Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	12417/15

Secção:	CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	06/02/2016

Relator:	PAULO PEREIRA GOUVEIA

Descritores:	EXECUÇÃO DE SENTENÇA DE ANULAÇÃO, EFEITO RETROATIVO

Sumário:	I - Os atos administrativos de cumprimento e execução dos julgados anulatórios devem respeitar o efeito retroativo da anulação (dada a natureza constitutiva das sentenças anulatórias). II - Os eventuais novos atos de substituição repetitivos (lícitos) não têm efeito retroativo. Muito menos em matéria sancionatória


Votação:	UNANIMIDADE




Aditamento:

Decisão Texto Integral:

ACORDAM, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. RELATÓRIO
· AMADEU ……………., m. id. a fl. 2 dos autos de recurso contencioso n.º 397/99, de que os presentes autos constituem um dos apensos, intentou no T.A.C. de Lisboa
Processo de execução contra
· MUNICÍPIO DO BARREIRO.
Pediu o seguinte:
- Execução do acórdão proferido em 23 de maio de 2013 pelo Tribunal Central Administrativo Sul (cf. acórdão, a fls. 179 e segs. dos referidos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido), pelo qual foi decidido «conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se, em consequência, a decisão recorrida e concede-se provimento ao recurso contencioso por vício de forma, inobservância da votação por escrutínio secreto, anulando-se o ato impugnado»,
Pedindo o exequente, a final, que este Tribunal «se digne:
- Condenar a entidade demandada na execução fiel e integral da douta sentença proferida inicialmente pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, e posteriormente anulada pelo Tribunal Central Administrativo Sul, e demais consequências legais decorrentes dessa mesma execução;
- Condenar a entidade executada a proceder ao pagamento da quantia de € 119.911,65 (cento e dezanove mil novecentos e onze euros e sessenta e cinco cêntimos), acrescidos dos valores dos juros de mora no valor de € 2.838,46 (dois mil oitocentos e trinta e oito euros e quarenta e seis cêntimos) e até efetivo e integral pagamento, devendo efetuar-se os descontos para a Caixa Geral de Aposentações para efeitos de compensação da aposentação;
- Condenar ainda a entidade demandada no pagamento de uma sanção pecuniária por cada dia de atraso no cumprimento ou por cada infração, nos termos do disposto no n.º 2 do art.º 3º e do art.º 169º do CPTA».
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Por sentença de 6-3-15, o referido tribunal decidiu julgar improcedente a execução.
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Inconformado, o exequente recorre para este Tribunal Central Administrativo Sul, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:
A. A questão central aqui em causa consiste em saber se, tratando-se de uma sentença anulatória, não se impunha a reconstituição da situação do recorrente;
B. Nos termos do art. 173º/1 do CPTA, incumbe à Administração praticar todos os atos jurídicos e operações materiais que se revelem necessários à reintegração na ordem jurídica, segundo o critério da reconstituição da situação atual hipotética;
C. Por sua vez, na sentença em crise parte-se do entendimento de que o ato dito renovado pode produzir efeitos retroativos;
D. Porém, tal tese não se coaduna com o ordenamento jurídico, na medida em que o art. 128º/1, alínea b), do CPA (1) expressamente refere que os atos renovados não podem ter eficácia retroativa;
E. Assim, a sentença recorrida mal interpreta e aplica esta norma legal, pois, não tendo os atos renovatórios eficácia retroativa, o ato de 10.07.2013 só produzirá efeitos a partir dessa data, ficando por reconstituir a situação do recorrente no período que mediou entre a deliberação anulada (10.03.1999) e a nova deliberação;
F. Sendo verdade que a execução se cumpre com a produção de novo ato, contudo não se esgota com o novo ato face à obrigação de reconstituição da situação do recorrente no período antecedente;
G. Pese embora a nova decisão tenha sido proferida no mesmo sentido que a primeira decisão, não é certo que perante os mesmos factos o executivo camarário de 2013 tivesse uma mesma decisão;
H. E, como a decisão anterior não foi tomada por escrutínio secreto (e, por isso, foi anulada), nunca teremos condições de saber se tal decisão teria sido ou não de despedimento;
I. Contrariamente ao que vem decidido na sentença recorrida, a situação atual hipotética do recorrente poderia não ser a mesma.
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O recorrido contra-alegou, concluindo:
A. A douta decisão não merece censura.
B. O recorrido acatou a decisão e deliberou no respeito pelo decreto judicial.
C. O recorrido não tinha outra alternativa para cumprimento do julgado que não deliberar como deliberou.
D. O recurso deve ser julgado improcedente.
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O Ministério Público foi notificado para se pronunciar como previsto na lei de processo.
Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.
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Os recursos, seja para o TCA, seja para o STA, devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos. Têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (TAC, TCA ou STA), ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas.
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II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1. FACTOS PROVADOS
Com interesse para a decisão a proferir, está provado o seguinte quadro factual:
(i) Por sentença proferida em 7 de Abril de 2008 por este Tribunal, foi decidido julgar “totalmente improcedente o presente recurso contencioso, em que é Recorrente, Amadeu …………………….. e Entidade Recorrida, Câmara Municipal do Barreiro, mantendo-se na ordem jurídica a deliberação recorrida, datada de 10/03/1999, que manteve a aplicação da pena disciplinar, de aposentação compulsiva, por não provadas as respetivas causas de invalidade invocadas” (cf. sentença, a fls. 99 e segs. dos autos de recurso contencioso n.º 397/99, de que os presentes autos constituem um dos apensos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
(ii) Por acórdão proferido em 23 de Maio de 2013 pelo Tribunal Central Administrativo Sul, foi decidido “conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se, em consequência, a decisão recorrida e conceder-se provimento ao recurso contencioso por vício de forma, inobservância da votação por escrutínio secreto, anulando-se o ato impugnado” (cf. acórdão, a fls. 179 e segs. dos autos de recurso contencioso n.º 397/99, de que os presentes autos constituem um dos apensos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);
(iii) Por deliberação, aprovada em 10 de Julho de 2013 pela Câmara Municipal do Barreiro, foi decidido “renovar” o ato administrativo consubstanciado na deliberação camarária de 10 de Março de 1999, com a correção do vício de forma verificado, “mantendo-se o conteúdo material e desta forma realizar-se a nova votação por escrutínio secreto, nos termos do disposto no artigo 24.º, n.º 2, do CPA” (cf. doc. 1, junto com a petição de execução, a fls. 11 e segs., cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
Ao abrigo do artigo 662º/1 do Código de Processo Civil, adita-se a seguinte matéria de facto provada (por aceitação do executado; artigos 10 a 13 da petição inicial) como invocada na petição inicial:

«(Texto no original)»

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Continuemos.
II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO
Aqui chegados, há melhores condições para se compreender o recurso e apreciarmos o seu mérito de modo sindicável, com base em argumentos jurídicos explícitos e racionais, que respeitem (i) a Constituição e o Direito, (ii) a complexidade do fenómeno jurídico e (iii) a verdade dos factos julgados como provados no processo.
1.
O essencial do motivo por que o recorrente discorda da sentença é que a aplicação feita pelo tribunal a quo do imposto no art. 173º/1 do CPTA não reconstituiria a situação do recorrente no período que mediou entre a deliberação anulada que aposentou o autor compulsivamente em 10.03.1999, com uma ilegalidade procedimental, e a nova deliberação de 10.07.2013, que aposentou o autor compulsivamente já sem essa ilegalidade procedimental, pois esta não tem efeito retroativo.
Para o exequente, a sentença errou ao não considerar o aqui exequente ao serviço da Câmara Municipal do Barreiro desde 10.03.1999, pagando-lhe todos os diferenciais de remuneração devidos, depois de abatidos os valores que auferiu a título de pensão de reforma (cf. artigo 9.º da petição de execução) ou a prática dos atos que reconstituam a situação do exequente desde 1999.03.10 até 2013.07.10 e que consistem no pagamento das respetivas remunerações (descontando o que o exequente recebeu de pensões da C.G.A.), subsídios e juros, tudo com os valores que constam da P.I. da execução e que não foram impugnados pelo executado.
Vejamos.
1.1.
A anulabilidade significa que o ato administrativo ilegal produz efeitos precários e que, se for licitamente anulado (pela A.P. ou pelos Tribunais), o ato é eliminado, destruindo-se todos os seus efeitos (MÁRIO AROSO, Teoria Geral…, 3ª ed., p. 275). A sentença anulatória de um ato administrativo tem, pois, um efeito constitutivo ou inovatório, que, em regra, consiste na invalidação do ato impugnado, fazendo-o desaparecer do mundo jurídico desde o seu nascimento.
Tem, também, um outro efeito, próprio de toda e qualquer sentença de um tribunal, seja qual for a natureza deste, que advém da força do caso julgado, apelidado de efeito conformativo (também designado de preclusivo ou inibitório), que exclui, no mínimo, a possibilidade de a Administração repetir o ato com os mesmos vícios individualizados e condenados pelo juiz administrativo.
Ainda, um outro efeito existe, que é o da reconstituição da situação hipotética atual (também chamado efeito repristinatório, efeito reconstitutivo ou reconstrutivo da sentença). Segundo este, a Administração tem o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato ilegal ou se o ato tivesse sido praticado sem a ilegalidade (aqui, um vício formal). O critério da reconstituição da situação atual hipotética só tem sentido quando vise salvaguardar efetivos direitos ou interesses da recorrente dos quais a mesma retire utilidade para sua esfera jurídica. Passa pela realização, agora, do que se deveria ter realizado se a ilegalidade não tivesse inquinado o procedimento, isto é, passa (i) pela prática dos atos jurídicos e das operações materiais necessárias à mencionada reconstituição e (ii) pela eliminação da ordem jurídica de todos os efeitos positivos ou negativos que a contrariem.
Finalmente, por a Administração não querer, não saber, ou não poder proceder à reconstituição da situação que era definida pelo julgado anulatório, nada mais restando ao administrado, ao abrigo do quadro normativo definido (art. 173°, n°1, do CPTA), do que ir novamente ao tribunal solicitar a execução do julgado com os designados efeitos ultraconstitutivos da sentença de anulação, que se manifestam hoje no processo de execução de julgados com a declaração de nulidade dos atos desconformes com a sentença e a anulação dos que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal.
1.2.
É jurisprudência assente que os limites objetivos do caso julgado das decisões anulatórias de atos administrativos, seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, se determinam pelo vício que fundamenta a decisão (causa de pedir), pelo que a eficácia de caso julgado anulatório se encontra circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do ato nada obstando, pois, a que a Administração, emita novo ato (substitutivo) com idêntico núcleo decisório mas liberto dos referidos vícios (Ac. do STA-P de 21-6-91, P. nº 019760, Ac. do STA de 08-05-2003, P. nº 40821-A, e Ac. do STA de 2-7-2008, P. nº 01328-A/03).
1.3.
Nos casos em que a anulação se fundamenta apenas em vícios de legalidade externa (violação de normas sobre procedimento ou sobre a forma da decisão), o ato anulado ou declarado nulo considera-se “renovável”/repetível desde que liberto dos vícios detetados pelo juiz. Aliás, o limite objetivo do caso julgado das decisões anulatórias de atos administrativos, seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determina-se pelo vício que fundamenta a decisão (cfr. Ac. do STA-P de 08-05-2003, P. nº 40821-A). Quer dizer, o respeito pelo caso julgado não fica abalado se a Administração, em execução de sentença anulatória, repetir a decisão anterior sem os vícios que a inquinavam.
Portanto, como pareceria lógico, o respeito pelo caso julgado não impede a substituição do ato anulado por outro idêntico no conteúdo, mas sem a repetição dos vícios determinantes da anulação (é a “substituição ou renovação sanatória”; bem diferente da “convalidação – ratificação, reforma ou conversão”, que não cabe aos juizes, nem à Administração após o ato ser anulado pelo tribunal).
1.4.
Mas, porque a possibilidade de substituição-“renovação”/repetição da decisão administrativa não é idêntica a retroatividade da decisão renovatória, isso não explica por si outra coisa: não explica o que acontece, em termos de reconstituição da situação atual hipotética e em termos de reposição da legalidade, aos efeitos imediatos negativos produzidos no entretanto e até ao novo ato administrativo (de renovação ou repetição lícita).
Tal explicação advirá
(i) tanto da natureza da invalidade em causa, o que significa que os efeitos são removidos da ordem jurídica,
(ii) como das circunstâncias do caso concreto, no sentido de, em princípio, não se prejudicar ainda mais o particular que foi visado pelo ato, material ou formalmente, ilegal.
Diz-nos o artigo 128º do CPA/96:
1- Têm eficácia retroativa os atos administrativos:
a) que se limitem a interpretar atos anteriores;
b) que deem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de atos administrativos, salvo tratando-se de atos renováveis;
c) a que a lei atribua efeito retroativo.
2- Fora dos casos abrangidos pelo número anterior, o autor do ato administrativo só pode atribuir-lhe eficácia retroativa:
a) quando a retroatividade seja favorável para os interessados se não lese direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros, desde que à data a que se pretende fazer remontara eficácia do ato já existissem os pressupostos justificativos da retroatividade;
b) quando estejam em causa decisões revogatórias de atos administrativos tomadas por órgãos ou agentes que os praticaram, na sequência de reclamação ou recurso hierárquico;
c) quando a leio permitir.
Citemos agora, concordando plenamente, Mário Aroso de Almeida, in Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, p. 664:
«…. Afigura-se, na verdade, crucial, neste contexto, a afirmação de que a regra geral da irretroatividade dos atos administrativos se aplica aos atos renovatórios.
«A uma tal afirmação poderia contrapor-se o argumento de que, enquanto esse princípio é uma decorrência dos valores da certeza jurídica e da proteção da confiança, a verdade é que o ato renovatório se encontra colocado numa posição peculiar perante tais valores, por comparação com a generalidade dos atos administrativos, quer porque, no plano jurídico, como já oportunamente se fez notar, não procede à aplicação retroativa das normas que aplica, quer porque, no plano dos factos, ele não vem introduzir uma definição inteiramente nova, mas uma definição que já existiu antes e que os interessados estavam advertidos para a possibilidade de vir a ser reeditada, se a tal não se viesse a opor o caso julgado da sentença de anulação.
«Como se verá ao longo da ulterior exposição, esta circunstância não deve ser ignorada na ponderação dos interesses de que depende a resposta, em termos gerais, à questão da eficácia temporal dos atos que são praticados na sequência da anulação. A exposição precedente permitiu, no entanto, verificar que o argumento segundo o qual a renovação de atos anulados poderia ser sempre retroativa, na medida em que, bem vistas as coisas, mais não se tratando do que conferir nova cobertura jurídica a situações pré-existentes, a tal não se oporiam posições de confiança dignas de proteção, conduz ao inaceitável reconhecimento à Administração de um poder, de carácter geral, de, na prática, convalidar os efeitos do ato que foi anulado, fazendo com que tudo se passasse como se esse ato não tivesse sido ilegal e o recorrente não tivesse tido de recorrer à via impugnatória para obter a respetiva anulação. Ora, a tal solução opõe-se, como já atrás se procurou demonstrar, em termos que agora não importa repetir, o momento sancionatório que à anulação contenciosa deve corresponder e ao qual deve ser reconhecido um valor autónomo.
«Este valor autónomo não pode deixar de ser, pelo menos, o de se considerar que, se a Administração, na sequência da anulação, vier a entender que o funcionário devia ter sofrido a sanção que lhe tinha sido aplicada ao abrigo do ato anulado, o ato renovatório que determine a aplicação da mesma pena disciplinar apenas deve poder produzir efeitos para o futuro. A incontornável conexão entre os interesses do recorrente e a questão da eficácia temporal dos atos renovatórios de atos anulados de conteúdo agressivo ou impositivo obsta a que estes atos possam ser praticados com eficácia retroativa. Aplica-se, assim, neste domínio, aquele que se afigura ser o mais importante dos princípios em matéria de eficácia temporal dos atos administrativos: o princípio da irretroatividade dos atos agressivos e impositivos, que, no nosso direito positivo, se encontra claramente subjacente, como adiante se verá, ao disposto no artigo 128.°, n.º 2, alínea a), do Código do Procedimento Administrativo, e que, designadamente, se concretiza na proibição da retroatividade de atos que, na sequência da anulação, a Administração venha a praticar com conteúdo sancionatório.
«No quadro de ideias que se acaba de traçar, justifica-se, no entanto, alargar o alcance das afirmações produzidas e reconhecer que a regra da irretroatividade se impõe, de uma maneira geral, a todos os atos substitutivos de atos anulados. Com efeito, tudo o que, a propósito do ato renovatório foi dito, do ponto de vista da sua estrutura e da relação que, no plano jurídico, estabelece com o ato anulado, vale por inteiro para qualquer outro ato substitutivo, de conteúdo distinto daquele que tinha o ato anulado. Não é só aos atos substitutivos de atos anulados que, sendo renovatórios desse ato, são lesivos dos interesses do recorrente, que se aplica o princípio da irretroatividade. Em relação a qualquer ato substitutivo do ato anulado, seja qual for o seu conteúdo, pode afirmar-se que ele não é, por natureza, retroativo e que, pelo contrário, os seus efeitos não têm, à partida, por que ser retroativos. Isto tanto vale, portanto, para os atos renovatórios, como para aqueles que o não sejam.
«Do mesmo modo se deve, pois, admitir que também aos atos substitutivos não renovatórios de atos anulados se aplica o referido princípio da irretroatividade dos atos agressivos e impositivos. Os efeitos de quaisquer atos, praticados na sequência da anulação, que tenham por objeto a imposição de deveres, a aplicação de sanções, ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos dos respetivos destinatários só devem poder desencadear-se a partir do momento da respetiva notificação. Isto vale para os atos lesivos dos direitos ou interesses de qualquer pessoa, seja ela o recorrente ou não. De onde decorre que, da afirmação segundo a qual os atos substitutivos do ato anulado que, sendo renovatórios desse ato, sejam lesivos dos interesses do recorrente não podem retroagir, não resulta que o fundamento de uma eventual retroatividade de tais atos tem necessariamente de assentar no interesse do recorrente. Na verdade, com aquela afirmação não se exclui que outras razões possam justificar a atribuição de eficácia retroativa a um ato renovatório do ato anulado, apenas se exclui que essa retroatividade possa envolver a projeção de efeitos agressivos ou impositivos sobre a esfera do recorrente».
Continua a pp. 667 ss da cit. obra:
«… o princípio geral da irretroatividade dos atos administrativos não é absoluto e, pelo contrário, comporta limites que permitem a emissão de atos administrativos retroativos. A afirmação da validade, neste domínio, do referido princípio nada nos diz, na verdade, quanto à possibilidade de existirem fundamentos autónomos nos quais se possa ou deva basear a eventual retroatividade de atos substitutivos - e, portanto, também renovatórios - de atos anulados.
«Pela nossa parte, pensamos que a reintegração da legalidade pode exigir que, na sequência da anulação, se proceda à substituição retroativa do ato anulado - e, se for caso disso, à sua renovação retroativa, no interesse de outrem que não o recorrente que obteve a anulação.
«Tal como no início do presente capítulo se tinha antecipado, do nosso ponto de vista, um ato subsequente à anulação é e pode ser retroativo se for de entender que ele deve ser praticado por referência a um momento situado no passado, momento no qual encontra o fundamento jurídico (normativo) que impõe a sua retroatividade e que será aquele ao qual se fará, justamente, remontar a contagem dos seus efeitos. Como também foi referido, a densificação do critério que preside à determinação do momento por referência ao qual deve a Administração atuar na sequência da anulação apenas deverá constituir o objeto das nossas averiguações na secção subsequente. Mas desde já cumpre notar que, por aplicação deste critério, é perfeitamente possível que a reintegração da legalidade exija que a Administração, na sequência da anulação, adote uma atuação reportada ao passado, porventura dotada de eficácia retroativa, para satisfação de outros interesses, que não apenas o do recorrente que obteve a anulação.
«Isso poderá ser, desde logo, devido no cumprimento de eventuais determinações legais imperativas sobre o momento em que os atos administrativos devem ser cumpridos, independentemente da existência ou não de posições jurídicas individuais concretamente interessadas na prática de tais atos. Perspetiva em que assentam os dois últimos dos quatro argumentos que oportunamente foram extraídos da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e dos quais resulta que a Administração pode ficar constituída no dever de substituir o ato anulado por outro com eficácia retroativa, desde que estivesse vinculada a praticar esse ato, e a praticá-lo em determinado momento. Com o que o próprio Supremo Tribunal Administrativo admite uma exceção à regra da irretroatividade do ato substitutivo do ato anulado que é totalmente independente da lógica da proteção da posição do recorrente que obteve a anulação. O que nada tem de extraordinário, pois resulta à evidência da prática jurisprudencial no direito comparado.
«Pode, assim, dizer-se que, na sequência da anulação, a Administração deve praticar atos administrativos reportados ao passado sempre que não tenha cumprido o dever que sobre ela impendia de os emitir no momento devido. Se for esse o caso, pode ser que os efeitos do ato que a Administração deve adotar por referência ao passado se devam contar desde aí, pois a retroatividade “é legítima na medida em que assegura a satisfação do interesse com referência à data da sua constituição”. O elemento da vinculação quanto ao momento da prática do ato é decisivo na configuração deste dever de atuação administrativa por referência ao passado. Com efeito, embora a vinculação quanto à prática do ato seja necessária, ela não é suficiente e não se afigura relevante distinguir consoante a vinculação se estende ou não ao conteúdo do ato.
«Para que se possa dizer que a reintegração da legalidade objetiva exige a retroatividade do ato substitutivo daquele que foi anulado, é necessário que a própria lei imponha expressamente - ou dela, em todo o caso, se infira sem margem para dúvidas - o momento em que a situação (objeto do ato anulado e do ato substitutivo) deveria ter sido juridicamente disciplinada, em termos que permitam afirmar, de modo indiscutível, que, após a anulação, o ato não pode deixar de ser substituído por outro, dotado de eficácia retroativa.
«A questão foi, entre nós, apreciada pela jurisprudência, no domínio do provimento provisório de funcionários em lugar de ingresso, tendo sido colocada a propósito da eficácia temporal do ato de provimento definitivo ou de exoneração que a Administração devia praticar uma vez terminado o período inicial de dois anos, prorrogável por mais um, no qual vigorava o provimento provisório. A posição da jurisprudência não foi conclusiva. Mas permite concluir que a questão se resolve por interpretação das normas aplicáveis.
«Se da configuração que a lei der a uma dada situação resultar que, no caso de a Administração não cumprir tempestivamente o seu dever de agir, essa situação se pode prolongar indefinidamente até ao momento em que sobrevenha o novo ato, a lei não exige que este ato seja retroativo.
«Se, pelo contrário, da lei resultar que os termos da situação devem ser impreterivelmente definidos em determinado momento, o ato a praticar deverá ser retroativo.
«Para além do que acaba de ser dito, refira-se que a retroatividade do ato substitutivo do ato anulado pode não ser legalmente imposta, mas ainda assim ser conveniente, por razões de interesse público. Não estaremos já, nesse caso, no domínio de intervenção dos argumentos em referência, mas nem por isso a retroatividade será de excluir, em termos gerais, desde que não seja lesiva dos interesses do recorrente ou de terceiros. É o que decorre do disposto no artigo 128. °, n. º 2, alínea a), do Código do Procedimento Administrativo».
Como se vê e como impõem o princípio do Estado de Direito e seus corolários, é incorreto o entendimento, que por vezes existe, de que a anulação por causa de uma ilegalidade não substantiva não teria consequências de maior. Não. Toda a anulação tem efeitos retroativos, como se sabe. Trata-se de remover um ato jurídico doente.
E da possibilidade legal de “renovar”, ou melhor, de substituir, com repetição de conteúdo, um ato administrativo anulado por ilegalidade formal ou procedimental, não resulta, obviamente, a eliminação do efeito constitutivo da sentença anulatória.
O art. 128º, nº 1, b), do CPA/96, esse, deve ser interpretado em conjugação com o art. 173º do CPTA, que, embora integrado na lei do processo administrativo, estabelece o regime jurídico substantivo pelo qual a Administração se deve pautar sempre que lhe cumpra extrair consequências da anulação dos seus atos administrativos. Tal al. b) quer dizer precisamente o contrário do referido pelo executado: se se tratar de ato renovável, obviamente o novo ato (de “renovação”) não tem efeito retroativo, pois isso iria contra o necessário efeito constitutivo da sentença anulatória; têm efeito retroativo os atos administrativos que cumpram sentenças anulatórias apenas de atos não renováveis.
No cumprimento dos deveres previstos no art. 173º cit., a Administração, dependendo dos casos, pode ter ou não de atuar por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado (art. 173º, nº 1, cit.) e de praticar, quando for caso disso, atos administrativos retroativos, desde que esses atos não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos (nº 2 do art. 173º).
Portanto, a regra geral é a de que os atos administrativos de cumprimento e execução dos julgados anulatórios devem respeitar o efeito retroativo da anulação (dada a natureza constitutiva das sentenças anulatórias), pelo que os eventuais novos atos de substituição repetitivos (lícitos) não têm efeito retroativo. Muito menos em matéria sancionatória, como a presente.
De outra forma, esquemática:
1º - A execução ou cumprimento do caso julgado anulatório, o momento da verdade do Estado de Direito, implica sempre aquilo que está previsto nos nº 1 e nº 2 do artigo 173º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (um dos momentos da verdade do Estado de Direito):
a) eventual poder de praticar novo ato administrativo, substitutivo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado;
b) dever de reconstituir a situação que existiria atualmente sem o ato anulado, incluindo a obrigação de praticar atos dotados de eficácia retroativa e a obrigação de remover, reformar ou substituir atos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação; e
c) dever de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no ato entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.
2º - Tratam-se de óbvios corolários dos princípios constitucionais do Estado de Direito, da tutela jurisdicional efetiva e da autoridade de caso julgado das decisões jurisdicionais.
3º - Por outro lado, o disposto no n.º 3 do art.º 176.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não significa a vinculação do tribunal a seguir o caminho indicado pelo exequente, nada impedindo o tribunal de condenar a Administração em coisa diversa do que seja pedido, desde que isso constitua a forma legalmente adequada de execução do julgado. Isto é assim, porque o que está em causa é o cumprimento do decidido no processo declarativo, repondo a ordem jurídica violada, e a forma como tal deve ser feito, e, sendo assim, se houver desacordo entre as partes ou inércia, cabe ao tribunal indicar a forma correta de dar cumprimento à decisão jurisdicional transitada em julgado. Vd., assim, o Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 22.3.2007, P. nº 024690-A, e o Ac. do Supremo Tribunal Administrativo-Pleno de 18-9-2008, P. nº 024690A.
1.5.
Aqui, no cumprimento desta sentença anulatória impunha-se, para a reintegração da ordem jurídica violada pelo ato anulado, a prática de um novo ato, agora expurgado da ilegalidade cometida pelo anterior e que motivou a anulação, que regulasse a situação que o ato anulado visou regular, e, portanto, se fosse necessário e possível, por referência ao momento situado no passado em que, nos termos da lei então aplicável, essa atuação deveria ter sido adotada.
Ora, a situação hipotética atual, a reconstituir aqui, é aquela que existiria, no momento em que se vai fazer a execução, se o ato ilegal não tivesse sido praticado (assim: D. FREITAS DO AMARAL, A execução das sentenças dos tribunais administrativos, 2ª ed., 1997, p. 45; A reconstituição…, in Estudos em Homenagem ao Prof. Jorge Miranda, vol. IV, 2012, p. 295); e não é “se o mesmo ato tivesse sido adotado sem a causa de invalidade detetada”.
Aqui, a resposta parece simples: o ora recorrente, no momento da execução deste ato ilegal de 1999 (sanção de aposentação compulsiva), portanto no período seguinte e até ao cit. ato de substituição ou “renovatório” de 2013, não estaria, não esteve, afinal, compulsivamente aposentado. Esteve legalmente (de acordo com a ordem jurídica) disponível para o serviço, só não o executando por facto, objetiva e subjetivamente, imputável apenas à entidade empregadora.
É que não há aqui qualquer fundamento jurídico (imposição legal, ou direitos tutelados de terceiros, ou motivos fundados lícitos de conveniência) para fazer retroagir à data do ato ilegal os efeitos do cit. ato renovatório ou substitutivo. Antes pelo contrário, face ao cit. art. 173º/2 do CPTA.
Cfr. assim:
-Ac. do STA-P de 29-6-2000, P. nº 028957-A;
-Ac. do STA de 3-12-2008, P. nº 047824-A;
-Ac. do STA de 25-2-2009, P. nº 01211/06;
-Ac. do TCA Sul de 12-3-2009, P. nº 02211/06;
-Ac. do STA de 23-10-2012, P. nº 0262/12;
-MÁRIO AROSO/C.CADILHA, Comentário ao CPTA, 3ª ed., pp. 1114 ss;
-Mutatis mutandis, MÁRIO AROSO, Teoria Geral…, 3ª ed., pp. 366 ss.

2.
Assim sendo, não restam dúvidas de que o exequente, não estando licitamente aposentado desde 10-3-1999 até 10-7-2013, esteve livre e disponível para trabalhar; só não trabalhou por facto totalmente imputável à entidade executada, que o “aposentou” com base numa decisão ilegal e já anulada pelo tribunal.
Daí se deve retirar que o exequente não podia, no período em que esteve aposentado com base numa decisão anulada (de 10-3-1999 até 10-7-2013), estar a ser “remunerado” como se aposentado fosse. Devia estar a viver com o seu ordenado mensal normal.
Tinha direito a isso, segundo a ordem jurídica vigente. Só a conduta (ilegal) da executada causou tal situação anómala.
Assim, na execução do julgado anulatório, (i) além da possibilidade de emissão de um ato administrativo substitutivo/novo e lícito (repetindo eventualmente o conteúdo do ato anulado), a entidade ora executada (ii) tinha e tem o dever de, quanto ao período afetado pelo ato ilegal anulado, calcular e acertar todas as contas com o exequente, tendo presente, no deve e haver, os montantes que ele recebeu como aposentado e os montantes que ele receberia a trabalhar sem o ato administrativo anulado (ato anulado esse que o impediu de trabalhar).
Deve-se ter presentes os montantes constantes dos artigos 10 a 13 da petição inicial, não impugnados pelo executado.
Procede, portanto, o recurso, com esta fundamentação.
*
III. DECISÃO
Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os Juizes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, julgando-o procedente e, assim:
-Aditar a matéria de facto provada como atrás exposto;
-Condenar a entidade executada a proceder, no prazo de 6 meses, ao pagamento da quantia de € 119.911,65 (cento e dezanove mil novecentos e onze euros e sessenta e cinco cêntimos), acrescidos dos valores dos juros de mora civis no valor de € 2.838,46 (dois mil oitocentos e trinta e oito euros e quarenta e seis cêntimos) à taxa legal e até efetivo e integral pagamento, devendo efetuar os descontos para a Caixa Geral de Aposentações para efeitos de compensação da aposentação;
-Condenar ainda o titular do cargo de presidente da câmara municipal do Barreiro no pagamento de uma sanção pecuniária compulsória de 5% do SMN em vigor por cada dia de atraso no cumprimento desta decisão (cfr. art. 169º CPTA).
Custas a cargo do recorrente.
Notifique-se, por c.reg./a.r., o sr. presidente da câmara municipal do Barreiro, após obter o seu nome completo.
Lisboa, 2-6-16

(Paulo H. Pereira Gouveia - relator)

(Nuno Coutinho)

(Carlos Araújo)

(1)«Têm eficácia retroativa os atos administrativos que deem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de atos administrativos, salvo tratando-se de atos renováveis».