I. Relatório

Os AA., i) J..., ii) J..., iii) D... e iv) J..., vieram interpor recurso jurisdicional do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, de 29.01.2013, que julgou improcedente a ação administrativa especial que intentaram contra o Ministério da Administração Interna, na qual peticionavam a declaração de nulidade ou a anulação dos despachos do Secretário de Estado Adjunto da Administração Interna que negaram provimento aos recursos hierárquicos interpostos e a sua condenação à prática dos atos legalmente devidos que promovessem os ora Recorrentes ao posto imediato.

Nas alegações de recurso que apresentaram, culminaram com as seguintes conclusões – cfr. fls. 273 e ss., ref. SITAF:

«(…)

1. Os recorrentes colocam em crise o douto Acórdão do Tribunal a quo, por entenderem que os princípios e normas da LOGNR, aprovado pelo Decreto-Lei nº 231/93, de 26 de Junho, com as alterações entretanto introduzidas, designadamente o seu artigo 33º nº 3 e os princípios e normas do EMGNR, aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/93, de 31 de Julho, também com as alterações entretanto introduzidas, diplomas que à data dos factos se encontravam em vigor, designadamente os artigos 47º alíneas d) e e), 50º, 90º nº 2 e 91º nº 1, sobre os princípios a que tinham de obedecer as promoções, como as necessidades do serviço, a igualdade de oportunidades, o equilíbrio, através da gestão racional dos recursos humanos, e a antiguidade, que se materializam no desenvolvimento das carreiras, constituem meras normas de orientação para a administração, pelo que não são fundamento bastante para alicerçar o pedido dos AA., ora recorrentes.

2. E continua o douto Acórdão recorrido a afirmar que as promoções dependem do poder discricionário da administração, o que os recorrentes põem em causa tal entendimento.

3. Entendem os recorrentes, com o devido respeito, que é muito, que se esses princípios, que são imperativos, veja-se o caso dos artigos 90º nº 2 e 91º nº 1 do EMGNR, que impõem que os efectivos de cada quadro correspondem às necessidades do serviço e devem assegurar o equilíbrio de acesso aos mesmos postos nos diferentes quadros e que as vagas num quadro devem ser preenchidas por militares que reúnam as condições de promoção, e o nº 3 do artigo 33º da LOGNR estabelece que os efectivos são atribuídos às armas e serviços sob a designação de “qualquer quadro” ou de “qualquer arma” de acordo com as necessidades de serviço e princípio da igualdade de oportunidades, não constituírem poderes vinculados, obrigando a administração a ficar presa às disposições legais, sem margem de escolha, então a lei mais não é o que letra morta, ou normas em branco, e a administração faz o que entende por não estar subordinada à lei.

4. Ora, se existem quadros onde são distribuídos os militares com formação específica correspondente, então nas promoções, as vagas só devem ser preenchidas por militares que em cada quadro correspondam às necessidades do serviço e tendo em conta a igualdade de oportunidades, logo, colocar-se militares das armas, que só têm formação específica policial, nos serviços, quando existem militares com essa formação (os recorrentes), mas que se entende que apesar de serem mais antigos não mereceram promoção na altura, com o devido respeito, tal entendimento não pode estar submetido ao poder discricionário da administração, por não pugnar pelas necessidades do serviço e pelo princípio da igualdade de oportunidades, já que estes princípios estão sob jurisdição da lei.

5. Os recorrentes até admitem que as vagas existentes para as armas sejam bem superiores em relação aos serviços, por a missão da Guarda ser operacional, agora o que não admitem é que se promovam militares das armas para serem colocados nos serviços, designadamente nos administrativos, e isto seja considerado uma necessidade do serviço quando na subalínea (1) da alínea e. do ponto 2. da Informação nº 14/07, de 21 de Fevereiro se defende que das 105 vagas por preencher na arma de Infantaria, significando que essa arma está deficitária, apenas 23 serão colmatadas, por os militares não possuírem condições de promoção, mas nas promoções são colocados na AM, quadro este que tem militares a promover, só que não se promovem, porque os militares das armas, não preenchem as vagas do seu quadro, ocupando as vagas da AM. Ora, se se colocam militares das armas nos serviços, quando são promovidos, é demonstrativo que existem vagas na AM e necessidade do serviço em promover os militares dos serviços, porque os recorrentes tinham todas as condições de promoção, para ocuparem as vagas absorvidas pelos militares das armas.

6. Pelo que os princípios das necessidades do serviço, do equilíbrio e da igualdade de oportunidades, consagrados nas alíneas d) e e) do artigo 47º do EMGNR, não são princípios meramente orientadores, por dependerem de deveres impostos por lei relativamente à distribuição dos militares com formação específica nos diversos quadros e nas promoções, pelo que não julgou bem o douto Acórdão recorrido, estando viciado de erro de julgamento, por erro nos pressupostos de facto e de direito.

7. Consta do douto Acórdão recorrido, e por isso é que não julgou bem, que os recorrentes não demonstraram que a sua promoção ao posto imediato satisfaziam melhor o interesse público do que os promovidos das armas, que foram ocupar as vagas existentes na AM, pois se assim não fosse, faltava-lhes competência profissional, facto este que a administração nunca invocou, mas certamente que se os recorrentes fossem colocados nas armas, em Infantaria ou em Cavalaria, por não possuírem qualquer formação específica para esse fim, acontecer-lhes-ia o mesmo que os militares das armas colocados em AM sem formação nesta área.

8. Entendem os recorrentes que não tinham de demonstrar a sua maior competência em AM, por terem essa formação específica e por terem sempre exercido aí as suas funções, para satisfazerem melhor o interesse público, mas o douto Acórdão recorrido também não conseguiu demonstrar o contrário, por ter entendido que a administração tem poderes discricionários, quando é a lei que impõe o cumprimento de determinados princípios, designadamente as necessidades de serviço, o equilíbrio e a igualdade de oportunidades de promoção em qualquer quadro.

9. Mas repare-se que foi a própria administração a reconhecer o erro do “atraso dos militares de AM, TM e Saúde (na promoção) relativamente a outros quadros, sobretudo INF e CAV, (…) é um problema que vem de longe e que urge corrigir …” (cfr. doc. nº 21 junto à p.i.).

10. Se assim é, o douto Acórdão recorrido irrelevou este facto notório, errando ao decidir que os recorrentes não demonstraram a sua maior competência para satisfazer o interesse público, sendo demonstrativo que as promoções de AM não se fazem ao mesmo nível de Infantaria e Cavalaria, não se compreendendo que não sendo promovidos, existam vagas que são ocupadas pelos militares das armas, mais modernos.

11. Ora, os artigos 108º e 230º alínea c) do EMGNR, estabelecem que a modalidade para ascender ao posto de Sargento-Ajudante é a antiguidade, aferida nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 125º, acrescentando o artigo 111º que na promoção por antiguidade, mantém-se a antiguidade relativa, que surge densificada o artigo 31º, todos do EMGNR, estatuindo que a antiguidade relativa entre militares, com o mesmo posto, mas de quadros diferentes, é determinada pelas datas de antiguidade nesse posto, pelo que tendo em atenção o princípio da igualdade de oportunidades, o equilíbrio e essa mesma antiguidade, não se pode admitir que militares mais novos das armas, mas colocados na AM por promoção, passem a ter antiguidade mais antiga (quatro (4) anos) que até então os AA., porque a antiguidade relativa é determinada no posto, pelo que sendo os recorrentes do mesmo CPSA de 2007/2008 que os seus camaradas das armas, não pode a sua antiguidade ser invertida e vir a ser considerada mais moderna, por essa antiguidade relativa se manter por força da lei, razão pela qual a administração não possui poderes discricionários nessa matéria, ficando o douto Acórdão recorrido ferido de vício de erro de julgamento, por erro nos pressupostos de facto e de direito.

12. O douto Acórdão recorrido também se refere à Informação nº 14/07, de 21 de Fevereiro, mas fez, com o devido respeito, que é muito, uma incorrecta interpretação para não anular os despachos que estavam em crise, pois, na alínea c. do ponto 2 reconhece-se o atraso nas promoções a Sargento-Ajudante, acrescente-se na AM, porque à arma de Infantaria distribuíam-se 105, mas que só 23 é que iriam ser preenchidas por não haver 1ºs Sargentos em condições de promoção, veja-se a subalínea (1) da alínea e. do ponto 2, e isto porque, nos termos da alínea e. do ponto 2 se estatuía que a afectação de vagas dos vários quadros devia ter em consideração “a carência de efectivos da respectiva arma ou serviço e a situação de equilíbrio de cada um deles em comparação com os restantes quadros (nº 2 do art. 90º do EMGNR”) e “concretizar o princípio do equilíbrio e o princípio da igualdade de oportunidades (art.47º do EMGNR), bem como as necessidades do serviço, tendo em vista, por um lado, evitar distorções graves nas carreiras dos militares dos vários quadros e, por ouro, permitir a alimentação adequada às necessidades de cada quadro …” (cfr. doc. nº 5 junto à p.i.).

13. Ora, nessa Informação nº 14/07 parece concluir-se que a administração não possui poderes discricionários na matéria em causa, esses poderes estão balizados pelos princípios a seguir mencionados, por dever obediência ao princípio do equilíbrio de cada um dos quadros, ou seja, ao da igualdade de oportunidades e às necessidades do serviço e de cada quadro, pois neste âmbito encontra-se vinculado à lei, fugindo a esta quando defende que as 105 vagas de Infantaria previstas não seriam preenchidas por não haver militares em condições para serem promovidos, mas promove-os para o quadro de AM, que não é por acaso que tinha militares em condições para serem promovidos (os recorrentes), demonstrando que era um quadro deficitário e que isso demonstra que colocar militares doutro quadro em AM é um acto arbitrário.

14. Logo, o douto Acórdão recorrido está ferido do vício de erro de julgamento relativamente à interpretação dada aos artigos 33º nº 3 da LOGNR, 47º alíneas d) e e), para já não falar da sua alínea h), 50º, 90º nº 2, 91º nº 1, Informação nº 14/07 e os artigos 11º e ss. do Decreto Regulamentar nº 10/2008, de 27 de Novembro, que desenvolveu a Lei nº 63/2007, de 6 de Novembro, pois é inequívoco que o comando da administração dos recursos internos (CARI) tem funções administrativas, assegurando o comando e direcção de toda a actividade da Guarda nos domínios humanos, materiais e financeiros (cfr. nº 1 do artigo 33º) e não policiais/operacionais, pelo que o douto Acórdão recorrido, para proferir a douta decisão em crise, não consegue demonstrar que a não promoção dos recorrentes não satisfaziam melhor o interesse público e que a administração não tem poderes vinculados.

15. Entendem os recorrentes que o douto Acórdão recorrido sofre de vício de erro de julgamento, por erro nos pressupostos de facto e de direito, devendo ser revogado e que, embora quando foi interposta a acção a que não foi dada ganho de causa, os recorrentes ainda não tinham sido promovidos, por o terem sido recentemente, requerem que a sua antiguidade se reporte a 2006, data de antiguidade atribuída aos militares promovidos, sem qualquer transparência de métodos e critérios, ofensivo do princípio da credibilidade, consagrado na alínea h) do artigo 47º do EMGNR, e não com a antiguidade de 2010, que lhes foi atribuída.(…).»

O R., Ministério da Administração Interna, devidamente notificado para o efeito, apresentou as suas contra-alegações, que aqui se reproduzem:
«(…)
1. O douto recurso jurisdicional apresentado não tem condições para proceder, já que a douta sentença recorrida apurou os factos e aplicou o direito de forma rigorosa.
2. O douto recurso repete as razões já invocadas na 1ª instância, as quais foram impugnadas pelo Ministério e foram julgadas improcedentes pela douta sentença de 28 de Janeiro de 2013.
Por assim ser, o Ministério dá aqui por reproduzido tudo quanto afirmou na 1ª instância.
Será agora ocasião de evidenciar os aspectos fulcrais da questão de direito que cabe a Vossas Excelências julgar.
3. A arguição de nulidade dos despachos impugnados deve ser liminarmente afastada.
Com efeito, é sabido que o regime da nulidade tem por alvo situações aberrantes ou altamente ofensivas da ordem jurídica, de tal modo que a lei lhes veda a capacidade de produzirem efeitos jurídicos ou de se consolidarem, no caso de a sua validade não ser contestada.
Ora o que aqui está em causa é saber-se se a Administração terá, ou não, cumprido regras jurídicas em matéria de promoção, existindo afinal simples divergências quanto à interpretação dessas normas.
Esta circunstância, associada à conclusão uniforme da jurisprudência administrativa sobre a não existência de um direito à promoção por parte dos militares da GNR, indica que a arguição de nulidade se mostra desadequada.
4. Os Recorrentes não contestaram o Despacho de 12 de Março de 2007, do Senhor Comandante-Geral, que foi aposto na informação nº 14/07, o qual determinou a afectação de vagas na promoção ao posto de Sargento-Ajudante, relativas ao ano de 2006, e fixou 6 vagas para o quadro de Administração Militar.
Não dispunham, por isso, de legitimidade para virem a Tribunal pedir a condenação à prática de um acto legalmente devido, que, precisamente, acarretaria a alteração do referido Despacho.
E isto é assim, uma vez que, nos termos do artigo 230º do Estatuto dos Militares então em vigor (Decreto-Lei nº 265/ 93), a promoção a sargento-ajudante é feita por "antiguidade", isto é, de acordo com a respectiva lista.
5. Toda a argumentação dos Recorrentes está orientada para o questionamento da gestão operada pelo Comandante-Geral da GNR.
Mais, ao fazê-lo, os Recorrentes não só desconsideram os amplos poderes discricionários que a lei atribui ao comandante-geral nessa matéria (cf. artigo 36º do Decreto-Lei nº 231/93 e artigo 23º da Lei nº 63/ 2007), como obnubilam o facto de, em momento anterior, o Governo ter determinado que a racionalização da organização da GNR deverá efectivar-se através de "uma redução do peso da área administrativa ao longo da estrutura hierárquica da GNR" (cf. preâmbulo do Decreto Regulamentar nº 19/2008, que regulamenta a Lei nº 63/2007).
Pelas razões expostas, a douta sentença é insusceptível de censura, merecendo ser confirmada pelo Tribunal Central. Assim, com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado improcedente.».

Colhidos os vistos legais, importa apreciar e decidir.

I. 1. Questões a apreciar e decidir

As questões suscitadas pelos Recorrentes, delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, traduzem-se em apreciar se a decisão recorrida incorreu erro de julgamento relativamente à interpretação dada aos art.s 33.º nº 3 da LOGNR, 47.º alíneas d), e), e h), 50.º, 90.º nº 2, 91.º nº 1, Informação nº 14/07 e os art.s 11.º e ss. do Decreto Regulamentar nº 10/2008, de 27.11., que desenvolveu a Lei nº 63/2007, de 06.11., pedindo ainda, a final que, «(…) embora quando foi interposta a acção a que não foi dada ganho de causa, os recorrentes ainda não tinham sido promovidos, por o terem sido recentemente, (…) que a sua antiguidade se reporte a 2006, data de antiguidade atribuída aos militares promovidos, sem qualquer transparência de métodos e critérios, ofensivo do princípio da credibilidade, consagrado na alínea h) do artigo 47º do EMGNR, e não com a antiguidade de 2010, que lhes foi atribuída.»

II. Fundamentação

II.1. De facto

A matéria de facto constante da sentença recorrida é aqui transcrita ipsis verbis:
«(…)
A - Os AA. são 1°s Sargentos da Administração Militar (AM) da GNR.

B - Em 2007-02-21 foi elaborada pela 1ª Repartição do Comando-Geral da Guarda Nacional Republicana, a Informação nº 14/07, da qual consta, por extracto: "...









...", cfr. Doe. 5, fls. 56 a 60 dos autos e Doe. 1 do PA.

C - Em 2007-03-12, o Comandante-Geral da GNR exarou o seguinte despacho na informação supra:
"Considerando a factualidade descrita e a fundamentação aduzida na presente Informação, determino que as 125 (cento e vinte e cinco) vagas no posto de SAJ, reportadas ao ano de 2006, sejam distribuídas nos termos propostos no ponto 3.
Proceda-se em conformidade.", cfr. Doc. 5, fls. 56 dos autos.

D - Em 2007-03-20, através da Ordem de Serviço nº 55 foram publicitadas as vagas reportadas ao ano de 2006 para a promoção ao posto de Sargento-Ajudante, cfr. Doc.6, fls. 61 dos autos.

E - Em 2008-12-10, o Comandante-Geral, através do Despacho nº 28-A/08/0G, aprovou a lista definitiva dos 1ºs sargentos a promover ao posto de sargento-ajudante, cfr. Doc. 7, fls. 62 dos autos.

F - Em 2008-12-17, a Chefia do Serviço de Pessoal, através da Informação nº 787/08, propôs ao Comandante-Geral a promoção de militares no âmbito do procedimento promocional ao posto de Sargento-Ajudante, cfr. Doc. 7, fls. 63 a 65 dos autos.

G - Em 2008-12-19, o Comandante-Geral da GNR proferiu despacho de aprovação da promoção ao posto de Sargento-Ajudante, cfr. Doe. 7, fls. 62 dos autos.

H - Em 2008-12-23 foram publicitadas as promoções conforme Ordem de Serviço nº 246, cfr. Doc. 8, fls. 66 a 68 dos autos.

I - Em 2009-01-14, J... apresentou reclamação dirigida ao Tenente-General Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana do despacho de 2008-12-19, cfr. Doc. 9, fls. 70 a 76 dos autos.

J - Com data de 2009-01-14, D... apresentou reclamação dirigida ao Tenente-General Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana do despacho de 2008-12-19, cfr. Doc. 10, fls. 77 a 83 dos autos.

K - Em 2009-01-14, J... apresentou reclamação dirigida ao Tenente-General Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana do despacho de 2008-12-19, cfr. Doc. 11, fls. 70 a 76 dos autos.

L - Em 2009-02-25, J... apresentou recurso hierárquico dirigido ao Ministro da Administração Interna do indeferimento tácito da reclamação, apresentada em 2009-01-14, cfr. Doc. 12, fls. 93 a 100 dos autos.

M - Em 2009-02-25, J... apresentou recurso hierárquico dirigido ao Ministro da Administração Interna do indeferimento tácito da reclamação, apresentada em 2009-01-14, cfr. Doc. 13, fls. 103 a 110 dos autos.

N - Em 2009-02-25, J... apresentou recurso hierárquico dirigido ao Ministro da Administração Interna do indeferimento tácito da reclamação, apresentada em 2009-01-14, cfr. Doc. 14, fls. 112 a 119 dos autos.

O - Em 2009-03-30 o Comando da Administração dos Recursos Internos, elaborou a Informação nº 83/09 -AJ e propôs a negação do provimento à reclamação apresentada por J..., Doc. cfr. fls. 123 a 131 dos autos.

P - Em 2009-06-03, o Comandante-Geral, em substituição, proferiu despacho de indeferimento da reclamação de J..., cfr. fls. 122 dos autos.

Q - Em 2009-03-30 o Comando da Administração dos Recursos Internos, elaborou a Informação nº 87/09 -AJ e propôs a negação do provimento à reclamação apresentada por J..., Doc. 16, cfr. fls. 123 a 131 dos autos.

R - Em 2009-06-03, o Comandante-Geral, em substituição, proferiu despacho de indeferimento da reclamação de J..., cfr. fls. 134 dos autos.

S - Em 2009-03-30 o Comando da Administração dos Recursos Internos, elaborou a Informação nº 79/09 -AJ e propôs a negação do provimento à reclamação apresentada por J..., cfr. fls. 145 a 153 dos autos.

T - Em 2009-06-03, o Comandante-Geral, em substituição, proferiu despacho de indeferimento da reclamação de J..., cfr. fls. 144 dos autos.

U - Em 2009-07-17, J... dirigiu ao Ministro da Administração Interna recurso hierárquico do indeferimento expresso da reclamação apresentada em 2009-01-14, cfr. Doc. 18, fls. 155 a 163 dos autos e Doc. 3 do PA.

V - Em 2009-07-13, J... dirigiu ao Ministro da Administração Interna recurso hierárquico do indeferimento expresso da reclamação apresentada em 2009-01-15, cfr. Doc. 19, tis. 164 a 172 dos autos e Doc. 2 do PA.

W - Em 2009-07-17, D... dirigiu ao Ministro da Administração Interna recurso hierárquico do indeferimento expresso da reclamação apresentada em 2009-01-14, cfr. Doc. 5 do PA.

X - Em 2009-07-23, J... dirigiu ao Ministro da Administração Interna recurso hierárquico do indeferimento expresso da reclamação apresentada em 2009-01-14, cfr. Doc. 4 do PA.

Y - Em 2009-06-16 pela Ordem de Serviço nº 70 foi publicada a lista de colocações, cfr. Doc. 20, fls. 173 a 174 dos autos.

Z - O Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana pronunciou-se através de Informação sobre cada um dos recursos hierárquicos dos actos de indeferimento expresso apresentados pelos AA. conforme Doc. 6, 7, 8 e 9 do PA.

AA - Em 2010-05-19, a Direcção de Serviços de Assuntos Jurídicos e de Contencioso da Secretaria Geral do Ministério da Administração Interna elaborou o Parecer 386-FC/2010, Proc. nº 474/10, sob o assunto: "Recurso hierárquico interposto pelo Primeiro-sargento da GNR J...", no qual se pode ler.


AB - Em 2010-05-25 o Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna exarou despacho, com o seguinte teor:

II.2. De direito

i) Do erro de julgamento imputado à decisão recorrida relativamente à interpretação dada aos art.s 33.º nº 3 da LOGNR, 47.º alíneas d), e), e h), 50.º, 90.º nº 2, 91.º nº 1, Informação nº 14/07 e os art.s 11.º e ss. do Decreto Regulamentar nº 10/2008, de 27.11., que desenvolveu a Lei nº 63/2007, de 06.11.

Antes de conhecer do suscitado vício imputado à decisão recorrida, importa esclarecer desde já que o pedido formulado a final, pelos Recorrentes, no sentido de que, «(…) embora quando foi interposta a acção a que não foi dada ganho de causa, os recorrentes ainda não tinham sido promovidos, por o terem sido recentemente, (…) que a sua antiguidade se reporte a 2006, data de antiguidade atribuída aos militares promovidos, sem qualquer transparência de métodos e critérios, ofensivo do princípio da credibilidade, consagrado na alínea h) do artigo 47º do EMGNR, e não com a antiguidade de 2010, que lhes foi atribuída.» não pode ser conhecido por este tribunal ad quem na medida em que o mesmo não está relacionado com os efeitos de atos que estão subjacentes à ação em apreço. Ou seja, a questão do reporte da antiguidade decorrente da recente promoção posterior de que os Recorrentes foram alvo, prende-se com este ato posterior e não com os atos que foram impugnados nos autos.

Porém, caso o presente recurso obtenha provimento, e seja revogada a decisão recorrida e, conhecendo este tribunal ad quem em substituição, seja determinada a promoção dos Recorrentes por referência ao ano de 2006, tal efeito poderá ser obtido em sede de execução de sentença.

Avancemos.

Sobre a questão colocada em sede de recurso, o discurso fundamentador da decisão recorrida foi o seguinte:

«(…) Os AA. alegam que deviam ter sido promovidos porque, face ao constante no ponto 2. alíneas e) e g) e ao quadro D do despacho exarado na Informação nº 14/07 incluíam-se no universo dos que poderiam ser promovidos por antiguidade ao posto de Sargento-Ajudante.

Os AA. foram nomeados para o 8° Curso CPSA, em finais de Junho de 2007 para passarem a reunir as condições previstas no artigo 234° do EMGNR. sendo que, nos termos do artigo 249° n°1 do EMGNR, as nomeações para o curso, são efectuadas, de acordo com a antiguidade e com as vagas fixadas e têm em vista satisfazer as necessidades da Guarda.

Concluem os AA. que apenas com a sua promoção, o desenvolvimento das suas carreiras se concretiza, de acordo com os princípios do equilíbrio de cada um dos quadros e da igualdade de oportunidades, conforme consagrado nas alíneas d) e e) do artigo 47º, artigo 50º, nº2 do artigo 90° do EMGNR e n°3 do artigo 33° da LOGNR.

Vejamos.

O Decreto-Lei nº 231/93, de 26 de Junho aprova a lei orgânica da Guarda Nacional Republicana (LOGNR), (actualmente revogado pela Lei nº 63/2007, de 22 de Junho), dispondo o artigo 33º nº3, na redacção do Decreto-Lei nº 15/2002, de 29 de Janeiro que:

"Os efectivos constantes da portaria referida no número anterior sob a designação de "qualquer quadro" ou "qualquer arma" são atribuídos às armas e serviços por despacho do comandante-geral, tendo em conta as necessidade do serviço e o princípio da igualdade de oportunidades estabelecido na alínea d) do artigo 47° do Estatuto dos Militares da GNR.".

O Decreto-Lei nº 265/93, de 31 de Julho, aprova o Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR) e encontra-se actualmente revogado pelo Decreto-Lei nº 29/12009 , de 14 de Outubro.

O artigo 47º do Decreto-Lei nº 265/93, de 31 de Julho, sob a epigrafe "Princípios", dispõe que:

"O desenvolvimento das carreiras profissionais da Guarda orienta-se pelos seguintes princípios:

(...)

d) Princípio da igualdade de oportunidades - perspectivas de carreiras semelhantes nos vários domínios da formação e promoção;

e) Princípio do equilíbrio - gestão integrada dos recursos humanos, materiais e financeiros por forma a ser obtida a coerência do efectivo global autorizado;"

O artigo 50°, sob a epígrafe "Desenvolvimento da carreira" prevê que:

"1 - O desenvolvimento da carreira dos militares dos quadros da Guarda verifica-se de acordo com as qualificações, a antiguidade e o mérito revelados no seu desempenho profissional, observada a satisfação das condições gerais e especiais de promoção e as necessidades permanentes do serviço da Guarda.

2 - O desenvolvimento da carreira deve possibilitar uma permanência significativa e funcionalmente eficaz nos diferentes postos que a constituem.

No que à colocação dos militares respeita dispõe o artigo 53° sob a epígrafe "Princípios":

“ A colocação de militares obedece aos seguintes princípios:

a) Primado da satisfação das necessidades e interesses do serviço;

b) Satisfação das condições de promoção;

c) Aproveitamento da capacidade profissional, avaliada em função da competência revelada e da experiência adquirida;

d) Conciliação, na medida do possível, dos interesses pessoais com os do serviço."

O artigo 90º nº2 estabelece que:

"2 - Os efectivos em cada posto de cada quadro correspondem às necessidades das funções previstas nas estruturas orgânicas da Guarda e devem assegurar, sempre que possível, o equilíbrio no acesso aos mesmos postos nos diferentes quadros."

E o artigo 91° nº1 dispõe que:

"1 - As vagas ocorridas num quadro devem ser preenchidas por militares que reúnam as necessárias condições de promoção." (sublinhados nossos).

Visto o regime jurídico, verifica-se que os normativos invocados pelos AA constituem normas e princípios orientadores do desenvolvimento das carreiras e da colocação dos militares da Guarda Nacional Republicana mas não constituem fundamento bastante para alicerçar, em concreto, a condenação da Administração a promover os AA., ao posto de Sargento-Ajudante da Administração Militar (AM), como vem pedido nos presentes autos.

E isto porque, tais normas não têm a virtualidade de conferir o direito à promoção dos efectivos da GNR.

Estas normas destinam-se a orientar as decisões de gestão tomadas ao nível da estrutura institucional da GNR, tendo em conta o primado do princípio das necessidades e interesses do serviço em conjugação, designadamente, com o princípio da igualdade de oportunidades.

Sendo assim e ainda que, como resulta do probatório, a Informação nº 14/07, de 21 de Fevereiro, elaborada nos termos do n°3 do artigo 33° da Lei Orgânica da GNR (LOGNR) e aprovada por despacho de 2007-03-12 do Comandante-Geral da GNR tenha autorizado 125 vagas para o ano de 2006, provenientes das designações de "qualquer quadro" e "qualquer arma" constantes do quadro geral da Portaria nº 194/2002, de 5 de Março, e tenha destinado 6 vagas à Administração Militar (AM), e ainda que potencialmente os AA. se incluíssem no universo dos que poderiam ser promovidos por antiguidade ao posto de Sargento-Ajudante, tal não significa que, em conjugação com as normas e princípios acima referidos, essa expectativa se possa concretizar num "direito à promoção".

Até porque esta última possibilidade, que os AA. alegam, vem infirmada pelo disposto na alínea c. do parágrafo 2. (Análise) da Informação nº 14/07, quando esclarece que "as promoções a Sargento-Ajudante encontram-se ligeiramente atrasadas, pois ainda falta efectuar algumas promoções relativas ao ano de 2004 e, praticamente, todas as de 2005 (...). Esta situação deve­ se ao facto dos 1ºs Sargentos, apesar de terem o tempo mínimo de permanência no posto, ainda não terem sido nomeados para a frequência do curso de promoção a sargento-ajudante (CPSA), por impossibilidade de capacidade de formação da EPG. Julga-se que esta situação ficará resolvida no corrente ano, pois está prevista a realização de dois CPSA para 150 sargentos."

E tal direito não emerge do facto dos AA. terem sido nomeados para o 8º CPSA para passarem a reunir as condições especiais de promoção previstas no artigo 234º do Estatuto dos Militares da GNR (EMGNR), por via do n°1 do artigo 249° do EMGNR aplicável à data dos factos.

Deste modo, ainda que, de acordo com o estabelecido na Informação nº 14/07 sejam as necessidades do serviço, aliadas à igualdade de oportunidades que norteiam a distribuição de vagas ali proposta (cfr. ponto 2. ai. e)) tal não determinava que os AA. devessem constar do Despacho de 2008-12-19 que aprovou a promoção dos 1ºs Sargentos das armas e serviços ao posto de Sargento-Ajudante.

E isto porque, a ponderação efectuada pela Administração com base no primado do interesse e necessidades do serviço conduziu a opção diversa, no sentido de promover ao posto imediato colegas do 20°, 21° e 22° Cursos de Formação das armas, ainda que mais modernos que os AA. da Administração Militar (AM).

Não vem demonstrado que a promoção dos AA., por pertencerem aos serviços, melhor satisfizesse o interesse público prosseguido pela GNR em detrimento dos militares que foram promovidos que pertencem às armas.

Pelo que, no exercício do poder discricionário que cabe à Administração, não se nos afigura que este tenha extravasado os seus limites e, por consequência, ao não ter dado provimento aos recursos apresentados pelos AA., tenha contrariado os princípios da legalidade, da igualdade de oportunidades, da justiça, da imparcialidade e da proporcionalidade, consagrados nos artigos 3° nº3, 13º e 266° da CRP como veio alegado pelos AA.

Nessa medida, as opções que decorrem da aprovação da Informação nº 14/07, através da qual são atribuídas 105 vagas da arma de infantaria e unicamente 6 vagas de AM, opções não coincidentes com o alegado pelos AA., que entendem que seriam necessárias 21 vagas de AM para que fossem promovidos todos os militares de AM do mesmo curso dos das armas e 7 militares que já estavam atrasados do 19° curso, não contrariam as normas acima referidas constituindo decisão tomada no âmbito do poder discricionário da Administração.

E tal decisão foi fundamentada, tal como consta no ponto 2. al. e) da Informação nº 14/07, do seguinte modo:

"A afectação de vagas aos vários quadros deve ter em consideração a carência de efectivos da respectiva arma ou serviço e a situação de equilíbrio de cada um deles em comparação com os restantes quadros (nº2 do art.º 90.º do EMGNR) e ser orientada de forma a concretizar o princípio do equilíbrio e o princípio da igualdade de oportunidades (art°. 47º do EMGNR), bem como as necessidades do serviço, tendo em vista, por um lado, evitar distorções graves nas carreiras dos militares dos vários quadros e, por outro, permitir a alimentação adequada às necessidades de cada quadro (alínea b) do nº1 do art. 49º do EMGNR)."

Do mesmo modo, se insere no poder discricionário da Administração e na ponderação dos diversos interesses em presença para a GNR, envolvendo juízos de conveniência e oportunidade, a prolação do Despacho de 2008-12-19 que aprovou a promoção dos militares ao posto de Sargento Ajudante.

Ainda que nesse conjunto estivessem integrados militares do 20°, 21° e 22° cursos, todos mais modernos que os AA., mas pertencentes às armas.

Efectivamente, a argumentação dos AA. não se pode sobrepor à da entidade demandada que se sustenta no primado do princípio da satisfação das necessidades de serviço que resultou na promoção dos colegas de armas, ainda que mais modernos e apesar dos AA. reunirem condições para a promoção na altura em que o procedimento promocional corria os seus termos.

Em conformidade, apenas há que concluir que as normas e princípios invocados não conferem aos militares da GNR que estão em condições de serem promovidos, como era o caso do AA., o direito à promoção que vem pedido.

Em conclusão, não pode a pretensão dos AA. proceder, nem ser a entidade demandada condenada à prática de acto que promova os AA. a Sargentos-Ajudantes, o que prejudica demais considerações, devendo a acção ser julgada totalmente improcedente. (…)»

Desde já se adianta que a decisão recorrida é para manter.

Vejamos porquê.

Nos termos do art. 111.º, do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (EMGNR), na redação vigente à data dos factos, sob a epígrafe “Promoção por antiguidade”, «A promoção por antiguidade consiste no acesso ao posto imediato, mediante a existência de vaga e a satisfação das condições de promoção, mantendo-se a antiguidade relativa.»

Por sua, vez, o Capítulo III, do mesmo diploma, ao dispor sobre “Promoções e graduações”, designadamente, nos seus artigos 230.º, sobre “Modalidades de promoções”, dispunham que «As promoções obedecem às modalidades seguintes: (…) c) A sargento-ajudante, por antiguidade; (…)» e que, nos termos do art. 231.º, sob a epígrafe “Verificação das condições gerais de promoção”, «A verificação das condições gerais de promoção dos sargentos é da competência do comandante-geral e é efectuada com base nos elementos elaborados pelo órgão de gestão de pessoal.», sendo que, por sua vez, as “Condições especiais de promoção a sargento-ajudante”, estabelecidas no respetivo art. 234.º, eram as seguintes: «a) Frequência, com aproveitamento, do respetivo curso de promoção; b) Ter tempo mínimo de quatro anos de permanência no posto de primeiro-sargento; c) Ter prestado na categoria, no mínimo, um ano de serviço efectivo em unidade ou órgãos próprios da respectiva arma ou serviço na Escola Prática da Guarda.»

Resulta das normas citadas na sentença recorrida que, designadamente, a alínea a) do art. 53º do EMGNR, de acordo com qual a colocação dos militares se submete ao primado da satisfação das necessidades e interesses do serviço, resultando do mesmo que a colocação dos militares da Guarda Nacional República (GNR), está sujeita, em primeiro lugar, à satisfação das necessidades e interesses do serviço, convicção essa que é reforçada pela circunstância de a conciliação dos interesses pessoais com os do serviço, apenas surgir prevista na alínea d) do citado art. 53.º, conciliação essa que, no entanto, terá lugar na medida do possível.

Por estar em causa o primado da satisfação das necessidades de serviço é que, por sua vez, o art. 54º, ao enumerar as formas de colocação dos militares da GNR o faz nos seguintes termos: «A colocação de militares para o exercício de quaisquer funções profissionais desempenhadas em comissão normal processa-se por escolha, oferecimento, imposição de serviço ou motivo disciplinar.»

Sendo que, também o art. 57.º do mesmo EMGNR, sob a epígrafe, “Colocação por imposição”, determina que esta se processa «por escala, com vista ao exercício de determinado cargo, função própria do posto ou por motivos cautelares» - n.º 1 – e que nas escalas referidas são inscritos os militares que satisfaçam os requisitos técnicos e profissionais exigidos para o exercício de determinados cargos ou funções – n.º 2.

Neste pressuposto, embora sendo por antiguidade a modalidade de promoção aplicável à situação em apreço, não significa que esta se tenha de sobrepor aos restantes critérios aplicáveis à colocação dos militares da GNR. Antes pelo contrário. Desde logo, porque a promoção, para acontecer, precisa que existam vagas e estas são fixadas atendendo prioritariamente à satisfação das necessidades e interesses do serviço – cfr. citado art. 53.º do EMGNR, supra citado e transcrito.

Ora, a Informação n.º 14/07 – cfr. alínea B) da matéria de facto – sobre a qual recaiu o despacho do Comandante-geral da GNR, que determinou a afetação das vagas – cfr. alínea C) da matéria de facto - e procedimento posterior – cfr. alíneas D) a H) da matéria de facto -, está fundamentada em termos que se afiguram suficientes para que um destinatário normal, na posição dos Recorrentes, a possam perceber. E tanto assim é que tal opção gestionária foi impugnada nos seus fundamentos, não por falta de compreensão.

Acresce que, dúvidas não há que é ao Comando-Geral da GNR e aos respetivos órgão e serviços, que compete proceder à respetiva gestão de quadros de harmonia e em concordância com os apontados princípios, tal como resulta do art. 36.º da Lei Orgânica da GNR (Decreto-Lei n.º 231/93, de 26.06, art. 23.º da Lei n.º 63/2007, de 06.11.), por ser a entidade que melhor está posicionada, em cada momento, para proceder à avaliação das necessidades dos serviços e assim acomodar as opções a tomar nesse âmbito. Competência esta que, coerentemente com a sua natureza discricionária, a não ser que incorra em vício de violação de lei, desvio de poder ou erro manifesto de apreciação dos factos e/de direito, é que poderá ser sindicada pelos tribunais, vícios esses que não se mostram verificados no caso em apreço, face a todo o exposto.

Sendo que, qualquer eventual compressão dos princípios da estabilidade e da confiança, desde que não ponha em causa o conteúdo essencial dos mesmos, é perfeitamente legitimado face à necessidade de contrabalançar com outro tipo de princípios como o princípio da prevalência das necessidades de serviço devidamente regulamentado (1).

Razão pela qual, face aos fundamentos plasmados na concreta definição das vagas disponíveis para o efeito – cfr. Informação n.º 14/07, ref. alínea B) da matéria de facto – a não promoção dos Recorrentes não acarreta que a sentença recorrida tenha errado na interpretação que fez das normas aplicáveis, desde logo porque das mesmas resulta que não existe um efetivo direito à promoção – como aliás, não existe, nos termos gerais, por contraponto com a progressão, essa sim, automática - , mas sim um poder discricionário de desencadear ou não os procedimentos de promoção, pois que esta visa, em primeira linha, a salvaguarda dos referidos interesses públicos de boa afetação e gestão de recursos humanos e, só depois, dar satisfação ao interesse particular dos funcionários.

Em face do que, e sem necessidade de mais amplas considerações, a pretensão dos Recorrentes terá necessariamente que soçobrar.

III. Decisão

Pelo exposto, acordam os juízes da secção do contencioso administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e em manter a decisão recorrida.

Custas pelos Recorrentes.

Lisboa, 21.01.2021.

Dora Lucas Neto

*

A relatora consigna e atesta, que nos termos do disposto no art. 15.°- A do Decreto-Lei n.° 10- A/2020, de 13.03., aditado pelo art. 3.° do Decreto-Lei n.° 20/2020, de 01.05., têm voto de conformidade com o presente acórdão os senhores magistrados integrantes da formação de julgamento, os Senhores Desembargadores Pedro Nuno Figueiredo e Ana Cristina Lameira.

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

(1) Sobre questão idêntica, cuja doutrina se pode aplicar ao caso em apreço v. ac. STA, de 04.10.2018, P. 01132/16.9BALSB, disponível em www.dgsi.pt