Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	12276/03

Secção:	Contencioso Administrativo - 1º Juízo Liquidatário


Data do Acordão:	02/03/2005

Relator:	João de Sousa

Descritores:	APOSENTAÇÃO PENSÕES ACTUALIZAÇÃO

Sumário:	As normas dos artigos 18º das Portarias 79-A/94, de 4 de Fevereiro, 1093-A/94, de 7 de Dezembro, e 101-A/96, de 4 de Abril são inaplicáveis, por desconformidade com a regra de actualização das pensões prevista no artigo 59º do Estatuto da Aposentação, ao terem por efeito a não actualização de determinadas pensões a pretexto da implementação de um princípio de proibição de ultrapassagem da remuneração líquida do pessoal no activo que não se encontrava consagrado na lei geral à data da sua vigência.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juizes do TCAS

RELATÓRIO

Raul ..., inconformado com a sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso de anulação (Proc. n.º 782/96 da 3ª Secção) do despacho de 21-05-1996 da Direcção dos Serviços da Caixa Geral de Aposentações que aplicou à pensão por si auferida a limitação imposta pelo artigo 18º da Portaria n.º 101-A/96, de 4/4.
Interpuseram ainda recurso Alda Gaspar e outros, por na mesma sentença se negar provimento ao recurso contencioso (Proc. n.º 210/00 da 3ª Secção do TACL) do despacho da mesma entidade, que lhes negou a aquisição do direito à actualização da pensão desde as datas que indicam.
Os recorrentes formularam as seguintes conclusões:
I - Da violação do direito à actualização anual da pensão
1ª. O artigo 59° do EA, consagra o princípio da actualização periódica das pensões e define os critérios básicos a ter em conta na sua fixação: o da elevação geral dos vencimentos dos funcionários.
2ª. Daí decorre que os Recorrentes adquiriram no momento da fixação da sua pensão, o direito a vê-la aumentada sempre que se verifique o aumento das remunerações dos funcionários.
3ª. A salvaguarda de direitos adquiridos à data da assumpção da qualidade de funcionários e da inscrição na CGA, quanto ao direito à pensão e à sua actualização, em termos não menos favoráveis dos então vigentes, constitui, num Estado de Direito, um princípio fundamental inderrogável ou, nas palavras de João Alfaia “o direito à pensão e à sua actualização constituem situações jurídicas individuais indestrutíveis (cfr. Princípios Fundamentais do regime jurídico do funcionalismo público, 2° Vol., pp. 1085).
4ª. Nesta conformidade, a pensão dos Recorrentes devia ter sido aumentada, nos termos do artigo 59° do EA, nas percentagens fixadas nas Portarias impugnadas, e não o foram.
5a. E não o foram, segundo a CGA, porque “as portarias cuja legalidade os recorrentes contestam, prevêem todas elas que nas remunerações em vigor a partir de (...) até à data da entrada em vigor da presente portaria será deduzida a percentagem correspondente aos descontos legais para a CGA (...)”.
6ª. Isto é, a CGA, com fundamento nesta norma das portarias impugnadas, manteve inalterados os valores ilíquidos e líquidos das pensões dos recorrentes, deduzindo nas mesmas pensões o valor dos descontos de 10% que o pessoal do activo desconta para a mesma CGA.
7ª. Mas, esta dedução de 10% no valor das pensões, não está previsto em nenhuma lei, e muito menos no DL 353-A/89, cujo n° 4 do seu artigo 45° se limita a estabelecer que “A revisão anual das pensões da competência da Caixa Geral de Aposentações (...) são fixadas em Portaria do Ministério das Finanças”.
8ª. Ora, esta Portaria, ou o mesmo é dizer, as Portarias impugnadas, inovaram em matéria de pensões, introduzindo uma alteração profunda do regime vigente fixado no artigo 57°, l e 3, do EA, que apenas consente que nas pensões sejam descontadas as importâncias em dívida referidas no artigo 18°, bem como as indemnizações que, por motivo de elevação geral dos vencimentos, a lei estabeleça.
9ª. E, assim sendo, tais preceitos, que têm natureza regulamentar, colidem frontalmente com os artigos 59° e 57°, l e 3, do EA, pelo que são ilegais. Por outro lado,
10a. É incontroverso que o princípio da legalidade da Administração no que respeita aos regulamentos implica, numa das suas vertentes, que o regulamento não pode contrariar a lei e, designadamente, a lei que aquele visa regular ou ao abrigo do qual foi emitido. E a eventual desconformidade de um regulamento com a lei configurará uma violação directa da lei e, indirectamente, um desrespeito pelo princípio constitucional da legalidade da Administração.
11ª. Os regulamentos são sempre actos legalmente derivados, com necessária referência a uma lei ou diploma equiparado (artigo 112°, n° 8, da Constituição da República) e mesmo no caso de regulamentos independentes exige-se sempre uma referência à lei (cfr. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, pág. 781).
12ª. Além disso, a competência conferida ao Governo para fazer regulamentos necessários à boa execução das leis [al. c) do artigo 199° da CRP] implica, desde logo, a preexistência das leis que sejam susceptíveis e careçam de execução a nível normativo por parte da Administração, não podendo haver regulamentos sem lei, ou contrários à lei.
13ª. Ora, é por demais evidente que os incisos do n° 18 das Portarias 79- A/94, 1 093- A/94 e 101- A/96, não visam regulamentar qualquer preceito do AE ou de uma outra qualquer lei e muito menos o n°4 do artigo 45° do DL 353-A/89, de 16 de Outubro. Bem pelo contrário, antes derrogam os artigos 59° e 57°, l e 3, do mesmo EA que, como atrás se disse, consagram o direito inderrogável ao aumento anual das pensões.
14ª. O reenvio normativo da lei para regulamento está sujeito ao limite da reserva de lei, não podendo a lei, no âmbito da reserva, deixar de esgotar toda a regulamentação primária das matérias, só podendo remeter para regulamento os aspectos secundários. Ora, a dedução de 10% introduzido pela Portaria n° 79- A/ 94 e seguintes não constitui um aspecto secundário do regime das pensões.
15ª. Por tudo isto, o n° 18 das Portarias 79-A/94, 1093-A/94 e 101-A/96 são ilegais por desrespeito do princípio constitucional da hierarquia das normas, na medida em que desrespeitam os princípios contidos nos artigos 59° e 57° n.° l e 3, do EA.
Daí que,
16ª. a douta sentença recorrida, ao considerar que o acto da CGA, “se limitou a aplicar a disciplina jurídica introduzida pelo artigo 18.°, da Portaria 79-A/94, não padece dos vícios que os recorrentes lhe assacam”, incorre em manifesto erro de interpretação e aplicação das supracitadas normas, e consequentemente em erro de julgamento.
II - Da inconstitudonalidade indirecta do artigo 18°, das portarias em questão:
17ª. Nenhuma das normas habilitantes invocada nas Portarias impugnadas, e que são o “artigo 25° do Decreto-Lei n.° 110-A/81 e dos n.°3 e 4, do artigo 4° e 6 do artigo 45.° do Decreto-Lei n.° 343-A/89” -habilitavam o Governo a legislar em matéria de aposentação e muito menos a fazê-lo ex novo. Com efeito,
18ª. Das normas habilitantes, constantes das Portarias, a única que tem a ver com a aposentação é a do n.° 4, do artigo 45.° do Decreto-Lei n.° 353-A/89. Só que esta norma apenas consente ao governo fixar por portaria os vencimentos dos funcionários e a proceder à actualização das pensões. Mas não foi isso que o governo fez.
19ª. Aquilo que o Governo efectivamente fez, foi aproveitar-se dessa disposição, como se de uma norma habilitante se tratasse, para estabelecer a igualização da situação contributiva dos aposentados com a dos funcionários públicos no activo, e impor, sorrateiramente, pela via regulamentar, uma dedução de 10% sobre o valor ilíquido das pensões.
20ª. Assim, a previsão normativa do artigo 45°, n.°4, do DL 353-A/89, (que nem sequer é citada) foi adulterada, pois, aquilo que o preceito passou a permitir ao Governo, foi, tão-só, poder passar a actualizar as pensões, por mera portaria, em vez de fazê-lo por Decreto-Lei, como vinha acontecendo desde 1997.44 Até essa altura discutia-se se o governo não teria de o fazer por lei da Assembleia da Repúlica. Esta questão foi resolvida pela Comissão Constitucional, que se pronunciou pela legitimidade do Governo para fixar a tabela de remunerações, por Decreto-Lei

21ª. Porém, o Governo, dando a tal norma um conteúdo que ela não tinha, serviu-se dela, não para actualizar as pensões, mas para as diminuir, em 10%, ainda que não duma vez só!
E não só,
22ª. Ao fazer aos pensionistas uma dedução de 10% sobre o valor ilíquido da pensão, criou um verdadeiro imposto vitalício.
23ª. Assim, do ponto de vista formal e material, as normas do Decreto-Lei n.° 353-A/89,invocadas nas portarias, não constituem norma habilitante dos n.° 13, da Portaria n.° 79-A/94, de 4 de Fevereiro, nem dos n.° 14, 15 e 18, da Portaria n.° 1093-A/94, de 27 de Dezembro e idênticas disposições das portarias que lhes sucederam no tempo, e o n.° 4, do artigo 45°, apenas consente ao Governo fixar por Portaria o quantum do aumento, e nunca a modificação dos critérios fixados nos artigos 57.° e 59.°, do EA.
24ª. É, assim, por demais evidente, até por impossibilidade constitucional, que os incisos questionados não podiam introduzir qualquer alteração no Estatuto da Aposentação, e muito menos derrogar os artigos 59.° e 57.°, n.°s l e 3, do mesmo EA, que consagram o direito inderrogável ao aumento das pensões.
25ª. E, a verificar-se uma desconformidade entre aquelas disposições das Portarias e as normas de um diploma legislativo, como são os artigos 59.° e 57.°, do EA, não se prefigura assim um vício de inconstitucionalidade, mas, antes, uma situação de ilegalidade, que só indirectamente pode ser aferida face ao texto constitucional; aferição essa que está excluída do controlo do Tribunal Constitucional, pois são taxativos os casos de ilegalidade qualificada que a Constituição elenca no artigo 280.° (cfr. Acórdãos do tribunal Constitucional, in internet, wtvw.dgsi.pt - ACTC00004749/94-209-1/91-0031 DR, II Série, 160).
Por outro lado,
26ª. Diferentemente do decidido, a matéria da aposentação, como se diz no Ac. do TC n.° 267/88, faz parte do estatuto próprio da função pública, e o seu regime consta de um diploma legal, o EA - pelo que existe uma lei quadro, a fixar o regime da aposentação. Consequentemente,
27ª. Qualquer alteração do artigo 59.°, do EA, tinha e tem que constar, forçosamente, de Lei formal ou de DL autorizado (Cfr. Ac. do TC n.° 267/88). Também,
28ª. E, contrariamente ao sustentado na douta sentença recorrida, a jurisprudência do tribunal constitucional tem sido unânime em reconhecer que se existe uma lei quadro do regime da função pública, toda a legislação governamental se deve conformar com ela, sob pena de inconstitucionalidade orgânica, e quando não há tal lei, as normas que, pela natureza e relevância das soluções que contenham, afectem aspectos que hajam de ser considerados como integrantes das bases do regime da função pública terão de ser aprovadas pela Assembleia da República ou mediante autorização (Cfr. Ac. Trib. Const. n.° 154/86, in Col., pág. 200 e segts). Os poderes habilitantes apenas conferiam ao Executivo poderes para dispor no sentido da fixação do quantum do aumento das pensões, e não para introduzir alterações no critério da actualização fixado no EA, e fê-lo. Ora,
29ª. A matéria do direito de inscrição na CGA, (artigo 1.°), o tempo de subscritor, artigo 24°, e artigo 63°/4, da CRP), as formas de aposentação ( artigo 36.°), o direito à pensão (artigo 46.°), a fórmula de cálculo da pensão (artigo 53.°) e o critério de actualização da pensão (59.°), reguladas no estatuto da aposentação, constituem os princípios basilares do EA ou, se se preferir, o núcleo duro da aposentação. E sendo assim,
30ª. O Governo, ao introduzir uma alteração do regime de fixação da actualização das pensões, por meio de Portaria, violou os princípios da precedência da lei e da reserva de lei, ínsitos nos artigos 112º/8 e 165.° l, alínea t) da CRP. Com efeito,
31ª. A fixação do desconto da quota de 10% sobre as pensões afecta perenemente um dos aspectos mais relevantes do regime da aposentação, fixado no artigos 59°, do EA, base integrante do regime da função pública. Além disso,
32ª. As portarias impugnadas violam também o artigo 199°, alínea c) da CRP, porquanto o Executivo, não teve em conta que a competência conferida ao Governo “para fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis” implica desde logo a preexistência de leis que sejam susceptíveis de regulamentação e careçam de execução a nível normativo, por parte da Administração, não podendo haver regulamentos sem lei, em concreto.
33ª. Ora, sendo evidente que o n° 18 das Portarias 79-A/94, 1093-A/94 e 101-A/96 não regulam qualquer preceito do EA nem do DL 353-A/89, antes inovam em matéria tributária, violam, também, frontalmente o artigo 199°, alínea c) da CRP. Deste modo,
34ª. É patente o erro de julgamento do tribunal a quo, quando, na interpretação e aplicação que dá aos artigos 18.°, das portarias, e normas relacionadas, considera que os mesmos normativos não ofendem o disposto nos artigos 112.° n.°8, 165.° n.°1 t) e 199º c), da CRP. E também,
35ª. Quando considera que “o n.°18 da Portaria não regula sobre o núcleo essencial de tal matéria, mas apenas num dos seus aspectos não abrangidos por essa reserva”.
III - A questão da violação do princípio da primazia ou precedência e da reserva de lei
36ª. À invocada infracção ao princípio da primazia ou precedência da lei, decorrente da circunstância de o executivo ter regulado por portaria e de forma inovatória, em matéria do regime de aposentação, contrapõe o tribunal a quo que “nenhuma inovação existe dado que o princípio plasmado nos preâmbulos das portarias 1093-A/94 e 101-A/96, não foi instituído pelas portarias 79-A/94”; e conclui que “ele ancora-se no art. 7°, n.°1, do Decreto-Lei n.° 110-A/81 de 14 de Maio, e no princípio contido no próprio EA, de que a pensão não pode exceder o montante da remuneração que lhe serve de base (art. 53.°, n.° 2)”.
37ª. Esta consideração da douta sentença, incorre em evidente erro de julgamento, e consequente violação de lei. Pois salta à vista que nenhuma destas disposições consente o entendimento retirado na douta sentença. Relevando, contudo, o facto surpreendente de, na douta sentença, se confundir a formula de cálculo da pensão (artigo 53°, do EA), com o critério de actualização da pensão (artigo 59°, do EA).
38ª. Há, ainda, erro de julgamento, quando a douta sentença recorrida, baseia a sua decisão, nas disposições dos “ art. 7°, n.°1, do Decreto-lei n.° 110-A/81 de 14 de Maio, e o art. 53°, n.°2, do EA”, e não nos fundamentos invocados no acto recorrido. Pois,
39ª. Não se ponderou na douta decisão, como devia, que os recursos contenciosos são de mera legalidade (art. 6.° da L.P.T.A.), visando-se neles apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não podendo o tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos, designadamente os invocados a posteriori na resposta ou nas alegações do recurso contencioso (cfr. AC. STA n.º046544, de 29/05/2002, 3ª Subsecção do CA).
VI - A questão da inconstitucionalidade do n.º18, da Portaria 79-A/94 e seguintes, à luz do artigo 165°, i) da CRP
40ª. O n.°18, das Portarias em questão, ao determinarem no cálculo da pensão “a dedução da percentagem correspondente aos descontos legais para a Caixa Geral de Aposentações”, introduziram uma inovação em matéria fiscal.
41ª. Com efeito, o Executivo serviu-se da via regulamentar para lançar um imposto sobre parte dos aposentados do Estado, ao arrepio dos princípios constitucionais. Porém,
42ª. A douta sentença recorrida, louvando-se em José Casalta Nabais, e tomando-o pelo todo da doutrina, na medida em que omite ou esquece as posições dos Profs. Doutores Sousa Franco e Jorge de Miranda, de sentido oposto, nega o carácter de imposto às contribuições dos trabalhadores para a segurança social, afastando-se, aí, da jurisprudência uniforme do Tribunal Constitucional, que as considera um verdadeiro imposto. De facto,
43ª. As contribuições dos trabalhadores para a segurança social têm natureza parafiscal, configurando-se (como diz Sousa Franco, in Finanças do Sector Público, introdução aos subsectores institucionais) como “contribuições especiais”, por serem consequência da detenção de uma qualidade social específica que é o fundamento para a assumpção pelo Estado de certos encargos ou a atribuição de certos benefícios. Não podem, em caso algum, ser consideradas meros preços ou receitas de tipo associativo, como nos sistemas privados. Todavia, nos últimos anos elas têm convergido com as típicas receitas fiscais: legalidade, orçamentação, afectação a uma amplíssima categoria de despesas (as do orçamento da segurança social), integração (apôs 1984) deste orçamento no Orçamento do Estado (revisão constitucional de 1982), a sua “tributarização” é um fenómeno geral, que também ocorre em Portugal (o. c., pág. 156).
44ª. E, assim sendo, o Governo não podia, por mero regulamento, criar um imposto. O princípio da igualdade tributária, como é consabido, traduz-se, desde logo, na regra da reserva de lei para a criação e determinação dos elementos essenciais dos impostos. O imposto há-de ser desenhado na lei de forma suficientemente determinada, sem margem para qualquer discricionariedade administrativa quanto àqueles elementos essenciais (cfr. AC do Tribunal Constitucional n.° 1203/96, de 27 de Novembro de 1996, Col. AC TC, pág. 123 e Jorge Miranda “A competência legislativa no domínio dos impostos e as chamadas receitas parafiscais”, in revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Vol XXIX, 1988, pp. 9 e segts.).
45ª. Deste modo, as Portarias em causa violam os artigos 103.°, n.° 2 e 165.°, alínea i), da Constituição.
E consequentemente, não decidindo assim, a douta sentença enferma do vício de erro de julgamento em violação dos dispositivos citados.
VII - A questão da violação do princípio da confiança legítima, da proporcionalidade e da igualdade
46ª. O acto impugnado viola, também, o princípio da protecção da confiança legítima, consagrado no artigo 2° da CRP, na medida em que frustra legítimas expectativas alicerçadas no regime antecedente e vigente (artigo 59° do EA), regime esse que constitui factor determinante da opção dos Recorrentes pelo regime de trabalho da função pública (cfr. no mesmo sentido o AC. STA, de 14.5.96, recurso 33 243).
47ª. Com efeito, o cidadão deve poder prever as intervenções que o Estado poderá levar a cabo sobre ele, ou perante ele e preparar-se para se adequar a elas. Ele deve poder confiar em que a sua actuação de acordo com o direito, seja reconhecida pela ordem jurídica e assim permaneça em todas as suas consequências juridicamente relevantes. Esta confiança é violada, sempre que o legislador ligue a situações de factos constituídas e desenvolvidas no passado, consequências jurídicas mais desfavoráveis do que aquelas com que o atingido podia e devia contar. Um tal procedimento legislativo violará frontalmente o princípio do Estado de direito democrático.
48ª. Daí que se possa falar em que os cidadãos tenham, fundamentalmente, a expectativa na manutenção de situações de facto já alcançadas, como consequência do direito em vigor. Mas, se não obstante esse alcance, normativo posterior vier, acentuada ou patentemente, alterar o conteúdo dessas situações, a confiança dos cidadãos no ordenamento jurídico ficará fortemente abalada, frustrando as expectativas que detinham da anterior tutela conferida pelo direito e que fora determinante na opção da relação de emprego público.
49ª. Também o acto recorrido, contrariamente ao decidido sofre de violação de lei, por infringir o princípio da proporcionalidade administrativa (artigo 18°/2 da CRP), porquanto nem se demonstra a indispensabilidade do meio adoptado para servir o interesse público em causa, nem existe um mínimo de equilíbrio entre os eventuais efeitos positivos do acto e os efeitos negativos decorrentes não só para os Recorrentes mas para terceiros.
50ª. Acresce, ainda, que o motivo da diferenciação de tratamento constante do n.º 18 das Portarias citadas e presente no acto impugnado, no que toca às pensões que são ou não actualizadas, tendo por referente simples razão de data, é arbitrário, insusceptível de postular a diferenciação de regimes, tais normativos violam, por isso, e enquanto estabelecem um regime excepcional desfavorável, o princípio da igualdade ínsito no artigo 13° da CRP.

A Recorrida contra alegou em sustentação da sentença, com as seguintes conclusões:
1ª. O direito à actualização consagrado no artigo 59° do Estatuto da Aposentação não é afectado pela introdução de critérios práticos da sua concretização, como foi doutamente explicitado pela sentença a quo.
2ª. Aliás, o princípio em causa, da limitação da actualização das pensões, dos funcionários públicos aposentados, em função da percentagem de desconto para a CGA, de moda a assegurar, em termos líquidos, a equivalência aos funcionários do activo de igual categoria, foi desenvolvido após a nova redacção dada pelo DL 341/77, de 19/8 e DL 191-A/79, de 25 de Junho, ao n°. 2 do art. 53° do Estatuto da Aposentação o qual estabelecia que a “pensão não pode, em caso algum, exceder o montante da remuneração líquida a que se refere o n.º 7”.
3ª. A medida constante do n° 4 do art. 45° do DL n° 353-A/89 foi tomada através de diploma de desenvolvimento dos princípios estabelecidos no D.L. n° 184/89, de 2 de Junho, sendo certo que este diploma foi emitido no uso da autorização legislativa conferida através da Lei n° 114/88, de 30 de Dezembro.
4ª. Em todo o caso, a alteração em causa não dependia de autorização legislativa, dado que incidia em matéria excluída do conceito “Bases do regime e âmbito da função pública” (art.168°, n° l, alínea v), da CRP). Com efeito, a substituição da expressão “Regime e âmbito da função pública” por “Bases do regime e âmbito da função pública”, operada por revisão constitucional, tornou patente que a reserva relativa da competência da A.R. nesta matéria se circunscreve à definição dos princípios fundamentais do regime da função pública e à delimitação do seu âmbito, sem prejuízo da competência legislativa própria do Governo em matérias que não contendam com esses princípios.
5ª. Ora, embora o regime de previdência da função pública seja apenas uma das bases do regime da função pública, e ainda que se considere a “actualização das pensões” como um desses princípios, não se poderá sobrepor ao da proibição da atribuição e pagamento de pensões de aposentação superiores às remunerações líquidas efectivamente auferidas por funcionários de igual categoria.
6ª. A limitação temporária de actualização das pensões até nivelar as remunerações líquidas dos funcionários no activo com os na situação de aposentado não afecta qualquer núcleo fundamental do princípio da confiança legítima da actualização das pensões, como foi doutamente desenvolvido na sentença a quo, para a qual se remete.
7ª. Termos em que deverá ser confirmada por esse Venerando Tribunal a sentença proferida pelo Tribunal a quo, de que os actos recorridos pelos quais foram realizadas as actualizações foram efectuados em conformidade com as normas aplicáveis contidas nos n°. 18 das Portarias n.ºs 1093-A/94 e 101-A/96, as quais não contendem com qualquer preceito ou princípio constitucional.

O MP propugnou confirmação da sentença.

Neste recurso assaca-se ao Tribunal a quo erro de julgamento ao concluir pela improcedência dos vícios imputados aos actos que aplicaram à pensão dos Recorrentes o inciso normativo final dos n.º18 das Portarias 79-A/94, de 4 de Fevereiro, 1093-A/94, de 7 de Dezembro e 101-A/96, de 4 de Abril, em cujos termos “será deduzida a percentagem correspondente aos descontos legais para a CGA” na actualização das pensões dos funcionários e agentes da Administração Pública.
Na tese dos Recorrentes, repudiada na sentença, a referida norma sofreria de ilegalidade por violação dos artigos 57º/1 e 3 e 59º do Estatuto da Aposentação (EA) além de desconformidade constitucional a vários títulos.
Cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO
De facto
Estão provados ou admitidos por acordo os seguintes factos relevantes:
a) Por requerimento datado de 3 de Fevereiro de 1994, o recorrente Raul ..., com o cargo de consultor jurídico da A. R., requereu a sua aposentação extraordinária voluntária ao abrigo do disposto na al. b) do n°1 e n°2 do art. 17° da Lei n.° 59/93, de 17 de Agosto.
b) O requerimento foi deferido por despacho do Presidente da A.R., da mesma data.
c) Em 94.02.23 foi reconhecido, pela Direcção de Serviços da Caixa Geral de Aposentações, no uso de delegação de poderes publicada no DR, II Série, n°220, de 1993/09/18, o direito à aposentação nos termos da al. b) do n.°1 do art. 17° da Lei anteriormente referida, tendo sido fixada uma pensão transitória de Esc. 593.266$00, com base em 30 anos e 5 meses de serviço.
d) Nessa data a remuneração do recorrente era de Esc. 695.430$00, sendo Esc. 385.000$00 de vencimento base, 296.800$00 de remuneração suplementar e Esc. 13.630$00 de adicional ao vencimento.
e) Por despacho de 16.11.94, da Direcção dos Serviços da Caixa Geral de Aposentações, foi fixada a pensão definitiva em Esc. 605.604$00, com base no tempo referido em c), e na remuneração total referida na alínea anterior.
f) Por despacho de 28.11.94, da Direcção dos Serviços da Caixa Geral de Aposentações, o montante da pensão (unificada) foi alterado para Esc. 619.008$00, dos quais 524.869$00 correspondiam a encargo da CGD e 94.139$00 a encargo do CNP.
g) O despacho referido na al. anterior foi comunicado à Assembleia da República por oficio da CGA de 94/12/12, mencionando-se no ofício que “o pagamento da pensão já actualizada e a cobrança de eventuais débitos de quotas, serão feitos oportunamente pelo Serviço de Abono de Pensões da Caixa Geral de Aposentações”.
h) A CGD enviou ao recorrente Raul ... uma declaração para efeitos de IRS (categoria H), relativa ao ano de 1995, nela se mencionando Esc. 8.047.104$00 a título de pensão ilíquida e Esc. 1.170.340$00 a título de retenção de IRS.
i) Por requerimento datado de 16 de Março de 1996 o recorrente Raul ... requereu ao Presidente do Conselho de Administração da Caixa Geral de Aposentações, a rectificação da declaração de IRS do ano de 1995, a actualização da pensão nos termos dos artigos 14° e 15° da Portaria n° 1093-A/94 e a indicação do normativo legal em que a CGA fundamenta a dedução integral das actualizações da pensão do referido recorrente posteriores à data da sua aposentação.
j) A CGA veio a responder ao requerimento referido na al. anterior através do ofício fotocopiado a fls. 35, n° NER JL 506546, de 2.5.96, cujo teor se dá aqui por reproduzido, informando que os descontos efectuados na pensão do recorrente não foram objecto de menção na declaração de IRS por não se enquadrarem nos abatimentos previstos na a. f) do n.°1 do art. 55° do CIRS, e que a não actualização da pensão se ficou a dever à aplicação do n.°18 da Portaria n° 1093-A/94, de 7/12, visto que a percentagem dos descontos para a CGA era superior à percentagem de aumento fixada pela referida Portaria.
k) Em 8 de Maio de 1996 o recorrente requereu a notificação integral do acto a que respeita o ofício referido na al. anterior, bem como o seu autor, e no caso de ter sido praticado no uso de delegação ou subdelegação de competência, a qualidade em que decidiu, com menção dos despachos de delegação ou subdelegação de competência e local da sua publicação.
l) A CGA só respondeu ao requerimento referido na alínea anterior pelo ofício de 19/6/96, n° NER JL 506546 (cujo teor se dá por integralmente reproduzido), informando que por despacho de 96.05.21, da Direcção dos Serviços da Caixa Geral de Aposentações, proferido no uso de delegação de poderes publicada no D.R., II Série, n° 242, de 95.11.24, foi confirmado o acto dos Serviços que aplicou às pensões as disposições da Portaria n° 101-A/96, de 4 de Abril, nomeadamente a limitação imposta pelo n° 18 deste diploma, nas quais se incluiu a do recorrente.
m) Por requerimento de 93/08/25, a recorrente Alda Cabral Barbosa de Oliveira Gaspar, com o cargo de Directora de Serviços de Documentação e informação da A. R., requereu a sua aposentação extraordinária voluntária ao abrigo do disposto na al. b) do n.° 1 e n.° 2 do art. 17° da Lei n° 59/93, de 17 de Agosto.
n) O requerimento foi deferido por despacho do Presidente da A.R., da mesma data.
o) Por despacho de 93/10/28, da Direcção dos Serviços da C.G.A., proferido no uso de delegação de poderes publicada no DR, II, n° 220, de 93/09/18, foi fixada à recorrente Alda Cabral Barbosa Oliveira Gaspar a pensão definitiva de Esc. 714.000$00, calculada com base no tempo efectivo de 33 anos e um mês de serviço, e o tempo considerado de 36 anos (nos termos do n° 2 do art. 17° da Lei n°59/93), e Esc. 403.200$00 de remuneração base e Esc. 310.800 de remuneração suplementar.
p) Por requerimento de 93.01-19, o recorrente José Alberto Pires, com o cargo de Chefe de Divisão da A. R., requereu a sua aposentação extraordinária voluntária ao abrigo do disposto na al. b) do n° 1 e n° 2 do art. 17° da Lei n° 59/93, de 17 de Agosto.
q) O requerimento foi deferido por despacho do Presidente da A.R., da mesma data.
r) Por despacho de 93.02.11, da Direcção dos Serviços da C.G.A., proferido no uso de delegação de poderes publicada no DR, II, n° 178, de 90/00/03, foi fixada ao recorrente José Alberto Pires a pensão definitiva de Esc. 624.800$00, calculada com base em 36 anos de tempo efectivo de serviço, a Esc. 352.800$00 de remuneração base e Esc. 272.000$00 de remuneração suplementar.
s) Por requerimento de 93.08.25, o recorrente Filomeno António Monteiro Sobreiro, com o cargo de Chefe de Divisão da A. R., requereu a sua aposentação extraordinária voluntária ao abrigo do disposto na al. b) do n° 1 e n° 2 do art. 17° da Lei n° 59/93, de 17 de Agosto.
t) O requerimento foi deferido por despacho do Presidente da A.R., da mesma data.
u) Por despacho de 19.11.93, da Direcção dos Serviços da C.G.A., proferido no uso de delegação de poderes publicada no DR, II, n° 220, de 93/09/18, foi fixada ao recorrente Filomeno António Monteiro Sobreiro, a pensão definitiva de Esc. 624.800$00, calculada com base em 35 anos e sete meses de serviço, e o tempo considerado de 36 anos (nos termos do n° 2 do art. 17° da Lei n° 59/93), e Esc. 352.800$00 de remuneração base e Esc. 272.000SOO de remuneração suplementar.
v) Por requerimento de 93.08.25, a recorrente Noémia Rodrigues de Oliveira, com o cargo de Chefe de Divisão da A. R., requereu a sua aposentação extraordinária voluntária ao abrigo do disposto na al. b) do n° 1 e n° 2 do art. 17° da Lei n° 59/93, de 17 de Agosto.
w) O requerimento foi deferido por despacho do Presidente da A.R., da mesma data.
x) Por despacho de 28.10.93, da Direcção dos Serviços da C.G.A., proferido no uso de delegação de poderes publicada no DR, II, n° 220, de 93/09/18, foi fixada à recorrente Noémia Rodrigues de Oliveira, a pensão definitiva de Esc. 624.800$, calculada com base no tempo efectivo de 32 anos e 6 meses de serviço efectivo, e o tempo considerado de 36 anos (nos termos do n° 2 do art. 17° da Lei n° 59/93), e Esc. 352.800$00 de remuneração base e Esc. 272.000$00 de remuneração suplementar.
y) Por requerimento de 93.08.25, o recorrente José Manuel Martins Cerqueira, com o cargo de Director-Geral da A. R., requereu a sua aposentação extraordinária voluntária ao abrigo do disposto na al. b) do n° 1 e n° 2 do art. 17° da Lei n° 59/93, de 17 de Agosto.
z) O requerimento foi deferido por despacho do Presidente da A.R., da mesma data.
aa) Por despacho de 23.11.93, da Direcção dos Serviços da C.G.A., proferido no uso de delegação de poderes publicada no DR, II, n° 220, de 93/09/18, foi fixada ao recorrente José Manuel de Almeida Cerqueira a pensão definitiva de Esc. 769.732$00, calculada com base em 30 anos e 3 meses de serviço efectivo, e o tempo de serviço considerado de 36 anos (nos termos do n° 2 do art. 17° da Lei n° 59/93), e Esc. 769.732$00 de remuneração média.
bb) Por requerimento de 93.08.25, o recorrente Carlos Manuel de Brito Montez, com o cargo de Director de Serviços da A.R., requereu a sua aposentação extraordinária voluntária ao abrigo do disposto na al. b) do n° 1 e n° 2 do art. 17° da Lei n° 59/93, de 17 de Agosto;
cc) O requerimento foi deferido por despacho do Presidente da A.R., da mesma data.
dd) Por despacho de 19.11.93, da Direcção dos Serviços da C.G.A., proferido no uso de delegação de poderes publicada no DR, II, n° 220, de 93/09/18, foi fixada ao recorrente Carlos Manuel de Brito Montez a pensão definitiva de Esc. 714.000$00, calculada com base no tempo de serviço efectivo de 31 anos e 2 meses, e o tempo considerado de 36 anos (nos termos do n° 2 do art. 17° da Lei n° 59/93), e Esc. 403.200$00 de remuneração base e Esc. 310.800$00 de remuneração suplementar;
ee) Por requerimento de 93.12.09, a recorrente Maria Fernanda Lopes da Fonte, com o cargo de Director de Serviços da A.R., requereu a sua aposentação extraordinária voluntária ao abrigo do disposto na al. b) do n° 1 e n° 2 do art. 17° da Lei n° 59/93, de 17 de Agosto.
ff) O requerimento foi deferido por despacho do Presidente da A.R., da mesma data.
gg) Por despacho de 6.6.94, da Direcção dos Serviços da C.G.A., proferido no uso de delegação de poderes publicada no DR, II, n° 87, de 94/04/14, foi fixada à recorrente Maria Fernanda Lopes da Fonte a pensão definitiva unificada de Esc. 465.352$00, calculada com base em 24 anos e 10 meses de serviço efectivo, e o tempo considerado de 30 e 10 meses (nos termos do n° 2 do art. 17° da Lei n° 59/93), e a remuneração base de Esc. 277.200$00 e a remuneração suplementar de Esc. 213.700$00, e na pensão estatutária do regime da segurança social, de Esc. 59.050$00.
hh) Por requerimentos recebidos nos serviços da CGA em 99/12/29, cujos duplicados se acham juntos aos autos de fls. 40 a fls. 48 (e cujo teor se dá aqui por reproduzido), os recorrentes supra referidos em m), p), s), v) y), ss) e ee), requereram ao Presidente da Caixa Geral de Aposentações a rectificação das suas pensões, em resultado das actualizações efectuadas pelas Portarias n° 79-A/94, de 4 de Fevereiro, 1093-A/94, de 7 de Dezembro, 101-A/96, de 4 de Abril, 60/97, de 25 de Janeiro, 29-A/98, de 16 de Janeiro e 147/99, de 27 de Fevereiro.
ii) A CGA enviou aos mesmos recorrentes os ofícios constantes de fls. 26 a 39 dos autos, neles se referindo que as pensões dos recorrentes ficaram independentes, nos termos do art. 43°, n° 3, do EA, das alterações remuneratórias ou funcionais respeitantes ao pessoal em exercício efectivo de funções, e que se encontra em vigor o princípio da limitação introduzido pelo Dec.-Lei n° 106-A/83, de 18 de Fevereiro, segundo o qual as pensões actualizadas não podem ultrapassar as que seriam devidas com base nas correspondentes remunerações do pessoal do activo, “líquidas do desconto de quotas para a CGA"”, pelo que as pensões não foram actualizadas até a percentagem de actualização atingir os 10%, passando a ser actualizadas após esse limite ter sido ultrapassado.
De direito
Como se refere num douto acórdão do Tribunal Constitucional citado na alegação dos Recorrentes, “a admitir-se que são divergentes os conteúdos preceptivos de uma lei e de uma portaria, a invalidade que afecta a norma regulamentar deve qualificar-se como ilegalidade e não também inconstitucionalidade directa ou indirecta”. Este é um corolário lógico da primazia da lei sobre o regulamento, na hierarquia dos actos normativos estabelecida no artigo 112º da Constituição. Deste modo, havendo conformidade entre a norma regulamentar e a norma constante de lei geral da República (lei ou decreto-lei) sobre esta última é que poderia incidir um eventual juízo de inconstitucionalidade.
Nesta perspectiva, pela ordem inversa à utilizada na sentença, a primeira questão a conhecer será concernente à pretensa ilegalidade da norma constante dos incisos finais dos artigos 18º das Portarias 79-A/94, de 4 de Fevereiro, 1093-A/94, de 7 de Dezembro, e 101-A/96, de 4 de Abril e, consequentemente, dos actos administrativos impugnados que os levaram à prática, atenta a sua hipotética desconformidade com as disposições conjugadas dos artigos 57º/1 e 3 e 59º do EA.
Sobre esta matéria, ponderou-se na sentença:
« O art. 18º da Portaria 79-A/94 tem a seguinte redacção: Na actualização das pensões calculadas com base nas remunerações em vigor a partir de 1 de Janeiro de 1992 até à data da entrada em vigor da presente portaria será deduzida a percentagem correspondente aos descontos legais para a Caixa Geral de Aposentações”.
E o mesmo artigo 18°, das Portarias 1093-A/94 e 101-A/96, a seguinte:
18.° No valor já actualizado das pensões calculadas com base nas remunerações em vigor a partir de 1 de Janeiro de 1993 até 31 de Dezembro de 1995 será deduzida a percentagem correspondente aos descontos legais para a Caixa Geral de Aposentações.
Quer no preâmbulo da Portaria n° 1093-A/96, quer no da Portaria n° 101-A/96 diz-se, a dado passo, o seguinte: Tal como nos anos anteriores, mantém-se o princípio decorrente de as pensões actualizadas em conformidade com a presente portaria não poderem ultrapassar as que seriam devidas se calculadas com base nas correspondentes remunerações do pessoal do activo, líquidas do desconto de quotas para a Caixa Geral de Aposentações.
Todas elas convocam os n°s 3 e 4 do artigo 4.° e 6 do artigo 45.° do Decreto-Lei n.° 353-A/89, de 16 de Outubro. Para o caso sub judice interessa especialmente este último normativo, que dispõe: A portaria referida no n.° 4 fixa o montante do subsídio de refeição, subsídios de viagem e marcha e ajudas de custo a partir de 1 de Janeiro de 1990. Portaria essa, do Ministro das Finanças, que procede à revisão anual, além do mais, das pensões da competência da Caixa Geral de Aposentações.
Na tese dos recorrentes, a infracção ao princípio da primazia ou precedência da lei decorreria da circunstância do Governe legislar, por via regulamentar e de forma inovatória, em matéria do regime de aposentação.
Só que nenhuma inovação existe dado que o princípio plasmado nos preâmbulos das Portarias 1093-A/94 e 101-A/96, não foi instituído pela Portaria 79-A/94; ele ancora-se no art. 7°, n.° l, do Decreto-Lei n° 110-A/81, de 14 de Maio, e no princípio contido no próprio EA, de que a pensão não pode exceder o montante da remuneração que lhe serve de base (art. 53°, n° 2).
(...)
Decorre do atrás exposto, que o acto recorrido não agride o referido princípio de actualização, porquanto apenas procede a uma adequação dos montantes das pensões de certos aposentados, entre os quais os recorrentes, às remunerações dos funcionários de idêntica categoria, no activo, por um período necessariamente transitório, até ser obtida essa equiparação.
(...)
Do que fica dito pode retirar-se a conclusão que também não ocorrem as invocadas violações dos artigos 57°, n° l e 3, e 59°, ambos do Estatuto da Aposentação. No segundo caso, já se salientou que não está em causa o princípio da actualização anual das pensões de aposentação, mas a mera adequação, necessariamente transitória, do montante de determinadas pensões ao valor das remunerações de funcionários de idêntica categoria no activo; por outro lado, como não há efectiva dedução de qualquer montante, mas apenas o congelamento das pensões segundo um critério legalmente definido, não ocorre qualquer violação dos primeiros normativos citados. »
No preâmbulo das portarias 1093-A/94 e 101-A/96 revela-se a ratio subjacente à consagração da norma regulamentar cuja aplicação os Recorrentes contestam (artigo 18º, supra transcrito daquelas portarias e também da Portaria 79-A/94), nestes termos (há uma ligeira diferença meramente literal nos textos daqueles preâmbulos que se despreza porque em nada afecta a subsistente identidade de sentido) : “Tal como nos anos anteriores, mantém-se o princípio decorrente de as pensões actualizadas em conformidade com a presente portaria não poderem ultrapassar as que seriam devidas se calculadas com base nas correspondentes remunerações do pessoal do activo, líquidas do desconto de quotas para a Caixa Geral de Aposentações”.
Na sua análise, o M.º Juiz a quo admitiu como assente que o aludido princípio de adequação entre o montante máximo das pensões e o valor líquido das remunerações dos funcionários de idêntica categoria no activo se encontrava consagrado na lei, designadamente nos artigos 7º/1 do DL 110-A/81, de 14 de Maio, e 53º/2 do EA, não existindo portanto nesta matéria qualquer inovação relevante introduzida pela via regulamentar.
Todavia, não é rigorosamente assim.
À data da emissão dos actos administrativos em causa, o artigo 53º/1 e 2 do EA tinha a configuração introduzida pelo DL 191-A/79, de 25 de Junho:
ARTIGO 53.º (Cálculo da pensão)
1 - A pensão de aposentação é igual à trigésima sexta parte da remuneração que lhe serve de base multiplicada pela expressão em anos do número de meses de serviço contados para a aposentação, até ao limite máximo de trinta e seis anos.
2 - A pensão não pode, em caso algum, exceder o montante da remuneração a que se refere o número anterior.
Quanto ao artigo 7º/1 do DL 110-A/81 nada dispunha sobre o limite máximo da pensão.
Significa isto que o “tecto” consagrado no EA para o montante das pensões de aposentação era definido pela remuneração da categoria no activo, simplesmente, sem qualquer atributo de “liquidez” e sem qualquer referência ao “desconto de quotas para a CGA”.
Só com a Lei 32-B/2002, de 30 de Dezembro (Orçamento de Estado para 2003), curiosamente em data pouco posterior à da sentença sob recurso, veio a ser introduzida a redacção do artigo 53º/1 e 2 do EA que consagra o princípio de que a pensão “não pode, em caso algum, exceder o montante da remuneração líquida a que se refere o n.º1”, ou seja, o montante da remuneração mensal relevante “deduzida da percentagem da quota para efeitos de aposentação”.
Afigura-se quase evidente que o regime assim instaurado para o ano de 2003 foi inovatório, na medida em que a remuneração atendível como tecto máximo da pensão sofreu uma redução de 10%, equivalente à quota para a CGA a deduzir pelo pessoal no activo. Neste sentido se expressou o ilustre Conselheiro J. Cândido de Pinho, ao escrever, em anotação ao artigo 53º do EA do seu “Estatuto da Aposentação”, pág. 219:
« Ora, o n° 2 anterior não introduzia este novo factor: liquidez remuneratória. O que, mais uma vez, representa um rude golpe nas expectativas dos subscritores, sempre com o invocado fundamento de aliviar os cofres da Caixa. Com a redução dos parâmetros valorativos do cálculo da pensão (pois, face ao n° l, na remuneração mensal relevante não entram as percentagens da quota para efeito de aposentação e de sobrevivência) também agora se estatui que, doravante, nunca a pensão poderá ser superior ao valor da massa remuneratória líquida que o subscritor “levava para casa” no final do mês. »
Obviamente, não se releva aqui a crítica à opção legislativa, mas a ideia de que a sua introdução apenas veio a ser feita em sede de lei em sentido estrito (excluindo os regulamentos) e sem efeitos retroactivos, com a Lei 32-B/2002, de 30 de Dezembro. O que se afigura é que o legislador, sensível à necessidade de restringir o valor das pensões nos seus níveis mais elevados como uma das formas de garantir a solvência do sistema a médio/longo prazo, aproveitou a maior agilidade legislativa propiciada em sede regulamentar para introduzir nas portarias citadas, referentes à actualização anual das pensões, a regra segundo a qual estas não poderiam ultrapassar os montantes que teriam se fossem calculadas com base nas remunerações do pessoal do activo, líquidas do desconto de quotas para a CGA. Isto, volta a frisar-se, antes que se mostrasse possível ou oportuno introduzir este mesmo princípio na lei em sentido estrito, maxime, no artigo 53º do DL 498/72, de 9 de Dezembro ( EA ).
Porém, abriu-se assim uma frente de incompatibilidade entre o regime novo introduzido nas portarias e o regime até então estabelecido no EA. Uma das formas dessa incompatibilidade aflora exactamente nos casos vertentes, de negação aos Recorrentes do direito à actualização anual das pensões, com o fundamento de que estas pensões, se actualizadas, ultrapassariam a bitola das correspondentes remunerações do pessoal do activo líquidas do desconto de quotas para a CGA.
Esta decisão afigura-se violadora do artigo 59º do EA, porque se traduziu efectivamente num “critério de (não) actualização” (sic, na expressão que consta da própria sentença, a fls. 206) quando parece seguro que aquele preceito deve funcionar como uma garantia de actualização tendencialmente universal para todas as pensões, como instituto que visa a finalidade de recuperação do poder de compra face à subida geral de preços, embora se relegue para diploma do Governo a fixação dos critérios e do quantum dessa “actualização” (leia-se, aumento, pelo menos em termos nominais, isto é, desprezada a taxa de inflação).
Em sentido similar, embora no contexto da inconstitucionalidade orgânica, se decidiu no Ac. STA de 11-06-97, Proc. 041742:
« A limitação resultante da norma do n.º 18 da Portaria n.º 79-A794, de 4 de Fevereiro, na medida em que é susceptível de levar à não actualização do montante de certa pensão de aposentação em consequência da actualização de vencimentos do pessoal activo constante do mesmo diploma, representa uma excepção no princípio geral de tal actualização constante do art. 59° do Estatuto de Aposentação, matéria que se integra nas bases do regime da função pública, da competência reservada da Assembleia República ( art. 168°, n.º l, al. v), da Constituição). II - É pois, tal norma do n.º 18 da Portaria n.º 79-A/94 organicamente inconstitucional, uma vez que tal diploma, na parte analisada, foi emitido abrigo do n.6 do art. 45° do D.L. n. 353-A/89, de 16 de Outubro, acontecendo que este diploma, bem como aquele cujo regime visou desenvolver – o D.L. n. 184/89 de 2 de Junho - não apresenta credencial parlamentar matéria de aposentação ».
Em suma, as normas dos artigos 18º das Portarias 79-A/94, de 4 de Fevereiro, 1093-A/94, de 7 de Dezembro, e 101-A/96, de 4 de Abril são inaplicáveis, por desconformidade com a regra de actualização das pensões prevista em fonte normativa superior – no caso, o artigo 59º do Estatuto da Aposentação - ao terem por efeito a não actualização de determinadas pensões a pretexto da implementação de um princípio de proibição de ultrapassagem da remuneração líquida do pessoal no activo que não se encontrava consagrado na lei geral à data da sua vigência.
Daí decorre que os Recorrentes tinham o direito a ver as suas pensões actualizadas nos termos gerais do artigo 59º do EA e do restante acervo normativo, não afectado de ilegalidade, das mencionadas portarias.
Quanto à pretensa violação do artigo 57º do EA entende-se não verificada, visto as deduções na pensão se referirem a situações específicas, independentes das regras de cálculo e de actualização das pensões, sobre as quais não se suscita nestes autos qualquer litígio.
Finalmente e reatando o que ficou expresso no início desta fundamentação de direito, não há que conhecer das inconstitucionalidades invocadas.
DECISÃO
Pelo exposto, considerando verificado o vício de ilegalidade imputado ao acto, com referência ao artigo 59º do EA, e procedentes as conclusões dos Recorrentes em que tal vício se mostra alegado, acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença e determinar a anulação dos actos impugnados.
Sem custas, visto a recorrida ser entidade isenta.
Lisboa, 03-02-2005