| Decisão Texto Integral: | ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
1. A…, com os sinais dos autos, intentou no juízo administrativo social do TAC de Lisboa contra o Instituto da Segurança Social, IP, previamente à propositura da acção principal de impugnação do acto de restituição de quantias públicas, uma providência cautelar, na qual peticionou a suspensão de eficácia do acto de restituição de quantias públicas, cujos projectos de decisão lhe foram notificados em Novembro e Dezembro de 2019 e dos actos de execução, operados pela retenção parcial do valor da sua pensão mensal.
2. O TAC de Lisboa, por sentença datada de 21-6-2022, julgou procedente o processo cautelar e, em consequência, deferiu a providência requerida, suspendendo a eficácia dos actos jurídicos de execução consubstanciados nas notas de reposição de quantias em causa nos autos, devendo o requerido abster-se de proceder à execução material desses actos, designadamente não realizando dedução ou compensação na pensão de velhice do requerido, para efeitos da reposição de quantias suspensas.
3. Inconformado, o Instituto da Segurança Social, IP interpôs recurso de apelação para este TCA Sul, tendo concluído a sua alegação nos seguintes termos:
“1º - A decisão proferida no procedimento administrativo que determinou a reposição das prestações de desemprego era contenciosamente impugnável, visto não ser necessário no caso qualquer reclamação ou recurso administrativo necessário.
2º - Aliás, está indiciariamente provado nos autos e documentado no processo administrativo que o autor foi notificado da sobredita decisão administrativa que ordenou a reposição das prestações de desemprego indevidamente pagas pela segurança social (cfr. artigo 3º dos factos indiciariamente provados e fls. 10 do PA).
3º - Sucede que, o autor não terá concordado com o acto administrativo em questão, mas nada fez e, pretende pela acção cautelar ter uma segunda oportunidade de impugnar aquela decisão quando o prazo para esse efeito se mostra, há muito esgotado.
4º - E não vale o alegado pretexto do autor de que não foi notificado e por isso não propõe a acção administrativa principal, quando os factos indiciariamente provados na acção cautelar, nomeadamente entre os pontos 1 a 15, provam de forma clara que o autor tinha completo conhecimento do acto administrativo primário (cessação do subsídio de desemprego com efeitos a 5-7-2015) bem como dos seus precisos e concretos contornos, quer da nota de reposição, quer dos actos materiais de execução (nomeadamente a retenção do valor de € 525,45 na sua pensão) facto que, por ser pessoal, não pode desconhecer (vd. o ponto 15 dos factos indiciariamente provados).
5º - Desta forma, sustentamos a caducidade do direito de acção alegando que o autor não está a atacar a nota de reposição, mas sim o acto que determinou a cessação das prestações de desempego (cfr. fls. 10 do PA), sendo que se encontra ultrapassado o prazo de 3 meses previsto no nº 2, alínea b), do artigo 58º do CPTA, para interpor a acção.
6º - Por outro lado, os actos de execução, consideram-se como sendo os actos administrativos através dos quais se põe em prática um acto administrativo anterior lesivo, dotado de eficácia externa e susceptível de definir uma situação jurídica num caso concreto, nada acrescentando nem retirando, em princípio a esse acto, antes mantendo na ordem jurídica a resolução individual e concreta constante desse acto.
7º - Assim sendo, e na nossa opinião, no caso vertente não se mostra que o Tribunal a quo tenha feito uma adequada interpretação e aplicação do disposto no artigo 51º, nº 1 do CPTA.
8º - Até porque, neste momento, a eventual propositura de acção administrativa principal consubstancia a prática de acto inútil dada a caducidade do direito de acção.
9º - Vale dizer, verifica-se na sentença impugnada a clara violação do artigo 123º, nº 1, alínea a) do CPTA.
10º - Os actos executivos são actos que se limitam a dar execução, a confirmar o acto anterior, são actos que nada inovam.
11º - Tais actos porque nada inovam na esfera jurídica, não vêm alterar o “statu quo ante”, limitam-se a descrever uma situação anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito.
12º - Retira-se do artigo 51º do CPTA, que os actos de mera execução de actos administrativos anteriores não são contenciosamente impugnáveis, na medida em que não contenham vícios/ilegalidades próprios.
13º - É que, na parte em que não inova não decide nada pois já está decidido, apenas na parte em que exprime uma resolução é que pode ser sindicável.
14º - Acresce que, não se pode dar como preenchido o requisito relativo ao fumus boni iuris se apenas são imputados ao acto cuja suspensão de eficácia é requerida, vícios sancionáveis com o desvalor da anulabilidade e não foi observado o prazo de impugnação desse acto, previsto no artigo 58º, nº 1, alínea b) do CPTA.
15º - Além do mais, estando violada a norma imperativa da alínea b) do nº 1 do artigo 60º do DL nº 220/2006, de 3 de Abril (porque não são cumuláveis prestações de desemprego com pensões abrangidas pelos regimes dos sistemas de segurança social ou de outro sistema de protecção social incluindo os regimes estrangeiros), nunca poderia no caso em apreço, verificar-se o fumus boni iuris, pelo que não se justifica a suspensão de eficácia dos actos jurídicos de execução levados a cabo pela segurança social.
16º - Do exposto resulta que, na sentença recorrida, estão violados também os artigos 51º e 123º, nº 1, alínea a) do CPTA, uma vez que a invalidade que é apontada na acção cautelar é a anulabilidade e não foi cumprido pelo autor o prazo de 3 meses previsto no nº 2, alínea b), do artigo 58º do CPTA, para interpor a acção principal”.
4. O recorrido contra-alegou, tendo para tanto formulado as seguintes conclusões:
“(i) A recorrente confunde, ou continua a confundir, aquela que terá sido a decisão de indeferimento/revogação/anulação de atribuição de subsídio de desemprego com a decisão de reposição de quantias, sendo que uma e outra não se confundem, sendo que nos presentes autos o que está em causa (e que foi colocado em crise na acção principal com data de entrada em 25-7-2022, tendo dado lugar ao processo nº 2196/22.1BELSB que irá correr os seus termos pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa) é a decisão (ou melhor dizendo) as decisões de reposição de quantias que a recorrente quer impor ao recorrido, sem que, contudo, continue sem delas dar conhecimento ao recorrido;
(ii) Nos presentes autos (assim como o que se pretenderá discutir em sede de acção principal) é a legalidade (ou não) subjacente aos actos de reposição de quantias que a recorrente impôs ao recorrido sem que contudo deles tenha dado conhecimento a este e não a ilegalidade da decisão de anulação de atribuição das prestações de desemprego que a recorrente de forma ardilosa confunde com a decisão de reposição de quantias e afirma estar “indiciariamente” comprovado nos autos a sua notificação ao recorrido.
(iii) Uma e outra são decisões distintas com conteúdo, sentidos e eficácias dispares, tanto que podem e devem ser impugnadas autonomamente, desde que, claro está, para isso, o impugnante aponte vícios que sejam próprios de cada uma dessas decisões (cfr., aliás, nesse sentido, os doutos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte, de 18.09.2020 e 07.04.2017, processos nºs 01139/13.8BEBRG e 00592/12.1BEBRG, respectivamente, ou ainda o douto acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 16.02.2012, processo nº 07944/11 disponíveis em www.dgsi.pt);
(iv) Para além disso, estamos na presença de dois pretensos actos de reposição de quantias públicas, cuja execução estava a ser imposta sem que tenha ocorrido a sua notificação ao recorrido, o que torna tais actos de reposição ineficazes, mas cujos efeitos já se repercutem na esfera jurídica deste, pelo que é inequívoco que os actos de restituição de quantias públicas, cujas notificações não foram operadas, mas cuja execução estava a ser imposta ao recorrido podem ser impugnados judicialmente, sem que contudo, como vimos nos ensinamentos supra expostos, essa impugnação esteja sujeita a prazo dada a ausência de notificação ao recorrido dos actos que determinaram a restituição;
(v) Se assim o é, tanto a presente providência cautelar como a acção principal, ainda que os actos impugnados continuem sem ser notificados ao recorrido, estão em tempo ao abrigo do disposto nos artigos 54º, nºs 1, 2, alínea a) e 3, e 123º, nº 2, todos do CPTA, sendo certo que recorrido, quando for notificado de tais actos, reserva a faculdade de imputar a tais actos quaisquer outros vícios que se verifiquem para além daqueles (que) expôs quer em sede cautelar, quer em sede de acção principal.
(vi) De resto, importa notar que tanto o ofício datado de 12.09.2019, como o ofício datado de 03.03.2021 (a que a recorrente alude como sendo aos actos de restituição de quantias alegada e indiciariamente comprovada a sua notificação ao recorrido) respeitam à decisão de indeferimento/revogação/anulação da decisão de atribuição das prestações de desemprego e já não ao conteúdo e sentido decisório da(s) decisão(es) de restituição de quantias. Basta, aliás, comparar o conteúdo de tais ofícios com o teor dos projectos de decisão de restituição de quantias juntos como docs. 1 e 3 no requerimento inicial para percebermos que em nada se correlacionam com aquela que é ou poderá ser a decisão de restituição de quantias;
(vii) Com efeito, salvo o devido respeito, não vislumbramos em que medida é que o presente processo cautelar deveria ter sido declarado extinto por verificação do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 123º do CPTA, porquanto, para além do recorrido desconhecer o conteúdo integral dos actos suspendendos, não foi do mesmo notificado pelo que o prazo para a sua impugnação, em bom rigor, sequer se iniciou;
(viii) Neste contexto, é por demais evidente que a sentença recorrida não enferma de qualquer erro de julgamento, pois, repete-se, por força da não notificação dos pretensos actos de restituição de quantias públicas, o seu prazo de impugnação sequer se iniciou, o que, naturalmente, determina que sequer se possa falar em caducidade do direito de acção e muito menos de caducidade da providência cautelar instaurada;
(ix) Por sua vez, e sem necessidade de grandes considerandos, basta atentar que, como vimos supra, não se verifica in casu qualquer caducidade do direito de acção, pelo que os vícios (próprios e não respeitantes a qualquer acto anterior de revogação do subsidio de desemprego) apontados aos pretensos actos de restituição de quantias públicas servem (como bem atendeu o tribunal a quo) de fundamento ao decretamento da providência., tanto que a recorrente sequer se digna a refutar a sua argumentação, pelo que não vemos em que medida é que não podiam ser atendidos ou (o) requisito do fumus bonis iuris não ser declarado preenchido.
(x) De resto, no que concerne à suposta violação da norma imperativa constante da alínea b) do nº 1 do artigo 60º do Decreto-Lei nº 220/2006, de 3 de Abril, ainda que não consigamos alcançar o sentido de tal alegação, a verdade é que se trata de fundamento novo carreado ao processo, para além do prazo que a recorrente tinha para o fazer, pelo que sequer pode ser apreciado nesta sede.
(xi) Aliás, ainda que assim não fosse, a verdade é que tal argumento apenas serviria para sustentar a legalidade do acto de revogação de atribuição de subsidio de desemprego, mas já não os pretensos actos de restituição de quantias públicas, pelo que, também por esta via, se vislumbra em que medida o requisito do fumus bonis iuris (analisado à luz dos vícios que são próprios dos pretensos actos de restituição de quantias públicas) é colocado em crise por tal invocação, pelo que, também por aqui, a sentença não enferma de qualquer erro na apreciação do requisito do fumus bonis iuris”.
5. Remetidos os autos a este TCA Sul, aqui foi aberta vista ao Digno Magistrado do Ministério Público, em cumprimento do disposto no artigo 146º do CPTA, mas este não emitiu parecer.
6. Sem vistos legais aos Exmºs Juízes Adjuntos, atenta a natureza urgente do processo, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR
7. Cumpre a este TCA Sul apreciar e decidir as questões colocadas pelo Instituto de Segurança Social, IP, aqui recorrente, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1, 2 e 3, todos do CPCivil, “ex vi” artigo 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
8. E, com base nas conclusões da alegação do recorrente, as questões a apreciar no presente recurso são as seguintes:
i. Se ocorreu a caducidade do direito de acção, visto que o autor não atacou a nota de reposição, mas sim o acto que determinou a cessação das prestações de desempego (cfr. fls. 10 do PA), pela ultrapassagem do prazo de 3 meses previsto no artigo 58º, nº 2, alínea b) do CPTA, para interpor a acção;
ii. Se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 51º, nº 1 do CPTA, uma vez que os actos de mera execução de actos administrativos anteriores não são contenciosamente impugnáveis, na medida em que não contenham vícios/ilegalidades próprios, e também por violação do artigo 123º, nº 1, alínea a) do CPTA, por estarem em causa actos executivos, que se limitaram a dar execução, a confirmar o acto anterior e que nada inovam na esfera jurídica, não vindo alterar o “statu quo ante”, antes se limitando a descrever uma situação anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito;
iii. Se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, ao considerar preenchido o requisito relativo ao “fumus boni iuris”, se apenas são imputados ao acto cuja suspensão de eficácia é requerida, vícios sancionáveis com o desvalor da anulabilidade e não foi observado o prazo de impugnação desse acto, previsto no artigo 58º, nº 1, alínea b) do CPTA; e, finalmente,
iv. Se, estando violada a norma imperativa da alínea b) do nº 1 do artigo 60º do DL nº 220/2006, de 3/4 (que determina que não são cumuláveis prestações de desemprego com pensões abrangidas pelos regimes dos sistemas de segurança social ou de outro sistema de protecção social incluindo os regimes estrangeiros), a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, ao considerar verificado o “fumus boni iuris”.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A – DE FACTO
9. A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
(i) Desde 1-10-1988, o requerente recebe uma pensão pela Caixa Geral de Aposentações, que em 2019 ascendia ao montante de EUR 255,49 – facto não controvertido;
(ii) Na decorrência de situação de desemprego de 1-7-2015, foi atribuído subsídio de desemprego ao requerente a partir de 2-7-2015, suspenso em 18-1-2016, por início de actividade profissional, e reiniciado em 10-10-2016 – facto não controvertido e cf. PA;
(iii) Por ofício datado de 25-7-2019, foi comunicado ao requerente o seguinte:
“(…)
(…)” – cfr. fls. 10 do PA;
(iv) Por correio electrónico de 2-8-2019, o requerente respondeu o seguinte:
“(…)
(…)” – cfr. requerimentos de 11-3-2021 – 657541 – e 12-3-2021 – 657630;
(v) Por ofício datado de 6-8-2019, o demandado respondeu ao requerente o seguinte:
“(…)«texto no original» (…)” – cfr. fls. 16 do PA;
(vi) Por requerimento datado de 19-8-2019, o requerente respondeu/reclamou, dizendo o seguinte:
“(…)
(…)” – cfr. fls. 11 a 17 do PA;
(vii) Por ofício datado de 12-9-2019 e data de saída em 13-9-2019, dirigido ao requerente, comunicava-se o seguinte:
– cfr. fls. 19 do PA;
(viii) Em Novembro de 2019, o requerente recepcionou ofício com o seguinte teor:
(…)«texto no original»
– cfr. documento 1, com o requerimento inicial;
(ix) Por carta expedida em 6-11-2019, o requerente apresentou pronúncia ao referido em viii. – cfr. documento 2, com o requerimento inicial;
(x) Em 17-12-2019, o requerente recebeu ofício datado de 10-12-2019, com o seguinte teor:«texto no original»
– cfr. documento 3, com o requerimento inicial;
(xi) Em 2-1-2020, o requerente apresentou pronúncia sobre o referido em x. – cfr. documento 4, com o requerimento inicial;
(xii) Por ofício datado de 13-1-2020, foi comunicado ao requerente o seguinte:«texto no original»
– cfr. documento 5, com o requerimento inicial;
(xiii) Por ofício datado de 11-2-2020, foi comunicado ao requerente o seguinte:«texto no original»
– cfr. documento 6, com o requerimento inicial;
(xiv) Por carta expedida em 21-2-2020 e recepcionada em 24-2-2020, o requerente requereu ao Ministro das Finanças a relevação total da reposição das quantias referidas em xii. e xiii., ao abrigo do disposto no Decreto-Lei nº 155/92, de 28 de Julho – cfr. documento 7, com o requerimento inicial;
(xv) O demandado passou a descontar o montante de EUR 525,45 da pensão de velhice paga mensalmente ao requerente a partir do mês de Maio de 2020, inclusive – cfr. documento 8, com a petição inicial;
(xvi) Decorrente do efeito suspensivo pela citação no presente processo cautelar – e já após decisão de declaração de ineficácia de actos indevidos referentes aos descontos na pensão efectuados em Dezembro de 2020 e Janeiro de 2021, já devolvidos ao requerente – o demandado deixou de realizar descontos na pensão – cfr. autos e, designadamente, sentença de 31-1-2021;
Mais se provou indiciariamente:
(xvii) Com a efectivação do desconto à pensão do requerente, este apenas aufere mensalmente EUR 1.050,49 – cfr. artigo 110º do requerimento inicial;
(xviii) O requerente é reformado e não tem outros rendimentos para além da sua pensão – cfr. artigo 111º do requerimento inicial;
(xix) O agregado familiar do requerente é composto por duas pessoas – cfr. liquidação de IRS, documento 16, com o requerimento inicial;
(xx) O requerente tem despesas mensais médias de cerca de EUR 350,00, em alimentação e vestuário; de EUR 100,00, em combustível; de EUR 260,20, com empréstimo à habitação; de EUR 58,31, com seguros associados ao empréstimo à habitação; de EUR 220,00, em electricidade e gás; de EUR 67,00, em serviço de televisão e telecomunicações; de EUR 26,00, em água; de EUR 30,00, em sistema de alarme/segurança para a habitação; de EUR 257,00, em despesas de saúde; de EUR 30,00, em seguro de saúde; de EUR 65,00, em seguros automóvel, inspecção periódica e imposto único de circulação; de EUR 33,00, de IMI; de EUR 54,00, de despesas veterinárias ou com animais de estimação – cfr. artigos 111º a 125º e documentos 16 a 31 do requerimento inicial;
(xxi) Em 21-10-2020, deu entrada o requerimento inicial, via SITAF – cfr. fls. 1 dos autos.
10. A sentença recorrida considerou ainda não provados os seguintes factos:
(a) Que o ofício referido em vii. dos factos provados foi notificado ao requerente;
(b) Que o requerente recebeu duas prestações de desemprego em sobreposição entre Outubro de 2016 e Maio de 2019; e,
(c) Que o requerente recebeu prestações de desemprego nos meses de Junho a Novembro de 2019, inclusive.
B – DE DIREITO
11. No intróito do requerimento inicial da providência cautelar que intentou em 21-10-2020, o requerente, invocando ter tomado conhecimento dos actos de execução de acto de restituição de quantias públicas cujos projectos de decisão lhe foram notificados em Novembro de 2019 e Dezembro de 2019, operada pela retenção parcial do valor da sua pensão mensal, veio requerer contra o Instituto da Segurança Social, IP, como preliminar da acção administrativa de impugnação do acto de restituição de quantias públicas que irá intentar, a suspensão de eficácia do acto de restituição dessas mesmas quantias públicas.
12. Considerando o silêncio da entidade requerida – e ora recorrente –, que não apresentou oposição ao pedido cautelar deduzido pelo requerente, o TAC de Lisboa considerou verificados todos os pressupostos de que dependia o decretamento da providência requerida e, consequentemente, deferiu a mesma, determinando a suspensão da eficácia dos actos jurídicos de execução consubstanciados nas notas de reposição de quantias em causa nos autos e, consequentemente, impôs à entidade requerida que se abstivesse de proceder à execução material desses actos, designadamente não realizando dedução ou compensação na pensão de velhice do requerente, para efeitos da reposição de quantias suspensas.
13. Para concluir nesse sentido, a sentença impugnada estribou-se na seguinte argumentação:
“Do fumus boni iuris
A análise, em sede cautelar, é sumária e perfunctória, isto é, não se exige uma certeza, por um lado, nem a exaustão da apreciação, por outro, no que respeita aos diversos vícios invocados.
Ora, atento o probatório, e mesmo que pudesse não se mostrar evidente a procedência da maioria dos vícios/questões invocadas pelo requerente, temos que pelo menos se afigura nesta sede cautelar – sem prejuízo da melhor prova que o requerido possa vir a fazer numa eventual acção principal, desde logo aquela, documental, que aqui não fez, conjugada, ainda para mais, com a presunção de veracidade do alegado pelo requerente pela falta de oposição – provável o erro nos pressupostos no que se refere aos montantes em dívida, designadamente no que respeita à segunda nota de reposição, quer na parte em que respeita a um pretenso período de pagamento em sobreposição com as prestações de desemprego constantes da primeira nota de reposição, quer na parte em que se refere a pretensos pagamentos nos meses de Junho a Novembro de 2019.
E tal basta para proceder uma eventual acção principal e, por isso, também suficiente para, em sede do presente requisito, sustentar a procedência da providência cautelar.
Por outro lado, embora menos relevante porque contendendo com a eficácia do acto e já não com a sua validade intrínseca, também não se mostra demonstrado nos autos a notificação do ofício referido em 7. do probatório e que, por isso, o requerente tenha sido de facto notificado da decisão a montante das ordens de reposição, consubstanciado na anulação da atribuição das prestações de desemprego, nem que, por isso, aquele tenha tido possibilidade de se pronunciar.
Uma vez que o requerente vem pôr (e diz pretender pôr também na acção principal) os próprios actos jurídicos e materiais de execução [o que é legalmente possível, cf., por exemplo, alíneas h) e i) do nº 1 do artigo 37º do CPTA, não se reduzindo à eventual impugnação de actos administrativos e a questões de validade, mas também de eficácia], serve de causa de pedir a própria eventual ineficácia da decisão, porquanto se assim for sempre se mostraria ilegal a dedução na pensão, pelo menos enquanto se mantivesse ineficaz o acto primário.
Atento o que antecede, não é necessário averiguar dos demais vícios invocados.
Está, pois, demonstrado o requisito do fumus boni iuris”.
14. Contra o assim decidido insurge-se a entidade requerida, fundamentalmente por entender que:
a) ocorreu a caducidade do direito de acção, visto que o autor não atacou a nota de reposição, mas sim o acto que determinou a cessação das prestações de desempego (cfr. fls. 10 do PA), pela ultrapassagem do prazo de 3 meses previsto no artigo 58º, nº 1, alínea b) do CPTA, para interpor a acção;
b) a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 51º, nº 1 do CPTA, uma vez que os actos de mera execução de actos administrativos anteriores não são contenciosamente impugnáveis, na medida em que não contenham vícios/ilegalidades próprios, e também por violação do artigo 123º, nº 1, alínea a) do CPTA, por estarem em causa actos executivos, que se limitaram a dar execução, a confirmar o acto anterior e que nada inovam na esfera jurídica, não vindo alterar o “statu quo ante”, antes se limitando a descrever uma situação anteriormente criada, sem produzir qualquer efeito;
c) a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, ao considerar preenchido o requisito relativo ao “fumus boni iuris”, uma vez que apenas são imputados ao acto cuja suspensão de eficácia é requerida, vícios sancionáveis com o desvalor da anulabilidade e não foi observado o prazo de impugnação desse acto, previsto no artigo 58º, nº 1, alínea b) do CPTA; e, finalmente,
d) foi violada a norma imperativa da alínea b) do nº 1 do artigo 60º do DL nº 220/2006, de 3/4 (que determina que não são cumuláveis prestações de desemprego com pensões abrangidas pelos regimes dos sistemas de segurança social ou de outro sistema de protecção social incluindo os regimes estrangeiros), razão pela qual a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao considerar verificado o “fumus boni iuris”.
15. Vejamos se assiste razão ao recorrente Instituto da Segurança Social, IP nas críticas que dirige à sentença recorrida, à excepção da mencionada na antecedente alínea d), uma vez que sobre a mesma não se pronunciou a decisão recorrida – nem tinha que se pronunciar, atenta a falta de oposição por parte da entidade requerida –, pelo que constituindo uma questão nova, cujo conhecimento não é oficioso, está este tribunal de recurso impedido de conhecer da mesma.
16. A primeira questão a que cumpre dar resposta consiste em apurar se ocorreu a caducidade do direito de acção – pelo facto do requerente não ter atacado a nota de reposição que lhe foi dirigida, mas sim o acto que determinou a cessação das prestações de desempego (cfr. fls. 10 do PA) –, pela ultrapassagem do prazo de 3 meses previsto no artigo 58º, nº 2, alínea b) do CPTA, para a interposição da competente acção.
17. Conforme mencionado no § 12 supra, resulta inequivocamente do intróito do requerimento inicial da providência cautelar que o requerente, invocando ter tomado conhecimento (embora sem nunca indicar quando) dos actos de execução de acto de restituição de quantias públicas cujos projectos de decisão lhe foram notificados em Novembro de 2019 e Dezembro de 2019, operada pela retenção parcial do valor da sua pensão mensal, veio requerer contra o Instituto da Segurança Social, IP, como preliminar da acção administrativa de impugnação do acto de restituição de quantias públicas que iria intentar, a suspensão de eficácia do acto de restituição dessas mesmas quantias públicas (sublinhados nossos).
18. Conforme decorre do ponto (iii) da matéria de facto dada como assente pela decisão impugnada, a entidade requerida – e aqui recorrente – notificou o requerente em Julho de 2019 que o mesmo vinha sendo beneficiário de prestações de subsídio de desemprego no período compreendido entre 2-7-2015 a 17-1-2016 e de 10-10-2016 a 23-5-2019 e que, de acordo com o disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 60º do DL nº 220/2006, de 3/11, tais prestações de desemprego não eram acumuláveis com pensões atribuídas pelos regimes do sistema de segurança social ou de outro sistema de protecção social incluindo os regimes estrangeiros, nomeadamente com a pensão que o requerente vinha auferindo desde 1-10-1988, paga pela CGA. Mais informava a entidade requerida que o pagamento indevido importava a obrigatoriedade de restituição da totalidade dos montantes pagos a título de subsídio de desemprego, independentemente do período da respectiva concessão, pelo que aquela prestação iria cessar a partir de 2-7-2015, com a emissão da correspondente nota de reposição.
19. Complementarmente, a entidade requerida enviou ao requerente em Novembro e Dezembro de 2019 uma relação/discriminação dos montantes indevidamente pagos desde Julho de 2015 (cfr. pontos (viii) e (x) da matéria de facto dada como assente pela decisão impugnada), mais tendo notificado o requerente, por ofícios datados de 13-1-2020 e de 11-2-2020, de que a partir de Maio de 2020 iria começar a deduzir, do montante pago mensalmente ao requerente a título de pensão de velhice, a quantia de € 525,45, caso os valores indevidamente pagos não fossem voluntariamente devolvidos no prazo consignado (cfr. pontos (xii) e (xiii) da matéria de facto dada como assente pela decisão impugnada).
20. Da análise de todo o processo instrutor apenso, oportunamente remetido pela entidade requerida, posteriormente à notificação do requerente para se pronunciar em sede de audiência prévia, não é possível vislumbrar outro acto a determinar a restituição das quantias públicas indevidamente pagas ao requerente da providência (subsídio de desemprego), já que não se provou que o ofício datado de 12-9-2019, e com data de saída de 13-9-2019, dirigido ao requerente, tivesse chegado ao seu conhecimento.
21. Após essa notificação para audiência prévia, mais nenhum acto com conteúdo idêntico foi praticado, tendo a entidade requerida procedido apenas à notificação do requerente, em Novembro e Dezembro de 2019, da relação/discriminação dos montantes indevidamente pagos desde Julho de 2015 (cfr. pontos (viii) e (x) da matéria de facto dada como assente pela decisão impugnada), e ao envio dos ofícios datados de 13-1-2020 e de 11-2-2020, nos quais notificava o requerente de que a partir de Maio de 2020 iria começar a deduzir, do montante pago mensalmente àquele a título de pensão de velhice, a quantia de € 525,45, caso os valores indevidamente pagos não fossem voluntariamente devolvidos no prazo consignado (cfr. pontos (xii) e (xiii) da matéria de facto dada como assente pela decisão impugnada).
22. Como se referiu no § 13 supra, a sentença recorrida considerou que se mostrava provável a procedência do vício de erro sobre os pressupostos de facto e, como tal, bastou-se com tal evidência para considerar demostrado o requisito do “fumus boni iuris”, além do que, por outro lado, considerou ainda que também não se mostrava demonstrado nos autos a notificação do ofício referido em (vii) do probatório e que, por isso, o requerente tenha sido de facto notificado da decisão a montante das ordens de reposição, consubstanciado na anulação da atribuição das prestações de desemprego, nem que, por isso, aquele tenha tido possibilidade de se pronunciar.
23. E, como decorre do facto vertido em (iv) do probatório, esse facto chegou ao conhecimento do requerente da providência pelo menos no início de Agosto de 2019, porquanto nessa data o mesmo apresentou a sua resposta à adiantada intenção da entidade requerida em anular a atribuição das prestações de subsídio de desemprego e em obter daquele a reposição das quantias indevidamente pagas.
24. E, deste modo, sustenta a recorrente que considerando o hiato de tempo decorrido entre o momento em que o requerente teve conhecimento de que não só não ia continuar a receber as prestações de subsídio de desemprego que até aí vinha recebendo, como também ia ter de repor – voluntariamente ou por desconto na pensão de velhice que lhe era processada – os montantes indevidamente pagos – facto de que teve efectivo conhecimento no momento em que lhe foi processada e paga a pensão de velhice referente ao mês de Maio de 2020, em que lhe foi deduzida a quantia de € 525,45, já por conta dos montantes indevidamente pagos a título de prestações de desemprego –, haveria que colocar-se a questão da tempestividade da instauração da providência cautelar, por referência ao acto a impugnar na acção principal, antes de se apreciar os demais requisitos de que dependia a concessão da providência.
25. Com efeito, como decorre do disposto no artigo 58º, nº 1, alínea b) do CPTA, a impugnação de actos a que apenas sejam imputados vícios geradores de anulabilidade deve ter lugar no prazo de três meses, contados nos termos do artigo 59º do mesmo diploma. E, de acordo com o nº 1 do artigo em causa, “os prazos de impugnação só começam a correr na data da ocorrência dos factos previstos nos números seguintes se, nesse momento, o acto a impugnar já for eficaz, contando-se tais prazos, na hipótese contrária, desde o início da produção de efeitos do acto”.
26. Ora, considerando que o acto não notificado não produz efeitos na esfera jurídica do respectivo destinatário, e que de acordo com o disposto no nº 1 do artigo 54º do CPTA, “os actos administrativos só podem ser impugnados a partir do momento em que produzam efeitos”, o prazo para impugnar o acto cuja suspensão de eficácia foi requerida ainda não se havia iniciado, por falta de notificação ao interessado.
27. E, por outro lado, pese embora nº 2 do citado artigo 54º do CPTA preveja que o disposto no seu nº 1 não exclui a faculdade de impugnação de actos que não tenham começado a produzir efeitos jurídicos quando (…) “tenha sido desencadeada a sua execução”, o nº 3 da norma citada logo adianta que o disposto na alínea a) do nº 2 não impede a utilização de outros meios de tutela contra a execução ilegítima do acto administrativo ineficaz.
28. Significa isto não só que a impugnação de actos que não tenham começado a produzir efeitos jurídicos, mas relativamente aos quais tenha sido desencadeada a respectiva execução, constitui uma faculdade e não um dever mas, sobretudo, que no caso do particular não pretender impugnar um acto ineficaz, mas cuja execução já tenha sido desencadeada, o mesmo não fica impedido de reagir contra a execução ilegítima desse acto, nomeadamente através dos meios cautelares que a lei processual prevê.
29. Ora, como se viu, foi exactamente isso que o requerente fez, pelo que não ocorre a invocada caducidade do direito de acção, pela ultrapassagem do prazo de 3 meses previsto no artigo 58º, nº 2, alínea b) do CPTA, não tendo também a sentença recorrida incorrido em erro de julgamento, por errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 51º, nº 1 do CPTA, nem por considerar preenchido o requisito relativo ao “fumus boni iuris”.
30. Por conseguinte, a sentença impugnada não merece censura, razão pela qual o recurso interposto pelo Instituto de Segurança social, IP improcede.
IV. DECISÃO
31. Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da secção de contencioso administrativo deste TCA Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida, com a presente fundamentação.
32. Custas a cargo do recorrente.Lisboa, 17 de Novembro de 2022
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)
(Dora Lucas Neto – 1ª adjunta)
(Pedro Figueiredo – 2º adjunto) |
