| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA 1ª SUBSECÇÃO DA 1ª SECÇÃO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO
1. A G..., CRL, com sede na Rua ..., nº..., em Caldas da Rainha, inconformada com a sentença do TAC de Lisboa que, com fundamento na incompetência em razão de matéria desse Tribunal, lhe rejeitou o pedido de intimação para a passagem de certidão do Presidente do Conselho de Gerência da CP – Caminhos de Ferro Portugueses, E.P., dela recorreu para este TCA, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:
“1ª - A CP é uma entidade pública empresarial, com personalidade jurídica e autonomia patrimonial, administrativa e financeira, que desempenha claramente funções administrativas transferidas pelo Estado, por meio de concessão da exploração dos transportes ferroviários em regime de serviço público;
2ª - nesta qualidade, está sujeita a controlo financeiro quanto à legalidade, eficiência, eficácia e economia dos seus actos, bem como aos princípios orientadores das empresas públicas incumbidas da gestão e prestação de serviços de interesse económico geral;
3ª - o facto de serem desempenhadas actividades de carácter materialmente administrativo por outras entidades de natureza pública não implica o afastamento da sujeição dessas entidades ao regime da LADA;
4ª - pelo contrário, esta situação está expressamente prevista no art. 3º, nº 1, daquela Lei;
5ª - a C.P. exerce poderes de autoridade enquanto concessionária do serviço público de transporte ferroviário;
6ª - estando, por isso, sujeita ao princípio do “arquivo aberto”, previsto no nº 2 do art. 268º da CRP;
7ª - a C.P., enquanto entidade pública empresarial, está, indubitavelmente, sujeita ao regime da LADA;
8ª - sendo a CP, como é, uma entidade pública empresarial que desempenha funções e estabelece relações de carácter materialmente administrativo e exerce poderes de autoridade, abrangendo-se o pedido inicialmente formulado pela ora recorrente pelas disposições do art. 3º, nº 1, da LADA e do art. 2º, nº 1, do CPA, é forçoso concluir pela competência em razão da matéria do Tribunal Administrativo de Lisboa para apreciar de tal pedido, intentado nos termos do art. 17º da LADA;
9ª - pelo que deverá ser revogada a douta decisão recorrida e o processo prosseguir os seus termos naquele Tribunal, sendo apreciada a questão suscitada”.
O recorrido – Presidente do Conselho de Gerência da CP – apresentou contra–alegações, onde enunciou as seguintes conclusões:
“I - A CP é uma empresa pública cujos Estatutos se encontram aprovados e publicados em anexo ao D.L. nº 109/77, de 25/3, que tem por objecto social a exploração do transporte ferroviário, de passageiros e mercadorias, na rede ferroviária nacional;
II - as empresas públicas só quando actuam no exercício de poderes de autoridade estão sujeitas ao foro do contencioso administrativo, estando no restante sujeitas à jurisdição dos tribunais judiciais;
III - ao encomendar o Estudo de Mobilidade na Linha do Oeste a empresa actuou no âmbito da sua actividade de direito privado, pois este estudo respeita a matéria que integra a estratégia comercial de uma empresa que concorre com outras na área de transportes;
IV - assim, os tribunais administrativos são incompetentes em razão da matéria, de acordo com o art. 3º do ETAF;
V - por outro lado, o referido estudo constitui matéria que integra o segredo comercial da empresa e, como tal, matéria insusceptível de acesso, nos termos do art. 10º, nº 1, da LADA;
VI - acresce ainda que o presente pedido de intimação não foi instaurado no prazo legal referido no art. 82º da LPTA, pelo que é extemporâneo”
O digno Magistrado do M.P. junto deste TCA emitiu parecer, onde aderiu ao parecer emitido pela CADA e concluiu pela revogação da sentença recorrida e pelo deferimento da pretensão da recorrente.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.x 2.1. Consideramos provados os seguintes factos:
a) Por carta datada de 14/11/2000, a recorrente solicitou, ao recorrido, o envio de cópia do “Estudo de Mobilidade sobre a Linha do Oeste”, nos termos constantes de fls. 5 e 6 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
b) não tendo obtido qualquer resposta, a recorrente, em 5/12/2000, apresentou, na Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA), queixa da falta de decisão do recorrido, nos termos constantes de fls. 7 e 8 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
c) sobre essa queixa, a CADA emitiu o parecer nº 106/2001, de 7/6/2001, constante de fls. 10 a 17 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e onde se concluía o seguinte:
“ (...) Nos termos expostos, esta Comissão considera procedente a queixa apresentada pela G... contra a CP – Caminhos de Ferro Portugueses, EP, devendo por isso ser facultado à requerente o direito de acesso ao “Estudo de Mobilidade sobre a Linha do Oeste” nos termos do art. 7º/1 da LADA”;
d) em 1/7/2001, deu entrada na CADA o ofício constante de fls. 22 e 23 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, através do qual o Presidente do Conselho de Gerência da EP informava o Presidente da CADA que não era intenção da empresa dar seguimento ao parecer referido na al. c);
e) através de ofício datado de 4/7/2001, a CADA deu conhecimento à recorrente do ofício referido na al. d);
f) o pedido de intimação foi enviado pela recorrente ao TAC de Coimbra por carta registada datada de 23/7/2001, tendo dado entrada neste Tribunal em 24/7/2001.
g) pelo contrato constante de fls. 54 a 61 dos autos, a “T..., ACE” obrigou-se perante a “CP – Caminhos de Ferro Portugueses, EP” a efectuar um “Estudo de Mobilidade na Linha do Oeste”
x
2.2. A ora recorrente requereu, no TAC, a intimação do Presidente do Conselho de Gerência da CP – Caminhos de Ferro Portugueses, EP” para que este lhe facultasse o acesso do “Estudo de Mobilidade sobre a Linha do Oeste”.
A sentença recorrida rejeitou essa intimação, por considerar “que a matéria objecto do pedido formulado pela requerente não está abrangida pelas disposições legais do art. 3º, nº 1, da LADA e do art. 2º, nº 3, do CPA, e, consequentemente, não respeita a uma relação jurídica administrativa, mas a um acto de gestão da actividade empresarial da CP, pelo que este Tribunal é incompetente em razão da matéria para apreciar o presente processo, interposto nos termos previstos no art. 17º da LADA”.
Vejamos se este entendimento é de manter.
A CP é uma empresa pública, ou entidade pública empresarial (cfr. art. 23º, do D.L. nº 558/99, de 17/12), dotada de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, cujo objecto principal é a exploração do transporte de passageiros e mercadorias nas linhas férreas, troços de linhas e ramais que se integram na rede ferroviária nacional – cfr. art. 2º dos seus Estatutos publicados pelo D.L. nº 109/77, de 25/3.
As empresas públicas que são pessoas colectivas públicas integram-se na categoria jurídica dos institutos públicos, constituindo uma das suas espécies (cfr. Freitas do Amaral in “Curso de Direito Administrativo”, vol. I, 1989, pags. 314 e 320).
Por isso, os órgãos das empresas públicas são órgãos da Administração Pública para efeitos de aplicação do C.P. Administrativo (cfr. M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim in “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, vol. I, 1993, pag. 119), estando vinculados às disposições deste diploma por força do seu art. 2º, nº 2, al. b) e não por aplicação do nº 3 do mesmo preceito que se refere aos concessionários privados.
E, na esteira de M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim (ob. cit., pag. 406), entendemos que, mesmo em matéria de gestão privada, os órgãos das empresas públicas estão sujeitos ao dever de facultar o acesso a registos e arquivos administrativos previsto no art. 65º do C.P. Administrativo. Efectivamente, porque esta norma concretiza o direito à informação consagrado no nº 2 do art. 268º da CRP, é ela aplicável, por força do nº 5 do art. 2º do C.P. Administrativo, na redacção resultante do D.L. nº 6/96, de 31/1, à actuação – ainda que meramente técnica ou de gestão privada – dos órgãos das empresas públicas.
Em conformidade com o exposto, consideramos que o recorrido é um órgão de um instituto público, sujeito ao regime da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) – Lei nº 65/93, de 26/8, com as alterações resultantes da Lei nº 8/95, de 29/3 e da Lei nº 94/99, de 16/7 –, nos termos dos arts. 2º, nº 5 e 65º, nº 2, ambos do CPA e do art. 3º, nº 1, da LADA.
Assim sendo, e ao contrário do que decidiu a sentença recorrida, o TAC tinha competência em razão da matéria para conhecer da intimação intentada ao abrigo do art. 17º da LADA, pelo que o entendimento nela perfilhado não é de manter.
Dado que no presente recurso jurisdicional compete a este Tribunal conhecer não apenas da correcção da decisão judicial impugnada, mas também do próprio pedido de intimação, cumpre agora conhecer este, começando por a analisar a suscitada excepção da “extemporaneidade do pedido”.
Vejamos então.
A referida excepção foi invocada pelo recorrido, com o fundamento que o pedido de intimação deu entrada no Tribunal (em 24/7/2001) muito depois de decorridos os prazos de 10 dias e de 1 mês previstos no art. 82º da LPTA, contados desde 14/11/2000 (data da apresentação ao Presidente do Conselho de Gerência da CP do pedido de cópia do Estudo de Mobilidade na Linha do Oeste)
Mas não tem razão.
Efectivamente, tratando-se de uma intimação intentada ao abrigo do art. 17º, da LADA, o prazo de 1 mês previsto no art. 82º, nº 2, da LPTA, conta-se da comunicação ao interessado da decisão final que a Administração tomou sobre o pedido de acesso após o recebimento do relatório da LADA (cfr. arts. 16º e 17º, ambos da CADA e nº 2 do art. 82º da LPTA).
No caso em apreço, provou-se apenas que a CADA, através de ofício datado de 4/7/2001, deu conhecimento à recorrente da decisão final do recorrido de não conceder o acesso solicitado.
Ora, mesmo admitindo que o aludido ofício havia sido recebido pela recorrente em 4/7/2001, é indubitável que ela intentou a intimação judicial dentro do referido prazo de 1 mês (cfr. al. f) dos factos provados).
Assim sendo, improcede a arguida excepção.
Quanto ao mérito da pretensão da recorrente, resulta da matéria de facto especificada que o recorrido lhe recusou o acesso ao “Estudo de Mobilidade sobre a Linha do Oeste”, por considerar que a situação se enquadrava na excepção prevista no nº 1 do art. 10º da LADA, visto estarem em causa estudos de mercado, de carácter comercial, pagos pela CP e cuja divulgação favoreceria as empresas concorrentes.
Vejamos se assim se deve entender.
O direito de acesso a arquivos e registos administrativos, consagrado nos arts. 268º, nº 2, da CRP, 65º, do C.P. Administrativo e 1º, da LADA, é reconhecido a todos os cidadãos independentemente de qualquer relação procedimental que mantenham com a Administração Pública.
De acordo com a LADA, a regra geral é a do livre acesso aos documentos administrativos de carácter não nominativo (cfr. art. 7º, nº 1).
Documentos nominativos são os que contêm dados pessoais, ou seja, “informações sobre pessoa singular, identificada ou identificável, que contenham apreciações, juízos de valor ou que sejam abrangidos pela reserva da intimidade da vida privada“ (cfr. art. 4º, nº 1, als. b) e c), da LADA).
No entanto, o nº 1 do art. 10º, do mesmo diploma, prevê a recusa do acesso a documentos cuja comunicação ponha em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas.
Não havendo dúvidas que o “Estudo de Mobilidade sobre a Linha do Oeste” não é um documento nominativo, a questão que se coloca é a de saber se o acesso a esse estudo deve ser recusado por, nos termos do art. 10º, nº 1, da LADA, pôr em causa segredos comerciais ou sobre a vida interna da empresa.
A CADA, pelo relatório referido na al. c) dos factos provados, aprovado com 2 votos de vencido, pronunciou-se pelo acesso da recorrente ao aludido estudo, com o fundamento que se está “perante uma empresa cujos capitais são públicos e cujos resultados financeiros se irão reflectir, mediata ou imediatamente, no património público”, admitindo, no entanto, que a solução poderia “ser distinta caso estivessem em causa previsões de rendimentos, e não se tratasse de uma entidade com capitais públicos e cujos resultados não se repercutissem no património do Estado”.
Afigura-se-nos, porém, que o argumento invocado é irrelevante para afastar a aplicação do citado art. 10º, nº 1.
Efectivamente, o referido preceito justifica-se como forma de evitar a violação dos princípios da sã concorrência que ocorreria se uma empresa que concorre com outra no mercado pudesse aceder livremente aos estudos que aquela, eventualmente à custa de investimentos avultados, mandara efectuar com vista a definir as suas estratégias (cfr. voto de vencido do Sr. Presidente da CADA).
As empresas públicas estão sujeitas às regras gerais de concorrência, regem-se pelo princípio da transparência financeira e a sua contabilidade deve ser organizada de modo a permitir a identificação de quaisquer fluxos financeiros entre elas e o Estado ou outros entes públicos – cfr. art. 8º, do D.L. nº 558/99, de 17/12.
Se é verdade que a CP é uma empresa cujos capitais são públicos, não o é menos que ela opera no mercado em concorrência com outras empresas de transporte (terrestre, fluvial, marítimo e aéreo) e que a exploração do serviço de transporte ferroviário se processa em termos empresariais.
O “Estudo de Mobilidade da Linha do Oeste”, que implicou para a CP um investimento relativamente avultado (cfr. cláusula 3ª do contrato de fls. 54 a 61 dos autos), é um estudo sobre a frequência e a procura de transporte na zona em questão, tendo em vista definir a sua estratégia empresarial.
Ora, parece-nos que a sã concorrência que justificou o art. 10º, nº 1, da LADA, sairia distorcida se as empresas concorrentes da CP pudessem aceder livremente a esse estudo, pondo-se, assim, em causa segredos comerciais ou sobre a vida interna da empresa.
Nestes termos, e atento ao disposto no citado art. 10º, nº 1, deve ser indeferido o pedido de intimação.
x
3. Pelo exposto, acordam em conceder parcial provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e em indeferir o pedido de intimação.
Custas pela recorrente, por ter decaído parcialmente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 100 e 50 Euros. x Lisboa, 4 de Abril de 2002
as) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)
Carlos Manuel Maia Rodrigues
Magda Espinho Geraldes |
