| Decisão Texto Integral: | Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso do despacho saneador/sentença do TAF de Castelo Branco que julgou procedente a excepção de ilegitimidade passiva do Réu, absolvendo-o da instância.
Em alegações são formuladas as seguintes conclusões:
a) A causa de pedir apresentada pelo Recorrente abrange um acto administrativo a que se imputa um pagamento insuficiente para liquidar o crédito reclamado e os danos patrimoniais decorrentes da situação de privação em que o Recorrente foi colocado.
b) Coexistem a impugnação da plena validade de um procedimento de pagamento que se reconduz a um acto administrativo e o pedido de indemnização emergente
c) Não se enquadram, a causa de pedir e o pedido formulados, numa “pura” acção de responsabilidade civil a que alude o n.º 2 do artigo 11.º do CPTA;
d) Consequentemente, a legitimidade do Réu afere-se pela subsunção dos factos alegados na disposição do n.º 2 do artigo 10.º do CPTA;
e) Em função do exposto o Ministério da Justiça é parte legítima na acção administrativa comum que contra ele foi intentada pelo Recorrente;
f) A sentença recorrida violou, pelo menos, o artigo 10.º, n.º 2 e artigo 11,º, n.º 2, do CPTA.
Em contra-alegações são formuladas as seguintes conclusões:
1. Não se levantam especiais dúvidas perante pedidos diferentes, um impugnatório e outro indemnizatório, situação designada comummente por cumulação de pedidos. Nestas situações, por um lado, há quem defenda que a ação terá de ser intentada contra o Estado, representado pelo Ministério Público, cabendo-lhe, contestar o pedido de impugnação do ato e o pedido indemnizatório, e por outro, que a regra da representação do Estado pelo Ministério Público, afirmada no n.º 2 do artigo 11.º, não se caso de cumulação de pedidos, se a um deles não corresponder tal representação (pelo menos, se for principal ou de natureza impugnatória).
2. Pese embora as diferenças doutrinárias apontadas, assentamos um entendimento de harmonia com a douta decisão do Tribunal a quo, apesar de não termos excecionado a questão em crise;
3. Porquanto, esta ação em concreto, para nós, tem uma relação jurídico-administrativa mais ampla e abrangente, do que saber em concreto qual das entidades é responsável para se apresentar em juízo, em razão dos pedidos [infundados] que o A., ora recorrente, efectuou;
4. Uma vez que não logrou provar que se encontrasse em dívida a quantia de 2.853,25€, referente a subsídios de férias e Natal, relativos aos anos de 2006 a 2008, e férias não gozadas de Janeiro a Novembro de 2005;
5. Bem pelo contrário, constatou-se que durante o período compreendido entre Dezembro de 2005 e Janeiro de 2008, recebeu a quantia ilíquida de 25.703,23€, a título de remuneração, em confronto com a quantia de apenas 14.664,54€, que teria direito a receber, de Dezembro de 2005 a Setembro de 2008, como pensão transitória e indemnização por cessação de funções.
O EMMP emitiu parecer a fls. 262 a 263, no sentido da procedência do recurso e revogação da sentença recorrida, embora por fundamentos distintos dos invocados pelo Recorrente.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Os Factos
A sentença recorrida considerou assentes as seguintes incidências processuais:
“§º) – O autor vem a juízo, nos termos da sua p.i., que aqui se têm em consideração, pedindo – cfr. p.i.:
a) ser reconhecido o direito que assiste ao Autor de auferir o valor de €2.853,25 a título de indemnização por cessação de funções e o valor de €10.000, a título de ressarcimento por danos patrimoniais e não patrimoniais provocados pela atuação ilegal do Réu;
b) ser condenado o réu a processar o pagamento dos valores em dívida, que se cifram em €12.853,25 (doze mil, oitocentos e cinquenta e três euros e vinte e cinco cêntimos), acrescido dos respectivos juros vencidos até à presente data, e dos juros vincendos.”
O Direito
O despacho saneador/sentença apreciou oficiosamente (e sem contraditório) a excepção de ilegitimidade passiva e absolveu o Réu da instância.
Entendeu a sentença que o A., aqui Recorrente, peticionou quantias a título de indemnização por cessação de funções, o que delimita o pedido numa acção de responsabilidade civil, em que a legitimidade passiva pertence ao Estado, representado processualmente pelo Ministério Público.
Mais considerou que a questão da existência ou extensão de personalidade judiciária passiva, de acordo com as disposições do CPC, tende a identificar-se no regime do CPTA como uma questão de legitimidade, visto este diploma não autonomizar o conceito de personalidade judiciária.
E que, não sendo o R. uma pessoa colectiva, mas um órgão da pessoa colectiva Estado, não dispõe de personalidade jurídica para a presente acção que visa, segundo entendeu, efectivar a responsabilidade civil extracontratual, não sendo, assim, viável qualquer possibilidade de sanação da falta daquele pressuposto, nos termos do processo civil.
O Recorrente alega que o Ministério da Justiça é parte legítima na acção administrativa comum que contra ele foi intentada pelo Recorrente, tendo a sentença recorrida violado os artigos 10.º, n.º 2 e artigo 11,º, n.º 2, do CPTA.
Vejamos.
A causa de pedir é “o acto ou facto jurídico de que procede a pretensão do autor. Mais rigorosamente: o acto ou facto jurídico em que o autor se baseia para formular o seu pedido.” (cfr. Alberto dos Reis, in “Comentário ao Código de Processo Civil”, Vol. 2º, pág. 369).
No caso dos autos são formulados dois pedidos distintos, a saber:
a) o A. pede o pagamento da quantia de € 2.853,25, apurada nos seguintes termos:
- Subsídios de férias e de Natal:
Referentes a 2006: 340,17€ x 2 = 680,34€
Referentes a 2007: 348,67€ x 2 = 697,34€
Referentes a 2008: 457,04€ x 1 = 357,04€
- Remuneração por férias não gozadas, de Janeiro a Novembro de 2005: 23 dias de férias = 1.118,53€ (cfr. art. 20º da p.i.);
b) O pagamento da quantia de 10.000 euros a título de indemnização por danos não patrimoniais “emergentes da situação de carência económica e de perturbação psicológica a qua a actuação ilegal da Ré conduziu” (cfr. art. 48º da p.i.).
A sentença enquadrou a questão jurídica nos seguintes termos:
“O autor peticiona as quantias a título de indemnização por cessação de funções, pelo que convoca (veja-se o direito convocado), e pretende efectivar, responsabilidade civil”.
No entanto, resulta claramente dos pedidos acima indicados, e dos factos invocados na petição inicial para fundamentar tais pedidos, que a causa de pedir assenta, essencialmente, num incorrecto processamento do pagamento das quantias consideradas devidas ao Recorrente, a título de quantias compensatórias pela cessação de funções.
Assim, alega-se que:
“(…), na data de 21 de Janeiro de 2009, o Autor viria a receber a quantia de € 3.213,36, devida a título de pensão transitória referente ao período entre Fevereiro e Setembro de 2008 (…).
Não obstante tal facto,
(…)
O certo e inelutável é que o Autor permanece, três anos volvidos, sem auferir o montante devido, à luz da lei, em sede de indemnização por cessação de funções.” (cfr arts. 18º e 19º da p.i.). Considerando-se que se encontram em dívida àquele título as quantias acima indicadas, no montante total de € 2.853,25.
Estamos, assim, perante um pedido atinente ao acto administrativo de recusa de pagamento ao autor da quantia inerente à cessação de funções e, um segundo, (consequente daquele), respeitante aos alegados prejuízos patrimoniais e não patrimoniais sofridos pelo autor por não ter auferido, decorridos três anos, o montante que lhe considera ser devido em sede de indemnização por cessação de funções, gerador de responsabilidade civil extracontratual.
Verifica-se, assim, uma situação de cumulação de pedidos, quais sejam o de ser reconhecido o direito de o Autor auferir o valor de € 2.853,25 a título de indemnização por cessação de funções e o de ser indemnizado na quantia de € 10.000, por danos patrimoniais e não patrimoniais.
A ambos os pedidos formulados corresponde a forma de acção administrativa comum (cfr. art. 37º, nº 2, als. a) e f) do CPTA).
No entanto, a legitimidade passiva da entidade a demandar no que respeita ao primeiro pedido cabe ao Ministério, nos termos do art. 10º, nºs 2 e 4 do CPTA, e quanto ao pedido indemnizatório caberia ao Estado representado pelo Ministério Público (cfr. art. 11º, nº 2).
Efectivamente, decorre do art. 10º, nº 1 do CPTA que cada “(…) acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor (…)”. Sendo que, nos termos do nº 2, quando “(…) a acção tiver por a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos (…)”.
E no nº 2 do art. 11º do CPTA prevê-se que “Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas colectivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, (…)”.
A legitimidade passiva é o pressuposto processual pelo qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada causa levada a tribunal, devendo ser aferida de acordo com os termos em que o autor na sua petição inicial delimita a relação jurídica controvertida (cfr. art. 26º, nº 3 do CPC).
A verificação deste pressuposto processual é independente da existência real dos factos constitutivos do interesse alegado, não constituindo a legitimidade processual uma condição de procedência, pelo que os eventuais problemas que se suscitem com a relação material controvertida existente respeitam ao mérito da mesma, nada tendo a ver com a legitimidade processual dos sujeitos da relação controvertida.
No caso dos autos o Autor, aqui Recorrente em sede de petição inicial demandou o Ministério da Justiça e não o Estado Português, o que, atendendo à causa de pedir e aos pedidos formulados se nos afigura respeitar o preceituado nos arts. 10º, nºs 1, 2 e 4 e 11º, nº 2 do CPTA, por ser aquela a entidade que detém a legitimidade passiva para a acção.
Efectivamente, o pedido principal formulado é o de reconhecimento do direito que o autor pretende fazer valer em juízo e, apenas como consequência deste, é formulado o pedido de indemnização por danos decorrentes da privação em que o autor se considera colocado pelo processamento indevido dos pagamentos compensatórios efectuados e pela suspensão do pagamento da pensão transitória entre Janeiro e Setembro de 2008.
Assim, a acção foi intentada contra a entidade a quem incumbe o reconhecimento do direito que o autor pretende fazer valer, sendo esta detentora de legitimidade passiva para ser demandada.
Nos Acs. do TCAN de 22.02.2007, Proc. 02242/04.0BEPRT, de 24.05.2007, Proc. 00184/05.1BEPRT e de 21.02.2008, Proc. 00639/06.0BEBRG-A, entendeu-se, solução que merece o nosso total acordo, que só nas acções de contratos ou nas acções de responsabilidade “pura” é que a legitimidade passiva pertence ao Estado, sendo que em todas as outras em que incumbe a um qualquer órgão da administração a prática ou desenvolvimento de actividade que se prende com direitos dos particulares a legitimidade passiva pertence ao Ministério respectivo.
Assim, no referido Ac. do TCAN de 24.05.2007 escreveu-se o seguinte:
“(…) presente a origem do contencioso administrativo, não surpreende que a regra seja a da legitimidade passiva nas acções administrativas pertencer a pessoas colectivas públicas. É naturalmente assim também nas acções comuns, porquanto em princípio, só a presença de uma entidade pública na relação material controvertida permite a qualificação desta como relação jurídica administrativa.
Em relação ao Estado, a lei estabelece, porém, que a parte demandada é “o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos (cfr. artigo 10.º/2). Interpretada esta norma isoladamente, diríamos que dela resulta, em todos os casos – por conseguinte, também na acção comum e não apenas na especial – de actuação ou omissão imputável a órgão estadual a legitimidade passiva dos ministérios.
Sucede, todavia, que o artigo 11.º/2, sob patrocínio judiciário e representação em juízo, parece pressupor a legitimidade passiva do Estado (e não dos ministérios) sempre que estejam em causa processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade: é isso que se deduz do facto de, nesse caso, a representação (do Estado) surgir confiada ao Ministério Público.
Conjugando a aplicação das duas normas, e apesar de reconhecermos a não coincidência do alcance normativo de cada uma delas, somos levados a concluir que, relativamente a acções ou omissões de órgãos estaduais, a legitimidade passiva na acção comum cabe, em princípio aos ministérios em que tais órgãos se integrem, salvo se se tratar de uma acção relativa a contratos ou responsabilidade, caso em que a acção deve ser proposta contra o Estado, o qual é representado pelo Ministério Público … cfr. Pedro Gonçalves, A acção administrativa comum, Stvdia Ivridica, nº 86, BFDUC, págs. 160 e 161.
Ou seja, só nas acções de contratos ou nas acções de responsabilidade “pura” é que a legitimidade passiva pertence ao Estado, em todas as outras em que incumbe a um qualquer órgão da administração a prática de um acto administrativo que contende com os direitos dos particulares, como no caso dos autos, a legitimidade passiva pertence ao Ministério respectivo …”. (cfr. tb. neste sentido Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, pág. 175, nota IV ao art. 11º, nº 2).
Termos em que a sentença recorrida padece do erro de julgamento que o Recorrente lhe imputa, tendo feito errada interpretação dos arts. 10º, nº 2 e 11º, nº 2 do CPTA, devendo ser revogada.
Pelo exposto, acordam em:
a) – conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, baixando os autos à 1ª instância para aí prosseguir os seus termos;
b) – condenar o Recorrido nas custas.
Lisboa, 10 de Janeiro de 2013
Teresa de Sousa
Paulo Carvalho
Ana Celeste Carvalho |
