Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I. Relatório

AA, melhor identificada nos autos, intentou ação administrativa contra o IAPMEI, I.P. - Agência para a Competitividade e Inovação, na qual impugna o ato administrativo, datado de 12 de dezembro de 2024, que determina o encerramento do seu projeto de investimento (Projeto n.º .../Candidatura n.º ...) e a devolução do incentivo recebido, no valor de € 55.712,12, com fundamento na não elegibilidade das respetivas despesas.

Requer que à ação administrativa seja atribuído efeito suspensivo, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 50.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, alegando estarem reunidos todos os pressupostos: (i.) está em causa apenas o pagamento de uma quantia certa, que se cifra em € 55.721,12, que corresponde ao montante que será objeto de devolução por parte da Autora; (ii.) o ato administrativo não tem natureza sancionatória, pois estamos perante uma situação de obrigação de repetição do indevido; (iii.) e a garantia pode ser prestada por qualquer das formas previstas na lei tributária (garantia bancária, caução, seguro-caução ou qualquer meio suscetível de assegurar o crédito do IAPMEI), para efeitos do n.º 1 do artigo 199.º do CPPT.

Termina requerendo que seja autorizada a prestação de garantia idónea, por parte da Autora, para garantir o efeito suspensivo da presente ação administrativa.

Em cumprimento do determinado em despacho de 20 de setembro de 2024, a Autora foi notificada para, querendo que seja atribuído efeito suspensivo, nos termos do n.º 2 do artigo 50.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, lançar mão do incidente de prestação de caução, previsto no artigo 915.º do Código de Processo Civil.

Em resposta, a Autora deduziu incidente de prestação de garantia, no qual, alegando encontrar-se em “débil situação económico-financeira” requer a “dispensa de garantia, nos termos e ao abrigo do disposto nos arts. 169º n.º 3 do CPPT e 52.º n.º 4 da LGT ex vi art. 50.º n.º 2 do CPTA».

Para prova do alegado junta um documento e requer a inquirição de uma testemunha.

Notificada a Entidade Demandada para deduzir oposição ao incidente, esta veio, em síntese, dizer que “não estão reunidas as condições para que seja atribuído efeito suspensivo à presente ação administrativa, uma vez que a situação económico-financeira da empresa não corresponde àquela que a Autora descreve neste incidente, não devendo ser dispensada a prestação de garantia por parte da empresa, uma vez que esta dispõe de meios financeiros para a prestar”. Alega que pode comprovar esta situação documentalmente e através de depoimento testemunhal, se se revelar necessário.

Em resposta, a Autora apresenta articulado no qual reitera o pedido de dispensa de

prestação de garantia e, para prova do alegado, junta oito documentos.

Em 22 de janeiro de 2025, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra indeferiu o pedido de prestação de garantia formulado pela Autora, ao abrigo do n.º 2 do artigo 50.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, com fundamento na natureza sancionatória do ato impugnado.

Inconformada com a decisão, a Autora interpôs recurso de apelação, apresentando alegações nas quais formula as seguintes conclusões:

«1.ª) A sentença recorrida, datada de 22.01.2025, decidiu rejeitar o incidente de prestação de garantia, em razão da alegada natureza sancionatória do ato administrativo impugnado nos autos, para os efeitos do art. 50º n.º 2 do CPTA;

2.ª) Discorda a Recorrente deste entendimento judicial, porque, analisando o teor/conteúdo do ato administrativo impugnado nos autos, entende que este não tem natureza sancionatória;

3.ª) A atribuição de efeito suspensivo a uma ação administrativa de impugnação de ato administrativo depende que esse ato não tenha natureza sancionatória, conforme decorre do art. 50º n.º 2 do CPTA;

4.ª) Ora, “não constituem sanções pecuniárias as ordens de reposição de dinheiros indevidamente pagos” (Mário Esteve de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira), que se caracterizam como uma situação de repetição do indevido (Ac. do TCA Norte de 28.01.2022, proferido no Proc. n.º 00736/17.7BELSB-S1), como assinalam a doutrina e a jurisprudência nacional;

5.ª) Neste âmbito, cumpre chamar à colação as medidas administrativas do art. 4º do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro, relativo à proteção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (União Europeia), por oposição às sanções administrativas (art. 5º do referido Regulamento);

6.ª) Em especial, as medidas administrativas constituem a retirada da vantagem que tiver sido indevidamente obtida (face a uma irregularidade detetada), através da determinação do pagamento dos montantes em dívida ou com o reembolso dos montantes indevidamente recebidos (art. 4º do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro);

7.ª) Através de uma análise mais atenta e detalhada do ato administrativo, constata-se que este não tem natureza sancionatória, para efeitos do art. 50º n.º 2 do CPTA;

8.ª) O ato administrativo impugnado não constitui a resolução do Termo de Aceitação relativo ao Projeto de Investimento n.º ... da Autora / Recorrente, nem a revogação da decisão de concessão de investimento, razão pela qual não se determina a devolução integral do incentivo que lhe fora concedido à autora;

9.ª) Até porque o IAPMEI deu “por cumpridas as obrigações específicas definidas na aprovação do projeto”, tendo concluído “pelo apuramento de um grau de realização de

90,22%” (alínea a) da parte final do ato administrativo impugnado);

10.ª) O IAPMEI proferiu decisão favorável do encerramento do projeto, conforme resulta da alínea b) da parte final do ato administrativo impugnado;

11.ª) Por essa razão, e contrariamente ao decidido na sentença recorrida, o ato administrativo impugnado não “revoga o financiamento atribuído à Autora”, mas, pelo contrário, valida e conclui (encerra) o seu projeto de investimento;

12.ª) O ato administrativo impugnado ordena a “devolução do incentivo não comprovado, no montante de 55 721,12 euros” (alínea c) da parte final do ato administrativo impugnado), o que constitui uma ordem de reposição de dinheiros indevidamente pagos, caracterizado pela “repetição do indevido”;

13.ª) O ato administrativo constitui também uma medida administrativa, pois corresponde à “retirada da vantagem que tiver sido indevidamente obtida”, o que é realizado através do reembolso / devolução dos montantes indevidamente recebidos, para os efeitos do art. 4º do Regulamento (CE, EURATOM) n.º 2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro);

14.ª) Consequentemente, o ato administrativo impugnado, que encerra o projeto da autora / recorrente e ordena a devolução do incentivo não comprovado, no valor de € 55.721,12, não tem natureza sancionatória, contrariamente ao que foi decidido na sentença recorrida;

10.ª) [sic] Em suma, e face ao anteriormente exposto, deve a sentença recorrida ser reapreciada e revogada no que respeita à alegada natureza sancionatória do ato administrativo impugnado nos autos, de modo a que seja concedido efeito suspensivo à respetiva ação administrativa de impugnação desta decisão.»

Notificada, a Entidade Demandada não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Sem vistos das Exmas. Juízas-Adjuntas, por se tratar de processo urgente, mas com prévia divulgação do projeto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Comum para julgamento.

* * *

II. Objeto do recurso – Questões a decidir

Atentas as conclusões das alegações de recurso, que delimitam o seu objeto, nos termos do n.º 4 do artigo 635.º e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no n.º 3 do artigo 140.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, cumpre decidir se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento de direito.

* * *

III. Fundamentação

III.1. Fundamentação de facto

O tribunal recorrido proferiu a seguinte decisão sobre a matéria de facto (não impugnada):

«Com relevância para a boa decisão do presente incidente, julgo provados os seguintes factos:

1. Por decisão da Entidade Demandada de 12.12.2023, notificada por correio eletrónico à

Autora nessa data, proferida no âmbito do Projeto n.º ..., candidatura n.º ... foi decidido considerar o projeto encerrado e determinar a devolução de €55.721,12, da qual consta o seguinte:

“DECISÃO DE ENCERRAMENTO DO PROJETO

(…)

Fundamentação do Sentido:

Enquadramento

A empresa AA (NIPC ...) tem como atividade principal o comércio por grosso de produtos alimentares com incidência na preparação, fabricação e acondicionamento de produtos à base de carne, corte de queijos, recondicionamento e embalagem e entreposto frigorífico.

O presente projeto, apresentado no âmbito do Aviso ... - Inovação Produtiva - COVID-19, com um plano de investimento elegível aprovado no montante global de 2.428.839,27 euros, teve por objetivo a aquisição de máquinas e adaptação de um dos edifícios, localizado na zona industrial de ..., em ..., para a produção de máscaras comunitárias (para uso social), viseiras e gel desinfetante.

Nos termos do artigo 17.º da Portaria n.º 95/2020, de 18 abril, a empresa submeteu, em 15/03/2021, o Pedido de Reembolso Final do projeto em apreço, reportando um grau de realização de 99,80%. Esta submissão foi efetuada dentro do prazo de 30 dias após a data de conclusão do investimento que ocorreu em 16/02/2021.

Até ao momento, foram pagos um total de 1.151.412,11 euros de incentivo, em resultado de um adiantamento de 50% do incentivo homologado e do desdobramento deste PTRF, que, numa primeira fase, foi analisado como intercalar, com o objetivo de agilizar a transferência de incentivo para ressarcir a empresa dos valores investidos.

Análise técnica

A presente análise teve por objetivo o encerramento do projeto, a comprovação do cumprimento das obrigações do beneficiário e condicionantes contratuais, e a confirmação documental, financeira e contabilística da execução do projeto.

A avaliação efetuada teve em consideração as conclusões de uma verificação no local, realizada em 16-01-2023, pelo Departamento de Fiscalização e Controlo do IAPMEI e ainda das alegações contrárias da empresa a duas audiências de interessados efetuadas no âmbito desta análise, que permitiram, suprir, parcialmente, as irregularidades detetadas.

Efetivamente, na referida Verificação foi considerada a existência de 3 irregularidades, passíveis de implicarem correções financeiras:

- Irregularidade 1

As despesas relativas a arranjos exteriores e outras áreas, identificadas no Auto de Medição, Artigo 4 ? Loiças sanitárias (4.1-Fornecimento e assentamento de 2 sanitas no valor de 5.708,05 euros), Artigo 5 ? Diversos (5.1-Fornecimento e aplicação de 60ml de vedação exterior no valor de 4.472,98 euros), V-Especialidades (1.1.- Fornecimento e aplicação de tubagem para abastecimento de águas nas casas de banho do pavilhão novo, no valor de 7.579,02 euros), Artigo 7-Arranjos exteriores (7.1 a 7.8 no valor de 7.610,74 euros, 7.611,00 euros, 2.511,54 euros, 5.276,78 euros, 6.688,50 euros, 24.557,31 euros, 1.268,46 euros, 20.295,30 euros) e Artigo 7.11- Área Técnica (7.11.3 ?

Fornecimento e aplicação de vedação exterior no valor de 3.271,28 euros, não se encontram diretamente relacionadas com a área produtiva, não configurando natureza inovadora e direcionada para o combate ao COVID 19, pelo não têm enquadramento no âmbito da elegibilidade normativa definida na alínea e) do n.º 1 do art.º 9.º da Portaria n.º 95/2020 de 18-04, bem como no art.º 32 da Portaria n.º 57-A/2015 de 27-02 e alterações subsequentes, dando origem a uma correção financeira à despesa certificada no valor de 96.851,01 euros.

No contraditório às conclusões da verificação, a EB não apresentou qualquer contestação, mantendo-se a irregularidade com base no incumprimento da alínea e) do n.º 1 do art.º 9.º da Portaria n.º 95/2020 de 18-04, bem como no art.º 32 da Portaria n.º 57-A/2015 de 27-02 e alterações subsequentes.

Irregularidade 2

i) Faturas/CPV?s sem guias de transporte:

• CPV 3 ?BB - Unipessoal - Fatura n.º ... de 08-01-2021, no valor de 400.000,00 euros (Embaladora Termoformadora);

• CPV?s 4 e 27 ?BB ? Unipessoal ? Fatura n.ºs F/... de 07-09-2020 e Fatura n.º ... de/14 de 16-02-2021

• Doseadora de garrafas-CC, no valor de 164.000,00 euros;

• DD, no valor de 26.000,00 euros;

• Codificador ZZ, no valor de 22.000,00 euros;

• Codificador WW, no valor de 12.000,00 euros;

• Tapetes e transportadores, no valor de 160.000,00 euros;

• CPV?s 19 e 40 ? EE/FF ? Refrigeração Industrial Comercial, Lda - Fatura n.º ... de 20-11-202, no valor de 54.375,00 euros e - Fatura n.º ... de 17-02-2021, no valor de 71.025,00 euros (Equipamento para tratamento de ar), no valor total de 125.400,00 euros; ii) Faturas/CPV?s com guias de transporte para empresa diferente do Beneficiário (GG, S.A):

• CPV?s 4 e 27 ?BB- Unipessoal Lda. - Fatura nº F/... de 07-09-2020 e Fatura ... de 16-02-2021:

• Enchedora de Unidades de gel desinfetante, no valor de 162.000,00 euros;

• Formadora de caixas HH, no valor de 45.000,00 euros;

• Fechadora de caixas HH , no valor de 6.000,00 euros e

• Envolvedora de peletes, no valor de 8.500,00 euros;

• CPV?s 20, 21 e 22 ? II ? JJ - Fatura n.º ... de 2020-11-11 - Flotador, no valor de 40.000,00 euros.

• CPV - 23 ? KK ? Comércio de Equipamento de Elevação, S.A- Fatura n.º ... de 14-012021, no valor de 61.699,00 euros, (2 empilhadores e 5 porta peletes). Pese embora a guia de transporte tenha como local de descarga a GG, a mesma tem como destinatário a AA, e referência ao seu NIPC.

Assim, considera-se a irregularidade como ultrapassada.

iii) Faturas/CPV?s com guias de transporte para a sede da empresa, na ...:

• CPV?s 21 e 22 ? II ? JJ - Fatura n.º ... de 19- 09-2020 e

Fatura n.º ... de 23-12-2020 - Canal de gradagem, no valor de 4.186,99 euros

Irregularidade 3

• CPV 4 e 27 ?BB- Unipessoal, Lda. - Fatura nº F/... de 07-09-2020 e Fatura ... de 16-02-2021.

A guia de transporte apresentada pela EB, nº ... de 27-02-2021, refere-se ao transporte da máquina do fabricante (LL) para a empresa MM, faltando a guia de transporte do fornecedor da EB (BB) para a entidade beneficiária. Por outro lado, a guia de transporte apresentada, nº ... de 27-02-2021, evidencia que o equipamento se encontrava em circulação em 02-032021 (...), não sendo possível aferir a data efetiva em que a máquina foi colocada no local do investimento, uma vez que foram apresentados registos de início da produção de álcool gel em 17-02-2021.

No contraditório às conclusões da verificação no local, com o objetivo de esclarecer as dúvidas acima suscitadas, a EB apresentou diversas declarações dos fornecedores envolvidos, que, de uma forma resumida, referem:

- FornecedorBB: os equipamentos foram entregues na empresa GG a pedido do cliente, que tinha as suas instalações em obras de remodelação. Aquando da assistência prestada no arranque e primeira utilização os equipamentos já se encontravam nas instalações da AA, cujas obras já estavam concluídas.

No que concerne ao equipamento Doseadora de garrafas LL no dia 16-02-2021 verificou-se um problema técnico no equipamento, que obrigou à sua devolução ao construtor para retificação, tendo sido colocado outro equipamento em substituição. O equipamento inicial foi reentregue no cliente a posteriori, já retificado.

O equipamento suportado pela fatura ... foi descarregado nas instalações do cliente AA, na ..., ainda que, por lapso, tenha sido colocada a morada da ..., do mesmo cliente.

• Fornecedor EE: o equipamento suportado pela fatura ... foi entregue nas instalações do cliente na .... O equipamento suportado pela fatura ... foi descarregado nas instalações do cliente AA, na ..., ainda que, por lapso, tenha sido colocada a morada da ..., do mesmo cliente.

• Fornecedor KK: os equipamentos foram entregues na empresa GG a pedido do cliente, que tinha as suas instalações em obras de remodelação. Aquando da assistência prestada no arranque e primeira utilização os equipamentos já se encontravam nas instalações da AA, em ..., cujas obras já estavam concluídas.

• Fornecedor II/NN: os equipamentos relativos às faturas ..., ... e ..., com a GT nº ... foram entregues na empresa GG a pedido do cliente, que tinha as suas instalações em obras de remodelação. Aquando da assistência prestada no arranque e primeira utilização os equipamentos já se encontravam nas instalações da AA, cujas obras já estavam concluídas. Os equipamentos relativos às faturas ..., ... e ..., com a GT nº ... de 14-12-2020, foram descarregados nas instalações do cliente AA, na ..., ainda que, por lapso, tenha sido colocada a morada da ..., do mesmo cliente.

Adicionalmente, em resposta a uma Audiência de Interessados efetuada em 08-03-2023, o Beneficiário juntou evidências documentais dos relatórios de instalação dos equipamentos destes fornecedores:

Aos equipamentos referentes a fatura ... de 16 de fevereiro 2021 (doseadora de garrafas

LL serie ..., DD, Codificador ZZ OO, Codificador PP, Tapetes transportadores), foi feita assistência técnica de arranque nas instalações do

AA, no dia 16 fevereiro de 2021 conforme folhas de assistências n.º ..., ..., ..., ..., ... e ....

Aos equipamentos referentes a FT ... e ... e GT ... (Formadora de caixas HH, Fechadora HH e Envolvedora), foi feita assistência técnica de arranque nas instalações do AA, no dia 12 fevereiro de 2021 conforme folhas de assistências n.º ..., ..., ....

Ao Embaladora Termoformadora QQ (serie ...), referente a FT ..., foi feita assistência técnica de arranque nas instalações do AA, no dia 11 fevereiro de 2021 conforme folhas de assistências n.º ....

RR, equipamento referente as FT ... e ... e CMR ... de 11/01/2021, foi feita assistência técnica de arranque nas instalações do AA, no dia 09 fevereiro de 2021 conforme folha de assistência n.º ....

Neste contexto, e relevando ainda o facto de que foi confirmado, na verificação no local, que todos os equipamentos em causa se encontravam instalados e em funcionamento, consideraram-se ultrapassadas as irregularidades 2 e 3. No que respeita à irregularidade 1, a avaliação final da situação será efetuada no ponto específico de Análise das Despesas.

Validação da conformidade

Com a execução do projeto a EB propôs-se produzir e disponibilizar no mercado 3 produtos:

• Viseiras

• Mascaras

• Gel desinfetante

(…)

Análise dos investimentos

Compulsada toda a documentação carreada para o processo, em sede de pedidos de elementos adicionais, reunião realizada com a entidade beneficiária e audiências de interessados, para além das questões já anteriormente identificadas no âmbito da verificação no local aos investimentos do projeto, a análise efetuada concluiu pelo apuramento de uma despesa elegível de 2.191.381,98 euros, importando salientar que foram consideradas não elegíveis as seguintes despesas: - As despesas consideradas elegíveis no âmbito da construção de edifícios, obras de remodelação e outras construções foram expurgadas dos artigos identificados nos autos de medição com os números 1.1, 4.1, 5.1, 7.1 a 7.8 e 7.11.3, no valor de 96.851,01 euros, por reportarem a trabalhos que não estão diretamente relacionados com a área operacional, não constituindo custos de investimento necessários para a produção de bens e serviços relevantes para a COVID -19, como definido no nº 1 do artº 9º da Portaria n.º 95/2020.

Sobre estas despesas, nas suas alegações contrárias, a empresa defende que os trabalhos associados aos artigos 1.1, 5.1, 7.1 a 7.8 e 7.11.3, tiveram por objetivo alinhar o espaço exterior em relação ao edifício existente para criação de acessos pedonais e cais de carga e descarga, bem como assegurar a segurança e integridade de pessoas e bens nas instalações.

Quanto ao artigo 4.1 decorrem da conversão do edifício (anterior armazém) numa unidade fabril e da necessidade inerente de criação de instalações sanitárias para funcionários e visitantes.

No entanto, a avaliação efetuada conclui que estas despesas não reúnem condições para serem consideradas elegíveis, considerando como tal os investimentos que não sejam necessários para a produção de bens e serviços relevantes para a COVID-19, como são definidos na alínea a), do artigo 2º, da Portaria nº 95/2020, de 18 de abril, nos termos do nº 1, do artigo 9º, do mesmo diploma. Assim, e tendo em consideração a informação do auto de medição, não são elegíveis a movimentação de terras para nivelamento do terreno (1.1), o fornecimento e assentamento de duas sanitas (4.1), o sistema de deteção automático de incêndio ? SADI (5.1) e os arranjos exteriores (7.1 a 7.8). Efetivamente, como é obvio e elementar nenhum destes bens é investimento necessário para a produção de bens e serviços relevantes para a COVID-19.

- Não elegibilidade das despesas associadas aos comprovantes 36, 37, 38 e 41, relativas à aquisição do SS, da TT.

Sobre estas despesas a empresa foi inicialmente notificada da sua não elegibilidade por se ter constatado, pela informação comercial disponível no website do fabricante, que reportam a equipamentos para indústrias alimentares, nomeadamente na Fabricação de produtos à base de carne (ex. charcutaria).

Na sua resposta, completada por um vídeo dos equipamentos em funcionamento, a entidade beneficiária argumenta que estes equipamentos, identificados no referencial de aprovação, são utilizados na indústria alimentar, mas não a título exclusivo, podendo ser utilizadas noutras indústrias. Acrescenta que o Misturador "serve para a colocação da água, do álcool (parcialmente desnaturado) e da glicerina num carro de inox, colocação do agente gelificante e saída do álcool gel para um carro de inox", a enchedora "permite a introdução do gel na respetiva embalagem" e a clipsadora para a "colocação do clip para fecho da unidade?.

Face a esta resposta, foi entendimento do IAPMEI que a Ficha de Notificação do Produto UU Gel Higienizante, que acompanha a notificação prévia enviada à DGS, identifica a utilização de uma embalagem plástica PET, que não coincide com a embalagem utilizada para o produto produzido com estes equipamentos, concluindo que o produto em causa não está em conformidade com a referida notificação, o que não permite validar a sua conformidade com os requisitos legais aplicáveis. Neste contexto, não sendo possível comprovar a obrigação específica de conformidade deste produto, estes equipamentos, que lhe estão associados, seriam não elegíveis.

Existindo uma alteração do fundamento de inelegibilidade, a pedido da entidade beneficiária, que, em reunião realizou, reclamou o seu direito ao exercício do contraditório desta argumentação, foi realizada nova Audiência de Interessados.

A empresa defende a conformidade do produto com a notificação efetuada, salientando que o plástico do tipo "PET" pode ser utilizado em diversas indústrias e materiais, bem como em embalagens de formatos distintos (garrafa ou tubular), anexando a Ficha Técnica do plástico filme utilizado pelo beneficiário, para comprovar que se trata de plástico do tipo? PET?.

Avaliada esta argumentação, conclui-se pela sua não procedência, reiterando-se que não foi comprovada a conformidade do produto com as normas e regulamentos aplicáveis, uma vez que as embalagens em causa não estão em conformidade com a notificação efetuada à entidade competente, e não cumprem os critérios estabelecidos no Regulamento (CE) nº 1272/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Dezembro de 2008, relativo à classificação, rotulagem e embalagem de substâncias e misturas, nomeadamente o nº 2, do artigo 35º, uma vez estas embalagens assumem um design semelhante aos utilizados para géneros alimentícios, podendo induzir o consumidor em erro.

Acresce que o documento apresentado pela empresa, Ficha Técnica do plástico filme, refere que o produto em causa tem qualidade para ser usado em contacto direto com alimentos, não referindo a sua utilização para outros fins, nomeadamente gel para higienização, como se pretende neste caso.

Por fim, no que respeita à Nota Prévia que consta da pronúncia do Beneficiário, importa referir que a empresa cita legislação que ainda não está em vigor, uma vez que o artigo 121º, do CPA, citado nos artigos 10º, 11º e 12º, corresponde a uma nova versão do CPA cuja entrada em vigor apenas vai suceder em 1 de janeiro de 2024, nos termos do artigo 38º, do Decreto-Lei nº 11/2023, de 10 de fevereiro.

Contabilização de despesas e incentivo

O beneficiário comprovou a contabilização do incentivo atribuído e do incentivo recebido, em contas especificas em cuja descrição consta "INOVAÇÃO PRODUTIVA COVID-19" comprovando ainda que todas as despesas se encontram registadas em contas de investimento definitivas (432 e 433) em cuja descrição consta n.º do Projeto ....

A entidade forneceu evidências da existência de um sistema de contabilidade separado para todas as transações referentes ao presente projeto. Quanto a isso, foram evidenciadas a criação de subcontas para o efeito do cumprimento desta obrigação.

Fontes de financiamento

A empresa recorreu a financiamento bancário, no montante de 1 214 419,64 euros e a incentivo. Foi disponibilizado o contrato de financiamento celebrado com a entidade financiadora de 18-102020, no montante acima identificado, para financiamento específico do presente projeto. A fonte incentivo foi ajustada, de forma a incorporar o valor de incentivo calculado, em resultado da presente avaliação.

Apreciação Global da Execução e justificação de desvios A empresa propôs-se disponibilizar no mercado 3 produtos COVID.

A entidade beneficiária submeteu evidências de registos de produção de 11-02-2021 para viseiras, de 15-02-2021 para mascaras e de 26-02-2021 para álcool gel, tendo apresentando ainda uma faturas de venda (Fatura N Nº FT ...), de 17-02-2021.

Da comparação entre o mapa de investimentos aprovado, e o efetivamente realizado, não se verificaram desvios relevantes face aos investimentos e valores aprovados.

Nos termos já anteriormente expostos, e em função da análise à documentação e esclarecimentos reunidos, foi possível validar a realização de dois produtos previstos.

Assim, considera-se comprovada a capacidade para a produção dos produtos desenvolvidos no âmbito do presente projeto, e evidenciada a disponibilização dos produtos no mercado, considerando-se que o Indicador de realização alcançou 66,67%.

Indicadores de Resultado

O Termo de Aceitação estabelece, na Cláusula Quarta, o seguinte indicador de resultado, a alcançar no âmbito do projeto:

- Número de produtos (bens e serviços) relevantes da Covid-19: 3

Nos termos já referidos, a empresa disponibilizou no mercado 3 produtos, tendo sido considerado que 2 estão em conformidade com os normativos aplicáveis.

Assim, considera-se que o indicador de resultado foi cumprido em 66,67%.

Condicionantes e Obrigações específicas

De acordo com o definido na alínea o) do nº 1 da Cláusula Sexta do termo de Aceitação, o projeto encontra-se sujeito ao cumprimento das seguintes obrigações específicas:

i. Aquando da apresentação do PTRF a empresa deverá demonstrar que o produto está em conformidade com as disposições legais, nacionais e europeias, e regulamentares que lhes forem aplicáveis;

No que se refere à esta obrigação, como referido no ponto sobre a conformidade dos produtos, foi comprovada a conformidade de dois dos produtos.

ii. Até à submissão do Pedido de pagamento final, apresentação da IES de 2019, visando confirmar que não se trata de uma empresa em dificuldade em dezembro de 2019;

A IES 2019 evidencia uma situação económico-financeira, que permite considerar cumprida a condicionante de que, em dezembro de 2019, a empresa não se enquadrava no conceito de empresa em dificuldade;

iii) A elegibilidade das despesas de construção será limitada a valores de mercado;

O beneficiário evidenciou a existência de consultas ao mercado, com a apresentação de propostas de cotação a outros fornecedores para além dos selecionados sendo que a escolha recaiu sobre os fornecedores cujo orçamento apresentou melhor relação qualidade preço e capacidade técnica no tipo de intervenções visadas.

Pela consulta ao site do IMPIC, verificou-se que o empreiteiro VV

E TERRAPLANAGENS, UNIPESSOAL LDA é detentor de habilitação de obras publicas com n.º ..., habilitado para intervenções 1ª Categoria - Edifícios e património construído, 2ª Categoria - Vias de comunicação, obras de urbanização e outras infraestruturas, 3ª Categoria - Obras hidráulicas e 5ª Categoria - Outros trabalhos. Foi também apresentado o Contrato de Empreitada com o fornecedor.

iv) A construção e as despesas de natureza imaterial deverão ser adquiridas a terceiros não relacionados com o adquirente.

Foi verificado, em decisão anterior, que as despesas com a construção, e de natureza imaterial, foram adquiridos a terceiros não relacionados com o adquirente.

Obrigações Gerais

- Publicitação dos apoios concedidos

a. Através de evidências fotográficas, foi possível verificar a publicitação da comparticipação financeira no local da realização do projeto, através da afixação de um painel permanente nas suas instalações e a colocação num local visível ao público;

b. Pela consulta ao website institucional da empresa...) validouse a publicitação do apoio concedido, por via da aposição da barra de assinaturas do Programa Operacional cofinanciador do mesmo, com hiperligação para a correspondente Ficha Técnica do Projeto (https://www...), em conformidade com o estabelecido no Guia de Informação e Comunicação para Beneficiários do Portugal 2020.

- Dossier de Projeto

A entidade beneficiária disponibilizou declaração relativa a existência do dossier do projeto, organizado por forma a assegurar que este possui todas as evidencias técnicas, contabilísticas e financeiras relativas a execução do projeto.

- Licenciamento da atividade

No que respeita ao licenciamento industrial, confirmou-se, por consulta à Plataforma que o estabelecimento sito na ..., o título de exploração industrial com o NUEI N.º ..., em resultado da submissão de um procedimento de Mera Comunicação Prévia.

Proposta

A análise efetuada concluiu pelo apuramento de um grau de realização de 90,22%, resultante de uma despesa elegível certificada de 2 191 381,98 euros, a que corresponde um incentivo não reembolsável de 1 095 690,99 euros.

Assim, tendo já sido pagos 1 151 412,11, euros de incentivo, propõe-se:

a. Dar por cumpridas as obrigações específicas definidas na aprovação do projeto;

b. A decisão favorável do encerramento do projeto, com competência de decisão do IAPMEI.

c. A devolução do incentivo não comprovado, no montante de 55 721,12 euros.

d. A descativação de 118 728,65 euros de incentivo não justificado.

Recomendações

Tendo em conta as condições de elegibilidade do projeto e atendendo ao referido no n.º 2 do art. 35 da Portaria n.º 57-A/2015, de 27 de fevereiro (RECI), o beneficiário deverá manter afetos à respetiva atividade os ativos respeitantes ao investimento apoiado, bem como a localização geográfica definida no projeto, durante o período de vigência do Termo de Aceitação, no mínimo, durante três anos após o encerramento do investimento.

Deverá ainda conservar os documentos relativos à realização da operação, sob a forma de documentos originais ou de cópias autenticadas, em suporte digital, quando legalmente admissível, ou em papel, durante o prazo definido na alínea c) do nº 1 do art.º 24º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro.” – cfr. documento 3 junto com a petição, registado no SITAF com o n.º ..., cujo teor se dá integralmente por reproduzido;

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Não existem factos que importe considerar provados com relevância para a boa decisão da causa.

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A convicção do tribunal baseou-se no documento junto com a petição inicial, conforme se, que não foi impugnado e na posição assumida pelas partes nos seus articulados.»

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III.2. Fundamentação de direito

O Tribunal a quo indeferiu o pedido de prestação de garantia, formulado pela Autora ao abrigo do n.º 2 do artigo 50.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aduzindo, para tanto, em síntese, a seguinte fundamentação:

«No caso dos autos o ato impugnado propõe “a) Dar por cumpridas as obrigações específicas definidas na aprovação do projeto; b) A decisão favorável do encerramento do projeto, com competência de decisão do IAPMEI; c) A devolução do incentivo não comprovado, no montante de 55 721,12 euros; d) A descativação de 118 728,65 euros de incentivo não justificado.” e recomenda que “Tendo em conta as condições de elegibilidade do projeto e atendendo ao referido no n.º 2 do art. 35 da Portaria n.º 57A/2015, de 27 de fevereiro (RECI), o beneficiário deverá manter afetos à respetiva atividade os ativos respeitantes ao investimento apoiado, bem como a localização geográfica definida no projeto, durante o período de vigência do Termo de Aceitação, no mínimo, durante três anos após o encerramento do investimento.

Deverá ainda conservar os documentos relativos à realização da operação, sob a forma de documentos originais ou de cópias autenticadas, em suporte digital, quando legalmente admissível, ou em papel, durante o prazo definido na alínea c) do nº 1 do art.º 24º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro.” – cfr. ponto 1 do probatório.

Em face do exposto, temos de concluir que o ato aqui impugnado tem natureza sancionatória, na medida em que revoga o financiamento atribuído à Autora. Assim, não pode haver lugar à prestação de garantia, por não ter aplicação o disposto no artigo 50.º, n.º 2 do CPTA, cujos requisitos são cumulativos.

A Recorrente não se conforma com o assim decidido. Defende que, ao contrário do que entendeu o tribunal a quo, o ato impugnado não tem natureza sancionatória pois não constitui a resolução do Termo de Aceitação relativo ao Projeto de Investimento n.º ... nem a revogação da decisão de concessão de investimento, pelo contrário, valida e conclui (encerra) o seu projeto de investimento e ordena a “devolução do incentivo não comprovado, no montante de 55 721,12 euros” (alínea c) da parte final do ato administrativo impugnado), o que constitui uma ordem de reposição de dinheiros indevidamente pagos, caracterizado pela “repetição do indevido”, sendo que não constituem sanções pecuniárias as ordens de reposição de dinheiros indevidamente pagos.

Tem razão a Recorrente. Vejamos porquê.

Nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 50.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a impugnação de um ato administrativo suspende a eficácia desse ato quando esteja apenas em causa o pagamento de uma quantia certa, sem natureza sancionatória, e tenha sido prestada garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária.

O tribunal a quo entendeu, como vimos, que no caso não se encontrava preenchido um dos pressupostos cumulativos, previstos neste preceito legal, por entender que, na medida em que revoga o financiamento atribuído à Autora, o ato impugnado tem natureza sancionatória.

Ora, compulsada a matéria de facto provada nos autos, nada nos habilita a concluir, como fez o tribunal a quo, que tenha sido proferido um ato de revogação do financiamento atribuído à Autora nem, consequentemente, que a decisão de determinar a devolução do incentivo não comprovado, no montante de € 55 721,12, tenha sido praticada na sequência desse ato revogatório.

Pelo contrário, o que resulta da matéria de facto provada é que, mantendo-se na ordem jurídica o ato que concedeu financiamento à Autora, a Entidade Demandada concluiu pelo “apuramento de um grau de realização de 90,22%, resultante de uma despesa elegível certificada de 2 191 381,98 euros, a que corresponde um incentivo não reembolsável de 1 095 690,99 euros” pelo que, “tendo já sido pagos 1 151 412,11, euros de incentivo” decidiu, designadamente, “dar por cumpridas as obrigações específicas definidas na aprovação do projeto”, proferir “decisão favorável do encerramento do projeto” e determinar a “devolução do incentivo não comprovado, no montante de 55 721,12 euros”. Advertiu, ainda, a Autora de que tendo “em conta as condições de elegibilidade do projeto e atendendo ao referido no n.º 2 do art. 35 da Portaria n.º 57-A/2015, de 27 de fevereiro (RECI), (…) deverá manter afetos à respetiva atividade os ativos respeitantes ao investimento apoiado, bem como a localização geográfica definida no projeto, durante o período de vigência do Termo de Aceitação, no mínimo, durante três anos após o encerramento do investimento”.

A devolução do incentivo não comprovado, no montante de € 55 721,12, não tem natureza sancionatória pois não visa sancionar a Autora por uma qualquer conduta ilícita, designadamente pelo incumprimento do contrato de financiamento, mas sim apenas a restituição de quantias indevidamente pagas, por não serem elegíveis determinadas despesas efetuadas (No sentido de ser destituído de natureza sancionatória o ato administrativo que ordena ao beneficiário do financiamento a restituição de quantia certa, em virtude de ter sido detetada a realização de despesas não elegíveis, cfr., entre outros, os Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de

10 de março de 2016, Processo n.º 12812/15 e de 20 de outubro de 2016, Processo n.º 13698/16 e o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 19 de novembro de 2021, Processo n.º 135/19.6BEAVR-S1, citado na decisão recorrida).

Face ao exposto, haverá que concluir que a decisão recorrida ao ter concluído que o ato impugnado que determina a devolução do incentivo não comprovado, no montante de € 55.721,12, tem natureza sancionatória incorreu em erro de julgamento, o que determina a sua revogação e a baixa dos autos a fim de aí prosseguir a tramitação do incidente de prestação de garantia.

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IV. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam, em conferência, os Juízes que compõem a Subsecção Comum, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e determinar a baixa dos autos a fim de aí prosseguir a tramitação do incidente de prestação de garantia.

Sem custas.

Registe e notifique.

Lisboa, 5 de março de 2026

Marta Cavaleira (Relatora)

Joana Costa e Nora

Lina Costa