| Decisão Texto Integral: | ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO DO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I- RELATÓRIO
A JUNTA DE FREGUESIA DE SÃO ... (Setúbal), Ré na “acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos”, contra ela interposta por HELENA ..., veio interpor recurso de apelação do acórdão proferido pelo do TAF de Almada em 27-04-2006, a fls 360/400, que julgou a acção procedente e, em consequência, anulou a sanção de aposentação compulsiva aplicada à Autora no âmbito do processo disciplinar nº 01/2003JFSS-CJ, pedindo que a decisão judicial recorrida seja alterada na parte em que merece censura e substituída por outra que, reconhecendo o direito, a legitimidade e posição da Junta de Freguesia de São ..., mantenha aquela sanção disciplinar aplicada à ora Recorrida.
Nas suas alegações de recurso formula as seguintes conclusões:
“Não é o facto de terem sido admitidos e do conhecimento dos anteriores executivos (que eram todos os mesmos), que perde relevância a censurabilidade dos factos praticados pela autora, como ganhando justificação e legitimidade, condicionando-se assim, a actuação dos actuais responsáveis pelo executivo da junta de freguesia (...)
Além disso, basicamente, trata-se da violação de normas legais aplicáveis, entre as quais o POCAL, de nada importando a relevância dada ao vício formal de um regulamento dos muitos em vigor na junta de freguesia.
Assim:
1. Os factos praticados pela autora eram censuráveis e não foram nem consentidos nem autorizados pelos seus superiores hierárquicos, actual executivo;
2. A ilicitude e infracções da autora não se resumem a um regulamento cuja norma habilitante não vem mencionada, antes resultam da violação de disposições legais e regulamentares em vigor e válidas”.
A Recorrida contra-alegou, sustentando que o acórdão deve ser mantido, em síntese porque:
- A Recorrente conduziu a sua alegação de recurso, considerando como factos assentes com relevância, os "factos" alegadamente assentes (ou considerados assentes) no relatório final do instrutor do processo disciplinar, em vez de apreciar os factos que foram dados por assentes na decisão judicial recorrida, ou seja, que foi elaborada uma Nota de Culpa cujo teor reproduz no ponto 18° e que foi elaborado um relatório final cujo teor reproduz no ponto 19°;
- A Recorrente, quanto à questão da nulidade do regulamento cuja violação foi imputada à ora Recorrida na Nota de Culpa, deu por reproduzida, na sua alegação, como matéria de facto assente, aquela que é considerada como tal no relatório final do instrutor, que não coincide com a matéria de facto considerada assente na sentença impugnada, que apenas apurou que o regulamento dos mercados invocado pela Ré naquele relatório final (v. fls. 13 do douto Acórdão) não refere qualquer norma habilitante;
- Tendo constituído fundamento da aplicação das duas sanções (pena de inactividade e pena de demissão), de acordo com o texto de fls 17 do citado relatório final, "... que a arguida nem sequer entregou as receitas ... até ao dia 8 de cada mês, pelo que não se consegue provar se os feirantes pagaram atempadamente " e que "Em consequência a arguida violava o disposto no art. 9° n° 1 do Regulamento dos Mercados de Venda Ambulante Fixa ", uma vez que tal regulamento, por não referir a norma habilitante, é nulo, “não se verifica qualquer violação de normas que, por efeito da nulidade, são inexistentes”, pelo que a sentença só podia anular a pena disciplinar aplicada à Autora;
- Sendo a Junta de Freguesia o órgão executivo da respectiva Freguesia, ela é sempre a responsável, independentemente de quem sejam os seus Presidente e vogais, pelo que, tendo ficado provado que os comportamentos da Autora eram autorizados ou, pelo menos consentidos pelo executivo da Freguesia em anteriores mandatos, tal circunstância vincula os executivos posteriores se não inverterem o procedimento.
A Exmª Magistrada do M° P° junto deste Tribunal, ao abrigo do nº 1 do art. 146° do CPTA, emitiu douto parecer sobre o mérito do presente recurso, no sentido da sua improcedência e de que a decisão judicial de anulação do acto impugnado se deve manter, embora com a seguinte fundamentação:
«I– (...)
Nas conclusões das suas alegações a R., ora recorrente, afigura-se pretender imputar à sentença recorrida erro de julgamento, por o facto de serem conhecidos e consentidos pelo anterior executivo da Junta de Freguesia não retirar a censurabilidade da actuação da A. e a ilicitude e infracções da sua conduta não se resumirem a um regulamento, cuja norma habilitante não vem mencionada, mas antes resultarem da violação de disposições legais e regulamentares em vigor e válidas.
II (...)
III- No acórdão recorrido foi decidido anular o acto que aplicou à arguida, A., a pena disciplinar de aposentação compulsiva, com fundamento em que a sua conduta não merecia censura, quer face aos factos dados como provados nos pontos 15° a 17° da matéria factual assente, ou seja, o conhecimento da prática dos actos em causa pelo anterior executivo que os admitia e de ser a prática seguida em outros mandatos, quer porque lhe atribui a infracção de um regulamento (regulamento dos mercados de venda ambulante fixa) formalmente inconstitucional (ponto 22° do probatório).
Conforme se constata no ponto 18° da matéria assente, na "nota de culpa" são imputados à arguida vários factos integrantes de infracções disciplinares, que não só aqueles a que respeita o conhecimento e consentimento pelo anterior executivo e que já eram prática de anteriores executivos.
Designadamente são-lhe imputados ainda os factos referidos nos arts 1° a 8° da nota de culpa, reportados à não observação do Dec-Regulamentar n° 92-C/84 de 28/12 e ao PROCAL (aprovado pelo Dec. Lei n° 54-A/99 de 22/02) e nos arts 25° a 29° e 31° a 34°, subsumíveis às infracções ao DL n° 24/84, referidas na mesma nota de culpa.
Nos termos do n° l do art. 3° do DL n° 24/84 de 16/01 «Considera-se infracção disciplinar o facto, ainda que meramente culposo, praticado pelo funcionário ou agente em violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce».
A exclusão da responsabilidade disciplinar apenas tem lugar no caso previsto no n° l do art. 10° do mesmo diploma legal, isto é, quando o funcionário ou agente actue no cumprimento de ordens ou instruções emanadas de legítimo superior hierárquico e em matéria de serviço, se previamente delas tiver reclamado ou tiver exigido a sua transmissão ou confirmação por escrito.
Sendo, por sua vez, circunstâncias dirimentes da responsabilidade disciplinar, ou seja, causas da exclusão da ilicitude e da culpa, as descritas no art. 32° do citado Dec-Lei.
Acontece que, o conhecimento e consentimento pelo anterior executivo da conduta da arguida refere-se tão-só, conforme resulta da prova produzida (pontos 15° a 17° da matéria factual assente) à prática reiterada do recebimento de cheques pré-datados e cobrança de taxas junto dos feirantes, sem cobrança de juros.
Ora, tal conhecimento e consentimento pode, em nosso entender, efectivamente, excluir a culpa da arguida, pela não exigibilidade de outro comportamento (al. d) do art. 32°), isto é, reuniram-se circunstâncias externas que «arrastam irresistivelmente o agente para a prática do facto, roubando-lhe toda a possibilidade de se comportar diferentemente»- cfr. Leal Henriques, in "Procedimento Disciplinar" e em anotação ao art. 32° do DL 24/84 - ou por falta de consciência da respectiva ilicitude, isto é, embora sabendo que a cobrança deveria ser feita na tesouraria, convenceu-se que perante o consentimento, ainda que tácito, do Presidente e do Tesoureiro do mandato anterior e por ser já prática seguida em anteriores mandatos, tal conduta lhe passou a ser lícita, o que parece resultar da sua afirmação "...é melhor ter o cheque na mão do que não receber o dinheiro"- de acordo com o mesmo autor e anotação ao art. 32° na obra citada «a enumeração constante do artigo tem carácter exemplificativo ou indicativo, pelo que será legítimo acrescentar a este rol outras mais circunstâncias que porventura possam ter os mesmos efeitos».
E, mesmo que assim não se entendesse, sempre haveria de considerar diminuída em grande parte a sua culpa, sendo certo que, apesar disso, no relatório final, como na sentença se refere, a esses factos (constantes dos pontos 15° a 17° do probatório) relatados pelas testemunhas arroladas pela arguida, A., não lhes é feita qualquer referência.
Todavia, o acórdão recorrido ao decidir que a "conduta" da arguida "não merece censura", embora sem fundamentação de direito de acordo com o atrás exarado, acabou por abranger nessa mesma não censurabilidade todas as restantes infracções que lhe foram imputadas na nota de culpa e relatório final, que não só àquelas de que se provou haver conhecimento e consentimento pelos anteriores executivos, o mesmo se dizendo relativamente ao regulamento, cuja inconstitucionalidade formal foi considerada, não se atendendo aos restantes diplomas mencionados na acusação.
Acontece, porém, que compulsada a nota de culpa deduzida contra a arguida, verificamos estar perante a nulidade insuprível a que se reporta o disposto no n° l do art. 42° do DL n° 24/84, de conhecimento oficioso.
Com efeito, conforme é jurisprudência unânime e o Conselheiro Leal Henriques o ensina na obra já citada “a acusação tem de ser formulada através da articulação de factos concretos e precisos, sem imputações vagas, genéricas ou abstractas, devendo enunciar as circunstâncias conhecidas de modo, lugar e tempo e as infracções disciplinares que deles derivem, correspondendo a generalidade da acusação à falta de audiência do arguido, geradora de nulidade insuprível”.
No caso em apreço, e mostrando-se provado que a arguida durante 23 anos que desempenhou funções na Junta em questão, exerceu nela várias funções e cargos ao longo desses anos, a acusação não especifica nos seus arts. 1° e 2° em quais das funções desempenhadas pela arguida e em que período ou períodos de tempo esta não cumpriu com as responsabilidades funcionais e não respeitou os procedimentos obrigatórios de controlo das disponibilidades (caixa e bancos), ou observou as exigências de controlo da tesouraria previstas no Dec. Regulamentar n° 92-C/84 e no PROCAL, nem descriminou os factos concretos em que consistiu esse incumprimento, inobservância nem quais as exigências a que tais diplomas obrigam, limitando-se, assim, a imputações vagas, genéricas e abstractas.
Por sua vez o descrito no artigo 27° entra em contradição com a segunda parte do art. 13° da mesma acusação já que, se não se consegue afirmar que os feirantes pagavam atempadamente, também o contrário não pode ser afirmado e assim que havia lugar à cobrança de juros de mora ( o que resulta provado é que a arguida não entregava as receitas obtidas da cobrança até ao dia 08 de cada mês ).
Por outro lado, quer do Inquérito, quer do processo administrativo não se demonstra provado que as verbas não entregues atempadamente fossem geridas pela arguida em benefício próprio, conforme se refere no art. 29° da acusação, nem é descrito nenhum facto concreto donde tal resulte.
Não obstante o ora referido, e não ser descrito nenhum outro facto concreto donde resulte que a mesma desviou os montantes recebidos e se locupletou com eles, inclusive do montante que veio a ser por ela reposto (o que, só por si, não prova que a arguida o tivesse desviado e dele se tivesse locupletado em proveito próprio) - facto(s) esse(s) que, aliás não resulta(m) provado(s) do processo de Inquérito ou do processo disciplinar - é-lhe imputada na acusação o cometimento da infracção do art.26° n° 4 al. d) (e não c) como certamente, por lapso, é indicado) do DL n° 24/84 já citado.
Ora, conforme se expende no AC. deste TCA de 06/07/2000, Rec. 00352/97, que passamos a citar «...Neste domínio da apreciação da prova em processo disciplinar, já se entendeu que "o resultado do processo decisório sobre a realidade e a interpretação da factualidade adquirida em processo disciplinar releva do domínio da chamada "justiça administrativa" em que intervêm factores de apreciação de grande subjectividade e imponderabilidade, fundados num critério de livre convicção do intérprete, que impede o Tribunal de o sindicar, salvo situações extremas de erro manifesto de apreciação (cfr. Ac. do STA de 12/10/93 in BMJ430°-275).
Mas este Acórdão corresponde a uma posição minoritária dentro da jurisprudência do STA, a qual se inclina de forma quase unânime - sobretudo a mais recente- para considerar que em sede de fixação dos factos que funcionam como pressuposto da aplicação das penas disciplinares, a Administração não actua no âmbito da denominada "justiça administrativa", pelo que no recurso contencioso o Tribunal pode sindicar a regularidade e suficiência do juízo probatório da decisão disciplinar e perfilhar um juízo não coincidente com o que foi acolhido pela autoridade administrativa (cfr., entre outros, os Acs. de 6/11/97-Rec. n° 28.566, de 20/11/97-Rec. n° 40050, de 27/11/97-Rec. n° 39040 e de 5/3/98-Rec. n° 32.389).
Na apreciação da prova produzida, deve-se tomar em consideração que, em processo disciplinar, compete à Administração a prova dos factos constitutivos da infracção imputada ao arguido e não a este provar que não os praticou, pelo que as dúvidas no domínio probatório devem funcionar em favor do arguido, de acordo com o princípio "in dúbio pro reo" (cfr. Acs. do STA de 19/1/95 in BMJ 443°-422, de 13/11/9 -Rec. n° 39990, de 27/11/9-Rec. n° 39040, de 10/3/98-Rec. n° 42.233, de 25/2/99-Rec. n° 37.235 e de 4/3/99-Rec. n° 39061).
Também no art. 32° da acusação não se descriminam os factos concretos donde resulte que a arguida não possuía e não aperfeiçoou (com culpa) os conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correcção, desconhecendo-se se são reportados a alguma formação profissional (...) ou a qualquer outro facto em concreto, tanto mais que a arguida tinha uma classificação de "Bom".
Assim, tendo a acusação sido formulada na sua maior parte através de imputações vagas, genéricas e abstractas, correspondendo a generalidade da acusação à falta de audiência do arguido, como tal geradora de nulidade insuprível, que o acto impugnado enferme da mesma nulidade insanável a que se reporta os art. 42° n° l do DL n° 24/84».
Em conformidade com o disposto no nº 2 do art. 146º do CTPA, notificado o anterior parecer à Recorrente, esta nada disse.
Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência para julgamento.* II- OS FACTOS
O acórdão recorrido deu por assente, a fls 361 a 380 e sob os números 1 a 23, a factualidade que passa a transcrever-se, com excepção do que consta no número 10 por constituir uma repetição de parte do relatório final do Sr. Instrutor, transcrito quase integralmente no ponto 19 e a que, neste número, se adita o último parágrafo desse relatório (fls 144 do processo disciplinar):
«1- Na reunião extraordinária de 9/5/03 do executivo da Junta de Freguesia de S. ..., foi deliberado que, em virtude de determinados elementos, relacionados com a documentação relativa à área financeira e às funcionárias Helena Pereira e Helena Silvestre, "porque podem configurar enquadramento jurídico-penal", solicitar às C. M. de Setúbal e Palmela um técnico de direito - Acta n° 558 do processo de inquérito n° 1/2003-JFSS-CJ junto aos autos de fls 100 em diante - al. A) dos factos assentes.
2- Em 3/6/03 foi autuado o processo de inquérito n° 1/2003-JFSS-CJ - fls 100 e seguintes - al. B) dos factos assentes.
3- No âmbito deste processo de inquérito a autora prestou declarações em 10/7/2003 - processo de inquérito n° 1/2003-JFSS-CJ junto aos autos de fls 100 em diante - al. c) dos factos assentes.
4- Na reunião ordinária da Junta de Freguesia de S. ..., realizada a 12/9/03, foi deliberado instaurar procedimento disciplinar à autora Helena ..., e ainda a Maria ... e Anabela ... - acta da reunião junta no processo disciplinar- al. D) dos factos assentes.
5- Por carta datada registada com A.R. de 10/10/03 a autora foi notificada que foi dado início à instrução de um processo disciplinar contra ela - doc. fls 29 do processo disciplinar - al. E) dos factos assentes.
6- Em 27/10/03 foi deduzida contra a autora a nota de culpa que consta a fls 35 do processo disciplinar - al. F) dos factos assentes.
7- Em 11/11/03 a autora respondeu à nota de culpa, pela resposta junta a fls 44 do processo disciplinar - al. G) dos factos assentes.
8- As testemunhas depuseram conforme consta do auto de depoimento de fls 58, 60, 62, 63, 64 do processo disciplinar apenso - al. H) dos factos assentes.
9- Em 22/12/03, a fls 127 do processo disciplinar, foi elaborado o relatório final, no qual foi proposta a pena de aposentação compulsiva da autora - al. I) dos factos assentes.
10- Nesse relatório foram dados como provados os factos constantes da descrição de fls 136 a 139 (...) – al. J) dos factos assentes.
11- Na reunião extraordinária da Junta de Freguesia realizada a 30/12/03 foi deliberado, por maioria, aplicar à autora a pena de aposentação compulsiva - al. L) dos factos assentes.
12- Foi elaborado o edital n° 238/2003, datado de 31/12/03, no qual consta que foi "deliberado por unanimidade atribuir à funcionária Helena... a pena de aposentação compulsiva" - al. M) dos factos assentes.
13- Por carta datada de 31/12/03 a autora foi notificada de que lhe fora aplicada a sanção de aposentação compulsiva, conforme doc. 3 junto com a p. i.- al. N) dos factos assentes.
14- Desde pelo menos 27 de Março de 2003 que o Presidente da Junta de Freguesia ré tomou conhecimento do desfasamento entre o valor contabilístico e os valores em cofre - resposta à primeira questão da base instrutória.
15- A aceitação de cheques pré-datados para pagamento das taxas devidas pelos feirantes era do conhecimento pelo menos do anterior executivo - resposta à segunda questão da base instrutória.
16- Sendo prática seguida já em anteriores mandatos autárquicos -resposta à terceira questão da base instrutória.
17- A autora recebia dos feirantes do mercado 2 de Abril dinheiro correspondente às taxas por estes devidas, e que posteriormente levava os recibos, e que esse procedimento era do conhecimento do Tesoureiro e do Presidente do mandato anterior -resposta à quarta questão da base instrutória.
Mais resultam dos autos provados os seguintes factos:
18- É o seguinte o teor da nota de culpa:
“PROC. Nº 01/2003-JFSS-CJ
NOTA DE CULPA
ACUSAÇÃO DEDUZIDA NOS TERMOS DO ART. 57º Nº 2 DO D.L. 24/84 DE 16 DE JANEIRO CONTRA:
HELENA ..., Assistente Administrativa Principal, casada, nascida a 12/01/1961, filha de Júlio ... e de Zélia ... ?, natural de S. ... (Setúbal) e residente na Rua ... – Setúbal
NOS TERMOS E COM OS SEGUINTES FUNDAMENTOS:
1º
Indiciam suficientemente os autos que a arguida enquanto desempenhou funções na tesouraria da Junta de Freguesia de S. ... não cumpriu com as suas responsabilidades funcionais, não respeitou os procedimentos obrigatórios de controlo das disponibilidades (caixa e bancos).
2º
Deste modo, não foram observadas as exigências de controlo da tesouraria previstas no Decreto-Regulamentar 92-C/84, de 28 de Dezembro, em vigor de 1 de Janeiro de 1986 a 31 de Dezembro de 2001, as mesmas regras posteriormente reforçadas pelas disposições do POCAL.
3º
Em resultado desse comportamento da arguida, os acertos de saldos finais de caixa e de bancos no fim do ano de 2002 foram de prossecução difícil tendo-se arrastado até Março do corrente ano, pois verificava-se um desfasamento de valores entre o saldo de caixa em 31 de Dezembro de 2002 e a existência física de valores em cofre.
4º
Concretamente o saldo contabilístico de caixa apresentado em 31 de Dezembro de 2002 era de € 152 1,46 e os valores existentes eram apenas de € 638,99, tendo sido os valores em falta de € 882,47.
5º
Em face do exposto, o Sr. Técnico Oficial de Contas Carlos ... conjuntamente com a Economista Drª Sandra ..., efectuaram uma análise que os conduziu, sem reservas, à aceitação definitiva dos saldos finais das contas de disponibilidades (caixa e bancos), na presença das responsáveis funcionais (na data dos factos) pela Contabilidade (Maria ...) e Tesouraria (arguida), resultando daí a exigência de que os valores em falta na tesouraria fossem repostos pelos trabalhadores que os detinham, de forma a estabelecer a obrigatória correspondência entre os valores que resultavam da contagem física e os do saldo final de exercício de 2002.
6º
Os valores em falta € 882, 47 foram repostos apenas em 25 de Março do corrente ano, tal reposição foi formalizada com a entrega dos cheques n°s 8821343 s/CGD de € 647,69, 77186892 s/CGD de € 234,78, emitidos, respectivamente, pela arguida e pela funcionária Maria ....
7º
A arguida agiu voluntária e conscientemente bem sabendo que a exactidão das operações de arrecadação de receitas, pagamentos de despesas, entradas e saídas de fundos por operações de tesouraria e operações de débito e crédito de valores de documentos, de acordo com a legislação anterior e actual, é obrigatória.
8º
Com efeito, se em exercícios anteriores tivessem sido observadas as exigências de controlo da tesouraria previstas no Decreto-Regulamentar 92-C/84, de 28 de Dezembro, em vigor de 1 de Janeiro de 1986 a 31 de Dezembro de 2001, as mesmas agora reforçadas pelas disposições do POCAL, a Junta de Freguesia de S. ... não teria sido afectada pela ausência de rigor na utilização dos mecanismos de controlo obrigatórios dos dinheiros públicos.
9º
Indiciam também os autos que a arguida enquanto foi responsável pela tesouraria recebia dos feirantes do Mercado da Confeiteira cheques pré-datados, não sendo cobrados os devidos juros de mora, violando-se o disposto no art. 23° do Regulamento do Mercado da Confeiteira.
10º
Acresce que, a arguida quando foi questionada pela funcionária Anabela Cantarino sobre a eventual possibilidade de poder receber cheques pré-datados, respondeu-lhe: "trata-se de pessoas conhecidas ...é melhor ter o cheque na mão do que não receber o dinheiro".
11º
Mais resultou provado que o pagamento das taxas referentes aos quiosques e bancas do Mercado 2 de Abril, não era feito no posto de cobrança, que no caso em apreço é a tesouraria da Junta de Freguesia de S. ....
12º
Com efeito, conforme confissão da arguida, a mesma fazia a referida cobrança das taxas junto dos feirantes.
13º
Contudo, resultou provado que a arguida nem sempre entregava as receitas obtidas da cobrança até ao dia 08 de cada mês, pelo que não se consegue afirmar que os feirantes pagavam atempadamente.
14º
Em consequência, a arguida violava o disposto no art. 9º, n° 1, 1° do Regulamento dos Mercados de Venda Ambulante Fixa.
15º
A funcionária Anabela ... que tinha conhecimento do anómalo procedimento colaborava com a arguida ficando com as cópias dos recibos a fim de posteriormente registar na folha de caixa.
16º
Havia portanto, um desvio do procedimento legal que seria os feirantes fazerem o seus pagamentos na tesouraria da Junta de Freguesia de S. ....
17º
Indiciam suficientemente os autos que a arguida, conforme confessou, na primeira semana de Fevereiro de 2003 levou consigo os recibos de cobrança n°s 101, 102, 103, 104, 107, 110 e 111 datados de 23.01.2003 para fazer a cobrança junto dos feirantes, como era habitual.
18º
O recibo n° 101, datado de 23.01.2003, de valor € 24,03 emitido em nome de Maria ....
19º
O recibo n° 102, datado de 23.01.2003, de valor € 24,19 emitido em nome de I.....
20º
O recibo n° 103, datado de 23.01.2003, de valor € 24,19 emitido em nome de Luís ....
21º
O recibo nº 104, datado de 23.01.2003, de valor € 24,19 emitido em nome de Fernando.....
22º
O recibo nº 107, datado de 23.01.2003, de valor € 33,74 emitido em nome de Elvira ....
23º
O recibo n° 110, datado de 23.01.2003, de valor € 18,16 emitido em nome de Maria....
24º
O recibo n° 111, datado de 23.01.2003, de valor € 111,19 emitido em nome de Emilia ....
25º
A receita que resultou dos supra mencionados recibos só foi entregue à funcionária Anabela ... no final do mês de Fevereiro do corrente ano, após esta ter insistido por diversas vezes com a arguida para o fazer.
26º
Ficaram assim retidas importâncias no valor total de € 259, 69.
27º
Para além de não terem sido cobrados juros de mora, o que resultou um prejuízo para a Junta de Freguesia de S. ... no valor de € 5,17.
28º
Encontra-se pois provado que a arguida tem responsabilidades em sete recibos dos quais recolheu verbas, num total de € 259,69, não prestando contas em prazo legal ou seja, no dia da cobrança, apenas o fazendo mais tarde, como vimos.
29º
Assim, havia portanto, um tempo em que aquela verba não entregue à Junta de Freguesia de S. ..., era gerida por quem a tinha cobrado em beneficio próprio.
30º
A arguida agiu voluntária e conscientemente bem sabendo que não era legal receber cheques pré-datados dos feirantes, assim como também sabia que o pagamento das taxas referentes às bancas e quiosques do Mercado 2 de Abril deveria ser feito na tesouraria da Junta de Freguesia de S. ....
31º
A arguida também sabia que recolhendo as verbas teria que prestar contas no prazo legal ou seja, até ao dia 08 de cada do mês, e não mais tarde, como vimos.
32º
Sabia também a arguida que face à categoria que detém, está obrigada a possuir e aperfeiçoar os conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correcção.
33º
E que, como funcionária pública que é tem o dever geral de criar no público confiança na Administração devendo ter um comportamento recto, honrado, honesto, sendo-lhe exigido entre, outros, um dever de lealdade (desempenho das suas funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público).
34º
Esse seu comportamento consubstancia uma gravidade acrescida, pois os factos da presente acusação verificarem-se na Tesouraria, onde o conhecimento das disposições legais e regulamentares, assim como o seu cumprimento são imprescindíveis para a boa imagem da Junta de Freguesia de S. ..., não esquecendo que estão em causa dinheiros públicos.
COM OS FACTOS EXPOSTOS COMETEU A ARGUIDA AS SEGUINTES INFRACÇÕES DISCIPLINARES:
- Negligência grave ou grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais, demonstrando falta de conhecimento de normas essenciais reguladoras do serviço, da qual resultou um prejuízo para a Administração, prevista e punida pelas disposições combinadas dos arts 3°, 24°, n° 1, alínea e), 11°, n° 1, alínea c) e 12°, n° 4, sendo os normativos citados do D.L. 24/84, de 16 de Janeiro, com a pena de suspensão.
- Cobrar receitas ou recolher verbas de que não prestem contas nos prazos legais prevista e punida pelas disposições combinadas dos arts 3°, 25°, nº 2, alínea b), 11°, n° 1, alínea d) e 12°, n° 5, sendo os normativos citados do D.L. 24/84, de 16 de Janeiro, com a pena de inactividade.
- Alcance ou desvio de dinheiros públicos prevista e punida pelas disposições combinadas dos arts 3°, 26°, n° 4, alínea c), 11°, n° 1, alínea f) e 12º, n° 8, sendo os normativos citados do D.L. 24/84, de 16 de Janeiro, com a pena de demissão.
- Agrava a sua responsabilidade a circunstância – acumulação de infracções – prevista no art. 31º, nº 1, alínea g) e 4 do mesmo diploma.
Extraia fotocópia da acusação para entregar à arguida mediante notificação pessoal a efectuar em 2 dias, ou, se não for possível, por carta registada com Aviso de Recepção.
Fixo à arguida o prazo de 10 dias úteis para apresentar a sua defesa, por escrito, se assim o desejar.
O processo poderá ser consultado no Departamento dos Recursos Humanos da Câmara Municipal de Setúbal durante as horas normais de expediente
Setúbal, 27 de Outubro de 2003.
A instrutora (Drª Conceição Justo)” - doc. fls 13 do suporte documental.
19- Consta do relatório final:
«PRODUZIDA A PROVA, RESULTARAM ASSENTES OS SEGUINTES FACTOS:
A arguida enquanto desempenhou funções na tesouraria da Junta de Freguesia de S. ... não cumpriu com as suas responsabilidades funcionais, não respeitou os procedimentos obrigatórios de controlo das disponibilidades (caixa e bancos).
Deste modo, não foram observadas as exigências de controlo da tesouraria previstas no Decreto-Regulamentar 92-C/84, de 28 de Dezembro, em vigor de 1 de Janeiro de 1986 a 31 de Dezembro de 2001, as mesmas regras posteriormente reforçadas pelas disposições do POCAL.
Em resultado desse comportamento da arguida, os acertos de saldos finais de caixa e de bancos no fim do ano de 2002 foram de prossecução difícil tendo-se arrastado até Março do corrente ano, pois verificava-se um desfasamento de valores entre o saldo de caixa em 31 de Dezembro de 2002 e a existência física de valores em cofre
o saldo contabilístico de caixa apresentado em 31 de Dezembro de 2002 era de € 152 1,46 e os valores existentes eram apenas de € 638,99, tendo sido os valores em falta de € 882,47.
O Sr. Técnico Oficial de Contas ... conjuntamente com a Economista Drª Sandra ..., efectuaram uma análise que os conduziu, sem reservas, à aceitação definitiva dos saldos finais das contas de disponibilidades (caixa e bancos), na presença das responsáveis funcionais (na data dos factos) pela Contabilidade (Maria ...) e Tesouraria (arguida), resultando daí a exigência de que os valores em falta na tesouraria fossem repostos pelos trabalhadores que os detinham, de forma a estabelecer a obrigatória correspondência entre os valores que resultavam da contagem física e os do saldo final de exercício de 2002.
Os valores em falta € 882, 47 foram repostos apenas em 25 de Março do corrente ano, tal reposição foi formalizada com a entrega dos cheques n°s 8821343 s/CGD de € 647,69, 77186892 s/CGD de € 234,78, emitidos, respectivamente, pela arguida e pela funcionária Maria ....
A arguida agiu voluntária e conscientemente bem sabendo que a exactidão das operações de arrecadação de receitas, pagamentos de despesas, entradas e saídas de fundos por operações de tesouraria e operações de débito e crédito de valores de documentos, de acordo com a legislação anterior e actual, é obrigatória.
Com efeito, se em exercícios anteriores tivessem sido observadas as exigências de controlo da tesouraria previstas no Decreto-Regulamentar 92-C/84, de 28 de Dezembro, em vigor de 1 de Janeiro de 1986 a 31 de Dezembro de 2001, as mesmas agora reforçadas pelas disposições do POCAL, a Junta de Freguesia de S. ... não teria sido afectada pela ausência de rigor na utilização dos mecanismos de controlo obrigatórios dos dinheiros públicos.
A arguida enquanto foi responsável pela tesouraria recebia dos feirantes do Mercado da Confeiteira cheques pré-datados, não sendo cobrados os devidos juros de mora, violando-se o disposto no art. 23° do Regulamento do Mercado da Confeiteira.
Acresce que, a arguida quando foi questionada pela funcionária Anabela ... sobre a eventual possibilidade de poder receber cheques pré-datados, respondeu-lhe: "trata-se de pessoas conhecidas ...é melhor ter o cheque na mão do que não receber o dinheiro".
Mais resultou provado que o pagamento das taxas referentes aos quiosques e bancas do Mercado 2 de Abril, não era feito no posto de cobrança, que no caso em apreço é a tesouraria da Junta de Freguesia de S. ....
Com efeito, conforme confissão da arguida, a mesma fazia a referida cobrança das taxas junto dos feirantes.
Contudo, resultou provado que a arguida nem sempre entregava as receitas obtidas da cobrança até ao dia 08 de cada mês, pelo que não se consegue afirmar que os feirantes pagavam atempadamente.
Em consequência, a arguida violava o disposto no art. 9º, n° 1, 1° do Regulamento dos Mercados de Venda Ambulante Fixa.
A funcionária Anabela ... que tinha conhecimento do anómalo procedimento colaborava com a arguida ficando com as cópias dos recibos a fim de posteriormente registar na folha de caixa.
Havia portanto, um desvio do procedimento legal que seria os feirantes fazerem o seus pagamentos na tesouraria da Junta de Freguesia de S. ....
Indiciam suficientemente os autos que a arguida, conforme confessou, na primeira semana de Fevereiro de 2003 levou consigo os recibos de cobrança n°s 101, 102, 103, 104, 107, 110 e 111 datados de 23.01.2003 para fazer a cobrança junto dos feirantes, como era habitual.
O recibo n° 101, datado de 23.01.2003, de valor € 24,03 emitido em nome de Maria ....
O recibo n° 102, datado de 23.01.2003, de valor € 24,19 emitido em nome de I....
O recibo n° 103, datado de 23.01.2003, de valor € 24,19 emitido em nome de Luís ....
O recibo nº 104, datado de 23.01.2003, de valor € 24,19 emitido em nome de Fernando ....
O recibo nº 107, datado de 23.01.2003, de valor € 33,74 emitido em nome de Elvira ....
O recibo n° 110, datado de 23.01.2003, de valor € 18,16 emitido em nome de Maria ....
O recibo n° 111, datado de 23.01.2003, de valor € 111,19 emitido em nome de Emilia ....
A receita que resultou dos supra mencionados recibos só foi entregue à funcionária Anabela ... no final do mês de Fevereiro do corrente ano, após esta ter insistido por diversas vezes com a arguida para o fazer.
Ficaram assim retidas importâncias no valor total de € 259, 69.
Para além de não terem sido cobrados juros de mora, o que resultou um prejuízo para a Junta de Freguesia de S. ... no valor de € 5, 17.
Encontra-se pois provado que a arguida tem responsabilidades em sete recibos dos quais recolheu verbas, num total de € 259, 69, não prestando contas em prazo legal ou seja, no dia da cobrança, apenas o fazendo mais tarde, como vimos.
Assim, havia portanto, um tempo em que aquela verba não entregue à Junta de Freguesia de S. ..., era gerida por quem a tinha cobrado em beneficio próprio.
A arguida agiu voluntária e conscientemente bem sabendo que não era legal receber cheques pré-datados dos feirantes, assim como também sabia que o pagamento das taxas referentes às bancas e quiosques do Mercado 2 de Abril deveria ser feito na tesouraria da Junta de Freguesia de S. ....
A arguida também sabia que recolhendo as verbas teria que prestar contas no prazo legal ou seja, até ao dia 08 de cada do mês, e não mais tarde, como vimos.
Quanto aos argumentos invocados pela arguida na sua contestação sempre se dirá que:
- No que concerne à eventual prescrição do procedimento disciplinar, importa esclarecer que não poderemos concordar com a mesma, uma vez que o Sr. Presidente da Junta de Freguesia de S. ... apenas no dia 27 de Março de 2003 com a informação do Sr. Carlos ... (conforme prova o doc. de fls. 5 do processo de inquérito), teve o conhecimento dos factos e do circunstancialismo que os rodeou, por forma a tornar possível a formulação de um juízo fundado que integram infracção disciplinar.
- Na verdade, tem sido esse o entendimento da jurisprudência, conforme podemos verificar no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n." 029887 de 07/07/92 "O prazo prescricional de 3 meses contemplado no nº 2 do art. 4º citado inicia-se com o "conhecimento da falta", o que logo inculca não bastar o mero conhecimento dos factos na sua materialidade, antes se tomando necessário o conhecimento destes e do circunstancialismo que os rodeou, por forma a tornar possível a formulação de um juízo fundado que integram infracção disciplinar.
Assim, esse prazo apenas se iniciará quando o dirigente tiver conhecimento de fortes indícios da prática de infracção, ou seja do momento em que esta é conhecida, não bastando uma mera participação ou denúncia não suficientemente concretizada e individualizada".
- Por outro lado, o Processo de Inquérito suspende o decurso do prazo prescricional do procedimento disciplinar, conforme dispõe o n° 5 do art. 4° do E.D.
- E, mais uma vez é esse o entendimento unânime da Jurisprudência, Acórdão do Suprem Tribunal Administrativo nº 041159 de 24/09/98 "O processo de averiguações ou de inquérito suspende o decurso do prazo prescricional do procedimento disciplinar, nos termos do art. 4° do E.D, quando a sua instauração seja necessária à obtenção de elementos destinados a averiguar-se certo comportamento é ou não subsumível a certa previsão juridico-disciplinar, de quem foi o seu agente e em que circunstancias aquele se verificou".
- Assim sendo, o procedimento disciplinar não se encontra prescrito.
- A arguida sendo responsável pela tesouraria tinha o dever e a obrigação de conhecer as disposições legais no que concerne às exigências de controlo da tesouraria previstas no Decreto-Regulamentar 92C/84, de 28 de Dezembro, em vigor de 1 de Janeiro de 1986 a 31 de Dezembro de 2001, as mesmas regras posteriormente reforçadas pelas disposições do POCAL.
Assim, a arguida não poderia compactuar com os procedimentos eventualmente errados ou pouco cuidados mas que eram comuns e habituais nos serviços administrativos e financeiros da Freguesia em anos anteriores, conforme alega a arguida na resposta à nota de culpa.
- Não ficou provado, pelos depoimentos que constam de fls 60 a 62 do Processo Disciplinar:
a) Que a formação profissional várias vezes solicitada pela arguida e outra funcionária foi sempre negada pelo responsáveis da Junta de Freguesia que nunca se dispuseram a organizar qualquer processo de actualização de conhecimentos dos seus funcionários designadamente na área da contabilidade.
b) Que era do conhecimento do actual executivo a entrega de cheques pré-datados pelos feirantes do Mercado da Confeiteira, não sendo cobrados juros de mora. A própria arguida confessou no seu depoimento de fls 108 e 109 do Processo de Inquérito que tinha conhecimento que não podia receber cheques pré-datados, no entanto conhecia os feirantes que eram seus vizinhos.
c) Não se comprovou que ao longo dos anos, sempre procederam vários funcionários da Freguesia à cobrança das taxas referentes aos quiosques e bancas do Mercado 2 de Abril junto dos feirantes e não no posto de cobrança, ou seja, não se apurou que nenhum funcionário o tivesse feito anteriormente, mas apenas a arguida.
a) Os sujeitos activos da infracção disciplinar só podem ser os funcionários ou agentes, e no caso em apreço, a arguida é funcionária encontrando-se vinculada à Administração por uma relação de serviço, nos termos do disposto no art. 1º do E.D.
b) O objecto da infracção disciplinar é a relação facto-dever, ou seja a consumação voluntária de um facto que agrida um dever. O facto é a exteriorização de uma vontade que, no caso concreto, se traduziu nas infracções disciplinares supra referidas.
c) A culpabilidade, a arguida agiu com culpa pois estando consciente e possuindo liberdade moral para se conduzir e sabendo que não era legal o incumprimento das suas responsabilidades funcionais ao não respeitar os procedimentos obrigatórios de controlo das disponibilidades (caixa e bancos).
A arguida também agiu com culpa quando recebeu cheques pré-datados dos feirantes, e quando recolheu verbas que não prestou contas no prazo legal.
d) A ilicitude é a negação de determinados valores protegidos por lei. O comportamento da arguida revelou-se contrário aos deveres inerentes ao exercício da função pública.
Resultou pois provado que a arguida cometeu as seguintes infracções disciplinares:
- Negligência grave ou grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais demonstrando falta de conhecimento de normas essenciais reguladoras do serviço, da qual resultou um prejuízo para a Administração, prevista e punida pelas disposições combinadas dos arts 3°, 24°, n° 1, alínea e), 11°, n° 1, alínea c) e 12°, n° 4, sendo os normativos citados do D.L. 24/84, de 16 de Janeiro, com a pena de suspensão.
- Cobrar receitas ou recolher verbas de que não prestem contas nos prazos legais prevista e punida pelas disposições combinadas dos arts 3°, 25°, nº 2, alínea b), 11°, n° 1, alínea d) e 12°, n° 5 sendo os normativos citados do D.L. 24/84, de 16 de Janeiro, com a pena de inactividade.
- Alcance ou desvio de dinheiros públicos prevista e punida pelas disposições combinadas dos arts 3°, 26°, n° 4, alínea c), 11°, n° 1, alínea f) e 12º, n° 8, sendo os normativos citados do D.L. 24/84, de 16 de Janeiro, com a pena de demissão.
MEDIDA CONCRETA DA PENA PROPOSTA
As infracções disciplinares cometidas são cominadas com a pena de suspensão (art. 24° E.D.), inactividade (art. 25° E.D.) ou demissão (art. 26° E.D).
Nos termos do art. 28° do E.D. devemos, no entanto, atender "aos critérios gerais enunciados nos arts 22° a 27º, à natureza do serviço, à categoria do funcionário ou agente, ao grau de culpa, à sua personalidade e a todas as circunstâncias em que a infracção tiver sido cometida que militem contra ou a favor do arguido".
Ora a arguida é uma pessoa de 42 anos de idade e trabalha na Junta de Freguesia de S. ... há 23 anos.
Provou-se que a sua classificação de serviço de 2001 a 2002 foi de Bom.
Para além de não possuir antecedentes disciplinares.
No entanto,
A categoria da funcionária Assistente Administrativa Principal, exercendo funções na Junta de Freguesia de S. ... há 23 anos, com responsabilidades na tesouraria e posteriormente com o cargo de chefe de secção em regime de substituição, distribuindo tarefas e zelando pelo cumprimento das normas do serviço.
O seu grau de culpa que é bastante elevado pois sabia bem que o seu comportamento era eticamente censurável e, não obstante, praticou os factos conformando-se com o resultado.
A sua personalidade, pois sendo uma Assistente Administrativa Principal considerada pelos seus colegas de serviço, os seus actos revelam uma falta de lealdade impeditiva do exercício da sua função.
As circunstâncias em que a infracção foi cometida, são de extrema gravidade pois afectam a relação funcional, abalando seriamente o prestígio e interesses do serviço. Acresce que, foi quebrada a relação de confiança exigível nas relações hierárquicas dos trabalhadores de qualquer entidade colectiva, visando manter, no seu seio, a ordem indispensável à realização dos fins que prossegue.
Citando o Ac. S.T.A de 30/11/1994, Proc. N.° 32500 "Não se deve manter a relação funcional sempre que os factos cometidos pelo arguido, avaliados e considerados no seu contexto, impliquem para o desempenho da função prejuízo de tal monta que irremediavelmente comprometa o interesse público que aquela deva prosseguir, designadamente a eficiência, a confiança, o prestígio e a idoneidade que deva merecer a acção da Administração, de tal modo que o único meio de acudir ao mal seja a ablação do elemento que lhe deu a causa.
Assim,
Ponderando os parâmetros definidos pelo art. 28º do DL 24/84 e face às infracções e grau de culpa da arguida, propõe-se que a esta seja aplicada, nos termos das disposições combinadas dos arts 3º, 24º, nº 1, alínea e), 25º, nº 1, alínea b), 26º, nº 4, alínea b), 11º, nº 1, alínea c), d) e e), 12º e 13º, nº 1 todos da providência citada A PENA DE APOSENTAÇÃO COMPULSIVA". -doc. fls. 136 do processo disciplinar apenso.
20- É o seguinte o teor do edital n° 237/2003:
“EDITAL
N° 237/2003
Carlos Jorge Antunes de Almeida
Presidente da Junta de Freguesia de São ...
Torna Público que, em cumprimento do art.87ºda Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, com redacção actualizada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro, a Ordem de tralhos da Reunião Extraordinária desta Junta de Freguesia, que terá lugar no dia 30 de Dezembro de 2003.
I- PERÍODO ABERTO À POPULAÇÃO
II- PERÍODO DE ANTES DA ORDEM DO DIA
III - PERÍODO DA ORDEM DO DIA
1.Informações
. Aprovação da acta nº 591/2003
. Atendimento ao público do Presidente, e correspondência recebida
. Balanço do 2º ano de Mandato
. Pessoal
. Apoios ao Movimento Associativo
Para conhecimento geral se publica o presente e outros de igual teor que vão ser afixados nos lugares habituais estabelecidos na Lei, por cinco dias (úteis) dos dez dias subsequentes à data do presente.
Sede da Freguesia de São ..., 23 de Dezembro de 2003
O PRESIDENTE DA JUNTA DE FREGUESIA”
“CERTIDÃO
Para os devidos efeitos se certifica que a presente fotocópia consta de 1 folha, cujo verso se encontra em branco e está conforme o original, tendo sido afixada por cinco dias (úteis), entre vinte e três a trinta de Dezembro de dois mil e três.
Setúbal e Serviços da Junta, 12 Outubro de 2004.
O Secretário
LEONOR PEREIRA” -doc. fls. 247 do suporte documental.
21- É o seguinte o teor do edital n° 238/2003:
“EDITAL
N° 238/2003
Carlos Jorge Antunes de Almeida
Presidente da Junta de Freguesia de São ...
Torna Público que, em cumprimento do art.87ºda Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, com a redacção actualizada pela Lei 5-A/2002, de 11 de Janeiro, na reunião extraordinária desta Junta de Freguesia, realizada no dia 30 de Dezembro de 2003, foram tomadas as seguintes deliberações.
I- PERÍODO ABERTO À POPULAÇÃO – inexistente dada a natureza da reunião.
II- PERÍODO DE ANTES DA ORDEM DO DIA – O Senhor Presidente remeteu para o período da ordem do dia.
III - PERÍODO DA ORDEM DO DIA
1. Informações
Acta da reunião extraordinária de 23 de Dezembro de 2003 – aprovada por unanimidade.
O Senhor Presidente da correspondência recebida.
Deliberação por unanimidade atribuir à funcionária Helena ... a pena de aposentação compulsiva, nos termos do art. 26 nº 1 do Estatuto Disciplinar.
Deliberado por unanimidade sensibilizar os trabalhadores do Sector Operativo para que as pessoas estranhas aos serviços não entrem nas instalações.
Deliberado por unanimidade não ceder ferramentas e outros utensílios a terceiros.
Aprovado por unanimidade a 17º Alteração ORÇAMENTAL COMO A 17º Alteração ao PPA;
Para conhecimento geral se publica o presente e outros de igual teor que vão ser afixados nos lugares habituais estabelecidos na Lei, por cinco dias (úteis) dos dez dias subsequentes à data do presente.
Sede da Freguesia de São ..., 31 de Dezembro de 2003
O PRESIDENTE DA JUNTA DE FREGUESIA”
“CERTIDÃO
Para os devidos efeitos se certifica que a presente fotocópia consta de 1 folha, cujo verso se encontra em branco e está conforme o original, tendo sido afixada por cinco dias (úteis), entre vinte e três a trinta de Dezembro de dois mil e três.
Setúbal e Serviços da Junta, 12 Outubro de 2004.
O Secretário
LEONOR PEREIRA” - doc. fls 248 do suporte documental.
22- O regulamento dos mercados de venda ambulante fixa, aprovado em 1990, não refere nenhuma norma habilitante - doc. fls 68 do processo instrutor.
23- O processo de inquérito n° 1/2003-JFSS-CJ terminou em 05/09/2003- doc. fls 223 do suporte documental».* III- O DIREITO
O acórdão, objecto do presente recurso jurisdicional, anulou a deliberação que aplicou à Autora a pena disciplinar de aposentação compulsiva, com fundamento em que a conduta que lhe está imputada não merece censura, quer face aos factos dados como provados nos números 15 a 17 do ponto II supra, ou seja, os actos em causa serem do conhecimento do anterior executivo que os admitia e ser prática seguida em outros mandatos, quer por lhe ser assacada a violação de um regulamento (Regulamento dos Mercados de Venda Ambulante Fixa) formalmente inconstitucional, por não mencionar a respectiva lei habilitante.
A Recorrente, implicitamente, imputa erro de julgamento à decisão judicial, alegando que os factos praticados pela arguida são censuráveis e não foram consentidos nem autorizados pelo actual executivo, além de que a ilicitude dos mesmos não se cinge à violação do regulamento considerado inconstitucional pelo acórdão recorrido, mas à violação de várias disposições legais e regulamentares em vigor.
A Exmª Magistrada do Ministério Público, ao abrigo do nº 1 do art. 146 º do CPTA, pronunciou-se, como resulta do Ponto I supra, em síntese, nos seguintes termos:
- Por um lado, discorda do acórdão ao considerar abrangidos na falta de censurabilidade da conduta da arguida “vários factos integrantes de infracções disciplinares, que não só aqueles a que respeita o conhecimento e consentimento pelo anterior executivo e que já eram prática de anteriores executivos”, encontrando-se nestas condições “designadamente os factos referidos nos arts 1° a 8° (....), reportados à não observação do Dec-Regulamentar n° 92-C/84 de 28/12 e ao PROCAL (aprovado pelo Dec. Lei n° 54-A/99 de 22/02) e nos arts 25° a 29° e 31° a 34°, subsumíveis às infracções ao DL n° 24/84...”;
- Por outro, considera que a nota de culpa deduzida contra a arguida enferma da nulidade insuprível a que se reporta o disposto no n° l do art. 42° do DL n° 24/84, de 16-01, por ter sido deduzida “...na sua maior parte através de imputações vagas, genéricas e abstractas, correspondendo a generalidade da acusação à falta de audiência do arguido...”.
3.1- Adiantamos que o Ministério Público tem razão, desde logo, na primeira das críticas feitas ao acórdão.
Na verdade, a deliberação anulada aplicou a pena de aposentação compulsiva à Arguida com fundamento na prática, por ela, das três infracções disciplinares que lhe vinham imputadas na nota de culpa:
“- Negligência grave ou grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais demonstrando falta de conhecimento de normas essenciais reguladoras do serviço (...) prevista e punida pelas disposições combinadas dos arts 3°, 24°, n° 1, alínea e), 11°, n° 1, alínea c) e 12°, n° 4, sendo os normativos citados do D.L. 24/84, de 16 de Janeiro, com a pena de suspensão;
- Cobrar receitas ou recolher verbas de que não prestem contas nos prazos legais prevista e punida pelas disposições combinadas dos arts 3°, 25°, nº 2, alínea b), 11°, n° 1, alínea d) e 12°, n° 5, sendo os normativos citados do D.L. 24/84, de 16 de Janeiro, com a pena de inactividade.
- Alcance ou desvio de dinheiros públicos prevista e punida pelas disposições combinadas dos arts 3°, 26°, n° 4, alínea c) (supõe-se que, por mero lapso de escrita, onde foi escrito “alínea c)” queria ter-se escrito alínea d)), 11°, n° 1, alínea f) e 12º, n° 8, sendo os normativos citados do D.L. 24/84, de 16 de Janeiro, com a pena de demissão”.
Nos números 15 a 17 do Ponto II supra, apurou-se que o procedimento seguido pela arguida, por um lado, de aceitar cheques pré -datados para pagamento das taxas devidas pelos feirantes sem cobrança de juros, era do conhecimento, pelo menos, do anterior executivo, sendo prática seguida já em anteriores mandatos autárquicos e, por outro, de cobrar no “Mercado 2 de Abril” as taxas devidas pelos feirantes e de lhes levar posteriormente os recibos, era do conhecimento do Tesoureiro e do Presidente da Junta, estando esses procedimentos vertidos nos artigos 9º a 24º da nota de culpa. Portanto, não vem provado que aqueles elementos da Junta tivessem conhecimento do que consta dos artigos 1º a 8º, 25º a 29º e 31º a 34º da acusação.
Assim, antes de mais, importa apreciar se a nota de culpa enferma, ou não, da nulidade insuprível do nº 1 do art. 42º do ED, que não foi conhecida pelo Tribunal “a quo” e que o Ministério Público suscitou junto deste Tribunal de recurso.
3.2- Em conformidade com o nº 4 do art. 59º do ED “A acusação deverá conter a indicação dos factos integrantes da mesma, bem como das circunstâncias de tempo, modo e lugar da infracção e das que integram atenuantes e agravantes, acrescentando sempre a referência aos preceitos legais respectivos e às penas aplicáveis”, sendo, nos termos do citado nº 1 do art. 42º «...insuprível a nulidade resultante da falta de audiência do arguido em artigos de acusação nos quais as infracções não sejam suficientemente individualizadas e referidas aos correspondentes preceitos legais, bem como a que resulte de omissão de quaisquer diligências essenciais para a descoberta da verdade».
Em conformidade com a primeira parte desta última disposição, o arguido não pode ser cerceado no seu direito a poder deduzir uma defesa eficaz (tanto no sentido de demonstrar que não praticou os factos que lhe são imputados, como no de revelar que os mesmos não integram nenhum ilícito disciplinar, ou que é diferente o grau da sua ilicitude – cfr. M. LEAL HENRIQUES, in Procedimento Disciplinar, 3ª ed., pág. 213), o que passa necessariamente por um conhecimento claro dos factos e das infracções que lhe são imputadas e, bem assim, das disposições legais que as prevêem e punem (vide M. CAETANO, in Manual de Direito Administrativo, II, 10ª ed., pág. 846/847).
Com efeito, esse conhecimento é um pressuposto necessário do direito fundamental de audiência do arguido consagrado no nº 3 do art. 269º da C.R.P., que prescreve que «em processo disciplinar são garantidas ao arguido a sua audiência e defesa».
Se assim não for, isto é, se não forem dadas a conhecer as infracções suficientemente concretizadas e individualizadas – de facto e de direito, a percepção do arguido padecerá de falta de clareza, o que, impossibilitando ou dificultando muito uma defesa dirigida em termos eficazes, equivale a falta de audiência do arguido, geradora da nulidade insuprível do art. 42º, nº 1 do ED.
Relativamente à factualidade só não terá que ser assim se, independentemente da imprecisão, insuficiência e generalidade com que a matéria de facto é apresentada na nota de culpa ao arguido, se verificar que tal não o impediu, frustrou ou limitou na compreensão, sentido e alcance da acusação. Nestas hipóteses, se ele se defender de forma a revelar ter percebido as infracções que lhe são assacadas, deixa de vingar a tese da nulidade procedimental resultante da referida falta de individualização e concretização dos factos integradores da infracção e das circunstâncias de tempo, modo e lugar (em conformidade com o nº 4 do art. 59º do ED) em que as mesmas ocorreram (cfr., por ex., Acs. do STA de 4/2/93 in BMJ 424º, pág. 713 e de 20-01-99, proc. nº 36654).
Quanto à falta de referência dos preceitos legais respeitantes às infracções em causa, ela não importará a referida nulidade se não for impossível ou especialmente difícil a um arguido médio, nas concretas circunstâncias do caso, estabelecer a relação entre cada conduta fáctica descrita e a infracção disciplinar que lhe é assacada (Cfr. acórdão do TCA Sul de 3-02-2005, proc. nº 5841/01).
Feito o enquadramento das possíveis situações abrangidas pela nulidade prevista no nº 1 do art. 42º do DL 24/84, cumpre analisar a nota de culpa deduzida contra a Arguida, ora Recorrida, em vista de apurar se essa peça procedimental satisfaz, ou não, nos seus artigos 1º a 8º, 29°, 31° a 34°, as exigências de concretização dos factos, das circunstâncias de modo, tempo e lugar em que os mesmos ocorreram e, bem assim, de indicação dos preceitos legais correspondentes às infracções disciplinares que lhe estão imputadas.
Para tanto, passemos a apreciar a argumentação do Ministério Público, transcrita do Ponto I supra, para sustentar a nulidade da nota de culpa.
3.2.1- Entende a Exmª Magistrada do Mº Pº, reportando-se à infracção disciplinar assacada à arguida nos artigos 1º a 8º da nota de culpa, que, “mostrando-se provado que a arguida durante 23 anos (...) desempenhou funções na Junta em questão, exerceu nela várias funções e cargos ao longo desses anos, a acusação não especificou nos seus arts 1° e 2° em quais das funções desempenhadas pela arguida e em que período ou períodos de tempo esta não cumpriu com as responsabilidades funcionais e não respeitou os procedimentos obrigatórios de controlo das disponibilidades (caixa e bancos), ou observou as exigências de controlo da tesouraria previstas no Dec. Regulamentar n° 92-C/84 e no PROCAL, nem descriminou os factos concretos em que consistiu esse incumprimento, inobservância nem quais as exigências a que tais diplomas obrigam, limitando-se, assim, a imputações vagas, genéricas e abstractas” (o último destaque é nosso).
Considerando o que consta dos artigos 1º a 8º da nota de culpa, que nos parece que o acusador terá pretendido subsumir (pois não é feita, na acusação, a relação expressa entre cada um dos grupos de condutas fácticas descritas e a infracção disciplinar que lhe corresponde) no primeiro parágrafo que se segue ao artigo 34º dessa peça procedimental (Negligência grave ou grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais demonstrando falta de conhecimento de normas essenciais reguladoras do serviço (...) prevista e punida pelas disposições combinadas dos arts 3°, 24°, n° 1, alínea e), 11°, n° 1, alínea c) e 12°, n° 4 (...) do D.L. 24/84 (...), com a pena de suspensão), só temos, naqueles oito artigos, como factos concretos para preencher o eventual elemento objectivo da infracção disciplinar, o que se mostra descrito na segunda parte do artigo 3º e no artigo 4º, onde é dito que, em 31-12-2002, se verificava um desfasamento de valores entre o saldo de caixa e a existência física de valores em cofre, sendo o saldo contabilístico de caixa apresentado nessa data de € 1 521,46 e os valores existentes apenas de € 638,99, portanto, com um montante em falta de € 882,47 (a reposição deste montante que vem referido no artigo 6º já não configura um elemento constitutivo da infracção, mas uma eventual circunstância atenuante para operar depois de apurado o cometimento da infracção, na determinação da medida concreta da pena; o art. 7º apenas refere o elemento subjectivo da infracção; e o artigo 8º é uma mera consideração).
Ora, só por si, essa factualidade é insuficiente para sustentar a imputação genérica que consta dos artigos 1º e 2º da nota de culpa, ou seja, de que a arguida, enquanto desempenhou funções na tesouraria da Junta de Freguesia de S. ..., não cumpriu (ou seja, de uma forma continuada) com as suas responsabilidades funcionais e não respeitou (também de forma continuada) os procedimentos obrigatórios de controlo das disponibilidades (caixa e bancos), desse modo não tendo sido observadas as exigências de controlo da tesouraria previstas no Decreto-Regulamentar 92-C/84, de 28-12, em vigor de 1-01-1986 a 31-12-2001, regras posteriormente reforçadas pelas disposições do POCAL.
Como refere a Exmª Magistrada do Ministério Público, estando apurado que a arguida desempenhou funções na Junta durante 23 anos, a acusação não só não especifica em que funções e período ou períodos desse número elevado de anos a arguida não cumpriu com as suas responsabilidades profissionais e não respeitou os procedimentos obrigatórios, como, mais grave ainda, não concretizou os factos em que se consubstanciou essa falta continuada de responsabilidade funcional, nem sequer enunciou os procedimentos que foram praticados pela arguida em inobservância daqueles que efectivamente eram obrigatórios.
Afigura-se-nos ainda que o Instrutor relacionou os artigos 1º a 8º (maxime, os artigos 1º e 2º) com o que fez constar do artigo 32º, ou seja, que a arguida, “...face à categoria que detém, está obrigada a possuir e aperfeiçoar os conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correcção”.
Porém, não estando descritos os factos que sustentariam as imputações genéricas que constam dos artigos 1º e 2º, esta última transcrição não passa de uma indicação abstracta de um dever funcional geral, sem menção da concreta factualidade violadora do mesmo pela Arguida.
Não há dúvidas, pois, da insuficiência da nota de culpa nos artigos 1º a 8º e 32º quanto à concretização da factualidade necessária para integrar, desde logo, o tipo objectivo da infracção imputada à Arguida no primeiro parágrafo que se segue ao artigo 34º, bem como da insuficiência da mesma quanto às exigências de concretização do circunstancialismo do modo, tempo e lugar em que tal infracção teria sido cometida.
Assim, relativamente à factualidade de tal infracção, a nota de culpa apresenta-se deduzida de forma conclusiva - vaga, genérica e abstracta, o que equivale à falta de audiência do arguido referida na primeira parte do nº 1 do art. 42º do ED.
O mesmo se passa quanto à exigência de que a acusação deve referir expressamente os preceitos legais que teriam sido inobservados ou violados, pois, nessa peça, não vem indicada uma única disposição do Dec.-Regulamentar 92-C/84, de 28-12, e do POCAL (aprovado pelo DL 54-A/99, de 22-02, com ulteriores alterações) que tivesse sido desrespeitada ou inobservada, sendo certo que, tendo este Tribunal compulsado esses diplomas, verificou não resultar evidente que preceitos estão, efectivamente, em causa.
Aliás, intuímos que a ausência de indicação de uma qualquer disposição dos citados diplomas, quer na nota de culpa, quer no relatório final, advém precisamente de dificuldades do Instrutor os identificar com alguma segurança e certeza, em consequência, desde logo, da formulação da nota de culpa - no concernente à factualidade da infracção imputada à Arguida no primeiro parágrafo que se segue ao artigo 34º - em termos vagos, genéricos e abstractos.
Mais, nada vem referido na nota de culpa de onde se retire, com certeza, que o primeiro daqueles diplomas (Dec-Reg. 92-C/84), durante a sua vigência, era aplicável à Freguesia de S. ....
Com efeito, o citado Decreto-Regulamentar dispõe no seu art. 1º:
- No nº 1, que “As disposições contidas no presente diploma compreendem as operações respeitantes à arrecadação das receitas e à realização das despesas, ao movimento das operações de tesouraria e às respectivas operações de controlo nas autarquias locais e assembleias distritais”;
- No seu nº 2, que “O disposto no número anterior não é aplicável à contabilidade das freguesias cujas contas de gerência, nos termos da legislação em vigor, não sejam julgadas pelo Tribunal de Contas” (o destaque é nosso).
Considerando o estabelecido neste último dispositivo legal, impunha-se que a acusação incluísse a razão demonstrativa de que, à Freguesia de S. ..., era aplicável o citado diploma (durante toda a sua vigência ou, se assim não fosse, desde quando).
Finalmente, na nota de culpa em apreço não vem expressamente referida a parte da factualidade que respeita à infracção disciplinar referida no primeiro parágrafo que se segue ao artigo 34º, o que, atendendo a que estão imputadas à Arguida três infracções disciplinares e se recorre frequentemente a imputações vagas, genéricas e abstractas, a correspondência não é facilmente apreensível.
Portanto, no respeitante àquela infracção disciplinar, reportada aos artigos 1º a 8º e 32º, verifica-se a nulidade insuprível prevista no nº 1 do art. 42º do ED.
3.2.2- Mas também o artigo 29º da acusação é meramente genérico e conclusivo.
Com efeito, está aí escrito que “havia (...) um tempo em que aquela verba (€ 259,69) não entregue à Junta de Freguesia (...) era gerida por quem a tinha cobrado em beneficio próprio”, percebendo-se, com relativa facilidade, que é esse o artigo da nota de culpa que pretende preencher o elemento objectivo da infracção imputada à arguida no terceiro parágrafo depois do artigo 34º da nota de culpa, ou seja, “Alcance ou desvio de dinheiros públicos prevista e punida pelas disposições combinadas dos arts 3°, 26°, n° 4, alínea c) (supõe-se que, por mero lapso de escrita, onde foi escrito “alínea c)” queria ter-se escrito alínea d)), 11°, n° 1, alínea f) e 12º, n° 8 (...) do DL 24/84 (...) com a pena de demissão”.
Porém, aquela primeira transcrição não passa de uma afirmação genérica e vaga, na medida em que é feita desacompanhada de qualquer facto revelador de que, no espaço de tempo compreendido entre a data da efectiva cobrança das verbas (que se desconhece qual tenha sido, conforme resulta da própria nota de culpa ao consignar, na última parte do seu artigo 13º, não ser possível afirmar que os feirantes pagavam atempadamente) dos recibos identificados nos artigos 17º a 27º e a data em que foram entregues na tesouraria da Junta, a arguida as usou em seu proveito ou de terceiro (gastou, depositou em conta própria, emprestou, etc.). Consequentemente, a infracção que lhe vem imputada no citado terceiro parágrafo (a única que poderia sustentar a pena disciplinar de aposentação compulsiva que veio a ser aplicada pelo acto punitivo), vem apresentada completamente destituída de suporte fáctico, pelo que, também por aí, a peça acusatória enferma da referida nulidade do nº 1 do art. 42º do ED.
3.2.3- Ainda acontece o mesmo com o conteúdo do artigo 33º da nota de culpa, onde é dito que “...como funcionária pública que é tem o dever geral de criar no público confiança na Administração devendo ter um comportamento recto, honrado, honesto, sendo-lhe exigido entre, outros, um dever de lealdade (desempenho das suas funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público), o que constitui uma mera transcrição dos deveres a que os funcionários e agentes estão sujeitos e que são referidos nos nºs 3, 4, al. d) e 8 do art. 3º do E.D., mas sem que, antes ou depois, tenham sido descritos os comportamentos concretos praticados pela Arguida, qualificados ou qualificáveis como desonrosos ou desonestos, geradores no público de uma desconfiança na Junta de Freguesia de S. ....
3.2.4- A Exmª Magistrada do Mº Pº sustenta existir também contradição entre os artigos 13º e 27º da acusação, “...já que, se não se consegue afirmar que os feirantes pagavam atempadamente, também o contrário não pode ser afirmado e assim que havia lugar à cobrança de juros de mora (o que resulta provado é que a arguida não entregava as receitas obtidas da cobrança até ao dia 08 de cada mês)”.
Vejamos se se verifica essa contradição.
Sendo dito no artigo 13º ter resultado indiciado que “...a arguida nem sempre entregava as receitas obtidas da cobrança até ao dia 08 de cada mês, pelo que não se consegue afirmar que os feirantes pagavam atempadamente”(o destaque é nosso), esta última afirmação não se compatibiliza com o facto de se imputar à Arguida, no artigo 27º, a falta de cobrança de € 5,17 de juros relativos às importâncias cobradas no Mercado 2 de Abril, a que respeitam os recibos datados de 23-01-2003, identificados nos artigos 18º a 24º, e que só foram entregues na tesouraria da Junta de Freguesia no final do mês de Fevereiro do mesmo ano (ou seja, depois do dia 8).
É que, não se sabendo se os feirantes pagavam ou não atempadamente, não pode saber-se se há lugar à cobrança de juros por atrasos no pagamento das importâncias vertidas nos referidos recibos.
Assim, por força do que ficou consignado no citado artigo 13º, a acusação só podia ter dado por indiciado que, por vezes, a arguida não entregava até ao dia 8 de cada mês, na tesouraria da Junta, as receitas que cobrava naquele Mercado, confirmando-se existir a incongruência entre os artigos 13º e 27º apontada pelo Ministério Público.
No entanto, essa situação, em nosso entender, já não é abrangida pela nulidade do nº 1 do art. 42º do ED, ainda que, sendo mantida no acto punitivo final, o possa afectar de vício de violação de lei, designadamente, por erro sobre os pressupostos de facto e/ou de direito.
3.3- Verificando-se que, relativamente a duas das três infracções disciplinares imputadas à Arguida (sendo que uma delas é até a que prevê a sanção de aposentação compulsiva com que a ora Recorrida foi punida - art. 26º, nº 4, al. d), conforme 3º parágrafo depois do artigo 34º), a nota de culpa enferma da nulidade insuprível prevista no nº 1 do art. 42º do ED, embora por razões diferentes das acolhidas no acórdão recorrido, sempre a acção proposta pela Autora teria de ser julgada procedente e, em consequência, anulado o acto punitivo impugnado, independentemente:
- De uma eventual verificação da segunda infracção, enunciada no segundo parágrafo depois do artigo 34º (“Cobrar receitas ou recolher verbas de que não prestem contas nos prazos legais prevista e punida pelas disposições combinadas dos arts 3°, 25°, nº 2, alínea b), 11°, n° 1, alínea d) e 12°, n° 5, sendo os normativos citados do D.L. 24/84, de 16 de Janeiro, com a pena de inactividade”), em relação à qual não se coloca a questão daquela nulidade (aí foram, pelo menos, observados os requisitos mínimos a que a acusação está sujeita, já que contém uma discriminação suficiente dos factos que a integram – artigos 11º a 13º, 15 a 26º, 28º, 30º (2ª parte) e 31º, a menção do preceito específico violado - artigo 14º, a indicação da infracção disciplinar que lhe corresponde, que se detecta com facilidade, mencionando os preceitos legais do ED que a prevêem e punem);
- De uma eventual verificação da conduta descrita nos artigos 9º, 10º e primeira parte do artigo 30º (recepção de cheques pré-datados sem cobrança de juros, em violação do art. 23º do Regulamento do Mercado da Confeiteira), que, embora não constando da nota de culpa a infracção disciplinar que lhe corresponde, parece, por exclusão de partes, ter sido subsumida pelo Instrutor ainda na primeira infracção referida após o artigo 34º.
A questão que poderá colocar-se quanto a estas infracções será a de saber se o Tribunal, a concluir que o acórdão recorrido julgou mal ao considerá-las não censuráveis (com fundamento na matéria de facto apurada nos números 15 a 17 e 22 do Ponto II supra), poderá substituir-se à Administração na reformulação do juízo censório, determinando a espécie abstracta da pena a aplicar (necessariamente diferente da aplicada pelo acto impugnado na acção) e, dentro dela, fixando a sua medida concreta.
Entendemos que não. O Tribunal não pode fazer administração activa substituindo-se ao órgão competente para punir.
Apesar disso, o Tribunal pode já aferir se o acórdão recorrido enferma, ou não, de erro de julgamento ao considerar essas duas condutas não censuráveis e ao conferir relevância, na solução do caso, à inconstitucionalidade formal do Regulamento dos Mercados de Venda Ambulante Fixa, porque, a concluir-se que julgou bem, então não haverá já lugar para a Administração, eventualmente, vir a proferir novo acto punitivo a abranger essas condutas.
Vejamos, então, o que se nos oferece dizer.
3.3.1- O acórdão recorrido pretendeu, com a consideração da referida inconstitucionalidade, fundamentar a falta de ilicitude da conduta da Arguida relativa à cobrança de taxas aos feirantes no Mercado 2 de Abril e da não entrega das verbas na tesouraria até ao dia 8 de cada mês, factualidade que, como se disse antes, se mostra vertida nos artigos 11º a 26º, 28º, 30º (2ª parte) e 31º, considerada provada no relatório final acolhido pelo acto punitivo, correspondente à infracção referida no segundo parágrafo que se segue ao artigo 34º da nota de culpa.
A Recorrente não se insurge contra a inconstitucionalidade formal do diploma, entendendo-a tão só irrelevante na apreciação da responsabilidade disciplinar da Arguida, por esta ter violado outras “disposições legais e regulamentares (outros regulamentos que não aquele), também relevantes para a decisão”.
Ora, compulsada a nota de culpa e o relatório final, para além do § 1º do nº 1 do art. 9º do Regulamento de Mercados de Venda Ambulante Fixa, que estabelece que “As concessões mensais de bancadas ou locais de venda terão início à data do despacho do deferimento, da hasta pública ou por proposta em carta fechada com base na licitação fixada, considerando-se automaticamente renovados desde que o concessionário efectue o pagamento das taxas respectivas, na Junta de Freguesia (à boca do cofre), até ao dia 8 de cada mês” (o destaque é nosso), não se vislumbra a menção de outra disposição legal ou regulamentar violada por aquela concreta conduta da Arguida.
Na verdade, as normas do ED referidas no segundo parágrafo depois do artigo 34º da nota de culpa, que o relatório final repete, têm já por pressuposto a prática de uma conduta ilegal, sendo que a única norma referida para revelar tal ilegalidade, é aquela disposição do citado Regulamento.
Mais, independentemente da inconstitucionalidade formal deste Regulamento, verifica-se não só que a norma transcrita é dirigida aos feirantes e não aos funcionários da Junta, como também não se colhe exclusivamente dela uma obrigatoriedade dos seus destinatários directos efectuarem o pagamento das taxas na tesouraria, mas a possibilidade de o fazerem e, se o fizerem dentro do prazo aí estabelecido, beneficiarem da renovação automática da concessão.
Como a norma em questão é dirigida aos feirantes e não lhes impõe a obrigatoriedade de pagamento na tesouraria, não seria dela que decorreria, sem mais, um dever funcional para a Arguida de não poder ou não dever cobrar taxas naquele Mercado e, fazendo-o, um dever de as entregar até ao dia 8 de cada mês.
Há, no entanto, que apreciar autonomamente a cobrança de taxas no referido Mercado e a não entrega, na tesouraria, das importâncias assim recebidas pela Arguida no próprio dia da cobrança (vide parte final do artigo 28º da nota de culpa).
Ora, enquanto a cobrança de taxas no Mercado 2 de Abril, com conhecimento do tesoureiro, superior hierárquico da Arguida, e do Presidente da Junta (cfr. nº 17 do Ponto II supra), não é, mesmo em face do referido Regulamento (mesmo que não padecesse de inconstitucionalidade), claramente suficiente para, só por si, integrar o elemento objectivo de um ilícito disciplinar, já a conduta imputada à Arguida de nem sempre entregar as verbas recebidas no dia da cobrança, pode apresentar potencialidades para integrar a infracção prevista na al. b) do nº 1 do art. 25º do ED, embora não porque devessem ter sido entregues na tesouraria da Junta até ao dia 8, mas por deverem ser entregues aí, salvo motivo justificado (por exemplo, incompatibilidade com o horário de funcionamento da tesouraria ou com o horário de trabalho da funcionária), no próprio dia da cobrança (fosse anterior ou posterior ao dia 8 de cada mês).
Acontece, no entanto, que a factualidade dada por provada no relatório final em que se sustentou o acto punitivo impugnado não se apresenta suficiente nem congruente.
Com efeito, a concretização de que a Arguida não entregou no prazo legal as verbas cobradas no Mercado 2 de Abril, sustenta-se na entrega na tesouraria da Junta, depois do dia 8 de Fevereiro, das verbas que constam dos recibos 101 a 111 (vide artigos 18º a 25º e 28º da nota de culpa, factualidade dada por provada no relatório final).
Acontece que, a exemplo da nota de culpa, o relatório final não refere o momento em que foi feita a cobrança dessas importâncias, pese embora ser uma questão de fácil averiguação, já que os feirantes a que respeitam tais recibos estão identificados e podiam ter sido ouvidos sobre a data em que efectuaram o pagamento, o que teria permitido, desde logo, certeza na afirmação de que a Arguida não entregou em prazo as receitas que cobrou, como também revelar a dimensão da gravidade dessa conduta (não tem igual gravidade uma entrega no dia imediatamente seguinte ao da cobrança e uma entrega 15 dias depois da cobrança).
Pelo contrário, o que consta da matéria de facto dada por provada no relatório final (que repetiu o artigo 13º da nota de culpa), é que “...a arguida nem sempre entregava as receitas obtidas da cobrança até ao dia 8 de cada mês, pelo que não se consegue afirmar que os feirantes pagavam atempadamente”.
Ou seja, não tendo ficado apurado (porque nada foi feito na instrução para isso) em que momento a Arguida cobrou as taxas respeitantes àqueles recibos ou a quaisquer outros, e dizendo-se mesmo não ser possível afirmar que os feirantes pagaram atempadamente (o que no entender da Junta teria sido o dia 8 de cada mês por força do § 1º do nº 1 do art. 9º do Regulamento dos Mercados de Venda Ambulante Fixa), não pode afirmar-se, com a certeza que é requerida para que possa haver punição disciplinar, que a Arguida cobrou taxas que não entregou na Tesouraria da Junta nos prazos legais, isto é, não se pode ter por preenchido o facto ilícito constitutivo da infracção prevista na da al. b) do nº 1 do art. 25º do ED que vem referida no segundo parágrafo depois do artigo 34º da nota de culpa, que o relatório final deu por praticada e que constituiu um dos fundamentos do acto punitivo impugnado.
Na verdade, segundo as regras gerais do ónus da prova, é o titular do poder disciplinar que tem que provar os factos constitutivos ou integrativos da infracção disciplinar, vigorando ainda no âmbito do processo disciplinar, em conformidade com a jurisprudência corrente, o princípio da presunção de inocência, acolhido para o processo penal no art. 32º, nº 2 da CRP, o qual tem, como um dos seus corolários, a proibição da inversão daquele ónus, de que decorre não só que não impende sobre o arguido o ónus de reunir as provas indispensáveis para a decisão a proferir, como tal decisão terá de lhe ser favorável sempre que não for possível formular um juízo de certeza sobre a prática dos factos integradores da infracção (vide, por ex, acs do STA de 8-11-1994, proc.nº 32101, de 19-01-1995, proc. nº 31486, de 14-03-1996, proc. nº 28264, de 4-03-1999, proc. nº 39061, de 17-05-2001, proc. nº 40528, de 18-04-2002, proc. nº 33881, e de 27-11-2002, proc. nº 125/02) .
Portanto, não se podendo ter, desde logo, por demonstrado aquele elemento objectivo da infracção prevista na da al. b) do nº 1 do art. 25º do ED, é de concluir que, quanto a essa infracção, o acto impugnado enfermava de erro sobre os pressupostos de facto e, consequentemente, de direito, pelo que, embora não se acolhendo, por razões de rigor jurídico, a fundamentação vertida no acórdão recorrido (não censurabilidade da conduta por força da factualidade descrita no nº 17 do Ponto II), não se podem julgar procedentes as alegações da Recorrente relativas à referida infracção.
3.3.2- Quanto à conduta de aceitação de cheques pré-datados para pagamento de taxas pelos feirantes sem cobrança de juros, violadora do art. 23º do Regulamento do Mercado da Confeiteira, supomos que a Ré a terá considerado como parte da factualidade subsumida na infracção disciplinar imputada à Arguida no primeiro parágrafo depois do artigo 34º da nota de culpa, pois é evidente a sua insusceptibilidade para integrar qualquer das outras duas infracções.
Porém, o acórdão recorrido entendeu-a como não censurável, por força da factualidade apurada pelo Tribunal “a quo”, vertida nos nºs 15 e 16 do Ponto II supra, ou seja, por a aceitação de cheques pré-datados para pagamento das taxas devidas pelos feirantes ser do conhecimento pelo menos do anterior executivo, sendo prática seguida já em anteriores mandatos autárquicos.
Quanto a esta factualidade verifica-se que o Tribunal “a quo” (fls 317 dos autos) fundou a sua convicção nos depoimentos dos membros do anterior executivo, constando da fundamentação às respostas dadas aos artigos 2º e 3º da Base Instrutória, que essas testemunhas “demonstraram conhecimento da prática dos cheques pré-datados, por ter sido opção da Presidência da Junta proceder daquela forma como meio de mais facilmente receberem dívidas de terceiros, que atestaram que a decisão deste procedimento foi do executivo, que deu ordens verbais à autora para proceder daquela forma”.
Ou seja, a Arguida recebia cheques pré-datados com o conhecimento e consentimento dos elementos do executivo e, ao que parece, ainda no cumprimento de ordens que lhe foram verbalmente transmitidas em matéria de serviço, desconhecendo-se se a Arguida chegou a receber cheques pré-datados no mandato do novo executivo, já que, na nota de culpa e no relatório final, não vem identificado um único desses títulos de crédito que permita situar o momento dessa recepção.
Antes, porém, de apreciarmos o acerto, ou não, do decidido pelo acórdão recorrido, vejamos se a conduta da Arguida viola o citado art. 23º, que, sob a epígrafe “Pagamento do Terrado”, estabelece:
- No nº 1, que “O pagamento de utilização do terrado referente aos dias de utilização de cada mês é feito na tesouraria da Junta, na semana anterior ao primeiro dia de mercado de cada mês”;
- No nº 2, que “Caso o pagamento não seja feito no prazo definido no número anterior será acrescentado de juros de mora à taxa em vigor.
a) O pagamento de terrado terá que ser sempre feito na tesouraria da Junta de freguesia”.
Desta transcrição resulta que a disposição regulamentar transcrita não contém uma proibição de aceitação de cheques pré-datados, o que bem se compreende, pois a Lei Uniforme dos Cheques estabelece na 2ª parte do seu art. 28º que “O cheque apresentado a pagamento antes do dia indicado como data da emissão é pagável no dia da apresentação”, ou seja, é legalmente admitido que o cheque contenha uma data posterior àquela em que é passado, sendo pagável no dia da sua apresentação, dado tratar-se de um título de crédito pagável à vista.
Portanto, a recepção de cheques pré-datados não é, por si só, violadora do art. 23º do Regulamento do Mercado da Confeiteira.
O comportamento que pode violar o nº 2 do citado art. 23º será a não cobrança de juros nos casos de apresentação do cheque pré-datado a pagamento na data nele aposta como a de emissão, posterior ao termo do prazo previsto no nº 1 do mesmo preceito regulamentar.
Ainda que, na nota de culpa e no relatório final, não se diga expressamente que os cheques pré-datados recebidos pela arguida só foram apresentados a pagamento nas datas neles apostas como de emissão e que essas datas eram posteriores ao termo do prazo de pagamento do “terrado”, tal resulta implícito na referência feita à não cobrança de juros (artigo 9º da nota de culpa, mantido no relatório final acolhido pelo acto punitivo).
Assim, só esta falta de cobrança de juros é violadora do nº 2 do citado art. 23º e, consequentemente, susceptível de integrar o elemento objectivo de uma infracção disciplinar.
Mas, constando da primeira parte do artigo 30º da nota de culpa - dada por provada no relatório final acolhido pelo acto punitivo - que a Arguida sabia não poder receber cheques pré-datados (o que tem de entender-se, como se explicou antes, sem cobrança de juros se apresentados a pagamento nas datas apostas como de emissão, posteriores ao termo do prazo do citado nº 2 do art. 23º), então não se pode entender que a aceitação de cheques pré-datados sem cobrança de juros emana de um desconhecimento de normas essenciais reguladoras do serviço, como parece ter sido considerado com a menção da al. e) do nº 1 do art. 24º do ED.
Mas também a referida não cobrança de juros no circunstancialismo concreto apurado, ou seja, com consentimento (ou até por ordem) do anterior executivo e no seguimento do que vinha sendo feito em anteriores mandatos, não revela grave negligência nem grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais. Pelo contrário, a afirmação da Arguida de que “é melhor o cheque na mão do que não receber o dinheiro”, revela que o seu intuito foi garantir a cobrança das taxas, ainda que não nas melhores circunstâncias (ou seja, com juros). Aliás, isto coincide com a motivação que, em regra, está subjacente à aceitação de cheques pré-datados por qualquer credor.
Serve isto para dizer que a conduta da Arguida agora em apreço, ainda que violadora de uma disposição regulamentar e, por isso, eventualmente susceptível de integrar um ilícito disciplinar, não revela “Negligência grave ou grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais”, nem demonstra “falta de conhecimento de normas essenciais reguladoras do serviço”, pelo que não podia ter sido subsumida no art. 24º do ED, designadamente na al. e) do seu nº 1.
Portanto, sempre o acto impugnado, no respeitante a tal conduta, padeceria, com o devido respeito, de grave (por ostensivo) erro de direito.
Acresce que, tendo-se apurado que o procedimento de aceitação de cheques pré-datados sem cobrança de juros era consentido pelo anterior executivo e seguido em anteriores mandatos, mesmo não se entendendo constituir uma circunstância dirimente (causa de exclusão da ilicitude ou da culpa, cfr. art. 32º do ED) para afastar a responsabilidade disciplinar da Arguida por tal infracção, como parece ter sido o entendimento acolhido no acórdão recorrido, não podia deixar de ser considerada, como circunstância atenuante de significativo peso, pelo menos, na graduação da pena (cfr. art. 28º do ED).* Embora pelas razões que antecedem, não coincidentes com as acolhidas no acórdão recorrido, acorda-se neste Tribunal manter a decisão de anulação do acto punitivo, negando provimento ao recurso.* Custas pela recorrente fixando-se a taxa de Justiça em 7 UCs, reduzidas a metade (artº 73º E nº 1 al. b) do CCJ).*
Lisboa, 09/10/2008
(Gomes Correia)
(Carlos Araújo)
(Fonseca da Paz) |
