I. RELATÓRIO

A Exma. Senhora Juíza do juízo de contratos púbicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa veio, ao abrigo do disposto na alínea t) do n.º 1 do artigo 36.º do ETAF e artigos 109.º, n.ºs 2 e 3 e 111.º, n.º 1, do CPC, requerer oficiosamente junto deste Tribunal Central Administrativo Sul, a resolução do conflito negativo de competência em razão da matéria, suscitado entre si e o Exmo. Senhor Juiz do juízo administrativo comum do mesmo Tribunal, visto que os Magistrados Judiciais dos referidos juízos atribuem-se, mutuamente, competência, negando a própria, para conhecer da acção administrativa que R………….., Lda. intentou no TACL contra o Instituto do Cinema e do Audiovisual , I.P. e os Contra-interessados melhor identificados a fls. 64 e 65 da p.i..

Neste TCA foi cumprido o disposto no artigo 112.º, n.º 1, do CPC.

A tal convite respondeu a autora, R………., Lda., defendendo que a competência material para apreciar o litígio em causa nestes autos deve ser atribuída ao juízo administrativo comum do TAC de Lisboa.

Os autos foram com vista ao Digno Procurador-Geral Adjunto, conforme dispõe o artigo 112.º, n.º 2, do CPC, que promoveu a decisão do conflito.

A questão colocada consiste em saber qual o tribunal materialmente competente para apreciar e decidir a presente acção administrativa: se o juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa, como defende o Senhor Juiz do juízo administrativo comum do mesmo Tribunal, ou se este último, como sustenta a Senhora Juíza que requereu a resolução deste conflito negativo de competência.

II.1. De facto

Para julgamento do presente conflito, julgam-se relevantes as seguintes ocorrências processuais:

1. Em 17.03.2017, R……………, Lda., intentou no TAC de Lisboa uma acção administrativa contra o Instituto do Cinema e do Audiovisual, I.P., tendo indicado como Contra-interessados os m.i. a fls. 64-65 da p.i., na qual formula os seguintes pedidos:

“1) Ser anulado o ato de atribuição de apoio financeiro no âmbito do Concurso de Apoio à Coprodução Internacional com Participa ção Minoritária Portuguesa 2016 – 1ª Decisão do Conselho Diretivo do ICA praticado em 16 de dezembro de 2016;

2) Ser anulado do ato de atribuição de apoio financeiro no âmbito do Concurso de Apoio à Coprodução Internacional com Participa ção Minoritária Portuguesa 2016 – 2ª Decisão do Conselho Diretivo do ICA praticado em 30 de janeiro de 2017;

3) Ser anulado o contrato celebrado com a produtora L……………., LDA., e bem assim, os demais contratos objeto do Concurso referido, caso os mesmos já tenham sido celebrados ou venham a ser celebrados na pendência da ação principal;

4) Ser condenado o Réu a proferir ato de atribuição de apoio financeiro a favor da Autora e a celebrar com ela o contrato objeto do Concurso acima referido”. (cfr. petição inicial e 30 documentos juntos, a fls. 1 a 68- numeração do processo em formato digital – SITAF).

2. Por sentença de 24.09.2021, o Senhor Juiz do juízo administrativo comum do TAC de Lisboa, a quem os autos foram atribuídos “em Lote”, na sequência do despacho nº 4 de 1.09.2020 do Sr. Juiz Desembargador Presidente do TAC, excepcionou a incompetência em razão da matéria daquele tribunal e determinou a remessa dos autos ao juízo de contratos públicos do mesmo tribunal, por entender ser esse o competente (idem, fls. 401 e 402).

3. Posteriormente, a Senhora Juíza do juízo de contratos públicos a quem estes autos foram distribuídos, em sentença datada de 30.09.2021 declarou esse juízo igualmente incompetente, em razão da matéria, cometendo a competência para apreciar a presente acção ao juízo administrativo comum do mesmo Tribunal (idem, fls. 415 a 425).

4. Em 13.12.2021, a Senhora Juíza do juízo de contratos públicos do TACL, requereu a este Tribunal Superior a resolução do conflito negativo de competência aberto entre si e o Senhor Juiz do juízo administrativo comum do mesmo Tribunal (idem, 437).

5. As decisões em conflito transitaram em julgado (consulta do SITAF).

Nos termos do artigo 36.º, n.º 1, alínea t) do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respectivo tribunal central administrativo”, sendo que no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional e de atribuições se encontram regulados nos artigos 135.º a 139.º do CPTA.

Estabelece-se no n.º 1 do artigo 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da acção administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. artigos 109.º e s. do CPC).

Por sua vez, o artigo 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”. Este preceito corresponde ao artigo 111.º do CPC, que dispõe o seguinte: “1 – Quando o tribunal se aperceba do conflito, deve suscitar oficiosamente a sua resolução junto do presidente do tribunal competente para decidir. 2 – A resolução do conflito pode igualmente ser suscitada por qualquer das partes ou pelo Ministério Público, mediante requerimento dirigido ao presidente do tribunal competente para decidir”.

Tal equivale a dizer que o presente conflito de competência, suscitado oficiosamente pela Senhora Juíza do juízo de contratos públicos, ao abrigo do artigo 36.º, n.º 1, alínea t) do ETAF, foi levantado por quem tem legitimidade para tal.

Continuando, sob a epígrafe “Conflito de jurisdição e conflito de competência” estatui o artigo 109.º do CPC, aqui aplicável “ex vi” artigo 135º do CPTA, que:

1 – Há conflito de jurisdição quando duas ou mais autoridades, pertencentes a diversas actividades do Estado, ou dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão: o conflito diz-se positivo no primeiro caso e negativo no segundo.

2 – Há conflito, positivo ou negativo, de competência quando dois ou mais tribunais da mesma ordem jurisdicional se consideram competentes ou incompetentes para conhecer da mesma questão.

3 – Não há conflito enquanto forem susceptíveis de recurso as decisões proferidas sobre a competência.

É sabido que o critério de atribuição de competência material ao juiz projecta a habilitação funcional do tribunal para a matéria que constitui o objecto do seu conhecimento (in Comentário ao Código de Processo Civil, vol. I, p.107). Na verdade, a eficiência da organização judiciária com vista à melhor prestação da qualidade da Justiça reclama que se atribua a competência ao tribunal que mais vocacionado estiver para conhecer do objecto da causa respectiva. E quanto mais apurado for o critério atributivo de competência material, que é aquele aqui em causa, melhor surtirá a garantia da qualidade com que a Justiça é administrada ao cidadão a quem se destina.

A questão que nos é trazida a juízo – persistentemente e ao arrepio do que vem sendo uniformemente decidido pelos Tribunais Centrais Administrativos - coloca-se por via da alteração ao artigo 9.º e dos aditados artigos 9.º-A e 44º-A, ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº13/2002, de 19/02, operada pela Lei nº114/2019, de 12/09 (vide, artigos 2º e 3º).

No seguimento desta revisão, foi publicado em 13.12.2019, o Decreto-Lei n.º 174/2019 que procedeu – no aqui e, agora, importa – à criação de juízos de competência especializada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, onde além do juízo administrativo comum e do juízo administrativo social, criou ainda um juízo de contratos públicos, com jurisdição alargada sobre o conjunto das áreas de jurisdição atribuídas aos Tribunais Administrativos de Círculo de Almada, Lisboa e Sintra (cfr. artigo 2.º, n.ºs 1 e 2 deste diploma).

O legislador do ETAF plasmou no artigo 44º-A (aditado pela Lei nº 114/2019, de 12/9) e para os casos em que tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, os critérios de eleição para determinar a sua habilitação funcional.

De acordo com o citado artigo 44º-A do ETAF, sob a epígrafe “Competência dos juízos administrativos especializados”, passou a dispor-se o seguinte:

1- Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete:

a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo;

b) Ao juízo administrativo social, conhecer de todos os processos relativos a litígios emergentes do vínculo de trabalho em funções públicas e da sua formação, ou relacionados com formas públicas ou privadas de proteção social, incluindo os relativos ao pagamento de créditos laborais por parte do Fundo de Garantia Salarial, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os processos relativos à validade de atos pré-contratuais e interpretação, à validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, e à sua formação, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual e contratual, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei;

d) Ao juízo de urbanismo, ambiente e ordenamento do território, conhecer de todos os processos relativos a litígios em matéria de urbanismo, ambiente e ordenamento do território sujeitos à competência dos tribunais administrativos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei.

2- Quando se cumulem pedidos entre os quais haja uma relação de dependência ou subsidiariedade, deve a ação ser proposta no juízo competente para a apreciação do pedido principal.

Daqui resulta que o juízo administrativo comum funciona como juízo de competência material residual, i.é, caso as matérias em dissídio não estejam incluídas no âmbito dos juízos especializados, a competência para as apreciar cabe ao juízo administrativo comum.

A competência material especializada prevalece, assim, sob a competência material comum, precisamente porque esta é residual.

E na delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador atendeu ao objecto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, as áreas de competência do juízo de contratos públicos, a execução de um contrato de procura pública com interesse concorrencial.

Feito este enquadramento, é chegado o momento de apreciar a natureza do litígio que subjaz à presente à acção administrativa para se aferir se a competência cabe ao juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa ou, inversamente, se esta radica no juízo administrativo comum do mesmo Tribunal.

A competência, como medida de jurisdição atribuída a cada tribunal para conhecer de determinada questão a ele submetida, e enquanto pressuposto processual, determina-se pelos termos em que a acção é proposta, isto é, pelos pedidos e causas de pedir.

É entendimento generalizado da Jurisprudência dos Tribunais Superiores e da Doutrina que a competência do tribunal “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (…) A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor compreendidos aí os respectivos fundamentos, não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão” - MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, p. 91 e, por todos, o acórdão do Tribunal de Conflitos de 4.07.2006, proc.11/2006.

Em suma, a competência afere-se pela substância do pedido formulado e pela relação jurídica subjacente ou factos concretizadores da causa de pedir. E em conformidade com o disposto no artigo 13º do CPTA, o seu conhecimento é oficioso e precede o conhecimento das demais questões.

Recorde-se que com a presente acção administrativa a Autora veio pedir ao Tribunal que declare a anulação dos actos administrativos consubstanciados nas decisões tomadas pelo Conselho Diretivo do Instituto do Cinema e de Audiovisual, I.P, em 16.12.2016 (artigo 27º do p.i.) e de 30.01.2017 (artigo 35º, da p.i.) , de atribuição de apoio financeiro no âmbito do Concurso de Apoio à Coprodução Internacional com Participação Minoritária Portuguesa 2016. Mais pede que se decrete a anulação do “contrato celebrado com a produtora L………………….., LDA., e bem assim, os demais contratos objeto do Concurso referido, caso os mesmos já tenham sido celebrados ou venham a ser celebrados na pendência da ação principal.”, com a consequente condenação do Réu “a proferir ato de atribuição de apoio financeiro a favor da Autora e a celebrar com ela o contrato objeto do Concurso acima referido”.

Os actos administrativos sindicados nestes autos, foram praticados pelo ICA, no âmbito de um concurso que lançou para a concessão de apoios a produtoras independentes portuguesas que, em posição minoritária, participassem em produções internacionais - “Subprograma de Apoio à Coprodução na Modalidade de Apoio à Coprodução Internacional com Participação Minoritária Portuguesa - 2016 ”, ao abrigo do regime jurídico fixado pelo Decreto-Lei n.º 124/2013 de 30 de agosto, que procede à regulamentação da Lei n.º 55/2012, de 6 de setembro, no que respeita às medidas de apoio ao desenvolvimento e proteção das atividades cinematográficas e audiovisuais, às obrigações de investimento e ao registo de obras e empresas cinematográficas e audiovisuais (diploma revogado pelo Decreto-Lei n.º 25/2018, de 24 de Abril).

A Autora sustenta a invalidade ao acto administrativo praticado pelo Conselho Directivo do Instituto do Cinema e do Audiovisual, de 16.12.2016, na alegada ilegalidade da admissão da candidata L……………….., LDA. e da atribuição do apoio financeiro e celebração do contrato antes de homologada a avaliação das restantes candidaturas, em desrespeito do princípio da legalidade e das normas e princípios gerais da contratação. E, quanto ao segundo acto – o de 30.01.2017- defende a A. a errada avaliação das candidaturas da C………… Filmes, A…………. e U………….. Filmes (3°, 4° e 5°) em comparação com a da R………………(6°).

Atento o objecto do processo, temos para nós que o Juízo de contratos públicos não é competente para julgar a acção, pois que para que o julgamento da causa fosse da competência do Juízo de contratos públicos impunha-se que estivesse aqui em causa um litígio emergente de um contrato de procura pública; e não está.

De facto, e tal como já se repetiu no âmbito de outros processos apreciados neste Tribunal Superior (vide, por todos, o processo n.º 1073/21.8BELRS, aliás citado pela Ré., na sua resposta) o critério definidor para que uma causa seja da competência do juízo de contratos públicos é a de que o dissidio entre as partes emerja de um contrato de procura pública com interesse concorrencial.

E para que se considere que um determinado contrato está sujeito às normas da contratação pública, é necessário que haja procura pública, no sentido de corresponder esta à satisfação de um interesse próprio e de uma necessidade da entidade adjudicante. (cfr., a este propósito, Pedro Costa Gonçalves, Direito dos Contratos Públicos, 4.ª ed., 2020, p. 312 e s.). O que não é seguramente o caso dos presentes autos.

O contrato financeiro que está na génese do pedido não corresponde a nenhuma das categorias de contratos submetidos à Parte II do CCP, nem se encontra sujeito ao regime substantivo dos contratos públicos inscrito na Parte III do mesmo diploma legal. O que é manifesto.

De resto, a não aplicação da Parte II do CCP à formação dos contratos cujo objecto principal consista na atribuição de subsídios ou de subvenções de qualquer natureza decorre expressamente do disposto no artigo 5º, nº4, alínea c) do mesmo Código.

Em face do que vimos de dizer, teremos que concluir, tendo presente o objecto do litígio – no qual se impugna os actos de atribuição financeira no âmbito de concurso para a concessão de apoios a produtoras independentes portuguesas que, em posição minoritária, participassem em produções internacionais - que a competência material para apreciar a natureza da relação em conflito não cabe ao juízo de contratos públicos do TAC de Lisboa, mas sim ao juízo administrativo comum do mesmo Tribunal, por força da conjugação do disposto nos artigos 9.º, nºs 4 e 5 e 44.º-A, n.º 1, alínea a) do ETAF (na versão que lhe foi dada pela Lei nº 114/2019, de 12 de Setembro), artigo 2.º, nº1 alínea a), do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de Dezembro e artigo 1.º alínea a) da Portaria nº 121/2020, de 22 de Maio.

Pelo exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa.

Sem custas.

Notifique.

O Juiz Presidente do TCA Sul

Pedro Marchão Marques