II - Para o efeito da cobrança coerciva de tais obrigações pecuniárias, a certidão de dívida com valor de título executivo extraída pelo Município deve ser remetida ao serviço de finanças do domicílio ou sede do devedor, aí sendo instaurado e tramitado o processo de execução fiscal.

I - RELATÓRIO

O Município de Lisboa, inconformado com a sentença do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou procedente a oposição à execução fiscal n.º 1106200701408100, instaurada no Serviço de Execuções Fiscais do Município de Lisboa contra R..., para cobrança coerciva de € 64 818,34, dela veio interpor o presente recurso formulando, para o efeito, as seguintes conclusões:

«1.ª A Execução Fiscal objecto dos autos de Oposição, cuja Sentença ora se questiona foi instaurada para cobrança coerciva da quantia correspondente ao custo despendido pelo Município Exequente, na execução de obra coerciva, no prédio sito na C..., de que o Oponente é proprietário. A obra, foi realizada ao abrigo do art. 166.° do RGEU, na sequência de incumprimento de intimação à então proprietária e no âmbito da Empreitada n.° 22/4a/0/88, que decorreu entre 11/11/1988 e 20/03 /1991;

2.ª O Oponente invoca a inadequação do processo de execução fiscal, para a cobrança de dívida decorrente da execução de obras coercivas, realizadas ao abrigo do RJUE, afirmando que tal Diploma seria inaplicável in casu, por não se encontrar em vigor ao tempo da concretização da intervenção do Município, e por tal situação não se encontrar abrangida pela al. a), do n.° 2, do art. 148. ° do CPPT;

3.ª Não obstante, a questão a decidir foi identificada na Sentença recorrida da seguinte forma, saber se a Exequente tem, ou não, legitimidade para instaurar a acção executiva; e, a causa de pedir analisada correspondeu, verdadeiramente, à incompetência do município, enquanto órgão de execução, para a instauração da execução fiscal; de igual modo, o MP não suscitou tal apreciação, tendo-se pronunciado pela improcedência da Oposição, sendo ademais certo que, caso o tivesse feito, sempre o seu parecer teria que ter sido notificado às partes para pronúncia, sob pena de nulidade processual;

4.ª Adianta-se desde já que a legitimidade do Exequente não foi questionada pelo Oponente naquela vertente, que veio a ser apreciada e decidida; ainda que se faça consubstanciar a impropriedade do meio a uma questão de legitimidade, a verdade é que, a causa de pedir, apresentada peto Oponente e questionada pelo Exequente, foi absolutamente distinta; o Oponente referiu-se, sempre, à forma de processo utilizada, e nunca, à incompetência do Município, ou à sua ilegitimidade ativa;

5.ª O douto Tribunal encontrava-se impedido de conhecer/apreciar/decidir tal questão/causa de pedira, nos termos em que o fez, padecendo a Sentença Recorrida de nulidade, nos termos do n.° 1, do art. 125.°, do CPPT, por ter ocorrido pronúncia do Tribunal sobre questão que não devia conhecer;

6.ª O Tribunal está impedido de pronunciar-se sobre questões/causas de pedir não levantadas pelas partes, com exceção daquelas cujo conhecimento se imponha, por serem de conhecimento oficioso - cf. art. 608.°, n.°2, do CPC;

7.ª Ainda que se considerasse ser possível conhecer de tal questão/fundamento de oposição oficiosamente, o que não se concede, a verdade é que, a Sentença recorrida não identificou ou fundamentou tal eventual razão para o conhecimento da apontada questão, pelo que, sempre padeceria o decidido de vício de falta de fundamentação, e de violação do princípio do contraditório, pois sempre se imporia ao douto Tribunal, em preparação de decisão assente em questão de conhecimento oficioso que eventualmente considerasse impor-se, a sua notificação às partes, concedendo às mesmas oportunidade de pronúncia, e evitando assim, ademais, uma decisão surpresa;

8.ª No caso concreto, não se trata de questão de conhecimento oficioso, desde logo, atenta a forma processual em causa, a Oposição à Execução Fiscal, cujos fundamentos admissíveis são taxativamente enumerados por lei, sendo certo que, ainda que se considere a identificada causa de pedir (incompetência do órgão de execução) como fundamento enquadrável na al. i), do art. 204.° do CPPT, o que não se concede, já que não resulta de qualquer documento, a verdade é que não foi invocado enquanto tal pelo Oponente, e

9.ª O art. 175.° do CPPT identifica os fundamentos de Oposição de conhecimento oficioso, não sendo o presente enquadrável, direta ou indiretamente, naquela norma - neste sentido, vd. o Senhor Conselheiro Jorge Lopes de Sousa;

10.ª Não só o Tribunal não identificou a questão como de conhecimento oficioso, como não fundamentou as razões que determinariam que o seu conhecimento se impusesse, como ademais, a admitir-se que se trata de um fundamento de Oposição, o mesmo não se encontra entre os fundamentos cujo conhecimento oficioso o legislador admitiu, expressa ou implicitamente - neste sentido, vd. o douto Acórdão do STA de 28/05/2007, proferido no Proc. n.° 0458/12, que declarou a nulidade de Sentença que apreciou a (i)legitimidade do Oponente, com fundamentação (v.g., causa de pedir) distinta da alegada pelo mesmo, mais tendo sido considerado não poder ser oficiosamente conhecido tal fundamento (ainda que referente à legitimidade de uma das partes); vd, também, os doutos Acórdãos do STA de 24/05/2016, proferido no Proc. n.° 036/16, de 03/06/2020, proferido no Proc. n.° 0546/11.5BEBRG;

11.ª O Juiz não pode, na Sentença, conhecer questões não suscitadas pelas partes, nem condenar em objecto ou quantidade diversos dos pedidos, sendo necessária, a identidade entre a causa de pedir e a de julgar, circunscritas no processo pelas partes, sob pena de nulidade, nos termos do art. 125.° do CPPT, o que se invoca

12.ª Tendo ademais presente, e por certa, a existência do dever de fundamentação da Sentença, bastará considerar que, na Sentença recorrida, foi apreciada e decidida questão/causa de pedir não invocada pelo Oponente, sobre a qual o Exequente não teve oportunidade de se pronunciar. E, ainda que o Tribunal tenha considerado que o conhecimento da mesma se impunha, porventura por considerar que a mesma seria de conhecimento oficioso, o que não se concede, sempre teria que a identificar enquanto tal, e fundamentar as razões que assim determinariam. Não o fazendo, padece de falta de fundamentação e, nessa medida, de nulidade, igualmente nos termos do art. 125.° do CPPT;

13.ª A Sentença recorrida, ao fixar o elenco da matéria de facto que julgou provada nestes autos, inseriu informação incorrecta, padecendo de erros os pontos B), F), G) e J) dos factos assentes, a saber:

a. Ponto B) - é referido um auto de vistoria, de 22/12/1988, mas foram juntos aos autos três autos, todos, respeitantes aos trabalhos realizados no prédio do Oponente - vd., os sob does. 2, 3 e 4 da Contestação - Autos de Vistoria e Medição de Trabalhos n.°s 1, 2 e 3, de 11/12/1985, 06/09/1990 e 20/03/1991, respectivamente; relativos à Empreitada n.° 22/4a/0/88 - Consolidação e reparação do prédio particular sito na C…./Obra Coerciva nos termos do art 166.° do ROEU. Tendo em conta a dívida exequenda e comportando os ditos autos a demonstração do custo da intervenção a cujo pagamento aquela respeite, e seu período de execução, a matéria de facto deverá ter em conta a totalidade dos autos de vistoria juntos aos autos, identificando-os, e respetivas datas, ao invés de mencionar apenas um deles, requerendo-se o seu aditamento, por referência aos does. 2 a 4 da Contestação, não impugnados e que importam, relativamente à identificação da obra, seus montante e período de realização (por seu turno relevante para a contagem da prescrição, evocada pelo Oponente);

b. Ponto F) - elemento probatório a que se refere é incorrectamente identificado, pois consubstancia a notificação/interpelação do Oponente para proceder ao pagamento voluntário da dívida ora em cobrança coerciva, reportando-se ao doc. 8 da Contestação e identificando o valor em dívida, sua origem, fundamento, prazo de pagamento e referindo expressamente que o não pagamento atempado determinaria a sua cobrança; ademais, não é mencionada a data da notificação, sendo certo que, com a mesma, foi junto aos autos o aviso de receção, assinado em 20/07/2004 (vd. doc. 8, fls. 2); o ponto F deverá ser substituído, por referência ao identificado documento 8 da Contestação e de forma a que expressamente tenha em conta as ditas realidades, o que se requer;

c. Ponto G) - o valor da dívida exequenda corresponde, não ao referido na Sentença recorrida, mas a €48.267,43 (vd. fls. 1 do PEF), requerendo-se a substituição do valor pelo efetivamente em causa na execução objeto do presente.

d. Ponto J) - verifica-se erro na identificação da data de apresentação da Oposição, sendo a data real 14 de Fevereiro de 2008 (cfr. fls. 2 do p.p.); este, consequência novo erro, de direito, pois é afirmado que a LFL em vigor aquando da instauração da execução seria a resultante da redação aprovada pela Lei n.° 73/2013, de 03/09, que entrou em vigor em 01/01/2014, sendo certo que, no momento da instauração da Execução - 14/02/2008 -, vigorava a Lei n.° 2/2007, de 15/01;

e. Ainda quanto à matéria de facto, relativamente ao seu ponto E), não se vislumbra o alcance e o relevo que se considera dever assumir o mesmo, devendo ser eliminado, por desnecessário, o que se requer a V.Exas;

14.ª De acordo com o regime dos recursos das decisões judiciais proferidas no âmbito do Processo Tributário, fixado no n.° 1, do art. 280.°, do CPPT, aplicável in casu por efeito da entrada em vigor da Lei n.° 7/2021, de 26 de Fevereiro17, das decisões dos Tribunais Tributários de 1a instância cabe recurso, no prazo de 10 dias, a interpor (...) peio representante da Fazenda Pública (...), para o Tribunal Central Administrativo, salvo quando a matéria for exclusivamente de direito, caso em que cabe recurso, dentro do mesmo prazo, para a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo;

15.ª A Sentença objeto dos presentes autos padece de erro de direito, na interpretação das normas que delimitam o exercício pelas autarquias locais de poderes tributários, concretamente, quanto à possibilidade de instaurarem e tramitarem execuções fiscais, para cobrança coerciva de receitas próprias; tal interpretação, estritamente literal, não se enquadra no espírito do sistema Jus tributário nacional;

16.ª As autarquias locais integram o conceito lato de administração tributária, detendo competência para a instauração e tramitação de execuções fiscais, sem restrição quanto ao tipo de receita, mas à necessidade de previsão legal de tal possibilidade, constatação que resulta da interpretação sistemática das normas que prevêm tais realidades e, bem assim, do referido espírito do sistema jus tributário nacional;

17.ª De acordo com o art. 148.° do CPPT, o processo de execução fiscal abrange, nos casos e termos previstos na lei, a cobrança de Outras dívidas ao Estado e a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo - al. a), do n.° 2 - sendo possível proceder, por intermédio de execução fiscal, à cobrança coerciva de dívidas que não revestem natureza tributária; no caso concreto, dívidas emergentes da prática de acto administrativo;

18.ª A dívida exequenda foi originada pela prática de acto administrativo, concretizado ao abrigo do Regime Geral das Edificações Urbanas (RGEU), cujo art. 166.° previa que, Quando o proprietário não começar as obras de reparação, de beneficiação ou de demolição, aludidas nos artigos 9.°, 10.°, 12.° e 165.°, ou não as concluir dentro dos prazos que lhe forem fixados, poderá a câmara municipal ocupar o prédio para o efeito de mandar proceder à sua execução imediata.//§ único. Na falta de pagamento voluntário das despesas, proceder-se-á à cobrança coerciva, servindo de título executivo certidão passada pelos serviços municipais donde conste o quantitativo global das despesas.;

19.ª Intimada a proprietária e mostrando-se as obras por realizar, o Município/Exequente/Recorrente ocupou o imóvel, para concretização das mesmas, no período compreendido entre 11/11/1988 e 20/03/1991; posteriormente, foi apurado o custo das obras, que ascendeu ao total de €48.267,43 - B), dos factos provados, que identifica o auto de vistoria, mapa de trabalhos e correspondentes preços, para além dos demais, cujo aditamento se defendeu supra ser necessário, em sede de impugnação da decisão de facto;

20.ª O Oponente adquiriu o identificado prédio por sucessão legítima, conforme registo de 23/10/1992 - D), da matéria de facto assente, razão pela qual, após o apuramento do montante das obras, foi notificado para proceder ao seu pagamento voluntário, pelo ofício mencionado em F) dos factos provados (vd., a solicitada alteração da matéria de facto);

21.ª Encontrava-se expressamente prevista na lei a cobrança coerciva do custo de tal intervenção, enquanto dívida pecuniária decorrente da prática de acto administrativo - determinação da execução das obras e, posteriormente, da sua exigência ao proprietário e beneficiário das mesmas, pelo que, não tendo o Oponente procedido ao pagamento voluntário do valor da obra, no prazo concedido para o efeito, foi instaurado o Processo de Execução Fiscal n.° 110620070148100;

22.ª De acordo com o art. 149.° do CPPT, “Considera-se, para efeitos do presente Código, órgão da execução fiscaí o serviço da administração tributária onde deva legalmente correr a execução ou, quando esta deva correr nos tribunais comuns, o tribunal competente.”

23.ª Acrescenta o n.° 1, do art. 150.° do mesmo Código, É competente para a execução fiscal a administração tributária, ditando o n.° 1, do art. 152.° do mesmo Diploma, sob a epígrafe Legitimidade dos exequentes, que “Tem legitimidade para promover a execução das dívidas referidas no artigo 148. ° o órgão da execução fiscal.”

24.ª Por fim, do art. 7° do Diploma Preambular que aprovou o CPPT, o DL n. 0 433/99, de 26 de Outubro, resulta a integração dos Municípios na Administração Tributária, sempre que estiver em causa o exercício de poderes tributários, mais concedendo aos mesmos, competência para procederem a cobrança coerciva, por intermédio de execução fiscal;

25.ª Decorre do antedito art. 7.°, que a competência para a cobrança coerciva, no âmbito das autarquias locais, pertence ao órgão executivo, in casu, do município, sendo certo que, no CPPT, entre as competências atribuídas a órgãos periféricos locais, inclui-se a promoção da execução fiscal (cf., os mencionados arts. 149.° e 152.°, n.°1);

26.ª A LGT consagra, igualmente, a expressa integração das autarquias locais na administração tributária,, como se conclui, do n.° 3 do seu art. 1.°, em cujos termos Integram a administração tributária (...) a Autoridade Tributária e Aduaneira, as demais entidades públicas legalmente incumbidas da liquidação e cobrança dos tributos, o Ministro das Finanças ou outro membro do Governo competente, quando exerçam competências administrativas no domínio tributário, e gs órgãos igualmente competentes dos Governos Regionais e das autarquias locais. - sublinhado nosso;

27.ª O mencionado art 7.° do DL n.° 433/99 refere-se a tributos (n.° 1); todavia, não poderá ser considerado isoladamente, sem que seja integrada no demais ordenamento jurídico, processual e tributário e, bem assim, nos poderes constitucionais e legais cometidos aos municípios, in casu, em sede de execução coerciva de obras, e consequentemente, da sua cobrança, do mesmo modo, é certo que a Lei das Finanças Locais, tanto na versão que então vigorava (Lei n.° 2/2007), como na atualmente em vigor (RFALEI), parecem referir, apenas, a cobrança coerciva de dívidas de natureza tributária, todavia, reitera-se, não deverá assentar-se em normas isoladas a caracterização sistemática do elenco de competências das autarquias locais, que o legislador, aliás, vem clarificando, realidade que forçosamente deverá ser considerada pelo intérprete e aplicador do Direito;

28.ª Na sequência de tal orientação, e no sentido do esclarecimento das competências atribuídas às autarquias no âmbito tributário e, concretamente, da execução fiscal, deverá considerar-se a alteração introduzida pelo legislador, no CPA, sintomática do intuito que subjaz, tanto relativamente ao alcance da norma, quanto ao fim pretendido pelo legislador;

29.ª O CPA, na versão referida na Sentença recorrida, e que vigorava ao tempo dos factos em causa nos autos (tanto no que respeita aos factos que deram origem à dívida exequenda, quanto à instauração da execução fiscal), no seu art. 155.°, remetia para os termos do processo de execução fiscal, regulado no CPPT, a cobrança coerciva de prestações pecuniárias, devidas por força de acto administrativo a pessoas coletivas públicas (n.° 1). Para a Sentença aqui em crise, o n.° 2 do mesmo artigo constituiria argumento no sentido do decidido, ou seja, da exclusão das dívidas não tributárias do leque de competências previstas no CPPT para as autarquias, no que concerne à instauração e tramitação da execução fiscal. Assente em argumento estritamente literal, apoiou no n.° 2 da referida norma, e no facto que o CPA, então, ditar que, para efeitos da cobrança coerciva, o órgão administrativo competente emitiria certidão com valor de título executivo, que seria remetida com o processo administrativo, à repartição de finanças do domicílio ou sede do devedor;

30.ª O CPA aplica-se à Administração Pública, no seu geral, sendo certo que a mesma, genericamente considerada, não dispõe de poderes tributários, legal e constitucionalmente cometidos. Na Administração Pública, os poderes tributários são exercidos pela administração tributária (mais recentemente designada Autoridade Tributária), sendo certo que, as autarquias locais dispõem de poderes tributários e, nessa medida e no que respeita ao exercício dos mesmos, integram o conceito de administração tributária, realidade que não poderá deixar de estar presente na interpretação daquela norma, no sentido de a designação repartição de finanças ser entendida como o serviço autárquico competente para a instauração da execução fiscal (no Município de Lisboa, a Divisão de Execuções Fiscais);

31.ª As autarquias locais são parte integrante do conceito lato de administração tributária, exercendo competências administrativas tributárias, em relações jurídicas estabelecidas com pessoas singulares, coletivas ou outras entidades legalmente equiparadas, de acordo com os n.°s 2 e 3, do art. 1.° da LGT, diploma que define os princípios gerais que regem o direito fiscal português, os poderes da administração tributária e as garantias dos administrados/contribuintes;

32.ª O título III da LGT dedica-se ao procedimento tributário, que compreende toda a sucessão de actos dirigida à declaração de direitos tributários (artigo 54.°, n.° 1), abarcando, no fundo, toda a actividade administrativa tributária, na qual, para o que ora importa, se integra o procedimento conducente à cobrança das obrigações tributárias, na parte que não tenha natureza judicial [alínea h)]. Já o título IV do mesmo Diploma respeita ao processo tributário, cujos concretos termos são remetidos para o CPPT, limitando-se a LGT e enunciar alguns princípios orientadores do processo, bem como, algumas das suas formas;

33.ª De entre os meios processuais tributários previstos, avulta, no qua ora assume interesse, o processo de execução fiscal, contemplado na alínea d), do artigo 101.° e no art. 103.° da LGT;

34.ª Entre as competências da administração tributária, tal enunciadas no art. 10.° do CPPT, realça-se a instauração dos processos de execução fiscal e a realização dos actos a estes respeitantes - al. f). O n.° 2 da mesma norma concede a competência procedimental, por princípio, aos órgãos periféricos locais da administração tributária do domicílio ou sede do contribuinte, da situação dos bens ou da liquidação;

35.ª Paralelamente, o artigo 149.° do CPPT identifica o órgão de execução fiscal - ao qual o n.° 1, do art. 152.° do mesmo Código confere a legitimidade para promover a execução - como “o serviço periférico da administração tributária onde deva legalmente correr a execução ou, quando esta deva correr nos tribunais comuns, o tribunal competente”;

36.ª A competência jurisdícional, é prevista no artigo 151° do CPPT, que estabelece um conjunto de actos cuja realização é vedada à administração tributária, sendo remetida para a competência do tribunal tributário;

37.ª Tal como afirmado Diploma Preambular do CPPT, o mesmo “(...) não se aplica apenas aos impostos administrados tradicionalmente pela Direcção-Geral dos impostos (DGCI). Fica também claro que se aplica ao exercício dos direitos tributários em geral, quer pela DGCI, quer por outras entidades públicas, designadamente a Direcção-Geral das Alfândegas e dos impostos Especiais sobre o Consumo (DGAIEC), quer inclusivamente por administrações nâo dependentes do Ministério das Finanças”. E aplica-se. também, ao exercício dos direitos tributários de que são titulares as autarquias locais. Recorda-se que, nos termos do artigo 30°, n° 4, da Lei das Finanças Locais, as normas do CPPT são aplicáveis, com as necessárias adaptações, à cobrança coerciva de dívidas às autarquias locais, sendo certa, ademais, a integração das mesmas na, designada, administração tributária;

38.ª Como se adiantou, na alteração ao CPA, a linha interpretativa que se considera de aplicar in casu foi expressamente clarificada pelo legislador, mediante a eliminação da referência a repartições de finanças, sendo certo que tal expressão não foi substituída pela designação contemporaneamente adotada para aquelas - serviços de finanças mas pela referência mais genérica, à administração tributária, conceito lato em que, recorda-se, as autarquias locais se inserem, por efeito das mencionadas normas, da CRP, da LGT e do CPPT - cfr., o art. 179.° do novo CPA, aprovado pelo DL n.° 4/2015, de 7 de Janeiro, e que substituiu o anterior 155.°;

39.ª O legislador pretendeu impossibilitar interpretações literais e restritivas como a adotada pela Sentença recorrida, salvo o devido respeito evitáveis, mesmo perante a anterior redação, desde que se integrasse a mesma no restante elenco normativo, que deverá considerar-se como um todo, e não, socorrer-se de normas isoladamente consideradas para enquadrar competências, restringindo- as ao invés de as integrar sistematicamente, de modo a obter o seu real alcance e, a final, o visado pelo legislador;

40.ª Logo, ao invés do afirmado da Sentença de que se recorre, a evolução legislativa aponta em sentido díspar do que considerou vigorar; em linha com o que se defende, o legislador, ao invés de restringir competências com designações restritivas, procura adotar as mais consentâneas com o espírito do sistema, remetendo, expressamente, a cobrança coerciva de dívidas de natureza não tributária, desde que emergentes de acto administrativo, para os termos da legislação tributária (in casu, e atualmente, o CPPT) e para a competência da administração tributária, designação genérica na qual as autarquias locais devem considerar-se inseridas, no que respeita ao exercício de tais competências, como é o caso da instauração e tramitação da execução fiscal;

41.ª No sentido que se defende, de a competência dos municípios para a cobrança coerciva de receitas próprias em processo de execução fiscal, nas situações legalmente previstas, incluir, nos preditos termos, dívidas de natureza não tributária, vd., os doutos Acórdãos do STA de 31 de Março de 2004, proferido no Proc. n.° 0317/04, do Tribunal da Relação de Lisboa 17 de Janeiro de 2008, proferido no Proc. n.° 9956/2007-2, ou, do TCAS, de 8 de Março de 2018, proferido no Proc. n.° 569/08.1BELRS;

42.ª A interpretação acolhida na Sentença recorrida desconsidera o princípio da a autonomia das autarquias locais, bem como, o seu poder tributário, directamente provenientes da CRP;

43.ª De acordo com o n.° 1, do art. 6.° da CRP, a organização e o funcionamento do Estado respeitam o princípio da autonomia das autarquias locais, que significa, designadamente, que as autarquias locais são formas de administração autónoma territorial, de descentralização territorial do Estado, sendo ainda dotadas de órgãos próprios e de atribuições específicas, correspondentes a interesses próprios, e não a meras formas de administração indirecta ou mediata do Estado;

44.ª A propósito das atribuições das autarquias locais, há que atender ao princípio da subsidiariedade, de acordo com o qual, às autarquias locais deverão ser reconhecidas todas as atribuições necessárias à satisfação das necessidades coletivas que aquelas possam satisfazer com vantagem, em termos humanos, técnicos e financeiros, às demais instâncias, superiores ou inferiores (vd., António Cândido de Oliveira);

45.ª O entendimento vertido na Sentença recorrida afasta por completo a presente vertente da autonomia local, já que, considerando os municípios competentes para a promoção de execuções fiscais referentes a receitas tributárias próprias, nega essa mesma competência relativamente à cobrança coerciva de receitas de distinta natureza, mesmo quando a mesma se encontre expressamente prevista na lei (como é o caso, do RGEU, posteriormente do RJUE, e do CPA); e, tal entendimento colhe apoio, apenas, no teor literal de algumas normas, que a Sentença recorrida parece pretender restringirem o alcance do restante sistema, e da expressa integração dos municípios no conceito lato de administração tributária, que resulta do mesmo;

46.ª O princípio da autonomia das autarquias locais manifesta-se em diversas dimensões, nomeadamente, a autonomia organizacional e a autonomia financeira - cfr. Arts. 237.°, n.° 1 e 238.°, da CRP;

47.ª Acrescia, ao tempo da instauração da execução identificada nos autos, como se adiantou supra, a Lei das Finanças Locais (LFL), aprovada pela Lei n.° 2/2007, cujo art. 3.°, n.° 1 previa que os município dispõem de património e finanças próprios, cuja gestão compete aos respectivos órgãos e compreende, entre outros, os poderes tributários que legalmente lhes estejam cometidos - al. c) bem como, Arrecadar e dispor de receitas que por lei lhes sejam destinadas - al. d);

48.ª O poder tributário das autarquias locais apresenta-se, pois, como uma das vertentes da sua autonomia financeira, encontrando-se assumido, relativamente aos municípios e ao tempo da instauração da identificada execução, no artigo 3.° da LFL;

49.ª A limitação ao exercício de poderes tributários que resulta do entendimento vertido na sentença recorrida consubstancia, essencialmente, violação do princípio da autonomia das autarquias locais, tal como vertido nos arts.237.° e 238.° da CRP, porquanto restringe, sem que razões ponderosas o exijam, o exercício de poderes tributários e financeiros, na perspetiva da arrecadação de receitas próprias e por intermédio de meios legais, próprios e que tal entendimento recusa;

50.ª Os Municípios, enquanto autarquias locais integrantes da administração tributária e no uso dos poderes constitucional e legalmente previstos, detém competência para a promoção, instauração e tramitação da execução fiscal (na sua parte administrativa), relativamente a receitas de que têm direito, devendo considerar-se incluídas nestas, tanto as receitas de natureza tributária, quanto, relativamente às que, não assumindo tal natureza, a lei preveja, expressamente, tal via de cobrança coerciva, como sucede com as provenientes da prática de acto administrativo, por efeito do art. 155.° (e, hoje, 178.°) do CPA e destas, especificamente, as resultantes da execução de obras coercivas, tal como contempladas no RGEU, ou no RJUE, normas, violadas pela interpretação acolhida na Sentença objecto do presente;

51.ª Nestes termos, e sem prescindir quanto às invocadas nulidades, deverá a Sentença recorrida ser revogada e substituída por outra, que considere legalmente instaurada a execução fiscal objeto da oposição e legítimo o Município de Lisboa, para a instauração e tramitação da mesma, devendo ser determinada a apreciação do mérito da Oposição.

Nestes termos e nos demais de Direito, invocando o Douto Suprimento de V.Exas, se requer seja declarada nula a Sentença recorrida, ou, caso assim se não entenda, seja a mesma revogada e, nessa medida, determinada a apreciação do mérito da Oposição, assim se fazendo a devida JUSTIÇA!»

«1. Nas páginas 6 a 10 da sentença, está impecavelmente demonstrado a incompetência do órgão das autarquias para a instauração de execuções fiscais, que, perante tal clareza, seria descabido acrescentar o que quer que fosse.

2. Aliás há um princípio geral de Direito Administrativo que se enfatiza e que refere que as competências neste ramo de Direito não se presumem, o que é suficiente para contrariar todos os argumentos ínsitos nas doutas alegações da Representante da Fazenda Pública.

3. Caso O Tribunal Ad Quem se debruce sobre outras questões do processo concluirá que já decorreu o prazo de prescrição para a cobrança de dívida, o prazo de caducidade e não está minimamente provado nos autos que a dívida de sua Mãe tenha sido transmitida ao executado

Nestes termos e demais de Direito deve a sentença do Tribunal A quo ser confirmada absolvendo-se o Réu do presente processo.»

Atento o disposto nos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1 e 2, do novo Código de Processo Civil, aprovado pela Lei n.º 41/2013, de 26 de Junho, o objecto dos recursos é delimitado pelas conclusões formuladas pelo recorrente no âmbito das respectivas alegações, sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, apenas estando este tribunal adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objecto do recurso.

Importa assim, decidir:

i) se a sentença é nula por omissão de pronúncia sobre a questão suscitada pelo oponente relativa à inadequação do processo de execução fiscal para a cobrança de dívida decorrente da execução de obras coercivas, por tal situação não se encontrar abrangidas pela al. a) do n.º 2 do artigo 148.º do CPPT e por excesso de pronúncia ao conhecer da ilegitimidade do exequente por não ter sido suscitada;

ii) se se verifica a existência de erro de julgamento quanto à determinação da matéria de facto assente;

iii) se ocorreu erro de julgamento por preterição do princípio do contraditório, por falta de notificação das partes para se pronunciarem sobre o projecto de decisão do tribunal;

iv) Erro de julgamento quanto ao enquadramento jurídico da causa, vigente à data dos factos, quanto à competência do Município de Lisboa para instaurar processos de execução fiscal para cobrança das dívidas de que é credor, provenientes da realização de obras coercivas, sem natureza tributária;

v) Erro de julgamento por ofensa ao princípio constitucional da autonomia das autarquias locais.

III – 1. De facto

É a seguinte a decisão sobre a matéria de facto constante da sentença recorrida:

«A) Em 9/12/1987, a Polícia Municipal da Câmara Municipal de Lisboa notificou a Sra. M… da ocupação do prédio sito na C…., para efeitos de executar as obras que lhe foram intimadas pela contrafé n.º 61 de 9/01/1987 – cfr. fls. 83 e 84 dos Autos;
B) Em 22/12/1988, foi elaborado pela Direcção dos Serviços de Obras da Câmara Municipal de Lisboa o “Auto de Vistoria e Medição de Trabalhos” constante a fls. 85 dos Autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e onde consta o mapa de trabalhos e os respectivos preços;
C) Encontra-se registado desde 23/10/1992 na 8ª Conservatória do Registo Predial de Lisboa, a aquisição por parte de … do prédio composto de cave, r/c, 1º, 2º e º3 andares situado na ... Lisboa, - cfr. Certidão do Registo Predial constante a fls. 24 dos Autos;
D) Encontra-se registado desde 23/10/1992, na 8ª Conservatório do Registo Predial de Lisboa, a aquisição por parte do Oponente do prédio composto de cave, r/c, 1º , 2º e º3 andares situado na ... Lisboa, por sucessão legítima - cfr. Certidão do Registo Predial constante a fls. 24 dos Autos;
E) Em 23/09/2004, foi elaborado pela Divisão das Execuções Fiscais o instrumento constante a fls. 22 dos Autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e onde consta o seguinte: «INF n.º 212/DAJAF/DEF/04
Assunto: Obras coercivas.
Morada: C…, em Lisboa.
Trata-se da cobrança da obra coerciva realizada pela CML no prédio supra referido, nos termos do art° 166° do RGEU, no período de 1988/11/11 a 1990/09/06, cujo valor é de €48.267,43.
Em 7 de Julho de 2004, foi notificado R..., na qualidade de proprietário, para efectuar o pagamento da dívida, no prazo de 30 dias contados a partir da data da recepção, através do Ofício n.° 1761/DAJAF/DEF/2004.
Foi largamente ultrapassado o prazo estipulado para o proprietário efectuar o pagamento da dívida, sem que este tivesse qualquer intenção de o efectuar.
Face ao exposto, atendendo a que o proprietário não mostrou qualquer intenção de liquidar a divida referente a este prédio e a mesma é de exigir, não podendo esta ser cobrada em processos de execução fiscal, nos termos do artigo 108º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 177/2001, de 43 de Junho, uma vez que a referida obra é anterior à entrada em vigor deste Decreto-Lei, julga-se de propor o envio deste processo ao Departamento Jurídico , a fim de ser intentada a competente acção judicial (…)»,;
F) Em 7/07/2004, foi remetido pela Divisão de Execução Fiscais para o Oponente o instrumento constante a fls. 23 dos Autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, e onde consta o seguinte: «(…)
Fica V. Exa notificado, na qualidade de proprietário do imóvel supra identificado, no período de 88/11/11 a 90/09/06, de que a partir do aviso de recepção e pelo prazo de 30 (trinta) dias se encontra a pagamento, a quantia de € 48.267,43 (quarenta e oito mil e duzentos e sessenta e sete euros e quarenta e Três cêntimos) correspondente ao custo da obra coerciva realizada pelo Município de Lisboa, ao abrigo do artigo 166° do Regime de Edificações Urbanas, pelo que se deverá dirigir a esta Divisão sita na morada abaixo mencionada, a fim de levantar as correspondentes guias.
Não o fazendo, e decorrido o prazo acima fixado, para o ressarcimento integral da dívida será intentada a competente acção judicial com vista à sua cobrança coerciva. (…)»;
G) Em 9/01/2008, foi instaurado na Divisão de Execuções Fiscais do Município de Lisboa em nome do Oponente o PEF n.º 1106200701408100, referente ao pagamento de Obras Coercivas no valor de 65.818,34€ - cfr. fls. 21 dos Autos e fls. 1 do Processo Executivo apenso aos Autos;
H) Em 9/01/2008, no âmbito do processo executivo referido na alínea anterior foi remetido pela Divisões da Execuções Fiscais da Câmara Municipal de Lisboa para o Oponente, por carta registada com aviso de recepção, o instrumento constante a fls. 21 dos Autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, denominado de “Citação”;
I) O Aviso de Recepção referido na alínea anterior foi assinado a 15/01/2008 – cfr. fls. 5 do Processo Administrativo apenso aos Autos;
J) A p.i. foi apresentada em 8/02/2014 na Câmara Municipal de Lisboa - cfr. fls. 2 dos Autos;»

Sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, como referimos antes, é pelas conclusões com que o recorrente extrai das suas alegações, que se determina o objecto do recurso e o âmbito de intervenção deste tribunal, sem prejuízo da tomada de posição sobre todas as questões que sejam de conhecimento oficioso e de que ainda seja possível conhecer.

Assim, antes de mais, importa conhecer da nulidade por omissão de pronúncia.

Alega o recorrente que o Oponente invocava a inadequação do processo de execução fiscal para a cobrança de dívida decorrente da execução de obras coercivas, por tal situação não se encontrar abrangidas pela al. a) do n.º 2 do artigo 148.º do CPPT.

Mais refere que a sentença recorrida identificou a questão que se propunha decidir como sendo a de saber se a Exequente tem ou não legitimidade para instaurar a presente acção executiva, legitimidade que não havia sido questionada pelo oponente nem suscitada pelo Ministério Público. Para depois extrapolar para questão distinta relativa à competência do Município enquanto órgão da execução para a instauração da execução fiscal.

O recorrente nas suas contra-alegações subscreve o teor da sentença.

Vejamos.

Dispõe o artigo 125.º, n.º 1 do C.P.P.T.: «Constituem causas de nulidade da sentença a falta de assinatura do juiz, a não especificação dos fundamentos de facto e de direito da decisão, a oposição dos fundamentos com a decisão, a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar ou a pronúncia sobre questões que não deva conhecer.»

Esta nulidade está corelacionada com o dever que é imposto ao juiz estatuído na segunda parte do n.º 2 do artigo 608.º do CPC, que estabelece que o juiz não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras.

Como refere Jorge Lopes de Sousa, CPPT, anotado e comentado, 6.ª Edição, Vol. II, p. 366 «[h]averá também excesso de pronúncia se o tribunal, apesar de se limitar a apreciar um pedido que lhe foi formulado, exceder os seus poderes de cognição quanto à causa de pedir, violando a regra da identidade de causa de pedir e causa de julgar, por exemplo, anulando um acto com base em vício não invocado».

Assim, o excesso de pronúncia ocorre também quando o tribunal decide uma causa de pedir diversa da invocada na petição inicial, sendo nula, por vício de ultra petita.

No entanto, o juiz não está sujeito às alegações das partes no que toca à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito, conforme decorre do artigo 664.º do C.P.C. na sua redacção em vigor à data da proposição da acção (preceito que consta actualmente no artigo 5.º, n.º 3 do CPC), aplicável supletivamente por força do disposto no artigo 2.º, alínea e) do CPPT, o que significa que o juiz não está vinculado à qualificação jurídica efectuada pelas partes (princípio iura novit curia).

No caso sub judice não se pode afirmar que a questão da competência para a instauração do processo de execução para a cobrança da específica dívida em causa nunca foi suscitada nos autos pelo oponente ora recorrido.

Com efeito, nos artigos 3.º a 5.º da petição inicial alega o recorrido que não pode «esta obra ser cobrada em processo de execução fiscal, nos termos do artigo 108.º n.º 2 do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção dada pela Decreto-Lei 177/2001, de 4 de Junho, uma vez que a referida obra é anterior à entrada em vigor deste Decreto-Lei (…) por outro lado o artigo 148º nº 2 al a) do CPPT estatui que só pode ser cobrado mediante processo de execução fiscal outras dívidas a pessoas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo, nos casos e termos expressamente previstos na lei (…) não há previsão expressa na lei para que obras coercivas a mando da CML, efectuadas no período de 1988/11/11 a 1990/09/06, possam ser cobradas no âmbito do CPPT, máxime do seu processo de execução fiscal.»

Tendo em conta aquela argumentação, a sentença apreciou a questão nos seguintes termos: «(…) as autarquias locais têm competência para a instauração de processos de execução fiscal, a tramitar nos seus próprios serviços, para a cobrança da generalidade das receitas de natureza tributária.

Todavia a competência dos órgãos das autarquias locais para a instauração de execuções fiscais limita-se àquelas em que se tem em vista a cobrança de receitas de natureza tributária.

(…) Com efeito, não obstante, da leitura conjunta do disposto na al. a), do n.º 2, do art. 148.º, do CPPT, com o estatuído no n.º 1, do art. 155.º, do CPA, resultar a possibilidade de cobrar coercivamente mediante o processo de execução fiscal, previsto no CPPT, as dívidas decorrentes de acto administrativo, as autarquias não possuem tal competência.

Com efeito, o uso da expressão “tributos administrados por autarquias locais”, tanto na epígrafe como no corpo do art. 7.º do DL n.º 433/99, de 26/10, é demonstrativo de que as autarquias locais só podem recorrer ao processo de execução fiscal, previsto no CPPT, para cobrarem coercivamente as dívidas que provenham das receitas tributárias a que têm direito.

Em suma:

São apenas susceptíveis de serem cobradas coercivamente pelos municípios, mediante o processo de execução fiscal, previsto no CPPT, as dívidas decorrentes das receitas municipais tributárias, sendo este o âmbito e objecto do processo de execução Fiscal das autarquias locais.

E deste modo, analisando o caso dos Autos, verifica-se, pois, a ilegitimidade activa do órgão executivo autárquico como exequente, excepção dilatória cuja procedência determina a absolvição do executado da instância (arts.30°,576°, n°2 e 577° al. e) do CPC ex vi do artº.2° al. e) do CPPT).»

Invocando o oponente a falta de previsão expressa na lei para que obras coercivas determinadas pelo Município de Lisboa efectuadas no período de 1988/11/11 a 1990/09/06, possam ser cobradas nos termos em que o foram, através da instauração de processo de execução fiscal, o tribunal deve conhecer da questão em apreço, ainda que adoptando fundamentação diversa da invocada. A ilegitimidade surge como qualificação do vício que o Tribunal, mal ou bem, extraiu da alegação do oponente de que o Município não poderia socorrer-se do processo de execução fiscal para executar dívidas provenientes de obres coercivas e não como a pronuncia sobre uma questão não suscitada.

Assim sendo, também não existe falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito da decisão, por não identificação ou fundamentação da razão pela qual o Tribunal conheceu da questão, nem a questão foi conhecida oficiosamente, uma vez que tal conhecimento decorre da sua invocação na petição inicial.

Pelo que, improcede a alegada nulidade por excesso de pronúncia improcedendo assim as conclusões de recurso apreciadas.

Vejamos.

Nos termos do disposto no artigo 3.º, n.º 3 do CPC: «O juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem».

No caso dos autos, o tribunal apreciou as questões suscitadas na petição inicial dentro dos limites impostos pela causa de pedir, pelo que, o princípio do contraditório foi assegurado através dos articulados previstos no CPPT, nos quais as partes tiveram oportunidade de se pronunciarem sobre a causa de pedir e sobre o pedido, dentro do quadro delineado na petição inicial.

Donde se conclui que não ocorre a arguida nulidade por preterição do princípio do contraditório, nem falta de fundamentação para o conhecimento das questões, impondo-se julgar improcedentes as correspondentes conclusões do recurso.

Vejamos então.
Alega a recorrente quanto ao ponto B) da matéria de facto, que foram juntos ao processo três Autos de Vistoria e Medição de Trabalhos datados de 11/12/1985, 06/09/1990 e 20/03/1991 respeitantes aos trabalhos realizados relevantes por constituírem a demonstração do custo da intervenção cujo pagamento está em causa nos autos, bem como para efeitos de contagem do prazo de prescrição.
Pretende ainda o recorrente aditar ao poto B) da matéria de facto a menção e correcta identificação da obra, seus montantes e período de realização.
Apesar de não estar em causa a discussão sobre os trabalhos realizados e em última análise a legalidade da dívida, vindo invocada a prescrição da dívida exequenda, tendo em conta as várias soluções plausíveis e tendo em conta o meio processual defere-se a pretensão de aditamento de factos aos probatório nos seguintes termos:
K) Os trabalhos relativos à obra coerciva objecto de intimação identificada em A) foram realizados através da empreitada n.º 22/4ª/O/88 e sujeitos a medição através do auto n.º 1 identificado em B) no valor de Esc. 7.126.903 (a que correspondem € 35 548,84), bem como através dos autos n.ºs 2 e 3, no valor de Esc. 774.039 (€ 3 860,89) e de 263.816 (€ 1 315,91), datados de 06/09/1990 e de 20/03/1991 respectivamente – cf. documentos de fls. 89 e 91 dos autos.
No que se refere ao ponto F), a correcção pretendida pelo recorrente traduzir-se-ia num facto conclusivo e integrando direito já que o conceito de interpelação há-se constituir a qualificação no plano do direito, dos efeitos decorrentes da notificação operada através do documento de fls. 97.
Quanto à data de recepção do aludido documento, atento o que se deixou dito sobre as várias soluções plausíveis, designadamente quanto à prescrição da dívida, admite-se o seu aditamento nos seguintes termos:
L) O documento identificado em F) foi recebido em 20/07/2004 – cf. aviso de recepção de fls. 98 dos autos.
O recorrente alega ainda que se verificam erros nos pontos G) e J) quanto ao valor da dívida exequenda e quanto à data da apresentação da petição inicial.
Diga-se, desde já, que lhe assiste inteira razão, pelo que se procede à sua correcção em conformidade com os elementos constantes dos autos nos seguintes termos:
G) Em 9/01/2008, foi instaurado na Divisão de Execuções Fiscais do Município de Lisboa em nome do Oponente o PEF n.º 1106200701408100, referente ao pagamento de Obras Coercivas no valor de 48 267,43 a que acrescem juros de mora a partir de 20/07/2004 - cfr. fls. 21 dos Autos e fls. 1 do Processo Executivo apenso aos Autos;
J) A p.i. foi apresentada em 14/02/2008 na Câmara Municipal de Lisboa - cfr. fls. 2 dos Autos.
Por fim, alega o recorrente que não vislumbra o alcance e o relevo do ponto E) pugnando pela sua eliminação.

O ponto E) refere-se a uma informação prestada pelos serviços do recorrente cujo relevo resulta da constatação de que àquela data, apesar da interpelação para o pagamento da dívida se mantinha o incumprimento, pelo que se mantém o referido ponto.

Está em causa a cobrança coerciva de uma dívida ao Município de Lisboa, proveniente de despesas realizadas por obra coerciva, por conta do proprietário(s) inadimplente(s).

Toda a argumentação expendida pelo recorrente tem por base a ideia de que a competência das autarquias locais para a instauração e tramitação de processos de execução fiscal não tem limites.

Constitui asserção consensual que as autarquias locais integram o conceito lato de administração tributária, detendo competência para a instauração e tramitação de execuções fiscais. Nos termos do artigo 148.° do CPPT, o processo de execução fiscal abrange, nos casos e termos previstos na lei, a cobrança de outras dívidas ao Estado e a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo - al. a), do n.° 2. Por intermédio de execução fiscal é possível a cobrança coerciva de dívidas que não revestem natureza tributária, como sucede no caso das dívidas emergentes da prática de acto administrativo.

O dissidio subjacente aos autos centra-se na consideração pela recorrente de que as autarquias detêm a competência para instaurar e tramitar processos de execução fiscal independentemente da natureza da dívida.

Importa ter presente o enquadramento legal vigente à data da emissão da certidão e dívida, ou seja, a 9/01/2008.

Quando no artigo 166.º do Regime Gerald as Edificações Urbanas (RGEU), regime jurídico ao abrigo do qual a ocupação do prédio teve lugar e a obra coerciva foi levada a cabo, se estatui que na falta de pagamento voluntário das despesas efectuadas com a execução das obras, proceder-se-á à cobrança coerciva, sendo emitida certidão donde conste o quantitativo global das despesas servindo tal certidão e título executivo, não se está a afirmar que é o Município que procede à instauração do processo de execução.

Como o próprio nome indica, o processo de execução fiscal destina-se à cobrança coerciva de dívidas provenientes de tributos, incluindo impostos aduaneiros e contribuições, bem como de coimas e outras sanções pecuniárias fixadas em decisões ou sentenças relativas a contraordenações tributárias no âmbito de aplicação do RGIT, nos termos do disposto no artigo 148.º, n.º 1, alíneas a) a c) do CPPT.

Quando o Município actua como órgão de execução fiscal, naturalmente que é quem detém a competência para instaurar e tramitar os processos de execução (cf. artigos 149.º e 188.º do CPPT).

Já o mesmo não sucede quando, apesar de actuar munidas do seu ius imperi as autarquias locais, enquanto órgãos administrativos, se constituam como credoras de quantias provenientes da contrapartida devida pela satisfação de necessidades colectivas, não tributárias, determinadas por acto administrativo decorrentes do exercício de funções jurídico-administrativas, como sucede no caso vertente, por não deterem a competência para a instauração do processo de execução fiscal. E tal sucede por força do disposto nos artigos 149.º, n.º 3, e 155.º do CPA (revogado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07 de Janeiro cujas disposições actualmente correspondem aos artigos 176.º, n.º 2 e 179.º do NCPA).

Dispõem as citadas normas o seguinte:

«Artigo 149.º Executoriedade

Execução para pagamento de quantia certa

(,,,)

3. O cumprimento das obrigações pecuniárias resultantes de actos administrativos pode ser exigido pela administração nos termos do artigo 155.º.»

«Artigo 155.º Execução para pagamento de quantia certa

1 - Quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário.

2 - Para o efeito, o órgão administrativo competente emitirá nos termos legais uma certidão, com valor de título executivo, que remeterá, juntamente com o processo administrativo, à repartição de finanças do domicílio ou sede do devedor.

(…).»

É precisamente por não agir na qualidade de órgão da execução fiscal, por não estar em causa a cobrança coerciva de tributo, que as autarquias locais, não detém a autotutela executiva, ou seja, a competência prevista no artigo 188.º do CPPT para instaurar a execução quando está em causa a cobrança coerciva de obrigação pecuniária, de natureza não tributária, como sucede no caso vertente.

Conforme resulta expressamente do artigo 155.º do CPA supra transcrito, na falta de pagamento voluntário, no prazo fixado, de prestações pecuniárias que devam ser pagas a pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, por força de um acto administrativo seguir-se-á o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário. Como é sabido, as remissões para o referido código, consideram-se efectuadas para o Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT) nos termos do artigo 10.º do Decreto-Lei 433/99 de 26/10 diploma que aprovou o CPPT.

O artigo 155.º do CPA determinava que se seguisse o processo de execução fiscal quando estivesse em causa a cobrança coerciva de prestações pecuniárias que devam ser pagas por força de um acto administrativo. Devendo o órgão administrativo competente emitir certidão com valor de título executivo remetendo-a ao serviço de finanças do domicílio ou sede do devedor, aí sendo instaurado e tramitado o processo de execução fiscal com vista à cobrança coerciva da obrigação pecuniária.

E por assim ser, como pensamos que é, garantindo a congruência do sistema, a alínea a) do n.º 2 do artigo 148.º do CPPT contém a previsão de que poderão se igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei «outras dívidas ao Estado e a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo».

Este regime encontra no quadro da Lei das Finanças Locais a sua lei habilitante, conforme se extrai do disposto no artigo 56.º, n.º 3, da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro (Lei em vigor à data da instauração da execução em causa nestes autos):

«Compete aos órgãos executivos a cobrança coerciva das dívidas às autarquias locais provenientes de taxas, encargos de mais-valias e outras receitas de natureza tributária que aquelas devam cobrar, aplicando-se o Código de Procedimento e de Processo Tributário, com as necessárias adaptações». (Sublinhado nosso).

Como o próprio recorrente reconhece na conclusão 18ª, quando afirma que «a dívida exequenda foi originada pela prática de acto administrativo» concretizado ao abrigo do artigo 166.º do RGEU. Ora, na falta de pagamento da dívida, proceder-se-á à cobrança coerciva, através de processo de execução fiscal é certo, contudo, a instaurar pela Autoridade Tributária porque o Município não actuou neste particular caso, ao abrigo de poderes tributários como sucede quando procede à cobrança coerciva de taxas por si criadas e liquidadas. Aqui sim, agindo com «competências de execução fiscal» por previsão expressa do disposto no artigo 7.º, n.º 1 do diploma preambular do CPPT (Decreto-Lei n.º 433/99, de 26/10), que específica que «são exercidos pelas autarquias locais quanto aos tributos por elas administrados». Ou seja, a competência das autarquias locais para o exercício da execução fiscal é delineada pelo legislador sempre por reporte à execução coerciva de tributos por elas criados e/ou administrados e não para executar outras dívidas como sucede no caso dos autos.

Este tem sido o sentido da jurisprudência citando-se por todos o recente Acórdão do STA proferido no processo n.º 02922/15.5BELRS 0671/16, datado de 12/10/2022 cuja fundamentação aqui acolhemos:

«2.2.2 DA COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO PARA INSTAURAR E TRAMITAR A EXECUÇÃO FISCAL

Como vimos, não se discutindo que a dívida exequenda é susceptível de cobrança mediante execução fiscal, cumpre apenas averiguar a quem, à data – i.e., em 2010 –, estava cometida a competência para instaurar e tramitar o processo executivo.

Dispunha o art. 56.º, n.º 3, da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro (Lei de Finanças Locais em vigor à data): «Compete aos órgãos executivos a cobrança coerciva das dívidas às autarquias locais provenientes de taxas, encargos de mais-valias e outras receitas de natureza tributária que aquelas devam cobrar, aplicando-se o Código de Procedimento e de Processo Tributário, com as necessárias adaptações».

Por seu turno, o n.º 1 do art. 7.º do Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de Outubro – diploma por que foi aprovado o CPPT – dispunha: «As competências atribuídas no código aprovado pelo presente decreto-lei a órgãos periféricos locais serão exercidas, nos termos da lei, em caso de tributos administrados por autarquias locais, pela respectiva autarquia».

Finalmente, depois de no n.º 1 se prescrever que «[q]uando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, o órgão administrativo competente seguirá, sendo caso disso, o processo de execução regulado no Código de Processo Tributário» (A referência ao Código de Processo Tributário deve considerar-se efectuada para o CPPT, por força do art. 10.º do diploma que aprovou este Código (Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de Outubro).), o n.º 2 do art. 155.º do CPA, na versão e redacção então em vigor (Código aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, e revogado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de Janeiro.), dispunha: «Para o efeito, o órgão administrativo competente emitirá nos termos legais uma certidão, com valor de título executivo, que remeterá, juntamente com o processo administrativo, à repartição de finanças do domicílio ou sede do devedor».

Da conjugação destes preceitos resulta que, à data que nos reportamos (2010), relativamente às dívidas a autarquias locais susceptíveis de cobrança mediante execução fiscal, o legislador apenas atribuía competência às autarquias locais para instaurarem e tramitarem o processo executivo através dos seus próprios órgãos quando as dívidas se referissem a «taxas, encargos de mais-valias e outras receitas de natureza tributária» (cfr. art. 56.º, n.º 3, da Lei das Finanças Locais aprovada pela Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, em vigor à data), sendo que a referência a “outras receitas de natureza tributária” parece ser inequívoca [cfr. art. 9.º, n.º 3, do Código Civil (CC)] no sentido da exclusão daquela competência relativamente às dívidas de natureza não tributária (Neste sentido, JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e Processo Tributário, Anotado e Comentado, Áreas Editora, 6.ª edição, 2011, vol. III, nota ao art.º 148.º, pág. 34.).

Como bem salientou o Procurador-Geral-Adjunto neste Supremo Tribunal, que deu conta da existência de posições doutrinais divergentes, não são claras as razões por que não era atribuída também às autarquias locais competência para a instauração de execuções fiscais relativamente a dívidas de natureza não tributária que devam ser cobradas através de processo de execução fiscal, mas a letra da lei – que constitui o ponto de partida e um limite da tarefa hermenêutica (J. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1983, pág. 182. O mesmo Autor, na pág. 189, explicita: «A letra (o enunciado linguístico) é, assim o ponto de partida. Mas não só, pois exerce também a função de um limite, nos termos do art. 9.º, n.º 2: não pode ser considerado como compreendido entre os sentidos possíveis da lei aquele pensamento legislativo (espírito, sentido) “que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso”. Pode ter de proceder-se a uma interpretação extensiva ou restritiva, ou até porventura a uma interpretação correctiva, se a fórmula verbal foi sumamente infeliz, a ponto de ter falhado completamente o alvo. Mas, ainda neste último caso, será necessário que do texto “falhado” se colha pelo menos indirectamente uma alusão àquele sentido que o intérprete venha a acolher como resultado da interpretação».) – não abriga o “mínimo de correspondência verbal” requerido (cfr. art. 9.º, n.º 2, do CC) para a interpretação em sentido contrário à que foi adoptada pelo Tribunal Tributário de Lisboa e que também nós subscrevemos.

Poderá não ser esta a solução à luz do quadro legal actualmente em vigor (Actualmente, como resulta do n.º 2 do art. 179.º do CPA, o legislador já fala em “Serviço da Administração Tributária”, ou seja, já confere a competência para a instauração da execução fiscal a qualquer órgão da Administração Tributária, a qual inclui os órgãos autárquicos, pelo que a partir da entrada em vigor do novo CPA, o entendimento sustentado pelo Recurso terá já um enquadramento legal que não existia à data da instauração da execução fiscal. Entendimento que é reforçado pela alínea d) do n.º 2 do artigo 6.º da actual Lei de Finanças Locais (Lei n.º 73/2013, de 3 de Setembro), ao densificar o princípio da autonomia financeira das autarquias, o qual consubstancia o poder de “Liquidar, arrecadar, cobrar e dispor das receitas que por lei lhes sejam destinadas” (sublinhado nosso).), como salientou o Procurador-Geral-Adjunto no seu parecer; mas, atento o princípio tempus regit actus, e o disposto nas acima citadas normas legais, em vigor à data – art. 56.º, n.º 3, da Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro (Lei das Finanças Locais em vigor à data), art. 155.º, n.º 2, do CPA velho e art. 7.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de Outubro – entendemos que o legislador apenas atribuía competência às autarquias locais para instaurarem e tramitarem o processo de execução fiscal através dos seus próprios órgãos quanto às dívidas de natureza tributária, enquanto para as dívidas de natureza não tributária a competência para instaurar e tramitar o processo de execução fiscal era do serviço de finanças territorialmente competente [cfr. art. 10.º, n.º 1, alínea f), do CPPT], ao qual, para esse efeito, a autarquia deveria remeter a certidão de dívida.

Neste sentido, decidiu já este Supremo Tribunal no acórdão de 16 de Setembro de 2020, proferido no processo com o n.º 529/11.5BEPRT (Disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/2fe65cbd9338fcfd802585ed003da3fe.). No mesmo sentido, embora decidindo questão diversa, também o acórdão de 23 de Fevereiro de 2022, proferido no processo com o n.º 328/21.6BEBJA (Disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/596b54604306e351802587f400553c80.).»

Não estando em causa o exercício de poderes tributários, antes a competência para executar coercivamente dívidas com natureza não tributária, autotutela executiva, o desenho do regime jurídico encontra-se no espaço de livre conformação do legislador para determinar a solução que considere a mais adequada à situação, pelo que não ocorrendo o pressuposto do exercício de poder tributário, não ocorre a violação do princípio da autonomia das autarquias locais, donde se conclui que também não ocorre o invocado erro de julgamento.

Cita-se a este propósito o Acórdão referido pelo STA supra citado:

«Finalmente, note-se que, ao contrário do que sustenta o Recorrente, a interpretação que ora subscrevemos em nada afronta a autonomia das autarquias locais, designadamente nas suas vertentes de autonomia organizacional e de autonomia financeira, e, muito menos, o poder tributário que lhes está cometido.

Sendo inequívoco que a Constituição da República Portuguesa (CRP) consagrou a autonomia das autarquias locais (cfr. art. 6.º, n.º 1, da CRP), as quais são pessoas colectivas de direito público, dotadas de órgãos próprios e de atribuições específicas, correspondentes a interesses próprios, com poder regulamentar e tributário próprios (cfr. n.º 2 do art. 235.º, n.º 4 do art. 238.º, arts. 239.º e 241.º, todos da CRP), a garantia constitucional da autonomia local não abrange a autotutela executiva. Dito de outro modo, a opção legislativa de atribuir a competência para a instauração e tramitação do processo de execução fiscal em que hajam de ser cobradas dívidas aos municípios aos serviços de finanças da Administração Tributária e Aduaneira em nada afronta a garantia constitucional da autonomia local, ainda que essa competência seja (rectius fosse) restrita às dívidas de natureza não tributária.»

Assim, tal como no Acórdão que vimos citando, a sentença recorrida não merece a censura que o Recorrente lhe dirigiu, excepto quanto à consequência que extraiu do julgamento, que importa corrigir julgando o Município de Lisboa incompetente em razão da matéria para proceder à execução da dívida decorrente da realização de obra coerciva em caus nos autos, motivo por que o recurso não pode ser provido.

Vencido na acção, considera-se que foi o Recorrente quem deu causa às custas do presente processo (cf. n.º 2), e, portanto, deve ser condenado nas respectivas custas (cf. n.º 1, 1.ª parte).

I - Atento o enquadramento jurídico da causa vigente à data dos factos, o Município de Lisboa é incompetente em razão da matéria para instaurar execução fiscal para cobrança das dívidas de que é credor, provenientes da realização de obras coercivas, que devam ser pagas por força de acto administrativo sem natureza tributária;

II - Para o efeito da cobrança coerciva de tais obrigações pecuniárias, a certidão de dívida com valor de título executivo extraída pelo Município deve ser remetida ao serviço de finanças do domicílio ou sede do devedor, aí sendo instaurado e tramitado o processo de execução fiscal.

V - DECISÃO

Termos em que, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do TCA Sul em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmar a sentença julgando o Município de Lisboa incompetente em razão da matéria para proceder à instauração da execução para cobrança da dívida proveniente da realização de obra coerciva em causa nos autos.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 27 de Outubro de 2022.