Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	01458/06

Secção:	Contencioso Administrativo - 2º Juízo


Data do Acordão:	04/06/2006

Relator:	Gonçalves Pereira

Descritores:	PROVIDÊNCIA CAUTELAR SUSPENSÃO DO PROCEDIMENTO DA FORMAÇÃO DO CONTRATO

Sumário:	1) Segundo o disposto no artigo 132º nº 6 do CPTA, requerida a suspensão do procedimento da formação do contrato, a concessão da providência dependerá, em primeiro lugar, da verificação da manifesta procedência das razões da requerente para a anulação do acto suspendendo, prevista no artigo 120º nº 1, alínea a), do mesmo diploma. 2) Uma vez afastada essa hipótese, há que à ponderação dos interesses em presença e sua eventual lesão, recusando-se a providência se os danos causados com a sua concessão sobrelevarem os ocasionados com a sua não adopção.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam os Juizes do 2º Juízo, 1ª Secção, do Tribunal Central Administrativo Sul:

T...., SA, com os sinais dos autos, vem recorrer da sentença lavrada a fls. 178 e seguintes e aditada a fls. 262 no TAF do Funchal, que julgou improcedente a providência cautelar ali intentada contra o Município da Ribeira Brava e 6 empresas contra interessadas também já identificadas, requerendo a suspensão da eficácia do acto de adjudicação da empreitada para a construção da estrada municipal dos Terreiros e a Eira das Moças – Campanário e a intimação do requerido para se abster de dar execução ao procedimento de formação do contrato ou ao próprio contrato, por considerar não se mostrar verificado o requisito do fumus boni juris.
Em sede de alegações, apresentou as seguintes conclusões:
I- Tendo em conta que as providências cautelares requeridas se reportam a actos administrativos relativos a procedimentos de formação de contratos, o seu decretamento segue o regime especial previsto no art. 132º do CPTA, não sendo aplicável – pelo menos tout court – o disposto nas alíneas b) e c) do nº 1 do art. 120º do CPTA.
II- Nos termos da 1ª parte do nº 6 do art. 132º do CPTA, nos casos em que o acto em crise seja manifestamente ilegal, basta que o requerente demonstre essa manifesta ilegalidade para que a providência seja decretada, não tendo o juiz cautelar que apreciar a existência de nenhum outro requisito específico da generalidade dos pedidos cautelares.
III- Nos termos da 2ª parte do nº 6 do art. 132º do CPTA, e caso não seja possível concluir pela manifesta ilegalidade do acto administrativo em crise, a concessão das providências requeridas apenas depende da apreciação e verificação cumulativa dos requisitos respeitantes à utilidade e proporcionalidade das mesmas.
IV- Perante o pedido cautelar deduzido pela ora recorrente, o Mmo. Juiz a quo apenas podia / devia efectuar duas operações, designadamente:
a) Aferir se o acto suspendendo é, ou não, manifestamente ilegal e, em caso afirmativo, conceder a providência (cfr. 1ª parte do nº 6 do art. 132º do CPTA), ou
b) Aferir se os danos que resultariam da adopção da providência são superiores aos prejuízos que podem resultar da sua não adopção e, com base nessa ponderação de interesses, conceder ou rejeitar a providência (cfr. 2ª parte do nº 6 do art. 132º do CPTA).
V- Além de não se ter pronunciado sobre os pressupostos gerais de concessão da providência, tal como definidos no nº 6 do art. 132º do CPTA – não tendo designadamente efectuado o juízo de probabilidade / ponderação previsto no mesmo – o Mmo. Juiz a quo apreciou uma questão que não é pertinente para a decisão do pedido cautelar – mormente a legalidade do acto suspendendo e o requisito do fumus boni juris.
VI- Por esses motivos, a douta sentença recorrida incorreu nos vícios de omissão e excesso de pronúncia, tal como previstos na alínea d) do nº 1 do art. 668º do CPC, devendo ser reformada ou, caso tal não suceda, anulada.
VII- A douta sentença recorrida incorreu ainda em erro de julgamento, violando as disposições substantivas e processuais aplicáveis, designadamente as que regulam a concessão das providências cautelares relativas a procedimentos de formação de contratos, maxime o nº 6 do art. 132 do CPTA.
VIII- Nos termos do nº 1 do art. 149º do CPTA, ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, sendo certo que, no caso em apreço, não só não é necessária a produção de prova adicional, nem existe qualquer circunstância que impeça o conhecimento das questões sobre as quais o Juiz a quo não se pronunciou.
IX- Atentas as expressões vagas utilizadas e ausência de suportes ou fundamentos de facto, a falta de fundamentação e a ilegalidade dos actos em crise é manifesta, nos termos dos arts. 124º e 125º do CPTA, pelo que o pedido cautelar deve ser julgado procedente, nos termos da 1ª parte do nº 6 do art. 132º do CPTA.
X- Mesmo que assim não se entenda, dado que os prejuízos decorrentes da não concessão das providências excedem manifestamente os que resultariam da sua concessão, o pedido cautelar deve ser julgado procedente, nos termos da 2ª parte do nº 6 do art. 132º do CPTA.
Só contra alegou a contra interessada Silva Brandão & Filhos, Lda. pugnando pela confirmação do julgado, no que é apoiada pela Exmª Procuradora Geral Adjunta neste Tribunal.

2. Os Factos.
Ao abrigo do disposto no artigo 713º nº 6 do CPC, remete-se para a matéria de facto assente na sentença recorrida (fls. 181 a 184 dos autos), que não foi impugnada nem necessita de ser alterada.

3. O Direito.
O presente recurso foi admitido com efeito meramente devolutivo mas, ao abrigo do disposto no artigo 143º nos 4 e 5 do CPTA, a recorrente veio a fls. 221 e seguintes requerer que lhe seja atribuído efeito suspensivo.
Aquele efeito devolutivo pode efectivamente ser afastado quando os danos que resultariam dessa atribuição se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem ser possível evitar ou atenuar a lesão por outros meios (nº 5 do artigo 143º).
Para que o Tribunal cheque a essa pretendida conclusão, impõe-se portanto que o recorrente demonstre os danos que sofrerá com a não atribuição do efeito suspensivo ao recurso, de modo a serem comparados com os sofridos pelos recorridos.
Ora, no caso sub judicio, a Tecnovia Madeira limita-se a apelidar os danos por ela sofridos como irreversíveis ou irreparáveis e manifestamente superiores aos dos recorridos, mas não demonstra (ainda que sumariamente) como os danos que sofre por ter ficado preterida no concurso para a empreitada da construção de uma estrada no concelho da Ribeira Brava podem sobrelevar os prejuízos que necessariamente impenderão sobre o município e a empresa adjudicatária, caso fosse sustada a execução da mesma empreitada.
Ao contrário do que alega a recorrente, a pretendida ponderação é-lhe claramente desfavorável (o não exercício da faculdade prevista no artigo 128º nº 1 do CPTA não constitui qualquer critério), pelo que vai indeferida a requerida concessão de efeito suspensivo ao recurso.

4. Nas suas conclusões I a VI, a Tecnovia Madeira imputa à sentença a nulidade prevista no artigo 668º nº 1, alínea d), do CPC, não só por ter deixado de se pronunciar quanto à ponderação prevista no artigo 132º nº 6 do CPTA, como também por ter indeferido a providência por falta do requisito do fumus boni juris, que não devia ter conhecido.
Está, contudo, inteiramente equivocada quanto ao significado da nulidade que procura brandir contra a sentença.
Esta existe quando, na expressão da lei, “o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”.
Ora, no caso em análise, o Senhor Juiz a quo entendeu decidir a providência cautelar conhecendo os requisitos previstos não só na alínea a), como também na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, optando pela negativa.
O que significa que, nesse critério, justificava-se apreciar esses outros requisitos contidos na alínea b) e eventualmente não proceder à ponderação desejada, por desnecessária, não incorrendo portanto a sentença em qualquer nulidade mas, quanto muito, em erro de julgamento.
Mostram-se, assim, improcedentes as aludidas conclusões, indo portanto indeferida a arguição das apontadas nulidades.

5. Quanto ao mérito da questão:
A Tecnovia Madeira requereu ao TAF do Funchal a suspensão da eficácia do acto de adjudicação da empreitada da construção de uma estrada municipal no concelho da Ribeira Brava e a intimação do Município requerido a abster-se de prosseguir com a formação do contrato ou a execução do próprio contrato.
Invoca, para isso, o disposto no artigo 132º do CPTA, que contempla a providência cautelar adequada a tal situação e que, no seu nº 6, dispõe:
6- Sem prejuízo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 120º, a concessão da providência depende do juízo de probabilidade do tribunal quanto a saber se, ponderados os interesses susceptíveis de serem lesados, os danos que resultariam da adopção da providência são superiores aos prejuízos que podem resultar da sua não adopção, sem que tal lesão possa ser evitada ou atenuada pela adopção de outras providências.
Começa a recorrente por atacar o procedimento que levou ao acto de adjudicação da empreitada de construção da estrada municipal à recorrida particular Silva Brandão & Filhos, Lda., imputando-lhe diversas ilegalidades, consistentes na falta de fundamentação das opções tomadas pela Comissão de Análise no Relatório de Análise das Propostas constante de fls. 49 a 54 dos autos.
Contudo, como se observa do Relatório Final (fls. 56 a 58), a mesma Comissão procura dar cabal resposta às críticas formuladas pelas diversas concorrentes, incluindo a recorrente, e justificar as opções tomadas.
Apresenta-se assim como necessário e mesmo indispensável o aprofundamento das diversas questões levantadas pela requerente e contestadas pelos requeridos, debate esse que só pode ter lugar no processo próprio e com os meios de prova adequados, ou seja, a respectiva acção administrativa especial, que aquela se propôs intentar, como revela no artigo 1º da sua petição (fls. 4).
Este circunstancialismo tem consequências no conhecimento da presente providência cautelar, face ao disposto no já mencionado artigo 132º nº 6 do CPTA.
Como aí se prevê, terá o juiz da causa apreciar, em primeiro lugar, se está verificada a situação apontada no artigo 120º nº 1, alínea a) do mesmo Código (ser evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal).
Apurando-se, como no caso sub judicio, que não é esse o caso do thema decidendum, que só pode ser apreciado na acção principal, dever-se-á passar à 2ª parte da norma, procedendo à ponderação aí prevista.
Nesta parte, a recorrente tem razão para questionar a sentença recorrida: embora incorrectamente formulada (pois não se trata de nulidade alguma), a sentença errou ao optar por apreciar os fundamentos previstos na alínea b) do nº 1 do artigo 120º, sem adequado suporte legal para assim proceder.
Como se refere no douto parecer da Exmª Magistrada do Ministério Público, e vem explicado no Comentário ao CPTA do Prof. Mário Aroso de Almeida e Cons. Carlos Cadilha (fls. 671), “ao contrário do que, em geral, resulta das alíneas b) e c) do artigo 120º nº 1, o periculum in mora e o fumus boni juris não são, pois, instituídos, neste domínio específico, como critérios de cuja apreciação autónoma dependa a concessão das providências”.
Não havia razão, portanto, para se conhecer do periculum in mora ou do fumus boni juris existentes na pretensão formulada, pois trata-se de requisitos gerais das providências cautelares, não aplicáveis ao caso especial da anulação ou declaração de nulidade dos actos relativos à formação de contratos.
E nem sequer se pode afirmar, no caso em análise, ser evidente que a requerente não tem razão quanto ao mérito da causa (como se afirma na sentença, a fls. 262) pois, embora não seja evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal, também não está demonstrada a evidência da improcedência da mesma pretensão, exactamente porque é exigido maior aprofundamento e debate das ilegalidades apontadas ao Relatório de Análise das Propostas e ao Relatório Final, e respectiva contestação.
Por esse motivo, uma vez afastada a aplicação da alínea a) do nº 1 do artigo 120º ao caso concreto, deveria a sentença proceder à ponderação prevista no artigo 132º nº 6 e reclamada pela recorrente, tarefa que ali se considerou, erradamente, dispensável.
Contudo, para se proceder a essa ponderação sobre os danos ocasionados com a concessão da providência ou sua denegação para os interesses em presença, teria o Tribunal que estar na posse de elementos para decidir.
O que se passa no caso dos autos, porém, é que a recorrente alega apenas, nesse sentido, prejuízos irreparáveis (sem os especificar ou quantificar) em consequência de se ver excluída na formação do contrato e adjudicação da empreitada, e os requeridos nada alegaram nesse sentido, muito embora seja de presumir a existência de prejuízos para o interesse público com a sustação inopinada da empreitada já adjudicada, independentemente de a obra ser ou não considerada urgente.
Com efeito, e segundo o juízo de probabilidade possível nestas condições efectuado pelo Tribunal, uma vez ponderados os interesses de parte a parte passíveis de serem lesados, impõe-se concluir pela prevalência dos danos para o interesse público com a suspensão da execução da obra sobre os prejuízos sofridos pela requerente por não ter ganho o concurso.
Não há razão bastante, portanto, face aos dados trazidos ao pretório, para conceder a providência requerida, e revelam-se improcedentes as conclusões IX e X, motivo porque se confirma a decisão recorrida, mas por diferentes fundamentos.

6. Pelo exposto, acordam no 2º Juízo, 1ª Secção, do TCAS em negar provimento ao recurso interposto por T...., S.A., confirmando a sentença recorrida, embora por diferentes fundamentos.
Custas a cargo da recorrente, com taxa de justiça reduzida, nos termos do artigo 73º E nº 1, alínea f), do CCJ.

Lisboa, 6 de Abril de 2006