, o júri do Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, elaborou documento intitulado de Relatório Preliminar, do qual se extrata, o seguinte:
“(…)
9- Análise formal da proposta
i. As propostas foram analisadas formalmente pelo júri em conformidade com o exigido na cláusula 6.ª do programa de concurso relativo aos documentos de apresentação obrigatória e submetidos pelos concorrentes.
ii. As mesmas estão compostas com todos os documentos solicitados e encontra-se devidamente instruídas nos termos do programa do procedimento.
iii. O júri verificou ainda que cumprem com o disposto nos n.º 4 do artigo 57.º e nos n.º 1 e 2 do artigo 58.º do CCP, que se reportam, à titularidade para assinatura das respetivas propostas pelos concorrentes ou por quem tenham poderes para o obrigar e respeitam o idioma obrigatório dos documentos que as constituem.
iv. Relativamente à aposição da assinatura digital qualificada em todos os documentos que constituem a proposta em consonância com o disposto na norma constante do artigo 54.º da Lei n.º 96/2015, de 17 de agosto, verificou o júri que as mesmas em apreço cumprem todas as formalidades exigidas tendo os mesmos procedido à aposição de certificado de assinatura digital qualificada em todos os documentos.
v. Deste modo resulta da conclusão do júri que as propostas estão instruídas com todos os documentos solicitados e que da análise efetuada não resultam motivos de exclusão subsumíveis nos termos do artigo 146.º do CCP.
vi. Assim, o júri deliberou por unanimidade admitir as propostas dos concorrentes nesta fase.
10- Análise material
i. Seguidamente, as propostas foram analisadas em termos de mérito face ao atributo, termos e condições previstos no caderno de encargos.
ii. O preço fixado nas peças do procedimento é de 3.373.983,74 EUR (três milhões, trezentos e setenta e três mil, novecentos e oitenta e três euros e setenta e quatro cêntimos), acrescido do IVA à taxa legal em vigor, conforme previsto na cláusula 5.ª do programa e cláusula 34.ª do caderno de encargos.
iii. Resulta da análise às propostas dos concorrentes E.... - CONSTRUÇÃO CIVIL E OBRAS PÚBLICAS, LDA., e R...., S.... LDA., que estas não padecem de vícios materiais nem de desconformidades com o caderno de encargos que se consubstanciem em motivos de exclusão subsumíveis nos termos do artigo 70.º do CCP. iv. No âmbito da análise às propostas o júri não solicitou aos concorrentes quaisquer esclarecimentos sobre as mesmas nos termos do disposto no artigo 72.º do CCP.
11- Conclusão
1- Em conformidade com o preceituado no n.º 1 do artigo 146.º do CCP, o júri deliberou, por unanimidade, propor ordenação das propostas nos seguintes termos:
“(texto integral no original; imagem)” 2- Nada mais havendo a tratar, foi elaborado o presente relatório onde constam, como legalmente exigido, as propostas de admissão e seus fundamentados para efeito de proposta de adjudicação, ao abrigo o n.º 1 do artigo 146.º do Código dos Contratos Públicos.
3- Em cumprimento do disposto no artigo 147.º do CCP, é o presente relatório preliminar enviado a todos os concorrentes, fixando-se um prazo de 5 (cinco) dias úteis ao abrigo do exercício do direito de audiência prévia.” – cfr. PA, a fls. 1222;
15.Em 14 de agosto de 2023, a Autora apresentou pronúncia, em sede de audiência prévia, e por referência ao relatório preliminar, de 07 de agosto de 2023, proferido no âmbito do Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023– cfr. PA, a fls. 1275, cujo teor se tem aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais;
16.Em 21 de agosto de 2023, o júri do Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, elaborou documento intitulado de Relatório Final, do qual se retira, o seguinte: “(…)
4- Findo o prazo o júri consultou a plataforma www.anoGov.com, para conhecer eventuais pronúncias dos concorrentes e constatou que no decurso deste foi submetida uma pronúncia, cf quadro infra:
“(texto integral no original; imagem)” 5- A submissão da pronúncia considera-se tempestiva, uma vez que foi apresentada dentro do prazo limite para o efeito.
6- A mesma suscita observações ao teor e conclusões do relatório preliminar, que se dá aqui por integralmente reproduzida e anexa-se a qual faz parte integrante.
7- A pronúncia apresentada pugna pela exclusão da proposta do concorrente E...., LDA., pelo que cumpre ao júri analisar ao abrigo do artigo 69.º do CCP:
a) Na reanálise à proposta constata-se que está instruída com todos os documentos solicitados na cláusula 6.ª do programa do procedimento e em conformidade com o n.º 1 do artigo 361.º do Código dos Contratos Públicos.
b) O plano de trabalhos apresentado pelo concorrente remete para todos os trabalhos previstos no mapa de quantidades do procedimento, com sequência, prazos parciais e datas de início e fim dos mesmos. Ou seja, toda a informação necessária, e exigida pelo CCP, para a sua análise, entendimento e utilização em obra.
c) A lista de meios humanos e a lista de meios materiais e equipamentos descrevem a função de cada um e os períodos de “participação ativa” na obra, de forma clara e legível, com total relação e correspondência com o plano de trabalhos apresentado e com o nível de especificidade dos trabalhos previstos.
d) A relação entre os três documentos é clara e adequada ao desenvolvimento dos trabalhos nos prazos e condições expressos no Procedimento, não advindo da sua análise qualquer dificuldade na avaliação do cumprimento dos mesmos.
e) A relação entre os valores apresentados no cronograma financeiro e o plano de trabalhos é explicita, e verificável, no Mapa de Quantidades submetido pelo concorrente.
f) Acresce que no mapa, o concorrente compromete-se a executar todos os trabalhos previstos, de acordo com as condições previstas no mesmo, incluindo as suas notas prévias, nas Condições Técnicas e nas peças desenhadas submetidas.
g) No plano de trabalhos submetido, pelo concorrente, estão previstos diversos trabalhos a executar ao sábado, contrariando a dita exclusão incluída na memória descritiva.
h) Deste modo, não se vislumbra que a informação constante na proposta do concorrente ora reanalisada seja omissa que justifique ao júri propor a exclusão, com fundamento no grau de detalhe se não está em causa o controlo adequado, ritmo, sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados.
i) Ademais, não estando em causa a falta de apresentação de algum documento bem como a omissão nestes, tendo em conta que não está em causa um aspeto submetido à concorrência face ao critério de adjudicação, propor a exclusão pela densificação do detalhe seria ilegal à luz das normas do CCP e do entendimento do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 14 de julho de 2022, sob o processo n.º 0627/20.4BEAVR, Mais uma vez apelando a recentes julgamentos deste STA, entendemos que o disposto no nº 1 do art. 361º e na alínea b) do nº 4 do art. 43º, ambos do CCP, não têm o significado de impor um nível de detalhe das espécies de trabalho previstas no projeto de execução que não seja o nível de detalhe adequado para assegurar e controlar a boa execução da obra concreta em causa (cfr. Ac.STA de 27/1/2022, proc. 0917/21) e que, portanto, as exigências do nº 1 do art. 361º do CCP não são as mesmas para todos os casos, devendo ser lidas em conjugação com o disposto no art. 43º do mesmo CCP (cfr. Ac.STA de 14/6/2018, proc. 0395/18), isto é, de acordo com o projeto de execução próprio de cada concreta empreitada e, naturalmente, também em conjugação com as disposições específicas de cada caderno de encargos.
Da conjugação dos arts. 43º nº 4 b), 57º nº 2 b) e 361º nº 1 do Código dos Contratos Públicos não resulta a imposição, para todos os casos, de um nível único de detalhe do “plano de trabalhos” (e de pagamentos, de equipamentos e de mão-de-obra), a apresentar com as propostas em procedimentos de formação de contratos de empreitada de obras públicas, designadamente que exceda o necessário para assegurar o objetivo legal (“ratio legis”) de permitir um adequado controlo, por parte do dono da obra, da execução da empreitada concretamente em causa, tal como fixado quanto ao seu ritmo e sequência e meios utilizados. II – Não se destinando o “plano de trabalhos” a garantir o compromisso da efetiva realização, por parte do empreiteiro, de todas as espécies de trabalho previstas, necessárias para a realização da obra – objetivo atingido através da declaração de aceitação, pelo empreiteiro, do conteúdo do Caderno de Encargos (e, portanto, da realização de todas as espécies de trabalho discriminadas, pelo dono da obra, no “projeto de execução” e no respetivo “mapa de quantidades”) -, nada impede que o “plano de trabalhos” possa agregar ou agrupar diversas espécies de trabalho, desde que permita, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados, e respeite as eventuais exigências do Caderno de Encargos (nomeadamente, quanto à unidade de tempo e periodicidade aí definidas pelo dono da obra). Acresce que, a adotar-se um critério rigorosamente formalista do disposto no art. 361º nº 1 do CCP quanto ao “plano de trabalhos”, no sentido de exigir-se uma referência completa e detalhada a todas as espécies de trabalho previstas no projeto de execução da obra, então também se teria de concluir – ainda que mal - que a proposta da Autora “A............” também não cumpriria tal requisito, por também ter agregado determinadas espécies de trabalho. E ainda que o tivesse feito em grau menor, e sem que tenha posto em causa a viabilidade de controlo da execução da obra, tal não impede que haja que se optar por um critério: ou o, substancial, ligado ao objetivo de viabilizar o controlo da execução da obra, ou o, formal, da exigência do detalhe (ainda que acaso supérfluo) de todas as espécies de trabalhos previstas no projeto de execução da empreitada.
j) Relativamente ao restante alegado,
k) Constata-se que resulta do teor da memória descritiva do concorrente diversas exclusões, contudo o júri tem o dever de analisar a proposta integralmente no seu todo, e não isoladamente ou apenas de forma literal.
l) Assim sendo o júri esclarece que tais exclusões não podem ser interpretadas apenas de forma literal sem qualquer relação ou nexo ao plano de trabalhos e outros documentos.
m) Relativamente ao fornecimento de água e energia elétrica, não se retira nem se traduz em especial censura ou desrespeito manifesto ao caderno de encargos, tendo em conta que, e como consta do ponto 9 OBSERVAÇÕES, da memória descritiva e justificativa do concorrente, Sendo em edifício existente consideramos que o fornecimento de água e electricidade será da vossa responsabilidade, pois efetivamente o alcance destas observações conjugadas com o teor da proposta e da informação recolhida levam à existência de um nexo de causalidade entre os consumos da entidade e da execução da obra.
n) Assim sendo, não se vislumbra o desrespeito ou apresentação de quaisquer termos ou condições em prejuízo do n.º 2 da Cláusula 6.ª do Caderno de Encargos, porque o concorrente ressalva e demostra na sua proposta que o fornecimento a que se reporta só pode ser o da entidade.
o) Constata-se que consta da memória descritiva e justificativa no ponto 9 que os valores apresentados consideram a realização de trabalhos em período normal de funcionamento (horário diurno) uma vez que não foram identificadas quaisquer restrições, contudo também consta do mapa de quantidades do concorrente que os preços unitários a aplicar devem considerar a realização de todos os trabalhos que impliquem a emissão de ruído sonoro em horário fora do expediente normal de trabalho (20h-08h ou fins-de-semana).
p) Relativamente ao ponto 10 da memória descritiva do concorrente onde estão excluídos os trabalhos noturnos e os trabalhos aos domingos e feriados, não significa face a toda a informação nos documentos da propostas nomeadamente, plano de trabalhos e outros que tais exclusões colidem com os termos e condições atendendo que do Mapa de Quantidades em anexo ao caderno de encargos no n.º 5 resultam de situações muito excecionais e que carecem da devida autorização, não sendo as circunstâncias normais do modo como será executada a obra.
q) Sendo a memória descritiva e justificativa uma descrição como serão desenvolvidos os trabalhos em termos de mão-de-obra e equipamentos e locais de execução, e nos termos do artigo 361.º do Código dos Contratos Públicos, o plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas no Caderno de encargos, assim como à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los, bem como à definição do correspondente plano de pagamentos, normativo este que deve ser lido em conjugação com o disposto no artigo 43.º do mesmo CCP, atento, a este respeito diz, Gonçalo Guerra Tavares (“Comentário ao CCP”, Almedina, Jan/2019, págs. 843/844, em anotação I ao art. 361º nº 1 do CCP): «o plano de trabalhos é um documento obrigatoriamente apresentado com proposta (nos termos do disposto na alínea b do nº 2 do artigo 57º do Código), no qual o empreiteiro descreve a sequência e o prazo de execução de cada uma das espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada, bem como os meios com que se propõe a executá-los, incluindo o plano de pagamentos. Este documento habilita o dono da obra a fiscalizar e a controlar o ritmo da e92xecução da obra, no sentido de evitar atrasos que se possam revelar irrecuperáveis». E Licínio Lopes Martins (“Alguns aspetos da empreitada de obras públicas no CCP”, Estudos de Contratação Pública, II, pág. 383, Coimbra Editora), também citado por Pedro Fernandez Sánchez (“Direito da Contratação Pública”, II, AAFDL, 2012, págs. 77/78): «“o plano de trabalhos (…) para o empreiteiro constitui uma obrigação contratual em face do dono da obra, cujo incumprimento pode conduzir quer à aplicação, pelo dono da obra, de sanções pecuniárias, quer à resolução do contrato” e ainda para o mesmo efeito de controlo do empreiteiro, constitui “o documento essencial ou a base para o exercício do poder de fiscalização da execução do contrato por parte do dono da obra” que o utiliza para “controlar a cadência ou o ritmo da obra”, mas também para a vinculação do dono da obra, a integração do plano de trabalho na proposta implica a sua incorporação no contrato, o que faz com que a sua modificação só possa ser operada no exercício do poder de modificação dos contratos administrativos (artigos 311º e seguintes e 370º e seguintes)».
r) Deste modo, o júri em sede de reanalise à proposta constata pela inexistência de violações ao caderno e omissões às espécies de trabalhos previstas, estando este adequado ao controlo da sequência e ritmo/prazos de execução da concreta da empreitada em causa por parte da entidade adjudicante. Desta forma incoerente concluir que tais exclusões citadas na memória descritiva possam ser interpretadas à letra sem o devido cuidado e dever de apreciar a proposta na integra de forma a conhecer se existe um nexo de causalidade e razoabilidade entre os documentos.
s) Relativamente ao alegado na pronúncia sobre os trabalhos complementares, não se retira que o concorrente não cumpra quando ordenado pela entidade adjudicante, acresce que é imprevisível a necessidade de eventuais modificações objetivas por serem matérias do domínio da fase de execução do contrato e não da formação. Deste modo não é possível em presunção fazer um juízo de valor negativo, sendo certo que o que irá acontecer na fase de execução só será objeto de análise os factos consumados.
t) Atento a todo exposto, propor a exclusão de uma proposta apenas pela interpretação literal sem relacionar e associar toda a informação trazida na proposta, não só põe o interesse público em causa bem como os princípios que norteiam a contratação, sem atender à finalidade e à materialidade que as propostas visam alcançar. ~
8- Face ao supra exposto o júri delibera por unanimidade não dar provimento à pronúncia do concorrente R...., S.... LDA.
9- Conclusão,
9.1- Nestes termos, o júri deliberou por unanimidade manter a ordenação das propostas contidas no relatório preliminar, referente ao critério de adjudicação, e de acordo com o n.º 1 do artigo 148.º do CCP, propõe a adjudicação da proposta do concorrente cfr quadro infra;
“(texto integral no original; imagem)” (…)” – cfr. PA, a fls. 1227;
17.Em 31 de agosto de 2023, o Secretário Geral da Presidência do Conselho de Ministros, proferiu despacho sob a informação n.º DSMA/INF 872/2023, de 29 de agosto de 2023, com o seguinte teor
“Concordo, aprovo, autorizo e designo”, constando da referida informação, o seguinte: “(…) 36- Nestes termos submete-se à consideração e propõe-se: a) A adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente E...., Construção Civil e Obras Públicas Lda., para a celebração do contrato de empreitada de construção civil/arquitectura para a reabilitação do 7.º Piso do Edifício do ....., a que corresponde o processo n.º CP/1894/2023, nos termos do n.º 1 do artigo 76.º conjugado com o artigo 148.º todos do CCP” – cfr. fls. PA, a fls. 1234;
18.Em 31 de agosto de 2023, a Autora foi notificada da decisão de adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente E...., Construção Civil e Obras Públicas Lda., no âmbito do Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023 – cfr. PA, a fls. 1274;
19.Em 06 de setembro de 2023, a Autora apresentou impugnação administrativa, sob a forma de recurso hierárquico da decisão de adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente E...., Construção Civil e Obras Públicas Lda., no âmbito do Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023 – cfr. PA, a fls. 1343;
20.Em 20 de setembro de 2023, a Autora foi notificada da decisão que indeferiu o recurso hierárquico da decisão de adjudicação da proposta apresentada pelo concorrente E...., Construção Civil e Obras Públicas Lda., no âmbito do Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023, apresentado pela Autora – cfr. documento n.º 4, junto com a petição inicial;
21.Em 20 de setembro de 2023, a Ré e a Contrainteressada celebraram o contrato objeto do Procedimento de Concurso Público com a referência interna n.º CP/1894/2023 – cfr. PA, a fls. 1310;
22.Em 12 de outubro de 2023, a Autora apresentou a petição inicial que instrui os presentes autos – cfr. fls. 1; 23.A obra de empreitada carece de água e de eletricidade para a sua realização – acordo das partes.
* Factos Não Provados Nada mais se provou com interesse para o mérito dos presentes autos.
* II.2 - DE DIREITO
Conforme delimitado em I.1, cumpre aferir se a sentença recorrida incorreu em erro na apreciação da prova assente e no julgamento de Direito, em concreto, no que respeita a ter julgado verificado o vício de erro nos pressupostos quanto à decisão de adjudicação da proposta Contra-interessada (CI), que deveria ter sido excluída e, por consequência, anulando o contrato celebrado entre a Recorrente e a CI e determinando a adjudicação à Recorrida.
Importa, desde já, destacar que a matéria de facto tida por assente não foi impugnada, assentando o presente litígio, sobretudo, na diferente leitura dos documentos que integram a proposta da CI.
Resulta, ainda, da factualidade provada que a Recorrente/Entidade Demandada optou por estabelecer, como critério de adjudicação, o critério da proposta economicamente mais vantajosa na modalidade da avaliação do preço, nos termos do disposto na alínea b), do n.º 1, do artigo 74.º, do CCP (cfr. cláusula 13.ª, n.º 1, do Programa do Procedimento - facto 3 do probatório), sendo esse o único atributo das propostas, ou seja, o único aspecto de execução do contrato submetido à concorrência, à luz do previsto no artigo 74.º, do Código dos Contratos Públicos (CCP), pelo que, a tarefa de avaliação das propostas a levar a cabo pelo júri do concurso apenas poderia incidir sobre este aspecto.
Sendo que, como se alude na sentença recorrida, “Ora, não está em causa nos presentes autos a falta de apresentação de algum dos documentos exigidos pela lei e pelas peças procedimentais, mas apenas a conformidade de alguns dos documentos apresentados pela Contrainteressada com as normas legais e regulamentares aplicáveis. Com efeito, perscrutado o probatório, temos que a proposta da Contrainteressada é constituída, além do mais, por um Cronograma Financeiro, Plano de trabalhos, Plano de equipamentos, Plano de mão-de-obra, e uma Memória descritiva. Ou seja, integra os documentos a que se reportam as alíneas d) a h), da cláusula 6.ª, do Programa do Procedimento (cfr. factos 6 a 11, do probatório)”.
Por último, a sentença recorrida entendeu que o Plano de Trabalhos (sentido estrito) apresentado pela Contra-interessada não padecia das ilegalidades apontadas pela Autora/Recorrida. Justificando:
“(…)
O projeto de execução apresentava 10 subcapítulos, dentro do capítulo Arquitetura, a saber, Estaleiro, Desmontes e demolições, Paredes, Revestimentos, Vãos interiores, Mobiliário, Pinturas, Vidros e espelhos, Sanitários e Diversos. Já o Plano de trabalhos da Contrainteressada (facto 7 do probatório) apresentava identificados a amarelos, os seguintes capítulos: Estaleiro, Início dos Trabalhos, Estaleiro, Desmontes e demolições, Paredes, Revestimentos de pavimentos, Revestimento de paredes, Revestimento de Tetos, Vãos interiores, Mobiliário, Pinturas, Sanitários e Diversos, sendo certo que os capítulos respeitantes aos revestimentos constam, também eles, de subsubcapítulos do subcapítulo “Revestimentos” do projeto de execução, e que o Plano de trabalhos da Contrainteressada apresenta ainda pontos relativos a vidros e sanitários, incluídos nos capítulos dos vãos interiores e dos sanitários, respetivamente.
Acresce que, o Diagrama de Gantt, que integra o Plano de trabalhos da Contrainteressada, apresenta, em cores distintas, a sucessão dos referidos trabalhos ao longo de cada uma das semanas que integram os sete meses previstos no procedimento, com cada um dos trabalhos com duração de dias diferenciado, bem especificados no ponto que refere a data de início e de conclusão do trabalho, de modo sequencial.
Pelo que, impõe-se concluir, desde já, que o Pano de trabalhos (em sentido estrito) que acompanha a proposta da Contrainteressada, cumpre com o artigo 361.º, n.º 1, do CCP, bem como com a cláusula 6.ª, n.º 1, alínea e), do Programa do Procedimento, não obstante “não refira detalhadamente todas as espécies de trabalho, contém todas as dimensões relevantes da sua execução previstas e detalhadas ao longo de cada dia, semana e mês, permitindo ao dono da obra, tendo em conta a simplicidade da obra, o controlo da sua execução e a necessária fiscalização, estando aquele em condições de apurar quaisquer desvios à execução” – Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, Processo n.º 00536/23.5BEPRT, de 04 de outubro de 2023, disponível em www.dgsi.pt .
Pelo que, não sendo o plano de trabalhos um aspeto da execução do contrato submetido à concorrência, e mostrando-se o mesmo adequado “ao controlo da sequência e ritmo/prazos de execução da concreta empreitada em causa por parte do dono da obra”, a falta de reprodução exata (no mapa de trabalhos) do mapa de quantidades que foi patenteado nas peças procedimentais não pode constituir causa de exclusão da proposta apresentada pela Contrainteressada”.
Julgamento que não foi afastado no presente recurso com as legais consequências (art. 635º, nº 5 do CPC).
Todavia, em relação ao Plano de Mão-de-obra e ao Plano de Equipamento teve entendimento diverso.
Atentemos no discurso fundamentador da sentença nesta parte:
“(…)
Avancemos, agora, para o Plano de mão-de-obra e o Plano de equipamentos
Da leitura conjugada do artigo 361.º, n.º 1, do CCP, com as alíneas f) e g), do n.º 1, da cláusula 6.ª, do Programa do Procedimento, resulta que o Plano de mão-de-obra deve conter a especificação dos meios humanos com que o empreiteiro se propõe a executar a espécie de trabalhos, sua justificação e correspondente cronograma de mobilização e operações de acordo com as cláusulas técnicas do Caderno de Encargos, e que o Plano de equipamentos tem de indicar os meios materiais com que o empreiteiro se propõe a executar cada uma das espécies de trabalhos, com a listagem dos meios materiais e equipamentos técnicos a utilizar na intervenção, sua justificação e correspondente cronograma de mobilização e operações de acordo com as cláusulas técnicas do Caderno de Encargos.
Da factualidade provada resulta claro que estes planos foram apresentados em tabela, ou seja, numa representação matricial em linhas e colunas, correspondendo as linhas ao pessoal ou ao equipamento, respetivamente, e as colunas aos meses, e respetivas semanas em obra (factos 8 e 9 do probatório). Ou seja, identificam os meios humanos e materiais e a sua quantidade por referência ao período temporal de semana e de mês, mas sem qualquer referência às espécies de trabalhos que constam do plano de trabalhos, e sendo certo que a descrição do pessoal ou do equipamento, não é suficiente, para permitir a imputação a uma espécie de trabalho. Nem tão pouco, apresentam qualquer justificação para a mobilização de pessoas e meios, de acordo com o respetivo cronograma de mobilização.
Donde resulta que tanto o Plano de mão-de-obra, como o Plano de equipamentos, não cumprem, desde logo, com o previsto no artigo 361.º, n.º 1, do CCP, por não se reportarem à espécie de trabalho, nem com a cláusula 6.ª, n.º 1, alíneas f) e g), do Programa, por não apresentarem qualquer justificação para a mobilização de pessoas e meios, de acordo com a tabela que apresentaram para representar tal mobilização.
Com efeito, acompanhamos aqui, a posição constante de Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte: “(...) saber quais os meios humanos e equipamentos que serão afetos a cada um dos meses de execução da empreitada não é suficiente para cumprir o exigido no Programa do Concurso ou no artigo 361.º do CCP.
(...)
Se o plano de equipamentos e o plano de mão-de-obra identificam os meios por referência aos meses
de execução da empreitada, afigura-se evidente que os mesmos não foram identificados em função das diferentes espécies de trabalhos, conforme se exigia. (...)
Ora, o n.º 1 do artigo 361.º do CCP estabelece que o plano de trabalhos se destina à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los.
Não é possível, à luz dos planos de mão-de-obra e de equipamentos apresentados pela Recorrida, saber que meios humanos e equipamentos serão afetos à execução daquilo que esta qualifica, nos seus planos de trabalhos em sentido estrito, como “espécies de trabalhos”.
E nem se diga que é possível proceder a essa alocação de meios ao que a Recorrida entende ser as
“espécies de trabalhos”, comparando os prazos parciais indicados nos planos de trabalhos em sentido estrito com os meses indicados nos planos de mão-de-obra e de equipamentos.
Na verdade, nos planos de trabalhos em sentido estrito apresentados pela Recorrida é possível verificar que aquilo que a mesma sustenta serem diferentes “espécies de trabalhos” são executadas nos mesmos meses. Pelo que não é possível saber os meios humanos e equipamentos indicados para um determinado mês que serão empregues em cada uma das alegadas “espécies de trabalhos” executadas nesse mês, sem que, com isso, a Recorrida não proceda a uma reconstrução dos elementos da sua proposta. (...)
É, pois, imperioso reconhecer-se que o verdadeiro conteúdo desses planos não cumpre as disposições
da lei e do programa do procedimento, o que determinou a exclusão da proposta da Recorrida. (...)
Ao dono de obra não importa apenas saber se em cada mês serão afetos os meios humanos e os equipamentos listados nos respetivos planos. É crucial saber se estão a ser alocados os meios necessários a cada uma das “espécies de trabalhos” identificadas no projeto, a que a entidade adjudicante pretendeu que os concorrentes se vinculassem com a sua proposta. (...)
O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 14/06/2018, proc. n.º 0395/18, é muito claro a esse propósito.
Aí se sumariou:
I - Nos procedimentos de formação de um contrato de empreitada, as exigências do artigo 361.º do CCP (Plano de trabalhos) devem ser lidas em conjugação com o disposto no artigo 43.º do CCP (Caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada).
II - As omissões ou incompletudes do plano de trabalhos não podem ser supridas pela via do pedido
de esclarecimentos aos concorrentes prevista no n.º 1 do artigo 72.º do CCP.
Com efeito, aí se refere que um plano de trabalhos que não indica todas as espécies de trabalhos e,
deste modo, também não indicou, em relação a cada espécie de trabalho, os meios afectos (quer no
cronograma temporal, quer no plano da mão de obra e no plano dos equipamentos necessários), viola
claramente o disposto nos artigos 361.º e 43.º do CCP, o que, conforme acima se deixou exposto, não se verifica nos planos de trabalhos apresentados pela Autora/Recorrida. (...)” – Processo n.º 1719/20.5BEPRT, de 09 de abril de 2021, disponível em www.dgsi.pt.
Aqui chegados, importa, ainda, avaliar se o Plano de trabalhos apresentado (em sentido lato) permite, ou não, um adequado controlo por parte do dono da obra da execução da empreitada em causa.
Como referimos já em cima, esta alegação é reconduzível à causa de exclusão prevista na alínea f), do n.º 2, do artigo 70.º, do CCP. Para que seja possível concluir pela existência desta causa de exclusão, é preciso que as deficiências ou omissões do Plano de trabalhos (em sentido amplo), não permitam que o mesmo assegure o cumprimento das suas finalidades, ou seja, o adequado controlo e fiscalização da execução dos trabalhos da empreitada, sendo certo que “Não se destinando o “plano de trabalhos” a garantir o compromisso da efetiva realização, por parte do empreiteiro, de todas as espécies de trabalho previstas, necessárias para a realização da obra – objetivo atingido através da declaração de aceitação, pelo empreiteiro, do conteúdo do Caderno de Encargos (e, portanto, da realização de todas as espécies de trabalho discriminadas, pelo dono da obra, no “projeto de execução” e no respetivo “mapa de quantidades”) –, nada impede que o “plano de trabalhos” possa agregar ou agrupar diversas espécies de trabalho, desde que permita, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados, e respeite as eventuais exigências do Caderno de Encargos (nomeadamente, quanto à unidade de tempo e periodicidade aí definidas pelo dono da obra).” – cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, Processo n.º 0627/20.4BEAVR, de 14 de julho de 2022, disponível em www.dgsi.pt . Neste sentido, veja-se, também Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, Processo n.º 00536/23.5BEPRT, de 04 de outubro de 2023, disponível em www.dgsi.pt, temos que o plano de trabalhos “é um “documento onde o empreiteiro fixa a sequência e prazos da execução da obra, por espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada”, que tem de habilitar a entidade adjudicante a controlar a execução da obra, designadamente a sua sequência e ritmo.
(…) o artigo 361º do CCP tem-se como cumprido se a insuficiência do plano de trabalhos não inviabilizar o controlo pelo dono da obra da respetiva execução e, bem assim que, a suficiência do plano de trabalhos apresentado tem de ser aferida perante cada situação em concreto, uma vez que, aquela norma não fornece um modelo tipo de mapa de trabalhos que se ajuste a todas as empreitadas de obras publicas.
(…)
o disposto no nº 1 do art. 361º e na alínea b) do nº 4 do art. 43º, ambos do CCP, não têm o significado de impor um nível de detalhe das espécies de trabalho previstas no projeto de execução que não seja o nível de detalhe adequado para assegurar e controlar a boa execução da obra concreta em causa (cfr. Ac. STA de 27/1/2022, proc. 0917/21) e que, portanto, as exigências do nº 1 do art. 361º do CCP não são as mesmas para todos os casos, devendo ser lidas em conjugação com o disposto no art. 43º do mesmo CCP (cfr. Ac. STA de 14/6/2018, proc. 0395/18), isto é, de acordo com o projeto de execução próprio de cada concreta empreitada e, naturalmente, também em conjugação com as disposições específicas de cada caderno de encargos.
Note-se que o “plano de trabalhos” não visa assegurar o comprometimento dos concorrentes à realização de todas as espécies de trabalho tidas como necessárias para a execução da obra. Se assim fosse, a sua especificação teria aí, obviamente, que ser “completa” e “detalhada”. Mas este é o objetivo do “projeto de execução” a que os concorrentes têm que aderir através da “declaração de aceitação do conteúdo do Caderno de Encargos”.
Daqui que, nos termos do nº 1 do art. 43º, “o caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada de obras públicas deve incluir um projeto de execução” e que, nos termos do nº 4, o projeto de execução deve ser acompanhado, para além de “uma descrição dos trabalhos preparatórios ou acessórios”, de “uma lista completa de todas as espécies de trabalhos necessárias à execução da obra a realizar”.
Na medida em que concluímos, supra, que tanto o Plano de mão-de-obra, como o Plano de equipamentos, não cumprem nem com o artigo 361.º, n.º 1, do CCP, por não indicarem a espécie de trabalho, nem tão pouco com a cláusula 6.ª, n.º 1, alíneas f) e g), do Programa do Procedimento, por não apresentarem qualquer justificação para a mobilização de pessoas e meios, de acordo com a tabela que apresentaram para representar tal mobilização, forçoso será concluir que o Plano de trabalhos, em sentido amplo, viola o disposto no artigo 361.º, n.º 1, do CCP, revelando a impossibilidade de em sede de execução do contrato haver lugar à aplicação de normas relacionadas, nomeadamente com o acompanhamento e fiscalização do contrato, como seja o previsto nos artigos 298.º, n.º 2, 373.º, n.º 1, alínea a), 404.º, do CCP.
O que consubstancia, à luz da jurisprudência citada, causa de exclusão da proposta nos termos do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea f), do CCP, por o contrato a celebrar implicar a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis”.
Do que discorda a Recorrente, defendendo que, ao contrário do que entendeu a sentença recorrida, o Plano de Mão-de-Obra e o Plano de Equipamento que integram a proposta da Contra-interessada cumprem o estabelecido no artigo 361º, nº 1 do CCP e o estabelecido na cláusula 6ª, nº 1, alíneas f) e g) do Programa do Procedimento (PP).
O presente dissídio incide em aferir quais os requisitos que têm necessariamente que constar dos sobreditos planos apresentados com a proposta face ao disposto no artigo 361º do CCP, sob pena de exclusão da mesma.
Esta questão tem sido decidida pelas várias instâncias, designadamente pelo Colendo STA, nem sempre em sentido convergente, como se extrai do recente Acórdão do STA de 23.05.2024, proferido no Proc. nº 196/22.0BELRA, com voto de vencido do Conselheiro Pedro Machete, sendo sintomático de como a mesma questão pode revestir divergentes contornos e soluções. Neste Acórdão do STA, de 23.05.2024, sumariou-se:
“I - No âmbito da admissão da proposta apenas compete à entidade adjudicante controlar que o plano de trabalho respeita os requisitos mínimos estabelecidos na lei, e aqueles que eventualmente sejam impostos pelos documentos patenteados a concurso.
II - Saber se o nível de detalhe do plano de trabalhos apresentado com a proposta é ou não o nível adequado para assegurar a boa execução da obra, e ao cumprimento dos seus prazos contratuais, é matéria que envolve a formulação de juízos valorativos de natureza administrativa, sobre a qual, em rigor, não cabe aos tribunais pronunciarem-se, mesmo que o plano de trabalhos não constitua um aspeto da execução do contrato sujeito à concorrência”.
Por seu turno, no Voto de vencido pode ler-se:
“1. Verificando-se que o plano de trabalhos junto à proposta apresentada pela recorrente B... (i) não integra a representação de todas as espécies de trabalhos; e (ii) omite capítulos do mapa de quantidade - verificação partilhada pela primeira instância e pelo acórdão recorrido -, importa determinar se, apesar dessas deficiências, o mesmo ainda se encontra em condições de desempenhar a função justificativa da respetiva exigência, qual seja a de permitir, em concreto, controlar adequadamente o ritmo e a sequência da execução da empreitada, e os meios nela utilizados (cfr. o Ac. STA, de 14.07.2022, P.627/20.4BEAVR).
2. Em caso de juízo negativo, como o das instâncias no presente processo, impõe-se a conclusão afirmada no acórdão recorrido: «o plano de trabalhos constante da proposta da [ora recorrente] B..., quer quanto à programação cronológica da execução da obra, quer quanto aos específicos meios e equipamentos empregues, não se apresenta consonante com o prescrito nos art.ºs 57.º, n. º 2, al. b) e 361., n.º 1 do CCP, bem como com o art.º 10.º, n.º 1, al. e) do PC, por não possuir os elementos necessários a uma adequada programação previsional da execução dos trabalhos da empreitada e, por esse motivo, não capacitar o dono da obra, o [ora recorrente] Município, a exercer uma devida e adequada fiscalização e acompanhamento da execução da empreitada, possibilitando a este o pleno exercício dos respetivos poderes de direção, de fiscalização e de sanção na execução do contrato de empreitada.» (v. ibidem, pp. 45-46).
3. Com efeito, sob pena de esvaziar de conteúdo útil aquelas exigências legais, as mencionadas deficiências e omissões, não podem ser supridas, já depois da celebração do contrato, na sequência da eventual apresentação pelo dono da obra de um plano final de consignação que densifique e concretize o plano inicialmente apresentado, mediante a apresentação pelo empreiteiro, nos termos e para os efeitos do artigo 361.º do CCP, do plano de trabalhos ajustado e o respetivo plano de pagamentos, conforme previsto, in casu, na cl.a 7.a do CE.
(…)
9. Finalmente, quanto à questão da comparabilidade das propostas e importância para a respetiva avaliação, é exata a premissa afirmada no acórdão recorrido: «nos casos de procedimentos concursais respeitantes à celebração de contrato de empreitada, em que o preço mais baixo é o único critério de adjudicação, o plano de trabalhos assume uma função superlativa, desde logo, em termos de comparabilidade das propostas, bem como de observância pelos termos ou condições e aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência. De resto, a Jurisprudência tem assinalado a fundamentalidade do plano de trabalhos na admissão e avaliação das propostas em sede de procedimentos destinados à formação de contratos de empreitada, como dimana, exemplificativamente, dos Acórdãos proferidos pelo Supremo Tribunal Administrativo em 14/07/2022, no processo 2515/21.8BEPRT, de 23/06/2022, no processo 1946/20.5BELSB e de 07/04/2022 no processo 1513/20.3BELSB, e dos Acórdãos proferidos por este Tribunal Central Administrativo Sul em 03/03/2022 no processo 91/21.0BEFUN e em 09/11/2023 no processo 3397/22.8BELSB (cfr. acórdão recorrido, p. 46).
10. Este aspeto é igualmente salientado na jurisprudência anterior deste Supremo Tribunal: «como se deixou já consignado nos arestos deste Supremo Tribunal Administrativo antes mencionados - acórdão de 14 de Junho de 2018, proferido no Processo n.º 0395/18 e acórdão de 7 de Abril de 2022, proferido no processo n.º 01513/20.3BELSB - que o cumprimento das exigências legais em matéria do plano de trabalhos que acompanha a proposta num contrato de empreitada em que o critério de adjudicação único é o preço consubstancia um elemento essencial de transparência e eficiência, bem como de garantia do princípio da concorrência, pois só pode haver comparabilidade das propostas quanto ao preço se estivermos perante planos de trabalho comparáveis, porque assentes em regras de execução claras a que os concorrentes se vincularam perante a entidade adjudicante. É por esta razão que as insuficiências ou deficiências dos planos de trabalho apresentados com as propostas neste tipo de concursos não podem ser reconduzidos a situações de meras irregularidades posteriormente supríveis» (v. Ac. STA, de 14.07.2022, P. 2515/21.8BEPRT).”
Da jurisprudência consultada conclui-se que a questão pode revestir várias nuances, sendo certo que o entendimento maioritário daquele Colendo Tribunal é o de que o plano de trabalhos é um documento onde o empreiteiro fixa a sequência e prazos da execução da obra, por espécies de trabalhos que fazem parte da empreitada, que tem de habilitar a entidade adjudicante a controlar a execução da obra, designadamente a sua sequência e ritmo. Deste modo retira-se, ainda, desta jurisprudência que o artigo 361° do CCP tem-se como cumprido se a insuficiência do plano de trabalhos não inviabilizar o controlo pelo dono da obra da respectiva execução e, bem assim que, a suficiência do plano de trabalhos apresentado tem de ser aferida perante cada situação em concreto, uma vez que, aquela norma não fornece um modelo tipo de mapa de trabalhos que se ajuste a todas as empreitadas de obras públicas.
Tal como se deixou consignado no Acórdão de 14 de Julho de 2022 (proc. n.º 2515/21.8BEPRT), jurisprudência da qual se pode inferir o seguinte:
“i) a de que o plano de trabalhos é, simultaneamente, um elemento essencial ao controlo da execução da obra e, nessa medida, um elemento de comparabilidade entre as propostas (artigo 361.º do CCP);
ii) em razão da primeira função – de garantia do controlo de execução da obra – ele tem de incluir todos os elementos exigidos pela lei (artigo 361.º, n.º 1 do CCP) e preencher todas as características (nível de densidade) às quais a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule [artigo 57.º, n.º 1, al c) do CCP], pois esse nível de “pré-definição” da execução do contrato não submetido à concorrência (artigo 42.º, n.º 5 do CCP) é um elemento de perfeição da proposta, que, quando não verificado, leva à exclusão da mesma [artigo 70.º, n.º 2, al. a) do CCP];
iii) para além deste nível de pré-definição da execução do contrato exigido pela lei e pelo caderno de encargos, e quando este aspecto (o da execução do contrato) for também concebido no programa do concurso como um factor submetido à concorrência, a insuficiência ou incompletude do plano de trabalhos tem de ser tratada como um factor de avaliação da proposta e não como um critério de perfeição (exclusão) da mesma, pois aqui o que está em causa é “escolher” também o plano de execução dos trabalhos mais vantajoso”.
O Tribunal a quo entendeu que o Plano de Mão-de-Obra e o Plano de Equipamento juntos pela Contra-interessada eram inaptos para cumprir tais desideratos.
Da jurisprudência que se vem firmando – vide resenha constante do Acórdão prolatado em 04.10.2023, no âmbito do processo 00536/23.5BEPRT, do Tribunal Central Administrativo Norte - resulta igualmente claro que são os aspectos da casuística (os elementos especiais de cada caso, quer no que respeita às exigências do programa de concurso e do caderno de encargos, quer no tocante ao modo como em concreto cada proposta é apresentada) que determinam a solução do litígio. Os elementos essenciais do caso são determinantes neste particular litígio para identificar a solução do diferendo.
Como reconhece a Recorrente na sua Contestação “Não se nega, por corresponder à verdade, que o plano de mão-de-obra e de equipamento apresentado pela concorrente E...., está elaborado por género(s) e não por espécie de trabalhos (16.). Porém, “lendo-se”, como deve ser lido, conjugadamente o Plano de Trabalhos com os Planos de mão-de-obra e de equipamentos, isto é, a lista de meios humanos e a lista dos meios materiais, constata-se que está plenamente cumprido o exigido no artigo 361º do Código dos Contratos Públicos (CCP), porque é possível fazer a correspondência do uso de mão-de-obra e dos equipamentos em obras com as diferentes espécies de trabalho (17).
Atentemos no quadro legal e fáctico do caso em apreço.
Nos termos do artigo 56.º, n. º1, do CCP, a proposta é a declaração pela qual o concorrente manifesta à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo.
Prevê o artigo 70.º, com a epígrafe “Análise das propostas”, o seguinte:
“1 - As propostas são analisadas em todos os seus atributos, representados pelos fatores e subfatores que densificam o critério de adjudicação, e termos ou condições
2 - São excluídas as propostas cuja análise revele:
a) Que desrespeitam manifestamente o objeto do contrato a celebrar, ou que não apresentam algum dos atributos ou algum dos termos ou condições, nos termos, respetivamente, do disposto nas alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 57.º;
b) Que apresentam algum dos atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou que apresentem quaisquer termos ou condições que violem aspetos da execução do contrato a celebrar por aquele não submetidos à concorrência, sem prejuízo do disposto nos nos 10 a 12 do artigo 49.º;
c) A impossibilidade de avaliação das mesmas em virtude da forma de apresentação de algum dos respetivos atributos;
d) Que o preço contratual seria superior ao preço base, sem prejuízo do disposto no n.º 6;
e) Um preço ou custo anormalmente baixo, cujos esclarecimentos justificativos não tenham sido apresentados ou não tenham sido considerados nos termos do disposto no artigo seguinte;
f) Que o contrato a celebrar implicaria a violação de quaisquer vinculações legais ou regulamentares aplicáveis;
g) A existência de fortes indícios de atos, acordos, práticas ou informações suscetíveis de falsear as regras de concorrência. (…)” (sublinhado nosso).
Estabelece o artigo 361º do CCP, sob a epígrafe “Plano de Trabalhos”, que:
“1 - O plano de trabalhos destina-se, com respeito pelo prazo de execução da obra, à fixação da sequência e dos prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos previstas e à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los.
2 - No caso em que o empreiteiro tenha a obrigação contratual de elaborar o programa ou o projecto de execução, o plano de trabalhos compreende as prestações de concepção sob responsabilidade do empreiteiro.
3 - O plano de trabalhos constante do contrato pode ser ajustado pelo empreiteiro ao plano final de consignação apresentado pelo dono da obra nos termos do disposto no artigo 357º.
4 - Os ajustamentos referidos no número anterior não podem implicar a alteração do preço contratual, nem a alteração do prazo de execução da obra, nem ainda alterações aos prazos parciais definidos no plano de trabalhos constante do contrato, para além do que seja estritamente necessário à adaptação do plano de trabalhos ao plano final de consignação.
5 - O plano de trabalhos ajustado carece de aprovação pelo dono da obra, no prazo de cinco dias após a notificação do mesmo pelo empreiteiro, equivalendo o silêncio a aceitação.
6 - O procedimento de ajustamento do plano de trabalhos deve ser concluído antes da data da conclusão da consignação total ou da primeira consignação parcial.
7 - O dono da obra não pode proceder à aceitação parcial do plano de trabalhos.”.
No Programa do Procedimento (cláusula 6ª) consta:
“1- A proposta deve ser constituída pelos seguintes documentos:
(…)
e) Plano de execução dos trabalhos (a unidade de tempo a utilizar é o dia), que descreva com detalhe o desenvolvimento da empreitada ao longo do prazo de execução, indicando os prazos previstos para todos os trabalhos;
f) Lista de meios humanos, sua justificação e correspondente cronograma de mobilização e operações de acordo com as cláusulas técnicas do Caderno de Encargos;
g) Lista de meios materiais e equipamento técnico a utilizar na intervenção sua justificação e correspondente cronograma de mobilização e operações de acordo com as cláusulas técnicas do Caderno de Encargos”.
Vemos, pois, que de acordo com o PP a Lista de meios humanos (Plano Mão-de-obra) e a Lista de meios materiais e equipamento (Plano de Equipamento) não se bastam com a indicação da categoria/tipo usados e os períodos de “participação ativa” na obra, mas devem justificar a sua utilização com o “correspondente cronograma de mobilização e operações de acordo com as cláusulas técnicas do Caderno de Encargos”.
Porque relevante para a solução do caso sub iudice atentemos ainda em algumas Cláusulas do CE (administrativas) – vide págs.174 e segs. SITAF:
“Cláusula 6.ª
Preparação e planeamento da execução da obra
(…)
4- A preparação e o planeamento da execução da obra compreendem ainda:
a) A apresentação pelo empreiteiro ao dono da obra de quaisquer dúvidas relativas aos materiais, aos métodos e às técnicas a utilizar na execução da empreitada;
b) O esclarecimento dessas dúvidas pelo dono da obra;
c) A apresentação pelo empreiteiro de reclamações relativamente a erros e omissões que sejam detetados nessa fase da obra, nos termos previstos no n.º 4 do artigo 378.º do CCP, sem prejuízo do direito de o empreiteiro apresentar reclamação relativamente aos erros e omissões que só lhe seja exigível detetar posteriormente, nos termos previstos neste preceito e no n.º 3 do artigo 50.º do CCP;
d) A apreciação e decisão do dono da obra das reclamações a que se refere a alínea anterior;
e) O estudo e definição pelo empreiteiro dos processos de construção a adotar na realização dos trabalhos; f) A elaboração e apresentação pelo empreiteiro do plano de trabalhos ajustado, no caso previsto no n.º 3 do artigo 361.º do CCP;
Cláusula 7.ª
Plano de trabalhos ajustado
1- No prazo de 5 dias a contar da data da celebração do contrato, o dono da obra pode apresentar ao empreiteiro um plano final de consignação que densifique e concretize o plano inicialmente apresentado para efeitos de elaboração da proposta.
2- No prazo de 5 dias a contar da data da notificação do plano final de consignação, deve o empreiteiro, quando tal se revele necessário, apresentar, nos termos e para os efeitos do artigo 361.º do CCP, o plano de trabalhos ajustado e o respetivo plano de pagamentos, observando na sua elaboração a metodologia fixada no presente caderno de encargos.
3- O plano de trabalhos ajustado não pode implicar a alteração do preço contratual nem a alteração do prazo de conclusão da obra nem ainda alterações aos prazos parciais definidos no plano de trabalhos constante do contrato para além do que seja estritamente necessário à adaptação do plano de trabalhos ao plano final de consignação.
4- O plano de trabalhos ajustado deve, nomeadamente:
a) Definir com precisão os momentos de início e de conclusão da empreitada, bem como a sequência, o escalonamento no tempo, o intervalo e o ritmo de execução das diversas espécies de trabalho, distinguindo as fases que porventura se considerem vinculativas e a unidade de tempo que serve de base à programação; uni;
d) Especificar quaisquer outros recursos, exigidos ou não no presente caderno de encargos, que serão mobilizados para a realização da obra.
5- O plano de pagamentos deve conter a previsão, quantificada e escalonada no tempo, do valor dos trabalhos a realizar pelo empreiteiro, na periodicidade definida para os pagamentos a efetuar pelo dono da obra, de acordo com o plano de trabalhos ajustado.
Cláusula 9.ª
Prazo de execução da empreitada
1- O contrato só poderá iniciar a execução após comprovado o pagamento dos emolumentos resultantes do visto ou da declaração de conformidade do Tribunal de Contas.
2- O empreiteiro obriga-se a:
a) Iniciar a execução da obra na data da conclusão da consignação total ou da primeira consignação parcial ou ainda da data em que o dono da obra comunique ao empreiteiro a aprovação do plano de segurança e saúde, caso esta última data seja posterior, sem prejuízo do plano de trabalhos aprovado;
b) Cumprir todos os prazos parciais vinculativos de execução previstos no plano de trabalhos em vigor; c) Concluir a execução da obra e solicitar a realização de vistoria da obra para efeitos da sua receção provisória no prazo de 7 (sete) meses, a contar da data da sua consignação ou da data em que o dono da obra comunique ao empreiteiro a aprovação do plano de segurança e saúde, caso esta última data seja posterior.
3- No caso de se verificarem atrasos injustificados na execução de trabalhos em relação ao plano de trabalhos em vigor que sejam imputáveis ao empreiteiro, este é obrigado, a expensas suas, a tomar todas as medidas de reforço de meios de ação e de reorganização da obra necessárias à recuperação dos atrasos e ao cumprimento do prazo de execução
Cláusula 10.ª
Cumprimento do plano de trabalhos
1- O empreiteiro informa mensalmente o diretor de fiscalização da obra dos desvios que se verifiquem entre o desenvolvimento efetivo de cada uma das espécies de trabalhos e as previsões do plano em vigor.
2- Quando os desvios assinalados pelo empreiteiro, nos termos do número anterior, não coincidirem com os desvios reais, o diretor de fiscalização da obra notifica-o dos que considera existirem.
3- No caso de o empreiteiro retardar injustificadamente a execução dos trabalhos previstos no plano em vigor, de modo a pôr em risco a conclusão da obra dentro do prazo contratual, é aplicável o disposto no n.º 4 da cláusula 8.ª do caderno de encargos.
Pessoal
Cláusula 31.ª
Obrigações gerais
1- São da exclusiva responsabilidade do empreiteiro as obrigações relativas ao pessoal empregado na execução da empreitada, à sua aptidão profissional e à sua disciplina.
2- O empreiteiro deve manter a boa ordem no local dos trabalhos, devendo retirar do local dos trabalhos, por sua iniciativa ou imediatamente após ordem do dono da obra, o pessoal que haja tido comportamento perturbador dos trabalhos, designadamente por menor probidade no desempenho dos respetivos deveres, por indisciplina ou por desrespeito de representantes ou agentes do dono da obra, do empreiteiro, dos subempreiteiros ou de terceiros.
3- A ordem referida no número anterior deve ser fundamentada por escrito quando o empreiteiro o exija, mas sem prejuízo da imediata suspensão do pessoal.
4- As quantidades e a qualificação profissional da mão-de-obra aplicada na empreitada devem estar de acordo com as necessidades dos trabalhos, tendo em conta o respetivo plano.
Cláusula 34.ª
Preço e condições de pagamento
1- Pela execução da empreitada e pelo cumprimento das demais obrigações decorrentes do contrato, deve o dono da obra pagar ao empreiteiro o valor que constar da sua proposta, o qual não pode exceder os 3.373.983,74 EUR (três milhões, trezentos e setenta e três mil, novecentos e oitenta e três euros e setenta e quatro cêntimos), ao qual acresce IVA, à taxa legal em vigor, no caso de o empreiteiro ser sujeito passivo desse imposto pela execução do contrato.
2- Os pagamentos a efetuar pelo dono da obra têm a periodicidade dos autos de medição, sendo o seu montante determinado por medições mensais a realizar de acordo com o disposto na cláusula 28.ª, podendo optar a todo tempo pela emissão de faturas eletrónicas.
3- As faturas e os respetivos autos de medição são elaborados de acordo com o modelo e respetivas instruções fornecidos pelo diretor de fiscalização da obra.
4- Cada auto de medição deve referir todos os trabalhos constantes do plano de trabalhos que tenham sido concluídos durante o mês, sendo a sua aprovação pelo diretor de fiscalização da obra condicionada à efetiva realização daqueles.
Cláusula 38.ª
Revisão de preços
1- A revisão dos preços contratuais, como consequência de alteração dos custos de mão-de-obra, de materiais ou de equipamentos de apoio durante a execução da empreitada, é efetuada nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 6/2004, de 6 de janeiro, na modalidade de fórmula.
2- É aplicável à revisão de preços a fórmula tipo estabelecida para obras da mesma natureza constante de lei.
3- Os diferenciais de preços, para mais ou para menos, que resultem da revisão de preços da empreitada são incluídos nas situações de trabalhos.
Cláusula 51.ª
Resolução do contrato pelo dono da obra
1- Sem prejuízo dos fundamentos gerais de resolução do contrato e de outros neste previstos e do direito de indemnização nos termos gerais, o dono da obra pode resolver o contrato nos seguintes casos:
(…)
n) Se ocorrerem desvios ao plano de trabalhos nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 404.º (s/n)”
O caderno de encargos de um procedimento de formação de contratos de empreitadas de obras públicas obedece ao regime previsto no artigo 43.º, do CCP, que estipula, no seu n.º 1, que este deve incluir um projeto de execução, o qual, nos termos do artigo 1.º, alínea y) da Portaria n.º 255/2023, de 7 de Agosto – cujo art. 3º revogou a Portaria n.º 701-H/2008, de 29 de julho - é “o documento elaborado pelo projetista, a partir do estudo prévio ou do anteprojeto aprovado pelo dono da obra, destinado a facultar todos os elementos necessários à definição rigorosa dos trabalhos a executar”.
No presente procedimento foi elaborado o projeto de execução, o qual, de acordo com o artigo 43.º, n.º 4, do CCP, deve ser acompanhado dos seguintes elementos:
“a) Uma descrição dos trabalhos preparatórios ou acessórios, tal como previstos no artigo 350.º;
b) Uma lista completa de todas as espécies de trabalhos necessárias à execução da obra a realizar e do respetivo mapa de quantidades”.
As disposições vindas de transcrever são reveladoras da enorme importância que, no contrato de empreitada a que se refere o procedimento dos autos, o plano de trabalhos (sentido lato) assume, dado que demonstram que este documento constitui um referencial de aferição da boa execução dos trabalhos em obra, servindo para averiguar a existência de atrasos e o respectivo impacto, aplicar sanções contratuais, determinar realizar medições dos trabalhos realizados, critérios para a revisão de preços, etc. – v.g. cláusulas 9ª, nº 3, 10ªm 31ª, nº 4, 34ª, nº 4, 38º, nº 1 e 51ª, al. n) do CE.
O que releva, naturalmente, entre o demais, para efeitos de aplicação de eventuais sanções contratuais por incumprimento de prazos contratuais, de prorrogações do prazo de execução e de outros aspectos relacionados com eventuais trabalhos a mais – Ac. do STA de 14.6.2018, P. 0395/18.
Por outro lado, face ao exigido no PP as listas de meios humanos e de equipamentos e materiais devem “incluir a sua justificação e correspondentes cronograma de mobilização e operações”.
Se com algum esforço fosse ainda possível estabelecer uma relação e correspondência com o plano de trabalhos (sentido estrito) apresentado e com o nível de especificidade dos trabalhos previstos, o certo é que mesma não é automática, porquanto inexiste uma correspondência entre as espécies de trabalhos constantes do PT que consta do ponto 7 do probatório, com as Listas de meios humanos e de Equipamento para além da conexão temporal, sendo certo que o PP exigia mais do que a referida indicação (Lista) dos meios humanos e dos equipamentos e a sua cadência temporal no prazo previsto de realização da obra.
Pelo que não oferece controvérsia que a Contra-interessada E.... não procedeu, de facto, à justificação e calendarização dos meios humanos e dos equipamentos de acordo com as espécies e cadências dos trabalhos a executar face ao Plano de Trabalhos proposto.
Esta falha, tal como entendeu o Tribunal a quo, é absolutamente inviabilizadora do efectivo e profícuo controlo da execução da obra por parte da Recorrente/Entidade Contratante.
Com efeito, sem a indicação das respectivas frentes de trabalho, o dono de obra não consegue avaliar se os equipamentos propostos são ou não apropriados para cada fase específica da obra, existindo, inclusive, o risco de subestimação ou sobrestimação das necessidades de equipamento ou meios humanos em diferentes áreas da obra, designadamente para o dono da obra aferir, atento o disposto na Cláusula 31º, nº 4, do CE, se as quantidades e a qualificação profissional da mão-de-obra aplicada na empreitada estão de estar de acordo com as necessidades dos trabalhos, tendo em conta o respetivo plano.
O que também atinge a possibilidade gestão de interdependências entre diferentes fases da obra, tornando-se difícil estabelecer marcos de progresso específicos para cada área, correndo-se o risco de detecção tardia de atrasos na execução da obra, com os custos financeiros associados.
Como por exemplo a Fase 2 e a Fase 3 - correspondente ao mês 5 do Cronograma da Calendarização da obra/vide anexo I do ponto 5 do probatório - têm períodos de execução de trabalhos em simultâneo (de 1.12.2023 a 30.12.2023) segundo o Plano de trabalhos (fls. 688 e segs. do SITAF), sem que seja possível identificar no Plano (Lista) de mão de obra e no Plano (Lista) de equipamento quais serão afectos a cada um dos trabalhos a desenvolver nas respectivas fases por espécies e quantidades.
Daí que tal incompletude interfira com a descrição e calendarização da obra e, por maioria de razão, com a possibilidade de controlo desta por parte da Entidade Contratante durante o processo construtivo. Pois que se o Plano de Mão de obra e o Plano de Equipamento estão elaborados sem referenciarem-se a tipos de trabalhos ou espécies de trabalhos, isto é, sem qualquer discriminação ou pormenorização de como serão usados, não contêm, em si mesmos, qualquer especificação. Sendo assim, estes planos não podem corresponder ao pretendido, e que é, como dimana do disposto o art. 361.º, n.º 1 do CCP, a «especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe» a executar as «espécies de trabalho previstas».
Que assim é, basta atentar no Plano de Mão-de-Obra e no Plano de Equipamentos que se apresentam sob a forma de tabela em que as colunas identificam os 7 meses e as linhas o tipo de equipamento ou a categoria de mão de obra, encontrando-se os espaços preenchidos com o número/quantidade dos meios. Ou seja, identificam os meios humanos e materiais e a sua quantidade por referência ao período temporal do mês, mas sem qualquer reporte seja aos capítulos, seja às espécies de trabalhos.
Por conseguinte, nem quanto aos meios propostos nem no PT nem nos planos complementares, referentes à mão de obra e equipamentos, a CI indicou as actividades a cuja execução os propôs, limitando-se a apresentar listas de pessoal e de meios materiais/equipamentos e a assinalar, nos correspondentes planos, na sequência e nos prazos parciais/mensais da execução da empreitada.
O que vem de dizer-se reforça, por conseguinte, a conclusão de que a Lista (Plano) de meios humanos e a Lista (Plano) de materiais e equipamentos constantes da proposta da CI, quanto aos específicos meios e equipamentos empregues, não se apresenta consonante com o prescrito nos arts. 57.º, n.º 2, al. b) e 361.º, n.º 1 do CCP, bem como com o art. 6º, nº 1, alíneas f) e g) do Programa do Procedimento, por não possuírem os elementos necessários a uma adequada programação previsional da execução dos trabalhos da empreitada e, por esse motivo, não capacitar o dono da obra, a Recorrente PCM, a exercer uma devida e adequada fiscalização e acompanhamento da execução da empreitada, possibilitando a esta o pleno exercícios dos respetivos poderes de direcção, de fiscalização e de sanção na execução do contrato de empreitada.
Com efeito, como já se aludiu, de acordo com os documentos que integram a Lista de meios Humanos e a Lista de Equipamentos – vide pontos 8 e 9 do probatório-, ao contrário do que invoca a Recorrente, é impossível determinar de acordo com os prazos parciais do Plano de Trabalhos e das espécies de trabalhos previstas quais os meios específicos (humanos e equipamento) que serão alocados às mesmas tal como exige o art. 361º do CCP.
Donde, na situação dos autos, não estamos perante qualquer irregularidade formal não essencial, mas antes perante uma invalidade material [no sentido de que as exigências do 361.º do CCP não são apenas de natureza formal, antes encontram o seu fundamento também em aspetos materiais relacionados, quer com a correta avaliação das propostas, quer com a futura execução do contrato, vd. Acórdão do STA, de 07/04/2022, proferido no processo n.º 01513/20.3BELSB].
Esta invalidade material decorre da omissão de elementos obrigatórios da proposta: a resposta do concorrente a aspectos específicos da execução contratual que, embora não submetidos à concorrência pelo PP, se afiguram imprescindíveis para a avaliação in loco da conformidade e qualidade dos trabalhos efectuados e dos materiais aplicados. Porquanto o cumprimento do disposto no n.º 1 do artigo 361.º do CCP é, como se afirmou no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Junho de 2018 (proc. n.º 0395/18), um elemento essencial para a validade da proposta apresentada, independentemente de tais exigências estarem ou não reproduzidas nas peças processuais.
“[…]
Da conjugação de todos estes preceitos [361.º e 57, nº 2, al. b) do CCP] decorre com suficiente clareza que deverá haver uma adequação do plano de trabalhos apresentado no âmbito da proposta (conforme impõe a al. b) do n.º 2, do artigo 57.º) ao plano de execução constante do CE, pois só assim este será respeitado. E, por conseguinte, só assim, efectivamente, como afirmava o ora recorrido na sua contestação, só assim, dizia-se, será possível o controlo e a fiscalização do cumprimento dos prazos contratuais para efeitos de aplicação de eventuais sanções contratuais, a determinação de prorrogações do prazo de execução e ainda outros aspectos relacionados com eventuais trabalhos a mais.
[…]
Alega a ora recorrente, fundamentalmente, que o plano de trabalhos apresentado pela recorrida não prevê todas as espécies de trabalhos previstas no Mapa de Trabalhos e Quantidades que integra o Caderno de Encargos (CE). Mais concretamente, não indicou todas as espécies de trabalhos e, deste modo, também não indicou, em relação a cada espécie de trabalho, os meios afectos (quer no cronograma temporal, quer no plano da mão de obra e no plano dos equipamentos necessários). Segundo a recorrente, o legislador impõe regras específicas para o conteúdo do plano de trabalhos, o qual é exigido aos concorrentes em procedimentos de formação de contratos de empreitada. O cumprimento (ou não) das exigências respeitantes ao conteúdo do plano de trabalhos tem implicações ao nível da aplicação de outros regimes substantivos consagrados no CCP já em sede de execução do contrato.
Conforme se viu supra, no ponto 2.2., além destas exigências previstas no artigo 361.º (Plano de trabalhos), ainda há aquelas relacionadas com a circunstância de estarmos perante um procedimento de formação de um contrato de empreitada. Ou, talvez melhor, neste caso, as exigências do artigo 361.º, lidas em conjugação com o disposto no artigo 43.º do CCP (Caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada) ainda se tornam mais específicas. Com isto, reafirma-se a conclusão de que um plano de trabalhos que não indica “todas as espécies de trabalhos e, deste modo, também não indicou, em relação a cada espécie de trabalho, os meios afectos (quer no cronograma temporal, quer no plano da mão de obra e no plano dos equipamentos necessários)” viola claramente o disposto nos artigos 361.º e 43.º do CCP […]”.
Com efeito, ali explica-se, de forma clara, que nos casos em que esteja em causa um procedimento de formação de um contrato de empreitada e o Caderno de Encargos seja integrado por um projecto de execução, o que sucede aqui, a proposta tem de ser acompanhada por um plano de trabalhos, tal como definido no artigo 361.º do CCP [exigência expressamente prevista no artigo 57.º, n.º 2, al. b) do CCP].
E resulta também explícito do mencionado acórdão que o cumprimento das exigências do 361.º do CCP não se esgota numa exigência formal – que em si seria suficiente para cumprir o princípio da legalidade -, mas que encontra o seu fundamento também em aspectos materiais relacionados, quer com a correcta avaliação da proposta, quer com a futura execução do contrato, que são igualmente determinantes da comparabilidade entre as propostas, inclusive quando o critério de adjudicação é o do preço.
Do que antecede, somos forçados a concluir que a patenteada falta de especificação e justificação dos meios humanos e de equipamento segundo os trabalhos a desenvolver de acordo com o Plano de Trabalhos – vide ponto 7 do probatório -, constitui causa legítima e juridicamente sustentável para a exclusão da proposta apresentada pela Contra-interessada, ao contrário do que pretende a Recorrente. Na medida em que contraria a finalidade prevista no art. 361º do CCP.
O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 14/06/2018, proc. n.º 0395/18, é muito claro a esse propósito.
Aí se sumariou: I - Nos procedimento de formação de um contrato de empreitada, as exigências do artigo 361.º do CCP (Plano de trabalhos) devem ser lidas em conjugação com o disposto no artigo 43.º do CCP (Caderno de encargos do procedimento de formação de contratos de empreitada).
II - As omissões ou incompletudes do plano de trabalhos não podem ser supridas pela via do pedido de esclarecimentos aos concorrentes prevista no n.º 1 do artigo 72.º do CCP.
Deste modo, e em suma, é mister concluir que o acto de adjudicação afronta o prescrito nos arts. 57.º, n.º 2, al. b) e 361.º, n.º 1 do CCP, bem como o art. 6º, nº 1, alíneas f) e g) do PP.
Assim sendo, o acto de adjudicação não pode manter-se, merecendo anulação, por a proposta da Contra-Interessada E.... deveria ter sido excluída do procedimento concursal, em virtude do imposto pelo preceituado nos art. 70.º, n.º 2, al. f) uma vez que se trata de incumprimento de uma norma substantiva (artigo 361º do CCP) inserida no Título II, Cap. I Secção IV relativa à Execução dos trabalhos de empreitadas de obras públicas.
O que conduz à improcedência do argumentário da Recorrente, nesta parte.
Ø Cronograma financeiro
Desenvolveu, a propósito, a sentença recorrida:
“Do artigo 57.º, n.º 2, alínea c), do CCP, a proposta deve ser ainda integrada por um cronograma financeiro, contendo um resumo dos valores globais correspondentes à periodicidade definida para os pagamentos, subdividido pelas componentes da execução de trabalhos a que correspondam diferentes fórmulas de revisão de preços;
A cláusula 6.ª, n.º 1, alínea h), do Programa do Procedimento, estabelece como documento obrigatório a apresentar um cronograma financeiro mensal, justificativo do preço total da proposta, de forma coerente com o plano de trabalhos e mapa de quantidades.
Ora o cronograma financeiro da Contrainteressada limita-se a indicar, para cada um dos meses de execução da obra, o valor faturar à Ré, sem justificar o porquê do preço total da proposta, e a sua articulação com o plano de trabalhos, nomeadamente com os trabalhos a desenvolver, mão de obra e equipamentos, nem tão pouco com o mapa de quantidades.
Pelo que, é de se concluir que a proposta apresentada pela Contrainteressada, viola o disposto no artigo 57.º, n.º 2, c), do CCP, bem como a 6.ª, n.º 1, alínea h), do Programa do Procedimento, o que consubstancia causa de exclusão da proposta ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP. Destarte, procede o alegado vício”.
Do que dissente a Recorrente, defendendo, designadamente, que no mapa de quantidades e de trabalhos é fornecida uma informação detalhada das tarefas a serem realizadas, juntamente com os respectivos custos associados; a cada trabalho é atribuído um valor que, quando somado, compõe o panorama financeiro do projecto. Conclui, que deste modo, ao se somar todos os trabalhos realizados durante o mês, o valor coincide com o valor do cronograma financeiro para o mês em questão.
Em primeiro lugar, a completude ou perfeição da peça concursal a cargo do concorrente não pode estar dependente de um maior ou menor juízo lógico dedutivo que se possa eventualmente extrair de outros documentos da proposta.
Em todo o caso, a norma do PP em causa – artigo 6.º, n.º 1, alínea h) – é bem explícita ao exigir que na proposta deverá ser junto um “Cronograma financeiro mensal, justificativo do preço total da proposta, de forma coerente com o plano de trabalhos e mapa de quantidades”.
Como resulta do probatório –ponto 10 – o cronograma apresentado pela CI revela os valores mensais acumulados em função dos trabalhos executados. Todavia, no PP exige-se ainda que o mesmo seja justificativo do preço total da proposta e de forma coerente com o plano de trabalhos e mapa de quantidades.
Ora, para além do decurso dos meses (M1 a M7) e do valor a facturar à Recorrente e ao valor acumulado nada mais é indicado quanto à sequência da alocação dos recursos ou ao progresso financeiro ao longo do tempo, designadamente em função do mapa de quantidades e de trabalhos (ver ponto 10 do probatório).
Pelo que bem andou a sentença recorrida ao concluir que a proposta apresentada pela Contrainteressada, viola o disposto no artigo 57.º, n.º 2, c), do CCP, bem como o art. 6.ª, n.º 1, alínea h), do Programa do Procedimento, o que consubstancia causa de exclusão da proposta ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP.
Ø Da memória descritiva.
Sufragou o Tribunal a quo o entendimento de que:
“A cláusula 6.ª, n.º 2, do Capítulo II, Secção I, do Caderno de Encargos, estabelece que é da responsabilidade do empreiteiro “A disponibilização e o fornecimento de todos os meios necessários para a realização da obra e dos trabalhos preparatórios ou acessórios, incluindo os materiais e os meios humanos, técnicos e equipamentos” (facto 2 do probatório).
Por sua vez, a nota n.º 5 inclusa no Capítulo 1.1. (Estaleiro) do Mapa de Quantidades do Caderno de Encargos, estabelece que “Limitações horárias: dado a prioridade no normal funcionamento do edifício sede durante o período das obras, regista-se que apenas são autorizadas cargas/descargas, trabalhos ruidosos com libertação de poeiras ou cheiros intensos em horários fora do expediente normal de trabalho (20h-08h ou fins de-semana)” (facto 4 do probatório).
Da Memória descritiva da Contrainteressada resulta a exclusão de “fornecimento de água e energia eléctrica” (vd. ponto 10, da memória descritiva, facto 11 do probatório), e ainda que “Os valores apresentados consideram a realização de trabalhos em período normal de funcionamento (horário diurno) uma vez que não foram identificadas quaisquer restrições para a realização dos mesmos”, sendo certo que “No planeamento foram considerados dias normais de trabalho incluindo sábados. Os fins de semana poderão ser dias de trabalho normal sempre que se justifique.” (cfr. pontos 4 e 9, da memória descritiva, facto 11 do probatório).
A Autora, alega, em síntese que a proposta da Contrainteressada devia ter sido excluída, porque exclui a responsabilidade com os custos de água e de eletricidade, e bem assim, porque exclui a possibilidade de realização de trabalhos aos domingos e feriados.
O artigo 349.º, do CCP, prescreve que “Na falta de estipulação contratual, cabe ao empreiteiro disponibilizar e fornecer todos os meios necessários para a realização da obra e dos trabalhos preparatórios ou acessórios, incluindo, nomeadamente, os materiais e os meios humanos, técnicos e equipamentos”.
No caso dos autos, a entidade adjudicante, estabeleceu que é da responsabilidade do empreiteiro disponibilizar todos os meios necessários para a realização da obra. Em anotação a este artigo, diz-nos Jorge Andrade da Silva que “A norma do nº 1 prevê a possibilidade de no contrato ser estipulado que alguns dos elementos de produção da obra sejam facultados pelo contraente público, o que, não deverá suceder com frequência. Todavia, não é de excluir que suceda, designadamente com a disponibilização por aquele de materiais, bens móveis ou serviços. O que, de algum modo, poderia descaracterizar o contrato de empreitada, certo sendo que, tanto este preceito como o do artigo 17º, como empreitada consideram esse contrato. E por isso, o respetivo valor deve ser considerado para efeitos de fixação do valor do contrato (artigo 17º, nº 3)” – in Código dos Contratos Públicos Anotado e Comentado, 10.ª Edição revista e atualizada, Almedina, página 984.
Resulta do probatório que as partes concordam que a obra em causa carece de água e de eletricidade para poder ser executada (facto 23 do probatório), pelo que não restam dúvidas que as partes concordam que tais custos não se encontravam excluídos da obra em questão.
O que significa que, para que se pudesse considerar que os mesmos eram de se excluir, tal exclusão devia constar, de forma expressa, das peças do procedimento.
O que não se verifica.
Acresce que, contrariamente ao alegado pela Contrainteressada, não se retira que da sua memória descritiva resultava apenas a exclusão de responsabilidade quanto à instalação de tais redes – de água e eletricidade – e já não com os custos, pois que não foi feita tal especificação, não podendo o intérprete ler outra coisa, que não, que com tal exclusão pretendia a Contrainteressada excluir o pagamento dos custos de água e de eletricidade, pois que tal como a própria refere, estando em causa uma construção existentes, as respetivas infraestruturas – de água e de eletricidade – já existem, logo não faz qualquer sentido a alusão à exclusão da sua realização.
Pelo que, procede também este fundamento, motivo pelo qual devia a proposta da Contrainteressada ter sido excluída, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 2, alínea b), do CCP, por a sua proposta violar termo ou condição previsto nas peças procedimentais”
O que se discute não é a falta de tal documento, mas antes se o mesmo contém termos ou condições que colidam com o CE.
A cláusula 6.ª, n.º 2, do Capítulo II, Secção I, do Caderno de Encargos, estabelece que é da responsabilidade do empreiteiro “A disponibilização e o fornecimento de todos os meios necessários para a realização da obra e dos trabalhos preparatórios ou acessórios, incluindo os materiais e os meios humanos, técnicos e equipamentos” (facto 2 do probatório).
Por sua vez na Memória descritiva a CI aludiu:
“(…)
9. OBSERVAÇÕES
No presente capítulo, indicamos os pressupostos considerados na elaboração da proposta.
(…)
Foram ainda considerados os seguintes pressupostos:
(…)
· Sendo em edifício existente consideramos que o fornecimento de água e electricidade será da vossa responsabilidade.
10. EXCLUSÕES
· Trabalhos de instalações especiais com excepção das identificadas em lista de quantidades (adaptação da rede de águas e esgotos das IS)
· Fornecimento de água e energia eléctrica”
Tal como refere o júri do concurso no Relatório Final (vide ponto 16 do probatório):
“k) Constata-se que resulta do teor da memória descritiva do concorrente diversas exclusões, contudo o júri tem o dever de analisar a proposta integralmente no seu todo, e não isoladamente ou apenas de forma literal.
l) Assim sendo o júri esclarece que tais exclusões não podem ser interpretadas apenas de forma literal sem qualquer relação ou nexo ao plano de trabalhos e outros documentos. m) Relativamente ao fornecimento de água e energia elétrica, não se retira nem se traduz em especial censura ou desrespeito manifesto ao caderno de encargos, tendo em conta que, e como consta do ponto 9: OBSERVAÇÕES, da memória descritiva e justificativa do concorrente, “Sendo em edifício existente consideramos que o fornecimento de água e electricidade será da vossa responsabilidade”, pois efetivamente o alcance destas observações conjugadas com o teor da proposta e da informação recolhida levam à existência de um nexo de causalidade entre os consumos da entidade e da execução da obra.
n) Assim sendo, não se vislumbra o desrespeito ou apresentação de quaisquer termos ou condições em prejuízo do n.º 2 da Cláusula 6.ª do Caderno de Encargos, porque o concorrente ressalva e demostra na sua proposta que o fornecimento a que se reporta só pode ser o da entidade”.
Acresce que o documento memória descritiva e justificativa do plano de trabalhos é exigido pelo PP para que o concorrente, tendo em conta os planos de trabalhos, de mão-de-obra e de equipamentos que apresenta, explicite, justifique e articule a relação que existe entre eles, constituindo-se, assim, como um documento complementar e enquadrador dos citados planos. Como se extrai do artigo 6º, nº 1, al. d) do PP - Memória justificativa e descritiva do modo de execução da intervenção nos trabalhos em geral.
Donde, a memória descritiva e justificativa a que se refere o PP (art. 6º, nº 1, al. d) do PP) para além da referência genérica ao modo e execução dos trabalhos em geral, não tem estabelecido ou pré-definido quaisquer características, dados ou informações que da mesma devam constar, pelo que os concorrentes tinham uma larga margem de liberdade de conformação do seu conteúdo, forma e extensão, sendo certo que das características e conteúdo que efectivamente tivesse, aquando da sua entrega no âmbito do procedimento, não resultavam quaisquer efeitos ao nível da apreciação da respetiva proposta, pois não contém termos ou condições, muito menos atributos, relativos a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos.
Assim, não tendo tal documento influência no conteúdo fundamental da proposta do concorrente, não pode ser qualificado como essencial ou substancial, designadamente no que se refere aos aspectos que a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule.
Aqui chegados, considerando em contornos do caso em apreço, o Tribunal entende que a “memória descritiva e justificativa” não contém qualquer violação do CE.
A pretendida memória descritiva não contém termos ou condições, muito menos atributos, relativos a aspectos da execução do contrato não submetidos à concorrência, pelo que tal documento não tem influência directa no conteúdo fundamental da proposta do concorrente, não podendo, por isso, ser qualificado como essencial ou substancial, designadamente no que se refere aos aspectos que a entidade adjudicante pretende que o concorrente se vincule.
Concomitantemente entendemos que a exclusão de uma proposta reduz a concorrência e que, portanto, tal actuação deverá ser reduzida ao mínimo necessário (como se afirmou, designadamente no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 18.12.2020, processo 02481/19.0BELSB, publicado em www.dgsi.pt ) e que “no domínio da contratação pública, deve observar-se o princípio do favor participationis, ou do favor do procedimento, que impõe que, em caso de dúvida, se privilegie a interpretação da norma que favoreça a admissão do concorrente, ou da sua proposta” (acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29.04.2021, processo 0188/20.4BELLE, publicado em www.dgsi.pt ).
Nesta medida a exclusão da proposta, somente quanto a esta “discrepância”, revelar-se-ia desproporcionada e lesiva dos princípios da concorrência e da prossecução do interesse público.
Pelo que, nesta parte, procede o presente argumentário.
Em todo o caso, mantêm-se os fundamentos de exclusão da proposta da CI, acima identificados, pelo que será de confirmar a sentença recorrida à excepção do juízo quanto à ilegalidade apontada ao documento Memória Justificativa e Descritiva junto pela CI.
Improcede, pois, o presente recurso, mantendo-se a sentença recorrida, com a fundamentação não inteiramente coincidente.
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Ø Da Dispensa do pagamento da taxa de justiça remanescente
Nos termos do n.º 7 do artigo 6.º do Regulamento das Custas Processuais (RCP), «[n]as causas de valor superior a (euro) 275.000, o remanescente da taxa de justiça é considerado na conta a final, salvo se a especificidade da situação o justificar e o juiz de forma fundamentada, atendendo designadamente à complexidade da causa e à conduta processual das partes, dispensar o pagamento».
É jurisprudência uniforme do Supremo Tribunal Administrativo a dispensa do remanescente da taxa de justiça tem natureza excepcional, pressupõe uma menor complexidade da causa e uma simplificação da tramitação processual aferida pela especificidade da situação processual e pela conduta das partes.
Fixado que foi o valor da causa em €3.107.744,09 - cfr. despacho saneador-Sentença- justifica-se avaliar oficiosamente (1) Por todos, v. ac. STJ de 29.03.2022, P. 3396/14.3T8GMR.2.G1.S1, disponível em www.dgsi.pt a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça, devida pelo recurso, ao abrigo do art. 6.º, n.º 7, do RCP.
No caso sub judice, atentando na circunstância de não só se colocarem à apreciação vários vícios à sentença recorrida, o primeiro dos quais com alguma complexidade, seja pela análise da matéria de facto como pela fundamentação jurídica. Considerando ainda que o valor das custas apurado segundo o disposto nos arts. 529º do CPC e 6º do RCP é baseado num critério de proporção típico da bilateralidade das taxas, e embora as partes tenham tido uma conduta processual, que se limitou ao que lhes era exigível e legalmente devido.
Tudo sopesado entende este Tribunal, segundo um juízo de proporcionalidade, ser adequado proceder à dispensa de 50% do pagamento do remanescente da taxa de justiça, atento o concreto serviço de justiça que foi prestado nesta instância de recurso.
Nestes termos, e por todos os fundamentos expostos, dispensa-se em 50% o pagamento do remanescente da taxa de justiça na presente instância de recurso, correspondente ao valor da causa, na parcela excedente a €275.000 – cfr. art. 6.º, n.º 7, do RCP.
III. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes desta Subsecção de Contratos Públicos da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso interposto pela Recorrente, confirmando-se a sentença, com a presente fundamentação.
Custas a cargo da Recorrente - cf. arts. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA-, com dispensa em 50% do remanescente da taxa de justiça devida.
Registe e Notifique.
Lisboa, 03 de Outubro de 2024
Ana Cristina Lameira (Relatora)
Ana Carla Teles Duarte Palma (com voto de vencido, que se segue)
Jorge Pelicano
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Voto de vencido.
Não acompanho a decisão, pelos motivos que, em síntese, se enunciam:
- Considero que a matéria dos autos não demonstra, com a clareza necessária, que os planos de equipamentos e mão-de-obra não observam o disposto nas peças do procedimento, interpretadas em conformidade com o disposto no artigo 361.º, n.º 1, do Código dos Contratos Públicos.
- Confrontado o teor das alíneas f) e g) do n.º 1 da cláusula 6.ª do Programa do Procedimento (ponto 3. do probatório) com os planos de mão-de-obra e equipamentos apresentados pela contrainteressada (pontos 8 e 9 do probatório), resulta que naqueles são descritos os meios humanos e materiais, por categoria, e é indicada a sua afetação, ao longo das semanas do prazo de execução, por indicação da média por dia em cada semana. Do teor dessas listas, quando cruzadas as categorias dos meios empregues com a informação constante do plano de trabalhos, que a sentença recorrida considerou obedecer às prescrições previstas nas peças do procedimento e no Código dos Contratos Públicos, e na memória descritiva, é possível extrair, a nosso ver, a informação respeitante à mobilização de meios prevista para cada espécie de trabalhos, ao longo da programação da execução do contrato.
- O mesmo quanto ao juízo levado a efeito a respeito do cronograma financeiro, o qual, a nosso ver e quando interpretado de acordo com os demais documentos que descrevem e detalham o desenvolvimento do contrato, não se afigura omisso quanto às prescrições constantes da alínea h) do n.º 1 da cláusula 6.ª do Programa do Procedimento.
Acompanhando o que se refere no Acórdão, a propósito, designadamente, da Memória Descritiva e Justificativa, julgaria o recurso procedente e revogaria a sentença recorrida.
Ana Carla Teles Duarte Palma |
