| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul:
1. Relatório
A...., S.A. (Requerente/Recorrida) propôs, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões contra a FORPRO -Formação Profissional, C.R.L. (Requerida/Recorrente), visando a intimação da Entidade Requerida a facultar-lhe documentação/informação administrativa relativa ao concurso público CTE.... com a designação “Aquisição de LI-Equipamento Informático e Software e L2 - Equipamento de Vídeo”, designadamente: a) a decisão de adjudicação do Lote 1 do referido procedimento; e o b) o pedido de documentos de habilitação relativos ao procedimento.
Em 06 de março de 2026, o referido Tribunal julgou a intimação procedente e ordenou a Entidade Requerida a, no prazo de dez dias, prestar à Requerente as informações solicitadas sobre o procedimento administrativo “concurso público CTE.... Aquisição de Ll- Equipamento Informático e Software e L2 - Equipamento de Vídeo”
Inconformada, a Requerida/Recorrente interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:
“ 1°. Erro de julgamento, de facto, por desatender à prova documental
A) O douto Tribunal a quo decidiu erradamente dar como não provados os seguintes factos:
"1. Que Entidade Requerida tenha acessível para consulta da Requerente, na plataforma AnoGov, no âmbito do concurso público com a ref.a CTE...., os seguintes documentos:
"a. a decisão de adjudicação do Lote 1 do referido procedimento;
b. o pedido de documentos de habilitação relativos ao procedimento.";
2. Que a Requerente tenha acedido, através da plataforma AnoGov, no âmbito do concurso público com a refa CTE.... promovido pela Entidade Requerida, os seguintes documentos: "a. a decisão de adjudicação do Lote 7 do referido procedimento; b. o pedido de documentos de habilitação relativos ao procedimento.".
B) A Recorrida, enquanto entidade concorrente, pode entrar na plataforma de contratação "AnoGov" para consultar a tramitação do procedimento 24 horas por dia, 365 dias por ano.
C) A ter sido prova aquela factualidade, teria sido decidida favoravelmente a exceção perentória de abuso do direito, por ter a Recorrida instaurado uma ação em 17/11/2025, para exercer o direito de acesso a documentos que já possui.
2°. Erro de julgamento, de direito, por desatender à falta de legitimidade da Recorrente
D) A Recorrente é uma cooperativa privada do ramo do ensino, sem fins lucrativos.
E) E, como tal, não integra o rol das entidades identificadas no artigo 4.° da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos, aprovada pela Lei n.° 26/2016, de 22 de Agosto, nem igualmente se enquadra na categoria de órgãos da Administração Pública, aos quais se aplica o regime do artigo 105.° do Código de Procedimento Administrativo, pelo que cai fora do seu âmbito de aplicação subjetivo.
F) A grande alteração trazida pela Lei n.° 26/2016, continuou a deixar de fora do âmbito as entidades privadas e cooperativas - deliberadamente, não havendo lacuna a integrar pelo Tribunal.
G) A Recorrente não é parte legítima neste processo - ilegitimidade passiva.
3°. Erro na aplicação do direito - interpretação de normas contra o juízo de constitucionalidade
H) Sentença recorrida refere na pg. 12 que se aplica à Recorrente o art.° 268.°, n.°s 1 e 2 da CRP.
I) Porém, as empresas privadas e cooperativas não são Administração para efeitos da aplicação do art.° 268.°, n.°s 1 e 2 da CRP.
J) Por outro lado, a Sentença viola o art.° 86.°, n.°s 1 e 2 da CRP:
K) Este preceito constitucional confirma que o Estado não pode imiscuir-se na gestão das empresas privadas e cooperativas, exceto "nos casos expressamente previstos na lei e, em regra, mediante prévia decisão judiciai "
L) Do mesmo modo, não pode o Tribunal a quo aplicar indiscriminadamente a empresas privadas e cooperativas, as normas que norteiam a administração pública, pelo que ao tê-lo feito, o Tribunal violou este preceito constitucional, que determina a autonomia dos três setores - público, privado e cooperativo.
Nestes termos e nos mais de direito aplicável, deverá:
a) A Sentença a quo ser revogada, julgando procedentes as exceções de abuso do direito e de falta de legitimidade da Recorrente, absolvendo a Recorrente do pedido ou da instância.
Subsidiariamente,
b) Decidir que a Sentença a quo viola normas constitucionais, devendo ser revogada ou reformada.”
A Recorrida, A...., não apresentou contra-alegações.
O Tribunal a quo admitiu o recurso como apelação, com subida imediata, nos próprios autos, e com efeito suspensivo.
O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
Prescindindo-se dos vistos legais, atento o carácter urgente do processo, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
2. Delimitação do objeto do recurso
Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, a este Tribunal cumpre apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de facto e de direito.
3. Fundamentação de facto
3.1. Na decisão recorrida foram julgados provados os seguintes factos:
“a) A Requerente apresentou proposta no âmbito do procedimento de concurso público, iniciado pela Entidade requerida com a referência CTE.... - admitido por acordo das partes (cfr. artigos 7.° da petição de intimação e 44.° da resposta);
b) Em 15 de outubro de 2025, a Requerente remeteu, à Entidade requerida um ofício por correio registado com aviso de receção, com o seguinte teor: “Assunto: Pedido de Informação Administrativa - Relativo à Decisão de Adjudicação do Concurso Público CTE.... Aquisição de LI-Equipamento Informático e Software e L2- Equipamento de Vídeo
Exmos. Senhores,
1. A A...., S.A. (doravante, A....), com o número único de matrícula e de pessoa coletiva 503....., com sede na Av. I.....- Lisboa, com o capita social de € 200.000,00, vem, atento os princípios gerais da atividade administrativa da transparência, da boa-fé, da boa administração e da administração aberta, previstos nos artigos 1°-A do CCP, e 5o, 17° do Código de Procedimento Administrativo e artigo 5. ° da Lei n. ° 26 2016, de 22 de agosto, REQUERER a V Exas., com referência ao procedimento em epígrafe.
a. a decisão de adjudicação do Lote 1 do referido procedimento;
b. o pedido de documentos de habilitação relativos ao procedimento.
2. O presente procedimento resultou no contrato celebrado entre a FORPRO e a MEO a 08.10 2025 (publicado na mesma data no portal base gov) (cfr. doc. 1).
3. Resulta do Considerando A do referido contrato que a decisão de adjudicação, por deliberação do Conselho de Administração, é datada de 16 de setembro de 2025.
4. Contudo até à data a A...., concorrente no procedimento, não recebeu a notificação de adjudicação nem a notificação do pedido de documentos de habilitação como aliás deveria nos termos do artigo 77.°n° 1 e n. °2 alínea a) do referido artigo
5. Essa ausência de notificação esta patente no registo das ações executadas na plataforma eletrónica onde tramitou o referido procedimento:(IMAGEM; TEXTO NA ÍNTEGRA NO ORIGINAL) 6. Com efeito, considerando que os documentos que se requerem são documentos que integram um procedimento administrativo findo, a A.... possui interesse legítimo para conhecer dos elementos que ora requer, sem ter de invocar qualquer interesse, conforme decorre do artigo 5. ° da LADA (que regula o acesso a informação administrativa não procedimental).
7. Os mesmos, para além de terem de ser notificados e enviados na plataforma onde tramita o referido procedimento, deverão também ser enviados para o seguinte e-mail iuridicoaambisiir.pt.
8. Mais se esclarece que estes documentos são solicitados ao abrigo do disposto nos artigos 2689, n° 2, da Constituição da República Portuguesa, l.°-A do CCP, 5o e 17° do Código do Procedimento Administrativo (CPA), e 3o, n° 1, alínea a), subalínea ii), 4°, n° 1, alínea g), 5o, n° 1, 12°, n° 1 e 13°, n° 1, alíneas a) e c), todos da Lei n° 26 2016, de 22 de agosto, que regida o acesso aos documentos administrativos e à informação administrativa.
9. Designadamente, dispõe o artigo 3º, n° 1, alínea a), subalínea ii), da LADA, o seguinte:
(...)
10. Assim, o direito da A.... à documentação administrativa solicitada resulta claro das disposições conjugadas dos artigos 3o, n° 1, alínea a), subalínea ii), 4o, n° 1, alínea e), 5o, n° 1, 12°, n° 1 e 13°, n° 1, alínea c), da LADA.
11. E o mesmo tem sido defendido pela CADA - veja-se o parecer n.° 34572024, onde se pode ler que “Como esta Comissão tem reiterado, qualquer documento referente a contratos públicos, na sua formação e execução, (...) deverá ser acessível como elemento fundamental da transparência da atividade administrativa, possibilitando a sindicância da legalidade ", documento que se anexa.
12. É irrelevante, para efeitos do acesso à referida informação, que a FORPRO seja uma entidade de Direito Privado na medida em que, no âmbito do presente procedimento está sujeita aos princípios gerais da contratação pública, como aliás resulta da sentença proferida no âmbito do processo 320 25.1BEALM a qual se anexa, (cf. doc. 2).
13. As cópias dos documentos deverão ser emitidas no prazo legal de 10 dias, sob pena de instauração da competente Intimação junto do Tribunal Administrativo competente.” - cfr. documentos 1 e 2 juntos com a petição inicial, registados com os n.°s 70667572 e 70667573;
c) Por oficio de 30 de outubro de 2025, a Entidade requerida respondeu ao requerimento transcrito na alínea c) acima, nos seguintes termos: “Assunto: Resposta ao Pedido de Informação Administrativa - Relativo à decisão de adjudicação do concurso Público CTE.... Aquisição de LI-Equipamento Informático e Software e L2- Equipamento de Vídeo
Ex.mo Senhor,
Acusamos a receção da V carta de 15 de outubro de 2025 com a refa 01 15.10.2025, pela qual vem requerer:
a. a decisão de adjudicação do Lote 1 do procedimento CTE....;
b. o pedido de documentos de habilitação relativos ao procedimento, e à qual passamos a responder.
Começamos por esclarecer que a FORPRO - FORMAÇÃO PROFISSIONAL, C.RL. não integra o rol das entidades identificadas no art. ° 4.° e às quais se aplica a Lei n. ° 26 2016, de 22 de agosto, lei que regula o acesso aos documentos administrativos e à informação administrativa, pelo que cai fora do seu âmbito de aplicação subjetivo.
Atendendo o vosso pedido, enviamos a informação do vosso acesso à plataforma AnoGov em anexo (3 páginas do procedimento) em que se evidencia (a amarelo) o respetivo descarregamento dos documentos pela A.....
Tratando-se de documentos que não estão na posse da FORPRO, mas na plataforma AnoGov, à qual a A.... tem acesso, os mesmos não são documentos administrativos para efeitos de aplicação da supra referida lei.” - cfr. documentos 3 junto com a petição inicial, registado com o n.° 70667574;
d) Em anexo ao ofício identificado na alínea anterior a Entidade Requerida remeteu à Requerente informação sobre o seu acesso à plataforma AnoGov no âmbito do procedimento concursal CTE...., com o seguinte teor: ““(texto integral no original; imagem)”
cfr. documentos 3 junto com a petição inicial, registado com o n.° 70667574.”
3.2. Quanto aos factos não provados consignou-se na sentença recorrida.
“Com relevância para a decisão, dá-se como não provado o seguinte facto:
1. Que Entidade Requerida tenha acessível para consulta da Requerente, na plataforma AnoGov, no âmbito do concurso público com a ref.a CTE...., os seguintes documentos: “a. a decisão de adjudicação do Lote 1 do referido procedimento;
b. o pedido de documentos de habilitação relativos ao procedimento. ”;
2. Que a Requerente tenha acedido, através da plataforma AnoGov, no âmbito do concurso público com a ref.a CTE.... promovido pela Entidade Requerida, os seguintes documentos:
“a. a decisão de adjudicação do Lote 1 do referido procedimento;
b. o pedido de documentos de habilitação relativos ao procedimento.”* Não existem outros factos que importe dar como provados, ou como não provados, com relevância para a decisão a proferir nos presentes autos.”
3.3. Foi a seguinte a motivação quanto à matéria de facto:
“A decisão sobre a matéria de facto vertida nas alíneas a) a d) do probatório foi formada com base no exame crítico dos documentos constantes dos autos, não impugnados, na posição assumida pelas partes nos seus articulados, nos termos concretamente descritos em cada parágrafo do probatório em conjugação com o princípio da livre apreciação da prova previsto no artigo 607.°, n.° 5.° do Código Processo Civil, aplicável por remissão do artigo l.° do CPTA.
Relativamente ao facto não provado o mesmo resulta da ausência de prova testemunhal ou documental pela Entidade Requerida.”
4. Fundamentação de direito
4.1. Do erro de julgamento de facto
A recorrente imputa à sentença erro de julgamento de facto alegando que o tribunal a quo decidiu erradamente dar como não provada a matéria elencada em 1 e 2 dos factos não provados - que a recorrida tenha acessível e havia já acedido, através da plataforma AnoGov, aos documentos relativos ao concurso público CTE..... Sustenta que a prova documental junta aos autos permitia concluir em sentido contrário e que da sentença consta que as adjudicações e documentos de habilitação foram publicitados na plataforma e que a Recorrente os consultou em 25.9.2025 e 14.10.2025, respetivamente.
Cumpre, antes de mais, verificar se se mostram observados os ónus impugnatórios previstos no artigo 640.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
Entende-se que sim: a recorrente identifica os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados — os pontos 1 e 2 dos factos não provados [al. a) do n.º 1 do artigo 640.º do CPC] —, indica o sentido da decisão que entende dever ser proferida — dar tais factos como provados [al. c) do n.º 1 do artigo 640.º do CPC] — e aponta o meio de prova em que funda a sua pretensão, a saber, aquele que serviu de prova ao facto d), correspondente ao documento 3 junto à petição inicial [al. b) do n.º 1 do artigo 640.º do CPC].
Apreciando o mérito da impugnação, não lhe assiste razão.
O documento 3 junto à petição inicial corresponde ao registo de workflow do procedimento CTE...., extraído da plataforma AnoGov, do qual consta que o utilizador V....., associado à empresa A...., S.A., procedeu ao descarregamento de determinados documentos em 25.09.2025 e em 14.10.2025. Sucede que este documento não é apto a sustentar a alteração da matéria de facto pretendida.
Com efeito, quanto à identidade dos documentos acedidos, o registo apenas consigna as designações dos ficheiros descarregados — "Envio de docs de habilitação FM2….", "Envio de Docs de Habilitação JM 1…" e "Relatório Final Lote 1" —, sendo que nem sequer pela designação se encontra entre eles algo que corresponda inequivocamente a uma decisão de adjudicação do Lote 1 e ao “pedido de documentos de habilitação”, antes apenas ao relatório final e aos próprios documentos de habilitação. Acresce que as designações, por si só, não permitem estabelecer com segurança o conteúdo dos ficheiros, pelo que não é possível afirmar, com o grau de certeza exigido para a prova de factos em juízo, que o material consultado inclua ou corresponda à decisão de adjudicação e ao “pedido de documentos de habilitação” referidos nos pontos 1 e 2 dos factos não provados.
Porque o elemento probatório apontado pela recorrente não é suscetível de abalar o juízo do tribunal a quo, impõe-se manter inalterada a matéria de facto fixada na sentença recorrida, improcedendo, nesta parte, o recurso.
4.2. Do erro de julgamento de direito
A recorrente imputa à sentença erro de julgamento de direito sustentando, por um lado, que o tribunal a quo errou ao considerar a FORPRO parte legítima na presente ação de intimação, porquanto esta, enquanto cooperativa privada do ramo do ensino com capital integralmente detido por entidades privadas, não integra o elenco de entidades sujeitas à Lei de Acesso aos Documentos Administrativos, aprovada pela Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, nem se enquadra na categoria de pessoas coletivas de direito público para efeitos do disposto no art. 105.º n.º 1 do CPTA, que restringe expressamente a legitimidade passiva nas ações de intimação a pessoas coletivas de direito público, ministérios ou secretarias regionais cujos órgãos sejam competentes para facultar a informação ou passar a certidão requerida, concluindo que a exclusão das entidades privadas do âmbito subjetivo da LADA foi uma opção deliberada do legislador da Lei n.º 26/2016, não havendo lacuna suscetível de integração pelo tribunal.
Por outro lado, sustenta que a sentença recorrida incorreu em interpretação de normas contra o juízo de constitucionalidade ao equiparar a recorrente a uma pessoa coletiva de direito público para efeitos da aplicação do art. 268.º, n.ºs 1 e 2, da CRP, disposição que impõe deveres de informação à Administração Pública, categoria em que a FORPRO manifestamente não se integra, violando igualmente o art. 86.º, n.ºs 1 e 2, da CRP, que consagra a autonomia dos setores público, privado e cooperativo e veda ao Estado a intervenção na gestão de empresas privadas fora dos casos expressamente previstos na lei, o que o tribunal a quo ignorou ao aplicar indiscriminadamente à recorrente as normas que regem a atividade administrativa.
Na sequência do erro de julgamento de facto que apontou à sentença, também entende que deveria ter sido decidida favoravelmente a exceção perentória de abuso do direito, por ter a Recorrida instaurado uma ação, para exercer o direito de acesso a documentos que já possui.
Vejamos.
O Tribunal a quo julgou improcedente a exceção dilatória de ilegitimidade (processual) passiva entendendo que a norma do artigo 105.º, n.º 1 do CPTA deve ser conjugada com o disposto no artigo 2.º, n.º 1 do CPA, que manda aplicar as disposições desse Código à conduta de quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, adotada no exercício de poderes públicos ou regulada de modo específico por disposições de direito administrativo, podendo por isso ser demandadas em intimação não apenas pessoas coletivas de direito público mas também entidades privadas que exerçam poderes públicos ou se regulem por normas de direito administrativo, ao abrigo dos artigos 10.º, n.ºs 1 e 9 do CPTA. Sendo a FORPRO a entidade adjudicante num concurso público regido pelo Código dos Contratos Públicos, e respeitando os documentos peticionados a atos praticados no exercício de poderes públicos ao abrigo de normas de direito administrativo, concluiu o tribunal que a entidade requerida se encontrava abrangida pelo âmbito subjetivo da LADA e dispunha de legitimidade passiva para figurar como demandada na presente ação de intimação.
A questão que se coloca é, pois, a de saber se uma entidade privada que promove um procedimento pré-contratual regido pelo Código dos Contratos Públicos pode ser demandada – dispondo de legitimidade processual passiva - numa ação de intimação para prestação de informações, consulta de processos e passagem de certidões.
O conceito de legitimidade processual passiva encontra-se no artigo 10.º do CPTA, que no seu número 1 – que dispõe que “cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor” - consagra o princípio geral de que “são considerados titulares do interesse relevante para o efeito da legitimidade os sujeitos da relação controvertida, tal como é configurada pelo autor” (Ac. do Tribunal da Relação de Évora, de 23.4.2024, proferido no processo 41251/22.0YIPRT.E1).
Especificamente no âmbito da intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, o artigo 105.º, n.º 1 do CPTA prevê que esta deve ser requerida contra “a pessoa coletiva de direito público, o ministério ou a secretaria regional cujos órgãos sejam competentes para facultar a informação ou a consulta, ou passar a certidão”, normativo que será interpretado de harmonia com retomando o artigo 10.º, n.º 2 do CPTA.
Ora, o artigo 105.º n.º 1 do CPTA, ao estabelecer que a intimação deve ser requerida contra a pessoa coletiva de direito público, o ministério ou a secretaria regional cujos órgãos sejam competentes para facultar a informação ou passar a certidão, não pode ser lido de forma isolada, antes devendo ser interpretado em conjugação seja com o próprio âmbito do direito à informação – procedimental e não procedimental – que, nos termos do n.º 1 do artigo 104.º do CPTA, visa tutelar, seja com o artigo 10.º do CPTA.
Assim, na medida em que as entidades, independentemente da sua natureza, se encontrem sujeitas ou abrangidas pelo campo de aplicação das normas que regem o direito à informação administrativa, a leitura a dar à norma de legitimidade processual passiva há-de comportar uma interpretação que, não se reduzindo às categorias de pessoa coletiva de direito público, ministério ou secretaria regional, seja apta a abarcar todas as entidades sobre as quais recaem obrigações de prestar informações de natureza administrativa.
Com efeito, seria incongruente admitir que determinadas entidades privadas se encontram materialmente obrigadas a facultar o acesso a documentos administrativos por força do artigo 4.º da LADA e do artigo 2.º do CPA, e, simultaneamente, negar ao titular do direito de acesso o meio processual adequado para compelir essas mesmas entidades ao cumprimento de tal obrigação. Uma tal leitura esvaziaria de conteúdo útil a garantia contenciosa do direito fundamental à informação consagrada no artigo 268.º, n.º 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa, conduzindo a um resultado manifestamente incompatível com a tutela jurisdicional efetiva assegurada pelo artigo 20.º da mesma Lei Fundamental.
Dever-se-á, portanto, também no domínio das intimações para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, convocar os n.ºs 1 e 9 do artigo 10.º do CPTA, que admitem que possam ser demandadas em ação administrativa entidades privadas que exerçam poderes públicos ou se regulem por normas de direito administrativo.
Daqui decorre que a legitimidade passiva nas ações de intimação não se encontra circunscrita às pessoas coletivas de direito público em sentido orgânico, podendo igualmente ser demandadas entidades privadas que, no âmbito da sua atuação, exerçam poderes públicos ou se regulem por normas de direito administrativo.
Neste contexto, e recordando-se que ao apuramento da legitimidade processual – pressuposto processual que se reporta à relação de interesse das partes com o objeto da ação e que, a verificar-se, conduz à absolvição da instância – releva a consideração do concreto pedido e da respetiva causa de pedir, aferindo-se pela configuração da relação material controvertida feita pelo autor, na petição inicial, mostra-se inegável que a Recorrente dispunha de legitimidade processual passiva.
Com efeito, é que nos termos da alegação da Recorrida, sendo a Recorrente a entidade titular da informação administrativa relativa ao concurso público CTE.... com a designação “Aquisição de LI-Equipamento Informático e Software e L2 - Equipamento de Vídeo”, sobre a qual recai o dever de prestar a informação administrativa em causa, não tendo dado cumprimento ao direito à informação da Recorrida, naturalmente que é, à luz das normas conjugadas do artigo 105.º, n.º 1 e 10.º, n.º 1 e 9 do CPTA, a parte que dispõe de legitimidade processual passiva. O que significa, pois, que a sentença não incorreu em qualquer erro de julgamento, ao considerar a Recorrente parte (processualmente) legítima no lado passivo.
Esclareça-se que questão distinta, a abordar seguidamente, é a de saber se sobre a Recorrente recai o dever de prestar a informação, designadamente por, como alega, não se integrar no âmbito subjetivo da LADA. Aqui estamos no domínio da legitimidade substantiva e não da legitimidade processual passiva.
No essencial a tese da Recorrente é a de que sobre si não recai qualquer dever de prestar a informação em causa, por um lado porque não se incluiria no âmbito subjetivo da LADA, por outro por não poder ser equiparada a uma pessoa coletiva de direito público para efeitos da aplicação do art. 268.º, n.ºs 1 e 2, da CRP, no que entende representar uma interpretação violadora do disposto no art. 86.º, n.ºs 1 e 2, da CRP.
Como é sabido, o direito à informação administrativa desdobra-se no direito à informação procedimental, consagrado no n.º 1 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa (“CRP”) e no direito ao acesso a arquivos e registos administrativos, previsto no n.º 2 do mesmo preceito (que corresponde a um direito à informação não procedimental, cf. Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5ª ed., pág. 903). Direitos que visando primacialmente objetivos diversos, no primeiro caso, a informação sobre procedimentos administrativos, numa perspetiva de conhecimento das incidências procedimentais, e, no segundo, o acesso aos registos e arquivos administrativos, numa dimensão de administração aberta a todos os cidadãos, determinam que sejam também diferenciados os regimes jurídicos que lhes correspondem (neste sentido, entre outros, o Ac. STA de 25.02.2009, proferido no processo n.º 998/08).
Ou seja, o direito à informação abrange a informação procedimental (vg. arts. 82.º a 85.º do CPA) e a informação não procedimental (vg. art.º 17.º do CPA e art.º 5.º da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, Lei que regula o acesso aos documentos administrativos e à informação administrativa, doravante apenas LADA), sendo que a primeira “reporta-se a factos, atos ou documentos que integram ou resultam de um concerto procedimento administrativo que se encontre ainda em curso” e a segunda “respeita a documentos contidos em arquivos ou registos administrativos, aí se incluindo os documentos existentes em procedimentos administrativos já findos” (cf. Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª ed., pág. 903).
No caso dos autos não se discute que a informação respeita a um procedimento concursal de contratação findo, no qual a Recorrente assumiu a posição de entidade adjudicante e que ficou sujeita à disciplina de contratação pública do Código dos Contratos Públicos, nos termos do artigo 275.º do CCP por se tratar de um contrato financiado pelo PRR, impondo à Recorrente um conjunto de obrigações jurídico-públicas, incluindo de transparência.
A LADA regula, como emerge do n.º 1 do seu artigo 1.º, o acesso aos documentos administrativos e à informação administrativa, entendendo-se como documento administrativo “qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detida em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo seguinte, seja o suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material”, neles se incluindo, designadamente, aqueles relativos a procedimentos de contratação pública, incluindo os contratos celebrados [artigo 3.º, n.º 1 al. a) ii)].
A alínea i) do n.º 1 do artigo 4.º da LADA abrange as entidades no exercício de funções materialmente administrativas ou de poderes públicos, exemplificando com as que são titulares de concessões ou de delegações de serviços públicos. A formulação da norma — que recorre ao advérbio "nomeadamente" — é exemplificativa e não taxativa, apontando para uma intenção legislativa de alcance amplo que não se esgota nas situações expressamente mencionadas, em que o critério determinante não é a natureza orgânica da entidade, mas a natureza da função por ela exercida em concreto.
A noção de função materialmente administrativa remete para a atividade de prossecução do interesse público mediante a prática de atos jurídicos ou operações materiais sujeitas ao direito administrativo, devendo ser interpretada em conformidade com o critério adotado pelo artigo 2.º n.º 1 do CPA, que manda aplicar as disposições desse Código à conduta de quaisquer entidades adotada no exercício de poderes públicos ou regulada de modo específico por disposições de direito administrativo. É esta vertente - regulação específica por disposições de direito administrativo - que sustenta a inclusão da Recorrente no âmbito subjetivo da LADA.
Com efeito, ao promover e conduzir um procedimento pré-contratual regido pelo Código dos Contratos Públicos por força do seu artigo 275.º, a Recorrente não atuou no domínio da sua autonomia privada, antes ficou sujeita a um regime jurídico-público que conformou e disciplinou integralmente a sua atuação, submetendo-a aos princípios gerais da contratação pública previstos no artigo 1.º-A do CCP, designadamente os princípios da legalidade e da transparência. Ao fazê-lo, assumindo-se uma interpretação ampla do conceito da alínea i) do n.º 1 do artigo 4.º da LADA, a sua atuação é materialmente administrativa porque integralmente regulada por disposições de direito administrativo, em conformidade com o critério do artigo 2.º, n.º 1 do CPA. Nessa medida, os documentos produzidos ou detidos no âmbito desse procedimento — entre os quais se contam a decisão de adjudicação do Lote 1 e o pedido de documentos de habilitação — constituem documentos administrativos para efeitos do artigo 3.º, n.º 1 al. a) ii) LADA, e a entidade que os detém fica vinculada às obrigações de informação e de acesso que dela decorrem, sendo irrelevante, para este efeito, a sua natureza jurídico-privada.
Acrescente-se que o artigo 268.º da CRP define o conteúdo e os titulares do direito fundamental à informação administrativa, mas não esgota a determinação dos sujeitos passivos do correspondente dever de prestar informação. Estes são definidos pela lei ordinária — designadamente pela LADA e pelo CPA —, que, em concretização daquele direito fundamental e do princípio constitucional da transparência administrativa, estendem o dever de facultar o acesso à informação a entidades que, embora não integrem a Administração Pública em sentido orgânico, atuam ao abrigo de normas de direito administrativo.
Não se trata, pois, de equiparar a Recorrente a uma pessoa coletiva de direito público, mas antes de reconhecer que, ao desenvolver uma atividade financiada por fundos públicos e regulada pelo direito administrativo, ficou sujeita, nesse âmbito específico e limitado, às obrigações de transparência e de acesso à informação que a lei impõe a todas as entidades que, independentemente da sua natureza jurídica, se sujeitam a uma regulação pelo direito administrativo. Esta conclusão não implica qualquer equiparação global da Recorrente à Administração Pública, nem a sua sujeição genérica ao regime jurídico-administrativo fora do âmbito do procedimento concursal em causa, implicando apenas que, no estrito domínio da informação produzida ou detida no âmbito desse procedimento, fica vinculada ao dever de acesso que a LADA impõe quando está em causa informação administrativa.
E também não assiste razão à Recorrente quanto à violação do artigo 86.º, n.ºs 1 e 2, da CRP.
O preceito constitucional invocado consagra a autonomia do setor privado e impõe que a intervenção do Estado na gestão das empresas privadas fique circunscrita aos casos expressamente previstos na lei. Sucede, porém, que o dever de prestar informação que recai sobre a Recorrente não corresponde a qualquer intervenção do Estado na sua gestão enquanto cooperativa privada, antes decorre da circunstância de, pretendendo beneficiar de fundos públicos, a Recorrente voluntariamente se ter sujeitado a um regime jurídico-administrativo que inclui as obrigações de transparência e de acesso à informação que dele decorrem. Tais obrigações não constituem uma ingerência na esfera privada da Recorrente, mas sim a consequência necessária e previsível da opção por si tomada de financiar a sua atividade por fundos públicos, assumindo a posição de entidade adjudicante num procedimento de contratação pública que, por isso, assume a natureza de informação administrativa.
Por último, também não assiste razão à Recorrente quanto ao erro de julgamento que imputa à asserção de que não se verifica o abuso de direito.
Com efeito, alegou a Recorrente que a Recorrida teria instaurado a presente ação para obter acesso a documentos que já se encontravam na sua posse, por os ter descarregado da plataforma AnoGov antes de formular o pedido de informação administrativa de 15 de outubro de 2025, configurando assim um exercício ilegítimo do direito de acesso à informação nos termos do artigo 334.º do Código Civil.
Sucede, porém, que a procedência da exceção dependia da demonstração de que a Recorrida havia já obtido acesso precisamente aos documentos que peticionou — a decisão de adjudicação do Lote 1 e o “pedido de documentos de habilitação” —, ónus que, nos termos do artigo 342.º, n.º 2 do Código Civil, recaía sobre a Recorrente e que esta não logrou cumprir.
Com efeito, os documentos descarregados [facto d)] correspondiam ao relatório final do júri e aos documentos de habilitação, não se demonstrando que estivessem acessíveis ou a Recorrente tivesse acesso à decisão de adjudicação e ao pedido/notificação para apresentação dos documentos de habilitação (factos não provados 1 e 2).
Não havendo, pois, prova de que a Recorrida possuía já os documentos que peticionou, não se pode aceitar que a instauração da presente ação configure um exercício ilegítimo do direito de acesso à informação administrativa. O abuso do direito pressupõe que o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa-fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico do direito, o que não se verifica quando o requerente exige o acesso a documentos que não se demonstra que já possua ou cujo acesso não lhe tenha sido negado e a que tem direito por força da LADA.
Improcede, assim, também este fundamento do recurso.
4.3. Das custas
Vencida, é a Recorrente condenada nas custas (art.ºs 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).
5. Decisão
Nestes termos, acordam os juízes desembargadores deste Tribunal Central Administrativo Sul, em
a. Negar provimento ao recurso;
b. Condenar a Recorrente em custas.
Mara de Magalhães Silveira
Ricardo Ferreira Leite
Joana Costa e Nora |
