| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes do Tribunal Central Administrativo:
O Município do Funchal interpôs o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, de 14.12.2006, a fls. 579-582, que julgou improcedente o incidente deduzido pelo ora Recorrente no sentido de ser revogada a providência cautelar anteriormente deferida a pedido dos ora Recorridos, Luís ....
Foram apresentadas contra-alegações, a defender a manutenção da decisão recorrida.
* Cumpre decidir.*
É o seguinte o teor da sentença recorrida, na parte relevante:
“ (…)
Incidente regulado no art. 124° CPTA (fls. 446 ss do proc. físico)
I
Do contraditório e da instrução feita neste incidente resultam como factos provados:
1. A CMF deliberou, em Março.2006, elaborar um Plano de Urbanização, o "PU D. João Norte" (v. arts. 87° ss RJIGT)/ para zona coincidente com o mesmo local da "Urbanização VIF' referida na decisão cautelar (v. DOCs. a fls. 485 ss e Aviso publ. no DR, II, de 7.4.2006, p. 31) e o Governo Regional aprovou as medidas preventivas (conceito definido no art. 107°-l-5 RJIGT) respectivas (v. Resolução 1/2006/M publicada no PR, II, de 4,5.2006, p. 6471 ss).
2. Existe, para a Urbanização VIP referida na decisão cautelar, uma "nova" licença de edificação, com data de 20.7,2006 (v. alvará a fls. 449 e 484).
3. Não sabemos se o projecto em causa é diferente do referido na decisão cautelar.1
4. A CMF deliberou em Agosto.2006 propor a suspensão parcial do PDM e, consequentemente, a sua revisão.
5. Não há qualquer ratificação publicada que suspenda o PDM do Funchal.
6. A decisão cautelar assentou, entre o mais, no facto de o PDM proibir toda e qualquer edificação naquela zona.
II
O art. 124° CPTA impõe que o tribunal afira da existência ou não de uma nova realidade.
V. assim MÁRIO AROSO DE ALMEIDA et al., Comentário ao CPTA, notas ao art. 124°.
A decisão cautelar, confirmada pelo TCAS, assentou no fumus boni iuris muito forte (porque existe uma aparência muito forte da ilegalidade manifesta ou simples invocada - art. 120°-l-a) CPTA) quanto a violação do PDM do Funchal pelo licenciamento da "Urbanização VIP".
A posterior e recente preparação de um plano urbanístico hierarquicamente inferior ao PDM (um Plano de Urbanização, o "PU D. João Norte" - v. arts. 87° ss RJIGT) para zona coincidente com o mesmo local da "Urbanização VIP" (v. DOCs. a fls. 485 ss e Aviso publ. no DR, II, de 7.4.2006, p. 31) e a criação das medidas preventivas (conceito definido no art. 107o-1-5 RJIGT) respectivas (v. Resolução 1/2006/M publicada no DR, II, de 4.5.2006, p. 6471 ss), para salvaguarda desse novo plano, não alteram, em regra, o PDM.
Sobre a natureza e a função das medidas preventivas, remete-se ainda para a doutrina indicada no despacho de 29.11.2006.
Estas medidas preventivas (v. Resolução 1/2006/M publicada no DR, II, de 4.5.2006, p. 6471 ss) são por causa do PU em preparação (arts. 87° ss e 107°-l-4-5 RTIGT). Não se devem a uma suspensão do PDM e revisão do mesmo (art. 100°).
Continuemos.
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1 O CDS fala em projecto de substituição {v. Acta da CMF n° 29/2006, de 20.7.2006/ no site da CMF). Logicamente: as casas já estão há muito quase concluídas.
2 V. Acta da CMF np 31/2006 de 31.8.2006 (no site da CMF)
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Não há qualquer ratificação publicada que suspenda o PDM do Funchal como se prevê no art. 100°-2 RTIGT e nos arts. 8o e 9o DLR 8-A/2001/M de 20.4, em relação à zona da referida urbanização; o PDM não está, assim, a ser revisto ou alterado; ou seja, as normas do PDM referidas na decisão cautelar continuam em vigor.
Assim não está aqui em causa a situação de facto prevista no art. 107°-3 RJIGT e que é elementar que a Resolução governamental de criação das medidas preventivas (v. Resolução 1/2006/M publicada no DR, II, de 4.5.2006, p. 6471 ss) não se sobrepõe ao PDM, nem o derroga.
Não é relevante o facto de a CMF deliberar propor a suspensão parcial do PDM, o que aqui até ocorreu só depois do "novo" licenciamento (v. Acta n° 31/2006 da CMF, no site da CMF e DOC. ora junto pela E R).
Importante também é o facto de as partes interessadas nisso não demonstrarem sequer a existência de um novo/diferente projecto e processo de licenciamento na base deste novo alvará! A verdade, no entanto, é que o PDM continua a impedir qualquer edificação naquela zona.
Quer dizer, a vigência continuada do PDM (proibição absoluta de edificação), como há meses atrás, ainda não alterado nos termos do RJIGT por outro plano (identidade jurídica), conduzem-nos à conclusão lógica de que esta "nova" licença de 20.7.2006 (v. alvará a fls. 449 e 484) é um acto administrativo igual àquele cuja eficácia se suspendeu, pelo que não produz efeitos jurídicos alguns.
Ou seja, fáctica, jurídica e licitamente nada se alterou desde a decisão cautelar: temos o mesmo PDM que foi o fundamento da decisão cautelar.
Temos, assim, o seguinte:
a) a C-I não apresentou entretanto um novo projecto (diferente) de edificação da Urbanização VIP, edificação que, aliás, já existe na sua quase totalidade;
b) apesar disso, há um novo acto de licenciamento e um novo alvará;
c) não há qualquer acto jurídico publicado que suspenda o PDM do Funchal (como se prevê no art 100°-2 RJIGT e nos arts. 8o e 9o DLR 8-A/2001/M de 20.4) em relação à zona da referida urbanização; ou seja, as normas do PDM referidas na decisão cautelar, de proibição absoluta de edificação naquela zona, continuam em vigor;
d) o PDM não está a ser revisto ou alterado, pelo menos até 20.7.2006;
e) as medidas preventivas aprovadas e publicadas, cits., visam salvaguardar um PU em preparação e, logicamente, não visam nem podem derrogar o PDM naquela concreta zona do município.
Se se pretender que o estranho n° 2 da Resolução governamental cit. e a 2a parte do art. 5o das Medidas cits. derrogam o PDM, então é evidente que estaremos face a uma grosseira ilegalidade, por grosseira violação do RTIGT, da hierarquia dos planos urbanísticos e da sua / relação com as medidas preventivas. Pelo que se devem simplesmente desaplicar tais ^* "normas", sem prejuízo de noutra lide ser decidida a sua conformação legal a título principal. Basta relembrar o teor dos arts. 101°-2, 103° e dos n° 1 e 5 do art. 107° RJIGT.
Entender o contrário seria grosseira fraude à decisão cautelar e sua inexecução ilícita e, da parte deste tribunal, seria denegar justiça e "andar a brincar aos actos administrativos e aos processos" por não se conhecer incidentalmente das questões de superveniência real de novas situações jurídicas que se coloquem em sede do inovador art. 124° CPTA.
A Urbanização VIP apreciada na nossa decisão e objecto deste "novo" alvará" continua, naturalmente, numa zona em que o PPM continua a impedir qualquer edificação, sendo juridicamente irrelevante o que insinuem ou pretendam em sentido contrário uma deliberação municipal, posterior à 2a licença, proponente de modificações do PDM ou uma resolução governamental de instituição de medidas preventivas por causa da elaboração de um plano inferior ao PDM.
Portanto, esta "nova" licença é juridicamente igual à anterior, carecendo por isso de lesividade, porque nada inova na ordem jurídica, não tem qualquer poder genético, nada acrescenta ou tira à anterior. Tem como pressupostos os mesmos da anterior (como, aliás, resulta do alvará), no que aos fundamentos da decisão cautelar diz respeito (os factos e as regras do PDM referidas na nossa decisão).
III
Pelo que julgo improcedente este incidente, não havendo que alterar o decidido.
Custas a cargo dos 2 requerentes do mesmo. Taxa de justiça: 3 UC.
(...) ”*
São estas as conclusões das alegações de recurso e que definem o respectivo objecto:
1.a - A Ordem Jurídica vigente na cidade do Funchal, desde a prolação da sentença de 01/02/2006, sofreu alterações, uma vez que se iniciou o processo de revisão do PDM do Funchal e, para garantia de manutenção das condições de facto existentes, foram, para determinadas áreas de intervenção, estabelecidas Medidas Preventivas.
2.a O Plano de Urbanização D. João - Norte e respectivas Medidas Preventivas abrange a zona da cidade na qual estão inseridas 9 moradias, sitas no Caminho dos Saltos, Funchal, que tinham sido, anteriormente, objecto dos actos de licenciamento de 20/06/2002 e depois de 16/03/2003 (titulados pelo Alvará n° 292/2003), actos esses cuja eficácia foi suspensa por decisão do Tribunal a quo.
3.a - Em 20/07/2006, as referidas moradias foram objecto de um novo licenciamento, devidamente instruído, requerido ao abrigo das normas daquelas Medidas Preventivas e aprovado pela Câmara Municipal do Município, ora Recorrente, com fundamento nas Medidas Preventivas em vigor, sendo este acto administrativo de licenciamento um acto novo, diferente dos anteriores actos de licenciamento, de 20/06/2002 e de 16/03/2003, cuja eficácia foi suspensa por decisão do Tribunal a quo.
4.a - Com efeito, o ora Recorrente, perante um novo contexto legal de actuação, não só podia, como devia, nos termos do art. 9 do CPA, decidir o novo pedido de licenciamento apresentado pela aqui primeira contra-interessada, ao abrigo das normas nele invocadas - o que fez.
5.a - Este novo acto de licenciamento, cujos fundamentos são diferentes dos do acto anterior, produz, por um lado, um efeito inovatório na Ordem Jurídica e, por outro, um efeito extintivo (implícito ou tácito) da situação jurídica anteriormente regulada e titulada no Alvará n° 292/2003, sendo que, por isso, o objecto desta providência cautelar de suspensão de eficácia (os actos de licenciamento de 20/06/2002 e de 16/03/2003) já não existem na Ordem Jurídica.
6.a - Estão, assim, reunidos os pressupostos legais que impõem a requerida revogação da providência, nos termos do n° 1 do art. 124, do CPTA, por alteração das circunstâncias legislativas e procedimentais, a que a sentença sub judice não atendeu, devendo, por isso, ser revogada por esse Venerando Tribunal.
7.a - Ainda que assim não se entenda, deverá sempre a decisão recorrida ser revogada, por fazer uma incorrecta aplicação e interpretação das normas em vigor em matéria de urbanismo.
8.a - Com a aprovação do Plano de Urbanização D. João - Norte e respectivas Medidas Preventivas pretendeu a CMF requalificar toda uma área - que abrange escolas, um bairro social, construção típica de zona de média densidade e uma antiga zona de quinta (que, há muito se tinha tornado um terreno baldio, sem qualquer valor histórico, cultural ou paisagístico) - desajustada em relação ao PDM do Funchal de 1997.
9a - Com o estabelecimento das Medidas Preventivas (Resolução n.° 1/2006/M) era intenção declarada, quer do ora Recorrente, quer do próprio Governo Regional, estabelecer novas regras urbanísticas que se sobrepusessem ao PDM do Funchal e que tivessem a virtualidade de o suspender.
1O.a- O regime jurídico das Medidas Preventivas encontra-se consagrado nos art. 107 e ss. do RJIGT (Decreto-Lei n.° 380/99, de 10/12, com as respectivas alterações) e, nos termos dos nos 1 e 4 do art. 107 do RJIGT, nem sempre é necessária uma decisão autónoma de suspensão do PDM em vigor, podendo esta ser desencadeada em simultâneo com a adopção de Medidas Preventivas e no âmbito do mesmo procedimento, uma vez que ambas as decisões são da responsabilidade da mesma entidade e estão ambas sujeitas a ratificação governamental.
11.a - A aprovação do referido Plano de Urbanização determinou, por outro lado, a alteração (parcial) do PDM do Funchal, pelo que, sendo adoptadas Medidas Preventivas para sua salvaguarda, terá de se considerar que as mesmas o suspendem, nos termos expressamente previstos no n.° 3 do artigo 107.° do RJIGT.
12.a - Com efeito, a norma em apreço deve ser interpretada no sentido de que as Medidas Preventivas deliberadas por motivo de alteração do PDM, - mesmo que por intermédio de um plano de hierarquia inferior -, determinam a suspensão da eficácia daquele na área por elas abrangida.
13.a - Com a aprovação deste Plano de Urbanização, o ora Recorrente pretendeu, de facto, alterar o Regulamento do PDM do Funchal, sendo que, apesar da diferente hierarquia destes Planos, a faculdade de alteração do PDM por um instrumento hierarquicamente inferior é consagrada expressamente nos art. 93 e ss. do RJIGT.
14.a - Mesmo que assim se não entendesse, ainda assim teria de se concluir encontrar-se o PDM do Funchal suspenso, uma vez que essa suspensão foi expressamente deliberada e devidamente ratificada nos termos legais, em simultâneo com a adopção das Medidas Preventivas.
15.a - Esta é a conclusão a que se chega considerando o art. 5 das Medidas Preventivas que determina que as operações urbanísticas, que venham a ser formuladas nessa área, sejam decididas, não de acordo com os parâmetros dele constantes, mas em conformidade com os parâmetros previstos no seu art. 3.
16.a - Esta conclusão é ainda confirmada no ponto 2 da Resolução do Governo Regional n.° 1/2006/M, que determina que "as medidas preventivas para a área de intervenção do Plano de Urbanização D. João - Norte sobrepõem-se ao Plano Director Municipal, na sua área de intervenção", nele se reafirmando a suspensão da eficácia do PDM do Funchal.
17.a - Considerando a natureza regulamentar das Medidas Preventivas (cfr. art. 108° do RJIGT) e os respectivos efeitos legais - que são idênticos aos do PDM do Funchal ora suspenso - a Câmara do Município ora Recorrente aprovou, como podia e devia, o novo projecto de licenciamento das 9 moradias, sitas no Caminho dos Saltos, Funchal.
18.a - Este novo acto de licenciamento de obra é legal, válido e eficaz perante o contexto legai actualmente em vigor e implica a revogação implícita da licença anterior - da qual, em qualquer caso, a contra-interessada, aqui Recorrida particular, desistiu.
19.a - O Tribunal a quo, ao não revogar a providência cautelar de suspensão de eficácia de acto administrativo decretada, viola a lei, por errada aplicação das normas legais em vigor, designadamente as constantes dos arts. 9 do CPA, 124 do CPTA e 107, n° 3 e 4 e 108 do RJIGT, o ponto 2 da Resolução do Governo Regional n° 1/2006/M e o art. 5 do Regulamento das Medidas Preventivas, devendo a sentença ser, por isso, e com estes fundamentos, revogada.
* Ao contrário do que defendem os Recorridos, as conclusões apresentadas pelo Município Recorrente são suficientemente concisas pelo que não se mostra necessário o convite para que sejam sintetizadas.* A matéria de facto da decisão Recorrida:
A matéria de facto da decisão recorrida não foi impugnada nos termos impostos pelo art.º 690-A, n.º 1, al.s a) e b), do Código de Processo Civil, ex vi do art.º 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Daí que a mesma se deva manter.
O enquadramento jurídico:
A sentença recorrida fez o adequado enquadramento jurídico dos factos, improcedendo todas as conclusões do Recorrente, as quais em nada permitem contrariar o decidido.
Em todo o caso, sempre diremos o seguinte:
A licença de construção concedida em 20.7.2006, ainda que não se considerasse um acto confirmativo do anterior licenciamento, não poderia produzir quaisquer efeitos jurídicos por ser um acto nulo, nos termos do disposto no art.º 133º, n.º 2, al. h), do Código de Procedimento Administrativo.
Na verdade a decisão cautelar, transitada em julgado, que agora se quer ver revogada, não se limitou a suspender a execução do anterior acto de licenciamento.
Proibiu, enquanto não transitar a decisão que puser termo ao processo principal, a execução de obras no local, além do mais, por evidente violação do PDM (ver fls. 243).
Como decidimos no acórdão de 10-01-2006, no recurso 01295/05, deste Tribunal Central Administrativo Sul, a decisão final do processo cautelar, como qualquer decisão final, desde que não seja já passível de recurso ordinário, adquire a autoridade de caso julgado material nos precisos termos em que decide, impondo-se às partes e ao Tribunal, dentro e fora do processo – art.º 156.o, n.ºs 2 e 3, 671º, n.º 1, 673.o, e 677.o, todos do Código de Processo Civil.
Isto enquanto não se alterarem as circunstâncias inicialmente existentes, pois nessa hipótese pode a decisão do processo cautelar ser alterada, revogada ou substituída – art.º 124º, n.1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Não há, aqui, verdadeiramente, uma descaracterização da autoridade de caso julgado da decisão final proferida no processo cautelar, pois a segunda decisão parte de pressupostos diferentes, dada a alteração das circunstâncias.
O Tribunal não é colocado, nesta situação, perante a hipótese de repetir ou contradizer a decisão anterior, razão de ser do instituto do caso julgado – art.º 497.o, n.2, do Código de Processo Civil.
O que significa que, decretada uma providência cautelar por decisão transitada, fica a Autoridade Requerida obrigada, por força do caso julgado, a manter a situação que existia ou a antecipar a decisão ou a situação aptas a acautelar o efeito útil da decisão final a proferir no processo principal, nos exactos termos definidos, sumaria e provisoriamente, pela primeira decisão, enquanto não se alterarem as circunstâncias iniciais e, com base nessa alteração, for proferida nova decisão cautelar.
E, como é bom de ver, a revogação da decisão cautelar, judicial, não pode resultar, ipso facto, da prática de um acto administrativo revogatório (neste caso seria um acto substitutivo) do acto suspenso pela decisão judicial.
A não ser assim, estaríamos a admitir que um acto administrativo, ainda que indirectamente, pudesse revogar uma decisão judicial, o que claramente seria contrário ao princípio constitucional da prevalência das decisões dos tribunais sobre as de quaisquer autoridades – art.º 205º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa -, princípio este de que o referido art.º 133º, n.º 2, al. h), do Código de Procedimento Administrativo, constituiu um dos afloramentos.
A revogação da decisão cautelar, cabe, portanto, em exclusividade e total independência, ao Tribunal.
Ora o Tribunal a quo, a quem cabia apreciar os pressupostos da revogação da decisão cautelar, entendeu – e bem – que esses pressupostos não estavam verificados.
Entendeu – e bem – que, designadamente, as ditas medidas preventivas não são de considerar para o caso concreto por se tratar de normas (admitindo que o são verdadeiramente) de valor hierárquico inferior às do PDM que, não tendo sido suspenso, continuam a proibir qualquer edificação no local.
Impõe-se, por tudo isto, manter na íntegra a decisão recorrida - artigo 713º, n.ºs 5 e 6, do Código de Processo Civil.
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Pelo exposto, e ao acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo na íntegra a decisão da 1ª Instância.
Custas a cargo do Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 18 U.C. (dezoito unidades de conta), reduzida a metade, e a procuradoria em 1/5.
* Lisboa, 22 de Março de 2007
(Rogério Martins)
(Coelho da Cunha)
(Cristina Santos)
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