Acórdãos TCAS

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:00158/97
Secção:Contencioso Administrativo
Data do Acordão:02/18/1999
Relator:Coelho da Cunha
Aditamento:
1
Decisão Texto Integral:Acordam na 1ª. Secção do Tribunal Central Administrativo.

1. Relatório

N....veio interpor recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito imputável ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e formado sobre recurso hierárquico necessário interposto do despacho de 28.2.96 do Director Geral das Contribuições e Impostos.

Para tanto, alega que:

- A recorrente tomou conhecimento do despacho do Sr. D.G.C.I. pelo qual lhe foi reconhecido o direito ao reposicionamento no N.S.R., por força da promoção a que tinha direito desde a data em que preencheu todos os requisitos para essa promoção automática;-

- Tal decisão não produziu efeitos retroactivos, por força do despacho do Sr. Subdirector Geral, exarado em Parecer, com o qual o Sr. Director Geral concordou;-

- A recorrente deveria ter sido promovida com efeitos a 19.02.90, o que efectivamente não sucedeu;-

- O entendimento da autoridade recorrida viola os arts. 45º. e 114º. do Dec-Reg. 42/83 de 20.05 e artº. 1º. do D.L. 119/85 de 25.06;-

- O indeferimento tácito recorrido viola o princípio da igualdade (arts. 5º. do C.P.A. e 266º. nº. 2 da C.R.P.), ao discriminar de modo flagrante os funcionários que não interpuseram recursos contenciosos em relação aqueles que os interpuseram e obtiveram provimento;-

- Acresce que tal indeferimento padece de vício de forma por falta de fundamentação, violando o disposto no artº. 124º. nº. 1 do C.P.A.-

A entidade recorrida respondeu dizendo, em síntese:

- As decisões jurisdicionais invocadas na petição foram proferidas em processos nos quais o recorrente não foi parte, além de que não constituem jurisprudência uniforme na matéria;-

- Nenhuma das normas do Dec-Reg. 42/83 de 2.3 estabelece o princípio da promoção automática à categoria superior;-

- À data em que a recorrente reunia os requisitos legais para a sua pretendida promoção, já o N.S.R. aprovado pelo Dec-Lei 187/90 se encontrava em vigor;-

- Decorre dos nºs 1 e 2 do artº. 3º. do Dec-Lei 187/90 que o legislador fixou como relevantes, para efeitos de transição, as categorias efectivamente detidas à data de 30.9.89;-
- Ao contrário do pretendido pela recorrente, esta não poderia beneficiar do novo regime de progressão na categoria e na carreira, de harmonia com o novo sistema retributivo com efeitos reportados a 1.10.89 e, simultaneamente, manter a posição remuneratória que lhe competia no domínio do regime anterior;-

- O despacho objecto do presente recurso acolheu, expressamente, a fundamentação constante do Parecer 22-AJ/96, o qual propunha a revogação dum entendimento e duma actuação da Administração Fiscal até aí seguida, sendo substituída por uma outra, mas sem eficácia retroactiva;-

- O despacho de 28.02.96, na parte impugnada pelo recorrente, fez a correcta aplicação da lei, não merecendo qualquer censura por não ter havido a alegada violação dos arts. 45º. e 114º. do Dec-Reg. nº. 42/83;-

- Tais normas têm um âmbito de aplicação restringido à matéria de promoções e, “in casu”, o despacho determinou somente o reposicionamento remuneratório de certos e determinados funcionários;-

- Não foram igualmente violados os arts. 5º. do C.P.A. nem o nº. 2 do artº. 266º. da Constituição da República;-

- Na verdade, a Administração usou do mesmo critério, interpretando a lei de igual modo para todos os funcionários que reuniram os requisitos de promoção à classe imediata depois da entrada em vigor do novo sistema retributivo;-

- Só o não fez em execução de sentença, pelo que não faz qualquer sentido a invocação pelo recorrente da violação dos princípios da igualdade e da imparcialidade.

- A Administração está apenas vinculada a executar a sentença que tenha transitado em julgado, e não a acolher a interpretação que nela foi dada à lei.

Notificadas para alegações finais, recorrente e autoridade recorrida mantiveram as posições respectivas.-

O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal Central Administrativo pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2 - Matéria de Facto.-

Emerge dos autos e do processo instrutor a seguinte factualidade relevante:-

a) A recorrente é Liquidadora Tributária do quadro de pessoal da D.G.I.-

b) Em 28.2.96, o Sr. Director Geral das Contribuições e Impostos, proferiu o seguinte despacho, relativo à integração no NSR de Técnicos Tributários: “Concordo, nos termos e condições propostas pelo Sr. Subdirector”.-

c) Por sua vez, o despacho do Sr. Subdirector Geral, exarado no Parecer Jurídico nº. 22-AJ/96 da Direcção dos Serviços de Gestão dos Recursos Humanos, era do seguinte teor: “Estou de acordo com o presente Parecer. Como vem referido, deve ordenar-se o reposicionamento dos funcionários, não devendo ser atribuídos ao acto revogatório efeitos retroactivos, produzindo, pois, efeitos só para o futuro”.-

d) No citado Parecer 22-AJ/969 concluiu-se que o acto administrativo que indeferiu a pretensão dos funcionários relativamente à promoção à classe superior das categorias de liquidador e técnico tributário só podia ser revogado para o futuro, nos termos do artº. 140º. do C.P.A., “podendo o autor do acto, se o entender, atribuir-lhe efeitos retroactivos”.-

e) A recorrente foi notificada do despacho do Sr. D.G.C.I. em 28.2.96, tendo dele tomado conhecimento em 23.5.96.-

f) De tal despacho recorrente interpôs recurso hierárquico para o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.-

g) Em 15.9.97, recorrente interpôs o presente recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputável ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.-

3 - Matéria de Direito

Cumpre conhecer, prioritariamente, dos vícios que conduzam à declaração de invalidade do acto recorrido e, depois, dos vícios arguidos que conduzam à anulação desde (artº. 57º. da L.P.T.A.).

A petição inicial e alegações finais revelam que recorrente assaca ao indeferimento tácito recorrido os seguintes vícios:

- Violação do princípio da igualdade consagrado nos arts. 266º. da Constituição da República Portuguesa e 5º. do Cód. Proc. Administrativo.-

- Ofensa do princípio da retroactividade dos actos anulados por decisões judiciais, consagrado na al. b) do nº. 1 do artº. 128º. do Cód. Proc. Administrativo.-

- Vício de violação da lei (arts. 45º. nº. 1 al. c), 114º. do Dec.Reg. nº. 42/83 de 20.5 e artº. 1º. do Dec-Lei nº. 119/85 de 25.6).-

- Vício de forma por falta de fundamentação com ofensa do disposto no artº. 124 nº. 1, al. a) do Cód. Proc. Administrativo.-

Vejamos se se verifica a violação do princípio da igualdade constitucionalmente consagrado (artº. 5º. do C.P.A. e 266 nº. 2 da C.R.P.).-

É óbvio que tal princípio não pode ser perspectivado em termos puramente formais, mas implica se tenha em conta a chamada «justiça do sistema», na base de critérios objectivos (v.g. segurança jurídica, praticabilidade, razões financeiras), e compatíveis com as próprias normas e princípios da Constituição - cfr. Canotilho, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, p. 332, 338 e 1160; Maria da Glória Ferreira Pinto, “O princípio da igualdade ...” p. 40 e ss).-

Embora seja certo que o princípio da igualdade pressupõe um tratamento desigual para o que é manifestamente diferenciado, tal diferenciação não pode assentar em critérios puramente formais, que no caso concreto levaria a premiar os funcionários que, por serem mais expeditos ou mais bem informados interpuseram e obtiveram provimento, em relação aos que ficaram inactivos, no que concerne à produção de efeitos retroactivos do direito à promoção subjectivados entre 1.10.89 e 12.6.90.-

Ora importa que a Administração trate de maneira igual os funcionários que se encontram em igual situação objectiva dentro da carreira, o que não terá sido feito pelo despacho do Sr. D.G.C.I. de 28.2.96 e consequente indeferimento tácito recorrido.-

Verifica-se, pois, violação do princípio da igualdade.-

Vejamos, todavia, os restantes vícios.-

recorrente alega ofensa do princípio da retroactividade, ao defender que o acto recorrido, ao não atribuir integralmente, portanto também no plano remuneratório, efeitos retroactivos à promoção que lhe reconheceu, incorreu em violação da lei, a qual imporia solução contrária.-

E diz ainda o recorrente que o despacho do Sr. Director Geral de 28.2.96, ao reconhecer-lhe o direito a um diferente reposicionamento no NSR decorrente do seu direito à promoção automática, não reconhecendo todavia na sua globalidade os efeitos da promoção desde a data em que a mesma se subjectivou (uma vez que a referida promoção decorria “ope legis) violou, objectivamente, o disposto nos arts. 45º. e 114º. do Dec-Reg. 42/83 de 20.5 e o artº. 1º. do D.L. 119/85 de 25.6.-

Esta segunda questão, a nosso ver, deve ser analisada com base numa qualificação jurídica diversa da apresentada pelo recorrente, mas alegado pelo Ministério Público como “vício novo” em vários processos análogos pendentes neste T.C.A. e que se prende com o alcance do preceituado no actual artº. 145º. do Código de Procedimento Administrativo.-

Na verdade, é esta a norma jurídica que, basicamente, permite a solução do caso concreto.-

O artº. 145º. nº. 2 do C.P.A. dispõe que: «A revogação tem efeito retroactivo, quando se fundamente na invalidade do acto revogado».-

Ou seja: o legislador tomou em conta, neste caso, a diferença existente entre a revogação propriamente dita e a revogação anulatória (ou a anulação administrativa) prescrevendo que, no caso de revogação com fundamento em invalidade do acto revogado, os seus efeitos retroagem à data deste, produzindo-se «ex tunc».-

Projectando-se retroactivamente à data do acto revogado, a anulação administrativa faz com que se tenham de retirar do ordenamento jurídico todos os efeitos dele, bem como os dos seus actos consequentes, tudo se passando ... como se o acto revogado tivesse sido anulado em tribunal (cfr. Esteves de Oliveira, P. Gonçalves, P. Amorim, “Código de Procedimento Administrativo” Anot. 2ª. ed., p. 692).

Como escreve Freitas do Amaral a propósito do artº. 145º. do C.P.A., “a solução preconizada corresponde à doutrina corrente sobre a matéria. A revogação, quando se fundamente na inconveniência do acto, apenas produz efeitos para o futuro, porque está somente em causa uma alteração do critério administrativo de apreciação do interesse público. Pelo contrário, quando tenha como fundamento a invalidade do acto revogado, a revogação tem efeito retroactivo. A defesa da legalidade impõe a destruição de todos os efeitos do acto que a ofendera, falando-se a este propósito, aliás, em revogação anulatória (cfr. Cód. Proc. Adm. Anot. 3ª. ed., p. 260).-

Assim, a ideia nuclear da norma é a de que não faz sentido invocar a ilegalidade de um acto para o suprimir da ordem jurídica de forma parcial e mantendo-lhe parte dos seus efeitos, ou seja, a de que a revogação de um acto inválido só pode ser efectuada segundo critérios de legalidade estrita, e não segundo critérios mistos ou “critérios de apreciação do interesse público”, na tese perfilhada pela autoridade recorrida.
Expostos estes princípios, recordemos os dados essenciais do caso concreto:

Por despacho de 28.2.96, o Sr. Director Geral das Contribuições e Impostos exarou concordância com parecer do Sr. Subdirector Geral, que por sua vez se fundara em parecer de técnica superior da Direcção de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos, e assim determinou que fosse refeita a progressão dos funcionários que, segundo o entendimento aí perfilhado, haviam adquirido o direito à promoção a liquidadores tributários principais e a técnicos tributários de 1ª. classe entre 1.1.89 e 12.6.90, e que não tinham visto consagrado esse seu direito.-

Trata-se, portanto, de uma iniciativa da Administração baseada em razões de legalidade (reposição da legalidade) e de justiça relativa.-

Todavia o acto recorrido negou efeitos retroactivos à decisão de reposicionamento, e é nesta medida que se verifica a violação do nº. 2 do artº. 145º. do Código de Procedimento Administrativo.

Na verdade, é inequívoco que o acto recorrido visou alterar o posicionamento passado do recorrente nas categorias, atendo-se, como aliás não podia deixar de ser, à estrita motivação de fazer cessar uma ilegalidade.-

Nesta ordem de ideias, a D.G.I. procedeu à revisão da sua posição sobre a matéria em causa, vindo a perfilhar a orientação segundo a qual na transição do pessoal da administração tributária para a nova estrutura remuneratória estabelecida pelo Dec-Lei 187/90 de 7 de Junho, a extinção das categorias referidas no artº. 12º. apenas operou para o futuro, e não retroactivamente a 1.10.89, por aplicação do artº. 15º., daqui decorrendo a inexistência de impedimento para as promoções a categoria superior nos termos do anterior regime, que deveriam ter tido lugar entre a data do início da produção de efeitos do Dec-Lei nº. 353-A/89 de 16.10 - 1.10.89 - e a data de entrada em vigor do Dec-Lei nº. 187/90 de 7.6 - 12.6.90.-

E, assim, a D.G.I. decidiu refazer a progressão dos funcionários que tinham nesse período adquirido o direito à promoção a liquidadores tributários principais e a técnicos tributários de 1ª. classe, pelo que o aludido despacho de 28.2.96 revogou todos os actos administrativos anteriores que no âmbito do novo regime remuneratório do Dec-Lei nº. 187/90 de 7.6 haviam posicionado o recorrente nas categorias e escalões remuneratórios a que tinha tido acesso.

Concluindo, é indubitável que o acto recorrido visou modificar o posicionamento passado do recorrente nas categorias, por razões de ilegalidade, e este reconhecimento do direito ao reposicionamento no N.S.R. não é compatível com limitações ou compressões derivadas de um qualquer critério de mera conveniência ou oportunidade.-

Ou seja, o acto recorrido, ao recusar a produção de efeitos retroactivos em matéria exclusivamente remuneratória, violou o princípio da igualdade decorrente dos arts. 266º. da C.R.P. e 5º. do C.P.A. e a regra da eficácia retroactiva relativa à revogação de actos inválidos constantes do nº. 2 do artº. 145º. do mesmo C.P.A., sendo certo que a verificação de tais vícios torna inútil a análise dos restantes que vinham invocados.-

4 - Decisão.

Em face do exposto, acordam em conceder provimento ao recurso e em anular o acto recorrido.

Sem custas.-

18.2.99

as.) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)
Carlos Evêncio de Almada Araújo
Carlos Manuel Maia Rodrigues