Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	575/25.1BEBJA.CS1

Secção:	CA


Data do Acordão:	03/19/2026

Relator:	ALDA NUNES

Descritores:	PROVIDÊNCIA CAUTELAR AUTORIZAÇÃO DE RESIDÊNCIA TEMPORÁRIA INDICAÇÃO NO SISTEMA DE INFORMAÇÃO SCHENGEN

Sumário:


Votação:	UNANIMIDADE


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Comum


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Relatório
S… intentou processo cautelar contra a Agência para Integração, Migrações e Asilo (AIMA, IP), com pedido de suspensão de eficácia do ato administrativo de 5.3.2025 que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência.
O TAF de Beja proferiu sentença a 27.11.2025 e recusou a providência requerida, com fundamento na não verificação do requisito cautelar fumus boni iuris.
Inconformado com a decisão, o requerente interpôs o presente recurso jurisdicional e nas alegações formulou as conclusões seguintes:
A. A decisão ora recorrida indeferiu a providência cautelar requerida pelo Recorrente por entender não se encontrar preenchido o requisito fumus boni iuris.
B. Não pode o Recorrente concordar.
C. Desde logo, entende o Recorrente que o ato administrativo em causa não se encontra fundamentado e que a AIMA limitou-se a decidir o indeferimento sem apurar as circunstâncias concretas do caso do Recorrente e aplicou ao mesmo uma decisão GENÉRICA e não fundamentada, pelo que é ANULÁVEL senão NULO o ato em causa.
D. Entende o Recorrente que o ato em causa padece, efetivamente, de um vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos de direito por não ter sido feita a consulta do Estado-Membro autor da medida SIS que esteve na base do indeferimento, por remessa para o artigo 77º, nº 1, alínea i) da Lei nº. 23/2007.
E. Desde logo, deveria a decisão ora recorrida ter partido do pressuposto que Portugal ponderou, pelo menos, conceder o título de residência ao Recorrente, sob pena de fazer uma interpretação contra-legem daquele que foi o procedimento legal previsto para a Manifestação de Interesse, regulada pelo artigo 88º, 2 da Lei nº. 23/2007.
F. O Recorrente deu entrada do procedimento previsto nesse artigo, cumprindo todos os requisitos legais: tendo entrado em Portugal munido de um título de residência de um outro Estado-Membro e, uma vez inserido no mercado de trabalho, tendo apresentado a sua manifestação de interesse.
G. Desde que chegou a Portugal, em Março de 2023, que o Recorrente tem trabalhado e pago as suas contribuições fiscais e à Segurança Social.
H. No entanto, pela mera existência de uma medida SIS, o Recorrente viu ser indeferido o seu requerimento de concessão de título de residência.
I. Entende o Recorrente que foi feita uma interpretação errada do artigo 77.º, n.º1, al. i), da Lei n.º 23/2007, de 04/07, tanto pelo órgão administrativo que o praticou como pelo Tribunal a quo.
J. Desde logo, o artigo 77.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007, de 04/07, é, no nosso entendimento, claro, ao exprimir que “sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018”.
K. O que resulta da articulação do artigo 77.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007, de 4/7, e do artigo 9.º, n.º 1, do Regulamento (UE) n.º 2018/1860, é que, para efeitos de ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen, nos termos da al. i) do n.º 1 daquele artigo, apenas devem relevar as indicações para efeitos de regresso que sejam acompanhadas de uma proibição de entrada, não se inserindo no âmbito desta norma as situações em que as indicações para efeitos de regresso não sejam acompanhadas de tal proibição.
L. Mesmo que assim não se entenda, repare-se que mesmo no caso do regime previsto no artigo 9.º, n.º 2, do Regulamento (UE) 2018/1860, relativo às meras indicações para efeitos de regresso que não sejam acompanhadas de proibição de entrada, essa consulta é imposta à AIMA pois, sem efetuar essa consulta, o Estado Membro, neste caso Portugal, não conhecerá a natureza da indicação introduzida para que possa aferir da hipótese de enquadramento da situação do Requerente nesse concreto regime.
M. Não basta a mera existência de uma indicação no SIS para concluir pelo incumprimento dos requisitos de atribuição da autorização de residência, importando aferir o que originou essa mesma indicação e a gravidade dos factos que a sustentam.
N. Resulta claro da legislação comunitária referida, bem como do disposto no artigo 77.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007, de 04/07, que uma indicação para efeitos de regresso ou de recusa de entrada implica a consulta do Estado-Membro autor dessa indicação, mas (e) não implica necessariamente o indeferimento de um pedido de autorização.
O. Pelo que, com o devido respeito, que é muitíssimo, mal andou o Tribunal a quo ao concluir que, “existindo uma indicação constante no SIS em referência ao Requerente da concessão de autorização de residência, as consultas previstas nos Regulamentos 1860 e 1861 apenas se impõem caso a Entidade Requerida pondere deferir o pedido apresentado. Tal deferimento apenas poderia ter lugar ao abrigo do artigo 123.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007, que constitui um regime excecional de iniciativa oficiosa da administração, a qual decide dentro de critérios de oportunidade e conveniência ao abrigo do poder discricionário que o legislador lhe conferiu.”
P. Tal interpretação e omissão é violadora das normas legais supra referidas e, como tal, geradora de anulabilidade do ato administrativo impugnado, nos termos do artigo 163.º, n.º 1, do CPA.
Q. A decisão de indeferimento padece de défice procedimental, ao não ter cumprido com os trâmites legalmente exigidos quanto ao subprocedimento de consulta, no sentido de assegurar uma decisão justa, proporcional e fundamentada.
R. Além disso, a decisão em causa configura uma violação dos princípios da proporcionalidade, boa administração, tutela da confiança e igualdade, uma vez que o Autor encontra-se inserido na sociedade portuguesa, com vínculo laboral estável e contribuições regulares à Segurança Social e à Autoridade Tributária;
S. Requereu o seu título de residência ao abrigo de um artigo que permitia a regularização de quem tivesse vindo para território nacional de forma legal, mas não munido de visto,
T. e, assim, entender que, no caso concreto, o facto de ter sido inserida uma medida SIS por ter abandonado outro Estado-Membro do qual foi residente, apenas por esse facto, obsta a que o Recorrente tenha direito ao título de residência, abala absolutamente todas as legítimas expectativas criadas pelo Estado ao Recorrente, que ao longo deste largo período de tempo foi considerado como apto para trabalhar, descontar impostos e contribuir para a Segurança Social.
U. Entende pois o Recorrente que se encontra preenchido o requisito do fumus boni iuris.
V. A manutenção da decisão de indeferimento comporta para o Recorrente o desencadeamento de um processo administrativo com vista ao seu afastamento do território nacional, o que seria totalmente desmedido, face aos fundamentos já expostos.
W. A permanência em território nacional em situação irregular, impede-o ainda de exercer os direitos reconhecidos aos titulares de autorização de residência, pelo que existe fundado receio de lesão grave e dificilmente reparável dos seus direitos já supra mencionados (periculum in mora).
X. Devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, deve concluir-se que eventuais danos que resultem para a Administração Pública da concessão da providência cautelar requerida sempre seriam inferiores àqueles causados no Recorrente que podem resultar da sua recusa, uma vez que, a todo o tempo, sempre poderia o título de residência em causa ser cancelado, caso se viesse a apurar que o Autor é um perigo para a segurança ou ordem pública nacional ou de outro Estado Membro.
TERMOS EM QUE, pelos fundamentos supra expostos, deve:
a) ser revogada a decisão ora recorrida e ser decretada a providência cautelar determinando-se a suspensão da eficácia do ato administrativo de indeferimento do pedido de autorização de
residência proferido em 30-05-2025 e da consequente ordem de abandono voluntário do território nacional, por se revelarem ilegais e desproporcionados, até decisão definitiva da ação principal;
b) ser determinado a título provisório e imediato, a emissão de título de residência provisório ou, em alternativa, a atribuição de autorização de permanência temporária ao Autor, garantindo a sua permanência legal em território nacional enquanto se aguarda a decisão definitiva da ação principal e do recurso hierárquico pendente, prevenindo assim a consumação de prejuízos irreversíveis.

A entidade requerida, devidamente notificada, não contra-alegou o recurso.

O Ministério Público, notificado nos termos e para efeitos do art 146º, nº 1 do CTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Notificado o parecer às partes, não foram apresentadas pronúncias.

Sem vistos, por o processo ter natureza urgente, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência para julgamento.

Objeto do recurso
Os recursos, que devem ser dirigidos contra a decisão do tribunal a quo e seus fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso, alegação que apenas pode incidir sobre as questões que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido (ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas) – cfr artigos 635º e 639 do CPC, «ex vi» do artigo 1º do CPTA.
Atentas as conclusões de recurso, que delimitam o seu objeto, a questão a decidir consiste em saber se a sentença recorrida incorreu em erros de julgamento de direito.

Fundamentação
De facto
O tribunal recorrido julgou indiciariamente provados os seguintes factos:
A. «O Requerente é nacional do Nepal, nascido em 15.11.1998, portador do passaporte n.º 1…, válido até 2…., emitido pelas Autoridades do Nepal [cf. Oposição (20796) Requerimento (62784021) Pág. 18 de 30/10/2025 00:00:00];
B. Em 27.09.2022, a Croácia emitiu autorização de residência a favor do Requerente, com o número 8190057, e com data de expiração a 15.08.2023 [cf. Petição Inicial (154297) Documentos da PI (004453359) Pág. 1 de 25/09/2025 00:00:00];
C. Em 11.04.2023, o Requerente apresentou Manifestação de Interesse em plataforma online do SEF, como trabalhador por conta de outrem, a que foi atribuído o n.º 19293408 [cf. Oposição (20796) Requerimento (62784021) Pág. 5 de 30/10/2025 00:00:00 e Petição Inicial (154297) Documentos da PI (004453353) Pág. 1 de 25/09/2025 00:00:00];
D. Em 01.03.2024, o Requerente e a sociedade P….- UNIPESSOAL, LDA, representada pelo sócio-gerente P…, subscreveram documento intitulado “CONTRATO DE TRABALHO A TERMO INCERTO de Trabalhador Estrangeiro”, de onde se extrai que o Requerente aceita prestar trabalho para a entidade patronal com início a 01.03.2024 para realizar as funções de copeiro a prestar em Vila Nova de Milfontes [cf. Oposição (20796) Requerimento (62784021) Pág. 28 de 30/10/2025 00:00:00];
E. Em 06.06.2024, o Solicitador N… emitiu documento intitulado “Certificado de Tradução”, em referência a documento emitido pelo Ministério da Justiça da República da Croácia em referência ao Requerente, e do qual consta que de acordo com os dados do registo criminal disponíveis, o Requerente não foi condenado [cf. Oposição (20796) Requerimento (62784021) Pág. 14 de 30/10/2025 00:00:00];
F. Em 01.10.2024, a Advogada V… emitiu documento intitulado “Certificado de Tradução”, em referência a documento emitido pelo Ministério dos Assuntos Internos do Governo do Nepal em referência ao Requerente, e do qual consta que não existe registo criminal contra ele até 24.09.2022 [cf. Oposição (20796) Requerimento (62784021) Pág. 11 de 30/10/2025 00:00:00];
G. A AIMA remeteu para o Requerente oficio datado de 14.02.2025, referente a INFORMAÇÃO N.º MI 1…, sob o assunto “Projeto de Decisão de Indeferimento – Audiência Prévia de Interessados (n.º 2 do artigo 88.° da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho”, que comunicou a proposta de indeferimento quanto ao pedido de concessão de autorização de residência apresentado pelo Requerente, e da qual consta o seguinte teor [cf. Oposição (20796) Requerimento (62784021) Pág. 50 de 30/10/2025 00:00:00]:
“(…) Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 121.° e 122.° do Código de Procedimento Administrativo (CPA), fica V. Ex. a, notificado(a) do projeto de decisão de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência temporária para exercício de atividade profissional subordinada apresentado nos termos do artigo 88.°, n.º 2 | do artigo 89.°, n.º 2, da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação em vigor à data do pedido, uma vez que se verificou não cumprir o(s) seguinte(s) requisito(s):
a) Ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen - Artigo 77.° n.º 1, al. i), da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
b) Outras informações
Existe a seguinte informação sobre o Requerente: MEDIDA CAUTELAR : "Nacionais de países terceiros sujeitos a uma decisão de regresso - Artigo 3.° do Regulamento (UE) 2018/1860 - CROATIA - [2023-04-17 / 2028-04-17]".
Queira pronunciar-se sobre o assunto.
Fica ainda V. Exa. notificado(a) de que:
- Dispõe do prazo de 10 dias úteis, a contar da data da presente notificação para, querendo, se pronunciar sobre o referido projeto de decisão, juntando as eventuais alegações e os documentos considerados pertinentes, em https://services.aima.gov.pt/SAPA/login.php (…)”.
H. Em 03.03.2025, a Croácia emitiu documento intitulado “Formulário M”, com o registo Schengen n.º HR0000001958635000001, em referência ao Requerente, do qual consta que a autorização de residência concedida ao Requerente na Croácia foi cancelada no dia 30.03.2023, tendo sido determinado um prazo para saída daquele até 26.04.2023, e com decisão de regresso válida até 17.04.2028 [cf. Oposição (20796) Requerimento (62784021) Pág. 46 de 30/10/2025 00:00:00];
I. Em data não concretamente apurada, o Requerente pronunciou-se por escrito em audiência dos interessados em resposta ao despacho referido no ponto G supra [cf. Oposição (20796) Requerimento (62784021) Pág. 42 de 30/10/2025 00:00:00];
J. Em 09.04.2025, o Requerente e a sociedade P…, ACTIVIDADES HOTELEIRAS, LDA subscreveram documento intitulado “CONTRATO DE TRABALHO SEM TERMO”, de onde se extrai que o Requerente aceita prestar trabalho para a entidade patronal para realizar as funções de ajudante de cozinha a prestar em Vila Nova de Milfontes [cf. Requerimento (154323) Documentos da PI (004453520) Pág. 1 de 26/09/2025 00:00:00];
K. Em 30.05.2025, a Entidade Requerida remeteu ao Requerente ofício, sob o assunto “Manifestação de Interesse - Despacho de Indeferimento”, que comunicou a decisão final de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência temporária, proferida em 05.03.2025, e do prazo de 20 dias para abandonar o território nacional nos termos do artigo 138.º da Lei n.º 23/2007, constando o seguinte teor, por extrato [cf. Oposição (20796) Requerimento (62784021) Pág. 52 de 30/10/2025 00:00:00]:
“(…) 1. O requerente acima identificado apresentou pedido de autorização de residência em território nacional através da manifestação de interesse n.º 19293408, de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido.
2. A concessão de autorização de residência prevista depende da verificação cumulativa dos requisitos previstos nas alíneas b) a j) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
3. Da análise dos documentos apresentados e da consulta das bases de dados relevantes para a apreciação do pedido, constatou-se que:
a) Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860.
b) Existe no Sistema de Informação Schengen uma indicação no sentido de ser recusada a entrada, permanência ou regresso, nos termos dos artigos 33.° e 33.°-A da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, verificando-se o incumprimento do disposto no artigo 77.°, n.º 1, al. i), da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho.
4. Notificado para se pronunciar em sede de audiência prévia sobre o projeto de decisão de indeferimento, nos termos dos artigos 121.º e 122.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), com fundamento nas circunstâncias anteriormente identificadas no ponto 3, tendo-lhe sido concedido prazo para apresentar alegações, em sede de audiência prévia, sob pena de ver o seu pedido ser alvo de indeferimento final.
5. Na sequência da audiência prévia realizada não se recolheram elementos que justifiquem a alteração da proposta de decisão sobre a qual o requerente foi convidado a pronunciar-se em sede de audiência prévia, nomeadamente que prejudiquem a validade da circunstância invocada como fundamento para o indeferimento.
DECISÃO FINAL
Face ao exposto, determina-se o indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 88.° da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis, nomeadamente o disposto na alínea i) do n.º 1.º do art.º 77.° do referido diploma legal. (…)”.
L. Em 17.06.2025, o Requerente apresentou “recurso hierárquico” da decisão referida no ponto antecedente [cf. Petição Inicial (154297) Documentos da PI (004453355) Pág. 1 de 25/09/2025 00:00:00 e Oposição (20796) Requerimento (62784021) Pág. 8 de 30/10/2025 00:00:00];
M. A Entidade Requerida não proferiu decisão quanto ao requerimento referido no ponto antecedente [cf. artigo 9.º do requerimento inicial e Oposição (20796) Requerimento (62784021) Pág. 8 de 30/10/2025 00:00:00];
N. Em 19.09.2025, o Instituto da Segurança Social emitiu “Extrato de Remunerações” em referência ao Requerente, do qual constam as remunerações auferidas como “Trabalhador por Conta de Outrem”, e que foram efetuados os descontos sobre as remunerações entre Maio de 2023 e Agosto de 2025, considerando 215 dias do ano de 2023, 267 dias do ano de 2024 e 240 do ano de 2025 [cfr Petição Inicial (154297) Documentos da PI (004453360) Pág. 1 de 25/09/2025 00:00:00];
O. Em 25.09.2025, o Requerente apresentou requerimento inicial no Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja dando origem aos presentes autos [cf. Petição Inicial (154297) Petição Inicial (Comprovativo Entrega) (004453361) de 25/09/2025 00:00:00];
P. Em 26.09.2025, o Requerente apresentou petição inicial no Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja dando origem à ação principal n.º 575/25.1BEBJA-A [cf. Petição Inicial (154369) Petição Inicial (Comprovativo Entrega) (004453875) de 26/09/2025 00:00:00 dos autos da ação principal].
*
Não ficou provado:
1. O Requerente contactou o S… na Croácia pedindo a eliminação da indicação da medida cautelar;
2. O Requerente não tem antecedente criminal em Portugal;
3. O Requerente apresentou requerimento para a prorrogação de prazo para abandono do território Nacional».

O Direito.
Erros de julgamento de direito
O requerente, ora recorrente, nos termos do disposto no art 112º, nº 2, al a) do CPTA, requereu nos autos a providência cautelar de suspensão da eficácia do ato administrativo, proferido pela AIMA, com data de 5.3.2025, que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência em território nacional, por si apresentado através de uma manifestação de interesse no dia 11.4.2023.
Para tanto, o requerente sustentou o requisito cautelar do fumus boni iuris na invocação de ilegalidades imputadas ao ato suspendendo decorrentes de uma fundamentação insuficiente (por não apurar as circunstâncias concretas do caso do requerente), de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito (por não ter sido feita a consulta ao Estado Membro autor da medida SIS que esteve na base do indeferimento e não ser tido em consideração que o requerente chegou a Portugal em março de 2023 e desde essa data tem trabalhado e pago as suas contribuições fiscais e à Segurança Social, poderia assim a requerida lançar mão do mecanismo previsto no artigo 123º da Lei nº 23/2007, sendo certo que o requerente preenche, nos termos do art 62º, nº 2 do Decreto Regulamentar nº 84/2007, o disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 123º da Lei n.º 23/2007) e de violação dos princípios da proporcionalidade, da boa administração, da tutela da confiança e igualdade (uma vez que o requerente encontra-se inserido na sociedade portuguesa, com vínculo laboral estável e contribuições regulares à Segurança Social e à Autoridade Tributária, além de que a inscrição no SIS resulta de mero abandono da Croácia quando tinha autorização de residência válida naquele país).
Quanto ao requisito do periculum in mora, argumentou o requerente que o ato suspendendo de indeferimento da concessão do título de residência obsta a que o mesmo permaneça em território nacional, determina o seu afastamento voluntário e, incumprido este, expõe-o ao risco iminente de ser detido e afastado do território nacional, com gravíssimos prejuízos pessoais e profissionais, incluindo a perda do posto de trabalho, rendimentos e estabilidade social.
Por fim, o requerente entende que o deferimento das providências requeridas é proporcional face à ponderação dos interesses particulares e públicos nos presentes autos.
A sentença recorrida julgou o processo cautelar improcedente, com fundamento na não verificação do pressuposto do fumus boni iuris, ficando prejudicado o conhecimento do periculum in mora e da ponderação de interesses.
Isto porque o tribunal a quo decidiu, nomeadamente:
Da falta de fundamentação: … o dever de fundamentação mostra-se alcançado. Com efeito, é particularmente claro que decorre do despacho de indeferimento que a concessão da autorização pretendida depende da verificação de determinados requisitos, e, existindo uma indicação no SIS, não fica preenchida a alínea i) do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, pelo que é indeferido o pedido de concessão de residência apresentado ao abrigo do artigo 88.º, n.º 2 do referido diploma legal. … O Requerente apreendeu a factualidade, ou seja, que existe uma indicação de regresso emitida pela Croácia, e que por esse motivo, os requisitos previstos no artigo 77.º da Lei n.º 23/2007 não se encontram reunidos.
Do vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de direito e défice instrutório: … existindo uma indicação constante no SIS em referência ao Requerente da concessão de autorização de residência, as consultas previstas nos Regulamentos 1860 e 1861 apenas se impõem caso a Entidade Requerida pondere deferir o pedido apresentado. Tal deferimento apenas poderia ter lugar ao abrigo do artigo 123.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007, que constitui um regime excecional de iniciativa oficiosa da administração, a qual decide dentro de critérios de oportunidade e conveniência ao abrigo do poder discricionário que o legislador lhe conferiu. Com efeito, a aplicação do artigo 123.º da Lei n.º 23/2007 permite regulações excecionais, procedimento esse levado a cabo no âmbito do poder discricionário administrativo. Contudo, e, sem prejuízo do disposto no artigo 62.º, n.º 2 do Decreto-Regulamentar n.º 84/2007 de 05.11.2007, uma vez que o procedimento excecional é de iniciativa oficiosa, … não pode o Tribunal a quo imiscuir-se quanto à eventual aplicação destes regimes excecionais, por constituir a aplicação dos mesmos o exercício de um poder discricionário ….
Do vício de violação de lei por violação do princípio da proporcionalidade, boa administração, dignidade da pessoa humana, confiança e igualdade e os seus direitos fundamentais …o ato administrativo suspendendo … foi praticado ao abrigo de poderes estritamente vinculados, já que é a mera verificação objetiva dos requisitos previstos pelo artigo 77.º, n.º 1 da Lei n.º 23/2007 que determina o deferimento ou indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência. Assim sendo, e uma vez que o ato administrativo objeto dos presentes autos foi praticado ao abrigo de poderes vinculados, não poderiam relevar eventuais vícios pela violação de princípios gerais da atividade administrativa, os quais funcionam no âmbito do controlo jurisdicional da atuação administrativa no exercício do poder discricionário.
O recorrente imputa erro no julgamento da matéria de direito à sentença recorrida, porque defende, ao contrário do que vem decidido, estarem preenchidos os requisitos legais da tutela cautelar.
O recorrente alega que o fumus boni iuris se verifica por a fundamentação do ato se limitar a decidir o indeferimento sem apurar as circunstâncias concretas do caso do recorrente. Também o ato padece de vício de violação de lei por não ter sido feita a consulta do Estado Membro autor da medida SIS e não foram considerados no ato suspendendo o facto de a medida ter sido inserida no SIS por o recorrente ter abandonado outro Estado Membro do qual foi residente e o facto de o recorrente se encontrar inserido na sociedade portuguesa, com vínculo laboral estável e contribuições regulares à Segurança Social e à Autoridade Tributária.
Analisemos.
O recorrente apresentou pedido de concessão de autorização de residência em território nacional, através de manifestação de interesse, no dia 11.4.2023
A manifestação de interesse foi um procedimento estabelecido pela Lei nº 23/2007, de 4.7, na redação que lhe foi dada pela Lei nº 59/2017, de 31.7 (revogado pela Lei nº 37-A/2024, de 3.7), que permitia a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, a imigrantes sem visto válido para o efeito, ao abrigo do nº 2 do artigo 88º e do nº 2 do artigo 89º da Lei dos Estrangeiros (cfr preâmbulo da Lei nº 37-A/2024).
Por esta via, o cidadão estrangeiro que já se encontrava em Portugal, além dos requisitos previstos no art 77º, nº 1, als b) a j) da Lei nº 23/2007, desde que tivesse entrado legalmente em Portugal, estivesse inscrito e com situação regularizada na Segurança Social e possuísse relação laboral comprovada podia requerer autorização de residência.
Com as alterações introduzidas na Lei nº 23/2007, de 4.7, pela Lei nº 59/2017, de 31.7 e, depois, pela Lei nº 28/2019, de 29.3, o legislador da alteração operada na Lei dos Estrangeiros pela Lei nº 37-A/2024, de 3.6 (esta versão não se aplica ao caso por força do estipulado no seu art 3º, nº 2, a)), assume (no preâmbulo) que «com estas alterações [de 2017 e 2019], admitiu-se, de forma clara, a possibilidade de qualquer cidadão estrangeiro permanecer em território nacional, ainda que tenha entrado de forma irregular no País».
O mesmo é dizer que até ser proferido e ser notificado o despacho final de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência, a 30.5.2025, o requerente/ recorrente permaneceu em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, mediante o procedimento administrativo previsto no artigo 88º da Lei nº 23/2007, de 4.7, para concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada.
Com a prática e notificação do ato suspendendo, o requerente, ora recorrente, teve conhecimento do indeferimento do seu pedido de concessão de autorização de residência, por sobre ele impender uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (UE) 2018/1860, a saber uma indicação no Sistema de Informação Schengen.
Foi também notificado de que:
deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20) dias (…), com a indicação expressa que este prazo para abandono voluntário pode ser prorrogado tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos e a existência de outros membros da família e de laços sociais …. ,
… deverá comprovar documentalmente junto da AIMA … o abandono do Território Nacional e Espaço Schengen, Estados Membros da União Europeia ou Estados Parte ou Associados da Convenção da Aplicação do Acordo de Schengen, para o país de que é nacional, ou outro Estado terceiro, no qual tenha garantida a admissão.
E, ainda foi notificado de que, caso não abandone voluntariamente Território Nacional nos termos supramencionados, poderá ficar sujeito (a) detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo (…).
Com o ato suspendendo o recorrente deixa de ter, perde a situação de permanência autorizada em território nacional a coberto das normas da Lei dos Estrangeiros, em vigor à data de 11.4.2023, que lhe permitiam a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada, sem visto válido para o efeito.
Pelo que, com o pedido cautelar o requerente pretende «manter o estatuto que a manifestação de interesse lhe proporciona, servindo cautelarmente a preservar uma permanência em território nacional que em ação principal pretende(rá) almejar em definitivo» (cfr acórdão do TCAN proferido a 26.9.2025, no processo nº 449/25.6BEVIS).
E, se for de suspender a eficácia do ato de indeferimento do pedido de autorização de residência do recorrente, também as demais notificações ordenadas pela decisão suspendenda não podem manter eficácia. Isto porque o indeferimento é um ato de conteúdo negativo, porém é o ato pressuposto da ordem de abandono voluntário do país e do posterior afastamento coercivo, sem o qual estes não existiriam.
A adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de indeferimento da pretensão do recorrente exige a verificação dos critérios legais do artigo 120º, nº 1 e nº 2 do CPTA.
Com efeito, nos termos do art 120º, nº 1 e 2 do CPTA, a procedência do pedido formulado em processo cautelar depende da verificação de três requisitos:
i) Haver fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a parte visa assegurar no processo principal - periculum in mora;
ii) Ser provável que a pretensão formulada, ou a formular nesse processo principal, venha a ser julgada procedente - fumus boni juris;
iii) Não serem os danos que resultariam para os interesses públicos da sua concessão superiores àqueles que podem resultar da sua recusa para os interesses particulares, sem que aqueles danos possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Estes três requisitos – dois positivos (nº 1 do art 120º do CPTA) e um negativo (nº 2 do art 120º do CPTA) - são cumulativos e, portanto, indispensáveis para a concessão da providência cautelar requerida.
O que significa que a não verificação de um dos requisitos positivos impõe desde logo o indeferimento da providência, e que a análise do requisito negativo apenas se exigirá no caso de se verificarem os outros dois - «periculum in mora» e «fumus boni juris».
O tribunal a quo começou por analisar o critério/ requisito/ pressuposto do fumus boni iuris que a norma do art 120º, nº 1 do CPTA diz estar preenchido sempre que seja provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente.
O art 120º, nº 1 do CPTA enquadra o requisito do fumus boni iuris no plano da probabilidade da existência do direito que se pretende fazer valer na ação principal.
Entende-se como provável o que tem uma possibilidade forte de acontecer, sendo surpreendente ou inesperado que não aconteça.
O juízo de probabilidade sobre a procedência da ação principal não pode, no entanto, antecipar o julgamento de mérito a efetuar nessa ação. «Só à ação administrativa cabe conhecer integralmente de facto e de direito e decidir sobre o mérito do litígio, proferindo decisão que constitui uma resolução definitiva do conflito e que faz caso julgado material sobre a definição do direito operada na sentença» (cfr ac do STA, de 25.9.2025, processo nº 3573/23).
Pelo que para o deferimento da providência requerida exige-se que, a partir da análise perfunctória das ilegalidades invocadas e do direito que o requerente alega assistir-lhe (à autorização de residência temporária para o exercício de atividade profissional subordinada), a pretensão material do requerente formulada ou a formular na ação principal venha a ser julgada procedente, nos termos do art 120º, nº 1 do CPTA.
O preceito cuja interpretação se discute, para avaliar da probabilidade de o recorrente obter ganho de causa na ação principal, é o art 77º da Lei nº 23/2007, que fixa as condições gerais de concessão de autorização de residência temporária, e mais precisamente os seus nº 1, al i), 6 e 7.
A questão que aqui se coloca consiste em saber se a AIMA antes de emitir o ato suspendendo sobre o pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente estava (como defende o recorrente) ou não (como decide a sentença recorrida) obrigada, por um lado, a consultar previamente o Estado-Membro que inscreveu a indicação no Sistema de Informação Schengen contra o requerente e, por outro lado, se devia ter ponderado as circunstâncias concretas do caso nos termos do art 77º, nº 7 da Lei nº 23/2007.
A matéria de facto provada, nomeadamente, nas alíneas G) e K) do probatório, evidencia que a AIMA proferiu decisão final no procedimento administrativo para concessão de autorização de residência ao requerente por sobre ele impender uma medida cautelar para efeitos de regresso, nos termos do art 3º do Regulamento UE 2018/ 1860, de 28.11. É verdade que na decisão final e na respetiva notificação consta também, como fundamento do indeferimento, a existência no Sistema de Informação Schengen de uma indicação no sentido de ser recusada a entrada, permanência ou regresso, nos termos dos artigos 33.° e 33.°-A da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, verificando-se o incumprimento do disposto no artigo 77° n° 1, al. i), da Lei n° 23/2007, de 4 de julho. Ora, a alínea i) do nº 1 do art 77º da Lei nº 23/2007 refere-se à ausência de indicação no Sistema de Informação Schengen que significa que o cidadão estrangeiro não deve estar referenciado no SIS para efeitos de regresso ou de recusa de entrada e permanência em território Schengen, já a alínea j) do nº 1 do art 77º da Lei nº 23/2007 refere-se a ausência de indicação no SII UCFE [Sistema Integrado de Informações UCFE - Unidade de Coordenação de Fronteiras e Estrangeiros] para efeitos de recusa de entrada e de permanência ou de regresso, nos termos dos artigos 33.º e 33.º-A, relativo a impedimentos de âmbito nacional, também relacionados com a segurança ou ordem pública, regista cidadãos de países terceiros que estão proibidos de entrar, permanecer ou que devem ser afastados de Portugal e do Espaço Schengen, devido a decisões judiciais ou administrativas (como expulsões, condenações criminais ou decisões de afastamento impostas por Portugal). Mais precisamente, o artigo 33º trata da indicação de cidadãos estrangeiros para efeitos de recusa de entrada e permanência em Portugal, por causa de situações como condenação por crimes graves ou beneficiários de apoio ao regresso voluntário, sendo os dados registados no Sistema Integrado de Informação do UCFE para recusa de entrada e permanência e o artigo 33ºA estatui que as decisões de afastamento ou de expulsão judicial executadas por Portugal dão origem à inserção de uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência no SII UCFE e no SIS e nos processos de afastamento nos quais se determine um prazo para a saída voluntária a decisão de afastamento dá origem à inserção de uma indicação para efeitos de regresso no SIS. Atento o teor destes preceitos legais e a fundamentação do ato suspendendo, resulta estar em causa neste processo o requisito legal previsto na al i) do nº 1 do art 77º da Lei nº 23/2007 por impender sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no art 3º do Regulamento UE 2018/ 1860.
O Regulamento UE 2018/ 1860, de 28.11 é relativo à utilização do Sistema de Informação de Schengen para efeitos de regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular e estabelece as condições e os procedimentos a aplicar à introdução e ao tratamento de indicações sobre nacionais de países terceiros visados por decisões de regresso emitidas pelos Estados-Membros no Sistema de Informação de Schengen (SIS), estabelecido pelo Regulamento (UE) 2018/1861, bem como ao intercâmbio de informações suplementares sobre essas indicações (art 1º).
O Sistema de Informação de Schengen (SIS) trata-se de uma base de dados comum aos países que integram o espaço Schengen e que possibilita às autoridades nacionais responsáveis pelo controlo de fronteiras, pela imigração, pela aplicação da lei e pela emissão de vistos desses Estados, o acesso a informações sobre pessoas (por exemplo, não autorizadas a entrar e/ou permanecer no espaço Schengen) e objetos necessário para garantir segurança no espaço de liberdade, segurança e justiça da União.
Os dados relativos a nacionais de países terceiros indicados para efeitos de regresso são inseridos com base numa indicação do Estado Membro resultante de decisões de regresso tomadas de acordo com as regras processuais previstas pela legislação nacional desse Estado, pelas autoridades administrativas ou pelos órgãos jurisdicionais competentes, as quais estabelecem ou declaram a situação irregular de um nacional de país terceiro e impõem ou declaram o dever de regresso.
O artigo 2º, nº 3 do Regulamento 2018/1860 define «Decisão de regresso» como sendo uma decisão ou ato administrativo ou judicial que estabelece ou declara a situação irregular de um nacional de país terceiro e impõe ou declara o dever de regresso, em conformidade com o disposto na Diretiva 2008/115/CE.
O artigo 2º, nº 4 Regulamento 2018/1860 define «indicação» como um conjunto de dados introduzidos no SIS para permitir que as autoridades competentes procedam à identificação de uma pessoa com vista à tomada de medidas específicas, em conformidade com o disposto no artigo 3º, nº 1 do Regulamento (UE) 2018/1861, de 28.11.
O preceito ao abrigo do qual foi introduzida a indicação contra o requerente/ recorrido é o art 3º, nº 1 do Regulamento 2018/1860, nos termos do qual: Os Estados-Membros introduzem no SIS indicações relativas a nacionais de países terceiros visados por decisões de regresso para efeitos de verificação do cumprimento do dever de regresso e para apoiar a execução dessas decisões.
O art 4º do Regulamento 2018/1860 enuncia os dados que devem constar da indicação, entre eles os seguintes dados mínimos: os elementos de identificação da pessoa (als a) a h)); o motivo da indicação (al j)); a referência à decisão que originou a indicação (al l)); medidas a tomar em caso de resposta positiva (al m)); data de termo do prazo para a partida voluntária, se tiver sido concedido (al x)); ou se a decisão de regresso é acompanhada de uma proibição de entrada que constitui a base de uma indicação para efeitos de recusa de entrada e de permanência nos termos do artigo 24.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento (UE) 2018/1861 (al z)).
Impõe o art 7º, nº 2 do Regulamento 2018/1860 que em caso de resposta positiva para uma indicação para efeitos de regresso, o Estado-Membro de execução contacta imediatamente o Estado-Membro autor da indicação através do intercâmbio de informações suplementares, a fim de determinar as medidas a tomar.
As informações suplementares estão definidas no art 2º, nº 5 do Regulamento 2018/1860 como as informações não incluídas nas indicações armazenadas no SIS, mas ligadas a elas, cujo intercâmbio deve ser efetuado através dos Gabinetes SIRENE, em conformidade com o disposto no artigo 3º, nº 2 do Regulamento (UE) 2018/1861, de 28.11.
O art 9º do Regulamento 2018/1860, sob a epígrafe: consulta prévia antes da concessão ou prorrogação de um título de residência ou de um visto de longa duração, dispõe:
1. Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que seja acompanhada de uma proibição de entrada, os Estados-Membros em causa consultam-se reciprocamente, através do intercâmbio de informações suplementares, de acordo com as seguintes regras:
a) O Estado-Membro de concessão consulta o Estado-Membro autor da indicação antes de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração;
b) O Estado-Membro autor da indicação responde ao pedido de consulta no prazo de 10 dias de calendário;
c) A falta de resposta no prazo referido na alínea b) significa que o Estado-Membro autor da indicação não se opõe à concessão ou prorrogação do título de residência ou do visto de longa duração;
d) Ao tomar a decisão pertinente, o Estado-Membro de concessão tem em conta os motivos da decisão do Estado-Membro autor da indicação e tem em consideração, em conformidade com o direito nacional, qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança pública que possa ser colocada pela presença do nacional de país terceiro em questão no território dos Estados-Membros;
e) O Estado-Membro de concessão notifica o Estado-Membro autor da indicação da sua decisão;
e f) Sempre que o Estado-Membro de concessão notificar o Estado-Membro autor da indicação da sua intenção de conceder ou prorrogar o título de residência ou o visto de longa duração ou da sua decisão nesse sentido, o Estado-Membro autor da indicação suprime a indicação para efeitos de regresso.
A decisão final de conceder ou não um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro cabe ao Estado-Membro de concessão.
2. Sempre que um Estado-Membro ponderar conceder ou prorrogar um título de residência ou um visto de longa duração a um nacional de país terceiro visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado-Membro, que não seja acompanhada de uma proibição de entrada, o Estado-Membro de concessão informa sem demora o Estado-Membro autor da indicação de que tenciona conceder ou de que concedeu um título de residência ou um visto de longa duração.
O Estado-Membro autor da indicação suprime sem demora a indicação para efeitos de regresso.
A redação do art 9º, nº 1 do Regulamento 2018/1860, que regula a consulta prévia ao Estado Membro autor da indicação para efeitos de regresso acompanhada de uma proibição de entrada, é idêntica àquela que consta do artigo 27º, nº 1 do Regulamento nº 2018/1861, de 28.11, que regula o estabelecimento, funcionamento e a utilização do Sistema de Informação de Schengen (SIS) no domínio dos controlos de fronteira.
Em execução dos Regulamentos nº 2018/1860, 2018/1861 (e ainda nº 2018/1862) o artigo 77º da Lei nº 23/2007, a partir da versão de 2022, veio dispor, primeiro nos nº 5 e 6, hoje nos nº 6 e 7:
6 - Sempre que o requerente seja objeto de indicação de regresso ou de recusa de entrada e de permanência, emitida por um Estado-membro da União Europeia ou onde vigore a Convenção de Aplicação, este deve ser previamente consultado em conformidade com o artigo 27º do Regulamento (UE) 2018/1861 ou com o artigo 9º do Regulamento (UE) 2018/1860, ambos do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de novembro de 2018.
7 - Para efeitos do disposto no número anterior, com exceção dos casos em que a indicação diga respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada, é aplicável o regime excecional previsto no artigo 123.º, sendo a decisão final instruída com proposta fundamentada que explicite o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência.
O legislador nacional faz depender a concessão de autorização de residência a cidadãos com indicação para efeitos de regresso ou de recusa de entrada e de permanência da indagação, pela entidade requerida, de saber se a indicação registada diz respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada ou da verificação das situações previstas no artigo 123º da Lei nº 23/2007.
Deste modo, só face à verificação de situações extraordinárias a que não sejam aplicáveis as disposições previstas no artigo 122º e/ou de razões de interesse nacional, humanitárias, de interesse público decorrentes do exercício de uma atividade relevante no domínio científico, cultural, desportivo, económico ou social, mediante proposta da AIMA ou por iniciativa do membro do Governo responsável pela área das migrações, pode, a título excecional, ser concedida autorização de residência temporária a cidadãos estrangeiros que não preencham os requisitos exigidos na lei nacional (no caso, nos arts 77º, nº 1 e 88º, nº 2 e 6 da Lei nº 23/2007 na versão aplicável ao requerente) e tenham indicação no SIS.
Da leitura conjugada das normas europeias – art 9º do Regulamento 2018/1860 e art 27º do Regulamento 2018/1861 – e das normas nacionais do art 77º, nº 6 e 7 da Lei nº 23/2007 resulta que o Estado Português ao analisar o pedido de concessão de autorização de residência a cidadãos estrangeiros que têm contra si registada uma indicação no Sistema de Informação Schengen para efeitos de regresso ou de proibição de entrada, por força do disposto na 1ª parte do nº 7 do art 77º e da 2ª parte do nº 7 do art 77 da Lei nº 23/2007 (que determina a aplicação do disposto no art 123º da mesma lei) tem de conhecer as razões e os motivos da indicação no SIS e, face à situação individual e concreta do requerente, avaliar se, por um lado, a indicação registada diz respeito apenas a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada ou, por outro lado, se se verificam as razões excecionais previstas no art 123º da Lei nº 23/2007.
Acresce que da leitura conjunta das normas citadas resulta também que a consulta prévia do Estado Membro que introduziu no SIS a indicação apenas é exigida ao Estado Português no caso de este ponderar conceder o título de residência apesar da indicação no SIS contra o requerente, motivado por razões de interesse nacional, humanitárias ou de um interesse público qualificado previstas no art 123º da Lei nº 23/2007 ou por indicação de permanência ilegal por excesso de estada autorizada. Só depois de o Estado Português concluir pela efetiva existência dessas razões, de natureza excecional, é que se poderá dizer que aquele pondera/ tenciona vir a conceder uma autorização de residência a cidadão estrangeiro requerente de autorização, não obstante a indicação para efeitos de regresso ou recusa de entrada registada no SIS.
Nesses casos, em que o Estado requerido (o Estado Português) pondere, ainda assim e apesar da indicação contra o requerente, conceder-lhe um título de residência, é que a AIMA se encontra obrigada a consultar previamente o Estado Membro que procedeu à indicação.
A consulta do SIS para efeitos de atribuição de autorização de residência a cidadão estrangeiro que a requeira e a ponderação da atribuição de autorização de residência a essa mesma pessoa apesar da indicação no SIS são trâmites procedimentais diferentes.
No caso dos autos, a AIMA, enquanto entidade com direito de acesso às bases de dados e sistemas de informação nacionais e europeus relativos a nacionais de países terceiros, procedeu à consulta no SIS e, perante uma indicação positiva de que impende sobre o requerente uma medida cautelar para efeitos de regresso, terá efetuado consulta junto do Sirene do Estado Membro da Croácia, o qual emitiu documento intitulado «formulário M» onde se lê que a autorização de residência concedida ao requerente na Croácia foi cancelada no dia 30.3.2023, tendo sido determinado um prazo para saída daquele até 26.4.2023 e com decisão de regresso válida até 17.4.2028 (cfr facto provado na al H).
Da matéria de facto apurada, nas als H) e B), não resulta que a indicação registada contra o requerente diga respeito a permanência ilegal por excesso do período de estada autorizada. Na verdade, a Croácia concedeu autorização de residência ao ora recorrente em 27.9.2022 e com data de expiração a 15.08.2023, mas essa autorização de residência foi cancelada no dia 30.3.2023, tendo-lhe sido determinado um prazo de saída até 26.4.2023. Este prazo foi cumprido, pois o requerente apresentou manifestação de interesse nos serviços da AIMA a 11.4.2023.
Esta realidade fáctica não justifica o indeferimento da pretensão do requerente, com fundamento na indicação no SIS, nem a instrução realizada pela AIMA é suficiente para analisar a situação individual e concreta do requerente para aferir se lhe é aplicável o regime excecional do art 123º da Lei 23/2007 ex vi 2ª parte do nº 7 do art 77º da Lei 23/2007.
Antes, para ponderar se concede ou indefere o título de residência pedido pelo requerente, visado por uma indicação para efeitos de regresso introduzida por outro Estado Membro, carece o Estado Português, através da AIMA, de analisar a situação individual e concreta do requerente para aferir se lhe é aplicável o regime excecional previsto na 2ª parte do nº 7 do art 77º da Lei 23/2007.
Com efeito, a medida cautelar que foi aplicada ao requerente pela Croácia – inserida a 17.4.2023, válida até 17.4.2028, com informação «nacionais de países terceiros sujeitos a uma decisão e regresso – art 3º do Regulamento (UE) 2018/1860» - não obsta a que opere o regime previsto no artigo 123º da Lei nº 23/2007, como dispõe o art 77º, nº 7 da Lei nº 23/2007 e defende o recorrente.
Nos termos do artigo 123º da Lei nº 23/2007 é possível a legalização de quem tem uma relação laboral efetiva em Portugal, por motivos excecionais de cariz humanitário.
Assim prevê o art 62º, nº 2 do Decreto Regulamentar nº 84/2007, de 5.11, que regulamenta a Lei nº 23/2007, para efeitos da alínea b) do nº 1 do artigo 123º da Lei nº 23/2007, de 4.7, na sua redação atual [por razões humanitárias], a AIMA, I. P., deve considerar, ponderadas as circunstâncias concretas do caso, como razões humanitárias a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano.
No procedimento do requerente a AIMA não ponderou, como devia, designadamente, em face dos documentos que instruíram o pedido de autorização de residência ou de outros que entendesse dever pedir (cfr art 62º, nº 1 do DR), as circunstâncias concretas do caso para efeitos da concessão de autorização de residência por razões humanitárias (art 62º, nº 2 do DR nº 84/2007). Pois, os factos provados demonstram que o recorrente reside em Portugal, na morada que consta da manifestação de interesse, desde março de 2023, apresenta descontos na Segurança Social sobre remunerações auferidas como trabalhador por conta de outrem entre maio de 2023 a agosto de 2025, celebrou contratos de trabalho a termo certo no nosso país (als C), D), J), N) do probatório). Consequentemente, também não proferiu decisão final instruída com proposta fundamentada a explicitar o interesse do Estado Português na concessão ou na manutenção do direito de residência, como demanda o art 77º, nº 7 da Lei nº 23/2007.
A AIMA perante o resultado da consulta do SIS, com resposta positiva, indeferiu de imediato o pedido de autorização de residência do requerente, porque sobre este impendia uma medida cautelar originária da Croácia, criada em 17.4.2023 e válida até 17.4.2028, devido ao facto de ter sido sujeito a uma decisão de regresso, verificando-se, por isso, o incumprimento do disposto na alínea i) do nº 1 do artigo 77º da Lei nº 23/2007.
Ora, a mera indicação no SIS é insuscetível, por si só, de justificar o indeferimento automático da concessão de autorização, porque o requerente beneficia da presunção de entrada legal, nos termos do art 88º, nº 2 e nº 6 da Lei nº 23/2007 na redação aplicável, e, desde que demonstre inserção no mercado de trabalho por período superior a um ano e cumpra os demais requisitos legalmente impostos, pode ver a sua situação regularizada, por motivos excecionais de cariz humanitário, através do artigo 123º da Lei nº 23/2007 ex vi art 62º, nº 2 do DR nº 84/2007.
Por conseguinte, a AIMA não pode deixar de ponderar a concessão de autorização de residência ao requerente não obstante a indicação para efeitos de regresso registada contra o mesmo. Ao omitir essa ponderação viola o disposto nos arts 77º, nº 6 e 7 e 123º da Lei nº 23/2007, no art 62º, nº 2 do Decreto Regulamentar nº 84/2007, de 5.11, e impede a aplicação do
procedimento de consulta prévia previsto no artigo 9º do Regulamento nº 2018/1860.
Só após a ponderação sobre a concessão de autorização de residência ao requerente com indicação no SIS, se tencionar conceder, em detrimento de não conceder, autorização de residência ao requerente, nomeadamente por razões humanitárias, o Estado Português terá de fazer a consulta prévia ao Estado membro que procedeu ao registo da medida de regresso no SIS.
Portanto, como decide a sentença recorrida, o disposto no artigo 9º do Regulamento nº 2018/1860 ou no artigo 27º do Regulamento nº 2018/1861 e no artigo 77º, nº 6 da Lei nº 23/2007 determinam que a consulta prévia antes da concessão de um título de residência só é obrigatória se o Estado Português ponderar conceder a autorização de residência ao requerente que tem indicação no SIS. Caso o Estado Português não pondere conceder a autorização de residência não há lugar à consulta prévia do Estado autor da indicação.
Todavia a sentença merece reparo quando, em face da matéria de facto provada nas als C), D), J), N) e dos documentos juntos com a manifestação de interesse, conclui que não é provável que na ação principal proceda o vício de violação de lei.
Com efeito, a decisão em análise não enquadrou a matéria de facto provada na previsão legal do artigo 62º, nº 2 do Decreto Regulamentar nº 84/2007, que vincula a administração a considerar a existência de razões humanitárias, quando se verifique a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano.
Na situação em apreço a obrigação da consulta prévia ao Estado autor da indicação no SIS dependia da ponderação a fazer pela AIMA, para efeitos do artigo 123º ex vi art 77º, nº 7, 2ª parte da Lei nº 23/2007 e art 62º, nº 2 do DR nº 84/2007, da situação individual e concreta do requerente de modo a avaliar se os factos apurados, nomeadamente, o exercício de atividade profissional subordinada em Portugal, justificavam a concessão de autorização de residência e, assim, a derrogação da indicação para efeitos de regresso e/ou de recusa de entrada.
Só depois de efetuar a ponderação da situação do requerente, nos termos indicados na lei, sendo a resposta positiva, a AIMA deve proceder à consulta prévia prevista na norma nacional do art 77º, nº 6 por remissão para o procedimento de consulta prévia previsto no art 9º do Regulamento nº 2018/1860, por estar em causa uma decisão de regresso.
Assim sendo, em face do exposto, é provável a procedência da ação principal, com a condenação da AIMA a retomar o procedimento administrativo em momento anterior ao da realização de audiência prévia, com a efetiva ponderação sobre a atribuição ou não atribuição de autorização de residência ao requerente com indicação no SIS, seguindo o procedimento para consulta prévia, prevista no artigo 9º do Regulamento nº 2018/1860 ou no artigo 27º do Regulamento (UE) nº 2018/1861, se da ponderação resultar a intenção da AIMA conceder autorização de residência ao requerente apesar da indicação no SIS.
No mais alegado pelo recorrente no recurso para sustentar a aparência do bom direito considera-se não proceder o erro de julgamento imputado à sentença recorrida.
O recorrente discorda da sentença recorrida quando nela se decidiu que o ato impugnado, de indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo recorrente através de manifestação de interesse, permite, sem margem para dúvidas, determinar inequivocamente o seu sentido, alcance e os seus efeitos jurídicos, não existindo falta de determinabilidade da fundamentação, não se mostrando, por essa razão, violado o art 152º, nº 1 e 153º do CPA.
O recorrente argumenta que o ato suspendendo se limitou a decidir o indeferimento sem apurar as circunstâncias concretas do caso do recorrente e aplicou ao mesmo uma decisão genérica e não fundamentada.
Dos factos provados resulta que o recorrente foi notificado do projeto de decisão de indeferimento da sua pretensão e da decisão final proferida no dia 5.3.2025 (cfr factos provados nas als G) e K)).
Tanto o projeto de decisão, como a decisão final do pedido apresentado pelo recorrente em 11.4.2023 dizem expressamente o motivo de facto e de direito do indeferimento da pretensão material do recorrente, a saber: o incumprimento pelo requerente/ recorrente dos requisitos cumulativos de cuja verificação depende a concessão de autorização de residência temporária em território nacional, nos termos do artigo 77º, nº 1, al i) da Lei nº 23/2007, face a indicação no Sistema de Informação de Schengen relativa ao recorrente visado por decisão de regresso pela Croácia.
A questão que se coloca é a de saber se o ato impugnado, com a fundamentação que consta do facto provado na al K), preenche o dever constitucional e legal de fundamentação, estabelecido no art 268º, nº 3 da CRP e nos arts 152º e 153º do CPA.
A fundamentação é uma formalidade essencial dos atos administrativos, cuja finalidade é dar a conhecer as razões de facto e de direito que motivaram a decisão. A fundamentação permite a interpretação da vontade da Administração vazada no ato e, em simultâneo facilita o controlo da legalidade do ato.
Tanto a jurisprudência (entre muitos outros, Ac do STA de 26.10.2017, processo nº 38/14, Ac do TCAN de 3.7.2020, processo nº 2372/15) como a doutrina (entre muitos outros, Luiz Cabral de Moncada, CPA anotado, 1ª edição, pág 541) defendem, sem controvérsia, que a fundamentação do ato administrativo é um conceito relativo, que varia consoante o tipo concreto de cada ato e das circunstâncias concretas em que é praticado, cabendo ao tribunal, em face de cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a adoção de um critério prático que consiste na indagação sobre se um destinatário normal, face ao itinerário cognoscitivo e valorativo constante do ato em causa, fica em condições de saber o motivo porque se decidiu num sentido e não noutro.
As exigências da fundamentação são mais acentuadas nos atos praticados no exercício de ponderes discricionários do que nos atos vinculados, nos atos desfavoráveis ou nos que foram precedidos do exercício do direito de audiência prévia.
A fundamentação deve ser clara, coerente e completa, equivalendo à falta de fundamentação a adoção de fundamentos obscuros, contraditórios ou insuficientes.
No caso, independentemente da correção dos motivos de facto e de direito invocados, a decisão notificada ao requerente encontrava-se fundamentada, quer de facto, quer de direito.
Nestes termos, não procede o erro de direito imputado à sentença, na parte em que concluiu pela improcedência do vício de falta de fundamentação.
Nas conclusões R) a T) o recorrente refere a inobservância dos princípios da proporcionalidade, boa administração, tutela da confiança e igualdade, uma vez que o recorrente encontra-se inserido na sociedade portuguesa, com vínculo laboral estável e contribuições regulares à Segurança Social e à Autoridade Tributária. O recorrente alega que o ato suspendendo viola aqueles princípios sem imputar erro de julgamento à sentença quando conheceu desta ilegalidade. De todo o modo, os termos em que vem reiterado o vício, designadamente, por a AIMA não ter feito uma avaliação individualizada do caso concreto, remete-nos para a análise que fizemos do erro de julgamento da sentença ao não enquadrar a matéria de facto provada na previsão legal do artigo 62º, nº 2 do Decreto Regulamentar nº 84/2007, que vincula a administração a considerar a existência de razões humanitárias, quando se verifique a inserção no mercado laboral por um período superior a um ano.
Pelo exposto, por ser provável que na ação principal proceda o vício de violação de lei, por falta de ponderação a fazer pela AIMA, para efeitos do artigo 123º ex vi art 77º, nº 7, 2ª parte da Lei nº 23/2007 e art 62º, nº 2 do DR nº 84/2007, da situação individual e concreta do requerente de modo a avaliar se os factos apurados, nomeadamente, o exercício de atividade profissional subordinada em Portugal, justificava a concessão de autorização de residência e, assim, a derrogação da indicação para efeitos de regresso e/ou de recusa de entrada, verifica-se o fumus boni iuris.
Pelo que, decidindo o tribunal a quo em sentido contrário, procede o erro de julgamento de direito imputado à sentença, impondo-se a respetiva revogação.
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Cumpre, assim, ao abrigo do disposto no artigo 149º, nº 1 do CPTA, conhecer em substituição os demais requisitos cautelares cujo conhecimento ficou prejudicado, o periculum in mora e, verificado este, a ponderação de interesses.
periculum in mora
O requisito cautelar periculum in mora está preenchido, de acordo com a norma do art 120º, nº 1 do CPTA, sempre que exista fundado receio que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada à pretensão objeto do litígio, seja porque a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo principal tornou a decisão totalmente inútil, seja porque tal evolução gerou ou conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis na esfera jurídica do requerente.
Tem-se considerado que se está perante uma situação de facto consumado sempre que da não adoção da providência cautelar ocorra uma situação de impossibilidade total de reintegração da situação jurídica conforme ao Direito. Assim, haverá uma situação de facto consumado quando no caso de não ser decretada a providência cautelar, na pendência da ação principal, a situação de facto se altere de modo que no momento em que for proferida decisão no processo principal esta perde qualquer utilidade.
Estaremos perante a produção de prejuízos de difícil reparação no caso de, não sendo decretada a providência cautelar, apesar de a sentença no processo principal assumir utilidade e resolver definitivamente a questão em litígio, certo é que, atendendo à demora na prolação da mesma, os prejuízos entretanto ocorridos não são suscetíveis de reparação ou, sendo-o, apenas o serão de forma parcial.
Para que se aferir da existência de um facto consumado ou de prejuízo de difícil reparação deve o juiz realizar um juízo de prognose no sentido de analisar, ainda que perfunctoriamente, da possibilidade de ocorrerem tais situações.
Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar compreensível ou justificada a cautela que é solicitada.
O periculum, num ou noutro caso, deve surgir como efetivo ou real e não meramente hipotético ou eventual, pois, não obstante a sumariedade do conhecimento na tutela cautelar, não constitui qualquer perigo um mero inconveniente ou mal-estar do requerente perante a situação em que certa conduta o coloque, antes devendo resultar dos contornos fácticos do caso concreto alegados pelo requerente.
Com efeito, determina a lei que o receio deve ser fundado, ou seja, apoiado em factos concretos que permitam afirmar, com objetividade e distanciamento, a seriedade e atualidade da ameaça e a necessidade de serem adotadas medidas urgentes adequadas a evitar um prejuízo atual, concreto e real, reconhecido como efetivamente grave, iminente e irreparável, resultante da demora da sentença definitiva de mérito.
Nos termos do artigo 114º, nº 3, al g) do CPTA, deve o requerente especificar, de forma articulada, os fundamentos do pedido, oferecendo prova sumária da respetiva existência, pelo que compete ao requerente o ónus de alegar e demonstrar, ainda que sumariamente, os factos concretos que justificam o requisito do periculum in mora e através dos quais seja possível encetar um juízo de prognose no sentido de no caso de não ser decretada a providência cautelar requerida a sentença a proferir no processo principal não terá qualquer utilidade, ou tendo-a se mostrem dificilmente reparáveis os prejuízos entretanto sofridos pelo requerente.
Para cumprir o ónus de alegação e prova do requisito do periculum o requerente invocou no requerimento inicial que a manutenção da decisão de indeferimento comporta para
o Autor o desencadeamento de um processo administrativo com vista ao seu afastamento do território nacional. O que seria totalmente desmedido, face aos fundamentos já expostos. E a simples existência de uma notificação para o abandono voluntário do país que não foi cumprida, configura por si só um sério risco para o Autor de circular livremente na rua, ir trabalhar, fazer a sua vida em liberdade, sem ser detido pelas autoridades policiais e ser presente a juízo para lhe serem aplicadas medidas de coação que, no limite, poderão ser a de colocação em centro de instalação temporária. A permanência em território nacional em situação irregular, impede-o ainda de exercer os direitos reconhecidos aos titulares de autorização de residência, designadamente, os direitos elencados no artigo 83.º da Lei n.º23/2007, de 4 de Julho, onde se incluem o direito ao exercício de uma atividade profissional subordinada e o acesso à saúde, colocando-o, assim, numa situação de vulnerabilidade, passível de lhe causar prejuízos de difícil reparação.
Neste contexto, da alegação fáctica do requerente decorre que o ato suspendendo impede que o requerente permaneça em território nacional nos termos do art 88º, nº 2 e nº 6 da Lei nº 23/2007, porquanto, em face do indeferimento do pedido de autorização de residência temporária para exercício de atividade profissional subordinada, o requerente tem de abandonar o território nacional, voluntariamente, no prazo de 20 dias ou no prazo que lhe tenha sido prorrogado, tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais.
O abandono do território nacional pelo requerente, que aqui reside e trabalha, desde 11.4.2023, acarreta a perda da regularidade da sua situação em território nacional, ao abrigo do procedimento de manifestação de interesse, que permitia a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, a imigrantes sem visto válido para o efeito. E mais acarreta um corte na ligação efetiva do requerente a Portugal, na residência que aqui mantém desde há mais de dois anos e na perda da relação laboral.
Esta situação de facto que resulta na esfera jurídica do requerente, caso a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de indeferimento da pretensão do requerente não seja adotada, evidencia que, na pendência da ação principal, se produzirão prejuízos de difícil reparação.
Ou seja, o ato suspendendo tem como efeito a rutura dos vínculos que o requerente estabeleceu no nosso país, nomeadamente, de residência e de trabalho, os quais interrompidos, pelo abandono do país, lhe causam prejuízos de difícil reparação.
Assim sendo, julga-se verificado no caso dos autos o requisito cautelar do periculum in mora.
Ponderação de interesses.
Dispõe o art 120º, nº 2 do CPTA que nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
Aqui chegados, mesmo verificando-se os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, a providência requerida pelo recorrente será deferida se a adotação da mesma não causar danos desproporcionados ao interesse público em relação àqueles danos que se apurou se pretender evitar na esfera do requerente.
A entidade requerida alegou para o efeito que a concessão da providência cautelar causa grave prejuízo ao interesse público de salvaguardar o valor constitucionalmente tutelado da segurança pública e, bem assim, o cumprimento das normas sobre entrada, permanência, saída e afastamento plasmadas na Lei nº 23/2007, e que vincularam a insusceptibilidade de enquadramento no art 88º, nº 2 da Lei nº 23/2007. Adiantando que, na medida em que os interesses do requerente não estão tutelados na lei, o interesse público relaciona-se com a legalidade, de tal forma que a adoção da providência requerida será lesiva por a pretensão do requerente ser insuscetível de enquadramento na lei, comportamento que entende ser obrigatório para a Administração.
A questão da legalidade/ validade da atuação administrativa é o cerne do litígio na ação principal e, sendo provável a procedência dessa ação principal como vimos, o interesse público a salvaguardar, em defesa da legalidade, exige seja decretada a providência requerida.
Por outro lado, o requerente reside em território nacional desde 13.3.2023 sem que a AIMA lhe impute e demonstre a prática de quaisquer atos suscetíveis de integrarem a prática de infração contra a segurança e ordem pública. Inclusive o requerente instruiu o procedimento de autorização de residência com CRC do país de origem e do país onde viveu antes de vir para Portugal, sem qualquer indicação de condenação (factos provados nas als E) e F) do probatório).
Donde, considerando os danos que resultam na esfera jurídica do requerente com a recusa de adoção da providência cautelar e a salvaguarda para o interesse público com a defesa da legalidade, a atribuição da providência cautelar é a medida que se revela menos prejudicial no caso concreto.
Pelo que, concluindo-se pela verificação dos pressupostos legais de que depende a adoção da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência do requerente/ recorrente, procede o pedido cautelar.

Decisão
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Comum deste Tribunal Central Administrativo Sul em:
i) conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a sentença recorrida.
ii) Em substituição, julgar procedente a providência cautelar de suspensão de eficácia do ato de 5.3.2025, que indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência do requerente, ora recorrente.

Custas pela recorrida em ambas as instâncias, por não ter contra-alegado não tem de pagar taxa de justiça no recurso (art 7º, nº 2 do RCP a contrario).
Notifique.
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Lisboa, 2026-03-19,
(Alda Nunes)
(Mara de Magalhães Silveira)
(Lina Costa).