Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	12157/15

Secção:	CA-2º JUÍZO


Data do Acordão:	06/11/2015

Relator:	NUNO COUTINHO

Descritores:	CONVOLAÇÃO INTIMAÇÃO PARA DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS PROVIDÊNCIA CAUTELAR

Sumário:	I – Não permitindo a alegação do requerente concluir pela necessidade do recurso a intimação para direitos, liberdades e garantias, podem os autos ser convolados em providência cautelar, se tal pretensão tiver sido formulada pelo requerente e os factos alegados permitirem, em abstracto, a referida convolação. II – Não pode constituir obstáculo a tal convolação o juízo feito pelo Tribunal, em sede de despacho de indeferimento liminar, quanto à probabilidade de êxito da pretensão cautelar.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I – Relatório

Paulo …………………, requereu contra o Município do Funchal intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, tendo peticionado a intimação do requerido “…para, no prazo máximo de 48 horas, transferir o requerente para o Departamento Jurídico e de Fiscalização, na Divisão de Fiscalização Municipal, atenta a sua formação profissional e experiência acumulada ao longo de 32 anos de serviço, revogando o despacho exarado pela requerida no dia 26 de Fevereiro de 2015 e a pretensão da edilidade em transferi-lo para o Departamento do Ambiente tutelado pelo Engº Vitor ………...
Se se entender que a intimação não é o meio processual adequado deverão convolar estes autos para uma providência cautelar de natureza provisória nos termos descritos no artº 62º deste articulado.”

Por despacho proferido pelo T.A.F. do Funchal foi indeferida liminarmente a petição inicial.

Inconformado com o decidido, o requerente recorreu para este TCA Sul, tendo formulado as seguintes conclusões:

a) O recorrente insurge-se contra a decisão recorrida por discordar da tese vertida sobre a adopção do meio processual “Intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias”,
b) Sendo a posição maioritariamente adoptada pelos tribunais de 1ª instância - que não é perfilhada pelos tribunais superiores - vide a propósito o acór. do TAC Sul no âmbito do proc. n.º 02539/07.
c) A favor da tese da “Intimação”, contra a dualidade providência cautelar/acção principal, dever-se-á remeter para a nova redacção do CPC, que entrou em vigor no dia 01 de Setembro de 2013, introduziu a inversão do contencioso previsto no art.º 369º do CPC. Do texto da decisão recorrida consta que o recorrente - para atacar a ilegalidade do procedimento de mobilidade entre departamentos da recorrida - teria de propor providência cautelar antecipatória, bem como acção para execução de acto devido - esquecendo porém que a redacção do CPC é aplicável ao CPTA, sobretudo em matéria de providências cautelares, pretende-se alterar o rumo das coisas: dispensa-se a acção principal desde que os factos estejam enumerados e que seja possível compor o litígio, tendo em vista preservar os princípios da economia processual e da redução dos encargos.
d) Se passou a ser assim, no direito processual civil, tal conceito estender-se-á ao direito processual administrativo em que basta a “intimação”, evitando duplicidade de acções e de liquidação de custas judicias que em nada dignificam a justiça...
e) Remeter para providências cautelares e acções principais é, uma forma muito apressada de findar um processo - tendo o julgador referido que o recorrente encontrou um meio de dar natureza urgente à sua pretensão, havendo outros meios, outros mecanismos, não lhe assiste porém razão, isto porque
f) Se se recorreu à “Intimação” foi porque se vislumbrou tratar-se do meio adequado para tutelar os interesses do recorrente e a natureza urgente é uma decisão que cabe ao juiz, trata-se de um processo especial que pode não revestir carácter urgente. Soma-se mais uma incongruência, no texto da decisão recorrida, salvo o devido respeito.
g) O recorrente ataca, por meio jurisdicional, uma ordem verbal emitida no dia 25 de Fevereiro de 2015 pela Chefe de Divisão do Departamento de Trânsito, onde se encontra a exercer funções,
h) Insurgindo-se contra um despacho de indeferimento datado de 26 de Fevereiro de 2015, que embora não fundamentado, obriga o recorrente a integrar o Departamento do Ambiente, tutelado pelo Eng. Vítor ………………,
i) Este acto administrativo, dúbio mas existente, encontra-se ferido de nulidade por falta de fundamentação nos termos do art.º 120 do CPA e inquina todo o procedimento de transferência entre departamentos de nulidade - encontra-se assinado pelo Vereador do Departamento de Trânsito e não pelos Recursos Humanos e contém dizeres do recorrente – “tomei conhecimento”.
j) O recorrente jamais se opôs à mobilidade e a um sistema rotativo entre departamentos da CMF, sendo certo que, tal regime se aplica à função pública,
k) Porém tal transferência ou mobilidade tem de obedecer ao procedimento administrativo, com prévia consulta e audição do interessado nos termos do art.º 100 do CPA.
l) No caso concreto existem razões de facto que impedem a transferência do recorrente para a alçada do Eng. Vítor ………………..
m) Que foram devidamente explicadas ao DRU e que, na iminência da consumação de uma lesão grave e irreversível de um direito e face ao silêncio adoptado, o recorrente lançou mão da intimação.
n) Acresce que, o julgador não atendeu ao pedido alternativo formulado, no sentido de, caso não procedesse a intimação, convolar para providência cautelar de natureza provisória.
o) Entendeu que não se especificou qual a providência pretendida e que não se enunciaram as razões de facto que - determinavam a adopção de medidas cautelares, indeferindo liminarmente a p.i. Sucede porém que,
p) Tal posição encontra-se ferida de nulidade - que enferma todo o processado - se pretendia uma concretização da matéria de facto teria de socorrer-se de um despacho pré-saneador e convidar a parte a aperfeiçoar o articulado ao abrigo do disposto 590 n.º 2 alínea b) do CPC, aplicável ao direito processual administrativo. Jamais, em nome da economia processual, indeferindo o articulado “tout cour”…
q) A referida nulidade invoca-se, sendo certo que, seria possível convolar a intimação em medidas cautelares de natureza provisória, impedindo que o recorrente seja transferido para o Departamento de Ambiente, tutelado por pessoa concreta contra quem apresentou denúncia por infracções fiscais - cujo documento se junta para melhor entendimento.
r) Transferindo-o de forma totalmente legal para o Departamento Jurídico e de Fiscalização Municipal ou outro que se adeque à sua categoria profissional e à sua vasta experiência, impedindo ordens verbais que possam não ser acatadas, eventuais processos disciplinares e um desfecho com recurso constante aos tribunais.
s) Ao decidir indeferir liminarmente a petição inicial pôs em causa as normas que visam garantir a dignidade do trabalhador, ter direito ao bem - estar físico e moral no local de trabalho plasmadas no nosso ordenamento jurídico.
t) Violou assim os comandos normativos previstos nos art.º s 369º, 590º n.º 2 alínea b) do CPC, aplicáveis ao CPTA por remissão expressa, 100º, 109º n.º 1, 147º do CPTA; 120 do CPA e art.º 57 da CRP.
u) Devendo revogar-se a decisão recorrida e proferir despacho que admita a petição inicial, seguindo o processo os seus normais trâmites face aos interesses que estão em jogo.”

Contra-alegou o Recorrido, sem formular conclusões, pugnando pela improcedência do recurso.

O EMMP emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

II) Para apreciação do presente recurso importa dar como assentes o seguinte facto:

O recorrido formulou requerimento dirigido à Engª Lívia ……… com o seguinte teor:
“Ontem, dia 25 de Fevereiro de 2015 a minha, Chefe de Divisão, a Engª Lívia ………, informa-me que serei transferido para o Departamento de Ambiente, tutelado, pelo Engº Vítor …………, informo que, nós dois temos problemas pessoais e na certeza vão surgir problemas, que vão-se reflectir no serviço e esta informação surge no sentido de evitar conflitos.
Informo V. Exa que soube de fonte fidedigna que existe uma vaga na Fiscalização Municipal do sector do Ambiente, pois os fiscais trabalham os dois e existe um elemento sem par, este departamento é tutelado pela Director de Departamento, Dra Filomena …………….. e pela Chefe de Divisão Dra Alice ……….
Julgo que o que está em causa será a rentabilidade o empenho e a dedicação e também a satisfação pessoal, e desta forma, julgo será encontrada harmonia e o consenso, no entanto Vossa Exa melhor considerará.” – cfr. doc. de fls. 26 dos autos.

B) Sobre o referido requerimento foi exarado em 26 de Fevereiro de 2015 despacho com o seguinte teor:
“Indeferido” – cfr. fls. 26 dos autos.

C) O recorrente intentou contra o Município do Funchal intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias tendo peticionado fosse o ora recorrido intimado a “…no prazo máximo de 48 horas, transferir o requerente para o Departamento Jurídico e de Fiscalização, na Divisão de Fiscalização Municipal, atenta a sua formação profissional e experiência acumulada ao longo de 32 anos de serviço, revogando o despacho exarado pela requerida no dia 26 de Fevereiro de 2015 e a pretensão da edilidade em transferi-lo para o Departamento do Ambiente tutelado pelo Engº Vitor …………...
Se se entender que a intimação não é o meio processual adequado deverão convolar estes autos para uma providência cautelar de natureza provisória nos termos descritos no artº 62º deste articulado.

III) Fundamentação jurídica

Sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das alegações importa conhecer do mérito do mesmo, importando começar, após julgar inverificada a nulidade assacada ao despacho impugnado, pela análise da questão da inadequação do meio processual de que o ora recorrente lançou mão, para depois, se improceder este fundamento de recurso, se passar a analisar a questão da convolação em providência cautelar.

O recorrente – cfr. conclusões p) e q) das conclusões – invocou a nulidade do despacho recorrido, tendo referido, em síntese, que, previamente à prolação do mesmo deveria o Tribunal a quo “…socorrer-se de um despacho pré-saneador e convidar a parte a aperfeiçoar o articulado ao abrigo do artigo 590 nº 2 alínea b) do CPC, aplicável ao direito processual administrativo.”

Importa, sinteticamente, referir que o despacho recorrido não é nulo, não existindo qualquer imposição processual de o Tribunal convidar a parte, ao abrigo do artigo 590 nº 2 alínea b) do C.P.C. a aperfeiçoar o articulado, dado o despacho em apreço se caracterizar por uma decisão de rejeição liminar, proferida em sede de processo urgente, não lhe sendo aplicável o disposto no artigo 590 nº 2 alínea b) do C.P.C. – que tem lugar, no contencioso administrativo, nas acções administrativas comuns – pelo que não existindo qualquer imposição de convite ao aperfeiçoamento do articulado, não se verifica a invocada nulidade, importando conhecer dos demais fundamentos de ataque ao despacho em apreço.

O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias encontra-se regulado nos artigos 109 e segs do CPTA, nos termos do qual “a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no art. 131º”.
O recurso a este meio processual restringe-se às situações que demandem a emissão urgente de uma decisão definitiva, de mérito, no domínio do exercício de um direito, liberdade ou garantia, constituindo seus pressupostos:
- a necessidade de emissão urgente de uma decisão de fundo do processo que seja indispensável para protecção de um direito, liberdade ou garantia;
- que o pedido se refira à imposição de uma conduta positiva ou negativa à Administração ou particulares;
- que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar, no âmbito de uma acção administrativa especial ou comum:

Conforme referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha: “ O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é, assim, instituído como um meio subsidiário de tutela, vocacionado para intervir como uma válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas, nas situações – e apenas nessas – em que as outras formas de processo do contencioso não se revelem aptas a assegurar a protecção efectiva de direitos, liberdades e garantias.” (1)

Considerou o despacho recorrido não se verificar a necessidade da emissão urgente de uma decisão de fundo do processo indispensável para protecção de um direito, liberdade ou garantia, o que mereceu a discordância da recorrente.

Para analisar este fundamento de recurso importa recordar o alegado pelo ora recorrente no requerimento inicial como fundamento da necessidade da emissão urgente de uma decisão de fundo, tendo o ora recorrente alegado estar em causa, com o comportamento adoptado pelo ora recorrido – o direito ao trabalho e à dignidade da pessoa humana, para concluir pela necessidade da emissão urgente de uma decisão de fundo, necessária para um legítimo recurso à presente via processual.

Dos factos alegados pelo recorrente não se vislumbra a necessidade da emissão urgente de uma decisão de fundo, sendo que a alegação constante do requerimento inicial não permite percepcionar em que medida é que a eventual transferência do ora recorrente para o Departamento de Ambiente da Câmara Municipal do Funchal, Departamento “tutelado” pelo Engº Vítor ………. é susceptível de fazer perigar “o direito ao trabalho e à dignidade da pessoa humana”, sendo que a invocada lesão de tais direitos parece poder advir de desavenças do recorrente com o referido Engº Vítor …………., dado o recorrente invocar existir “…entre ambos um passado…” – cfr. item 36º do requerimento inicial – pelo que se conclui pela improcedência da primeira parte da pretensão recursiva, quanto à inidoneidade do meio processual de que lançou mão o requerente, questão diversa da figura da “inversão do contencioso”, que não está em causa nos autos, desde logo porque o recorrente não lançou mão de uma providência cautelar.

Importa agora analisar a segunda parte do recurso em apreço, na medida em que ataca o despacho recorrido por ter entendido “…não constar da petição inicial apresentada a necessária alegação de facto e de direito que permita ao Tribunal aferir da verificação dos seus pressupostos tais como previstos no art. 120º do CPTA.”, tendo ainda o Tribunal referido, no despacho recorrido que “ainda assim, e compulsada a causa de pedir, não resulta como manifesta a eventual ilegalidade da actuação da Administração.
Ou seja, a eventual procedência da pretensão do Requerente – transferência para um determinado departamento do Requerido – carece de ponderação e análise cuidada desse direito e da situação de facto, a qual não se encontra num juízo de tutela urgente cautelar.
Nestes termos, afasta-se a verificação do requisito previsto no artº 120º, nº 1, alínea a) do CPTA.
E o mesmo é de dizer quanto à verificação de uma situação de facto consumado a qual não é configurável ou mesmo da produção de prejuízos de difícil reparação, cfr. artº 120º nº 1, alínea c) do CPTA.
Note-se que o Requerente encontra-se ao serviço do Requerido, não estando, ainda assim, no desempenho de funções no departamento a que alega ter direito. E a sua transferência para um outro qualquer departamento, para além de ser juridicamente reversível (e de facto), não lhe retira o direito ao trabalho ou à sua dignidade, nem eventualmente direitos remuneratórios.
(…)
Pelo que o juízo de probabilidade da procedência da sua pretensão no processo principal, não é, igualmente, configurável.”

Neste concreto ponto o recurso deve proceder dado os fundamentos do indeferimento liminar posto em causa no presente recurso se estribarem em interpretação demasiado extensiva dos fundamentos de tal rejeição, ressaltando do requerimento inicial apresentado a alegação de fundamentos de facto e de direito que permitiriam a convolação dos autos em providência cautelar.

Com efeito, não só o recorrente refere que o “acto” que o transfere para o Departamento do Ambiente é manifestamente ilegal – cfr. itens 18º, 22º, 29º - como também que tal transferência, a operar-se, acarretará prejuízos para o requerente que teme exercer funções com medo de retaliações e receios – cfr. item 29º - sendo que, os fundamentos da rejeição liminar têm de ficar necessariamente aquém dos fundamentos de hipotético indeferimento da providência cautelar.

Assim, procede o segundo segmento de ataque ao despacho recorrido, não vislumbrando o Tribunal motivo para que não possam os autos de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias ser convolados em providência cautelar, nos termos peticionados, inicialmente, pelo recorrente, devendo os autos ser tramitados, no Tribunal a quo, como providência cautelar e ser conhecido o respectivo mérito.

IV) Decisão

Assim, face ao exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em conceder parcial provimento ao recurso, revogando o despacho recorrido na parte em que indefere a convolação dos autos em providência cautelar, determinando a referida convolação e ordenando a baixa dos autos ao T.A.F. do Funchal, a fim de aí ser apreciado o respectivo mérito
Custas pelo recorrido.
Lisboa, 11 de Junho de 2015

Nuno Coutinho

Carlos Araújo

Rui Belfo Pereira

(1) Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 538.