Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	06504/10

Secção:	CA- 2º JUÍZO


Data do Acordão:	01/27/2011

Relator:	COELHO DA CUNHA

Descritores:	NORMAS DE DIREITO URBANÍSTICO. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA NÃO RETROACTIVIDADE. ENTRADA EM VIGOR DO NOVO PDM APÓS CADUCIDADE DE UM LICENCIAMENTO. SUJEIÇÃO DO NOVO PEDIDO AO NOVO PDM.

Sumário:	I-As normas de direito urbanístico não podem ser subtraídas ao princípio da não retroactividade das leis contido no artigo 12º do Cód. Civil. II- Todavia, se o interessado deixar caducar um processo de licenciamento e, entretanto, entrar em vigor um novo PDM, sendo efectuado novo pedido para o mesmo licenciamento, já é aplicável o novo PDM, sem que tal constituir ofensa ao princípio da não retroactividade das leis.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do TCA – Sul

1. Relatório
Neville ………….., residente em Inglaterra, intentou no TAF de Loulé acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos, pedindo a anulação do despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Loulé, de 28.04.2008, que lhe indeferiu o pedido de legalização de uma moradia, com fundamento em violação de lei.
O Município de Loulé contestou, invocando a excepção de caducidade e, quanto ao mérito defendeu-se por impugnação.
Por decisão de 23.11.09, a Mmª Juíza do TAF de Loulé, julgou a acção improcedente.
Inconformado, o A. interpôs recurso jurisdicional para este TCA-Sul, em cujas alegações enunciou as seguintes conclusões:
a) O parecer da CRRAA autorizando a construção de uma moradia foi feita de acordo com o art°9° do DL. 196/89 e 274/92.
b) O acto de deferimento tácito ocorreu 45 dias depois de 2/06/1995 e é anterior à entrada em vigor do PDM (RCM n°81/95 de 24/8/1995).
c) Os actos tácitos só podem ser revogados com fundamento em ilegalidade.
d) A legalização da construção edificada e a concessão da respectiva licença faz-se ao abrigo do direito anterior o qual não é afectado por normas legais e regulamentares supervenientes (art°60° do DL. 555/99 de 16/12).
e) A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo (art° 58° n°1 do C.P.T.A.).
Não houve contra-alegações.
O Ministério Público não emitiu parecer.
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2. Matéria de Facto
A sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto:
DA CADUCIDADE DO DIREITO DE ACÇÃO

A. Em 3/09/1987 o Autor pediu o licenciamento de construção de uma moradia unifamiliar (ao qual coube o Processo n°1135/87) que foi deferida favoravelmente em 14/12/1987 - motivação: facto admitido, art°1° da contestação.

B. Em 1/06/1989, o Autor pediu a revalidação do projecto, que foi deferida em 7/12/1989 - motivação: facto admitido, art°1° da contestação.

C. Em 24/01/1991, o Autor (representado pelo seu procurador Damásio ………) voltou a pedir a "revalidação do projecto de obras a realizar em F………, freguesia de …….., e a que respeita o processo n°1135/87. aprovado em 7/12/1989, referente à construção nova, e cuja licença não levantou no prazo de validade por não se encontrar no país" - motivação: doc. n°1 junto com a p.i.

D. Pelo oficio n°002437 de 28/02/1991, a CML informou o Auto "de que o processo só poderia ter andamento mediante a apresentação! do parecer favorável a ser emitido pela Comissão Regional da Reserva Agrícola do Algarve (...) em virtude de ter sido verificado que o terreno se encontrava incluído ia carta da RAN (...). O solicitado deverá ser apresentado no prazo de 30 dias, findo o qual o processo será arquivado. (...)"- motivação: doc. n°2 junto com a p.i.

E. Em 02/06/1995, o Autor requereu à CML a junção, ao processo, do Parecer favorável da Direcção Regional de Agricultura do Algarve, do teor seguinte:

"(...) Nos termos e para os efeitos previstos no Artigo 92° do Decreto-Lei n°196/89, de 14 de Junho, comunica-se a V. Ex.a, que a Comissão Regional da Reserva Agrícola do Algarve, em 95/03/17, deliberou emitir Parecer FAVORÁVEL ao solicitado no seu requerimento de 95/02/07 referente ao prédio rústico sito em F……. freguesia de …….., concelho de Loulé com a área total de 4.333 m2,inscrito na respectiva matriz sob o Art° n° ………. O presente parecer refere-se à construção de uma habitação com a área de ocupação de 280 m2, no local assinalado na planta anexa.(...)"- motivação: docs. n°s 3 e n° 4 juntos com a p.i.

F. Pelo ofício n°008679 de 5/05/1997 a entidade demandada comunicou ao Autor de que a CML, por reunião de 22/04/97 "tinha deliberado indeferir o requerido, com base na alínea a) do n°1 do art°63° do DL n°445/91 de 20 de Novembro ( ...), em virtude de a pretensão não se conformar com o disposto no art°68° do Regulamento do PDM (...)" - motivação: ofício de fls. 66 do processo instrutor.

G. Pelo ofício n°406 de 11/01/1999, "referente à exposição apresentada em 18/08/97 a apresentar razões ponderosas e onde solicita a reapreciação do projecto de construção de uma moradia uni familiar sito em F……. – A……… -Loulé, a entidade demandada informou o Autor que, na sua reunião de 23/12/1998, e com base na deliberação de 22/04/1997, tinha decidido manter o indeferimento comunicado pelo ofício n°8679 de 5/05/97" - motivação: fls. 76 do processo instrutor.

H. A presente acção deu entrada em 1/07/1998 - motivação: carimbo de entrada.

FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
1. Em 9/09/2005 o Autor apresentou na CML um projecto de legalização dos trabalhos executados na sua moradia unifamiliar, bem assim como o seu licenciamento para a conclusão da obra, dando início ao processo nº513/05 - motivação: doc. n°5 junto com a p.i. e fls.1 e ss. do processo instrutor.

2. Pelo ofício n°12332 de 4/03/2008 e com a referência de " legalização da construção de uma moradia e piscina e conclusão da mesma, sítio da F…….. –A……., pronunciou-se a CML, nos termos seguintes:
“(...)
Relativamente ao assunto indicado em epígrafe, cumpre-me informar V. Exa., que o mesmo foi indeferido por despacho do Sr. Presidente de 2008/04/28, de acordo com a informação que a seguir se transcreve:

"1 - Teor da pretensão

Licença administrativa para a legalização do inicio da construção de um edifício de habitação unifamiliar e de uma piscina e para a conclusão dos mesmos -

2. Enquadramento aplicável

De acordo com a indicação apresentada na planta topográfica à escala 1:25000, o terreno insere-se na:
• Categoria de Espaços Agrícolas - Áreas de Reserva Agrícola Nacional (artigos 38° e 67º do Regulamento do PDM, que remete para o Decreto-Lei n°196/89, de 14 de Junho, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n°274/92, de 12 de Dezembro);

• Edificações em situações especiais fora dos perímetros urbanos — Edificação Dispersa (artigo 88° do Regulamento do PDM).

3. Análise / Conclusão

Após análise do processo (...)" informa-se "o seguinte:

3.1. Na sequência da presente exposição foi solicitado um parecer à Divisão Jurídica e de Contencioso — DJC (...) tendo sido emitida a seguinte informação: "A caducidade a ter operado, significa a extinção do facto jurídico é como se o mesmo fosse apagado da esfera jurídica respectiva, ou seja, os direitos que foram constituídos com uma aprovação extinguem-se com a sua caducidade, pela análise do processo é visível que pelo menos uma vez o processo foi revalidado, tendo sido posteriormente pedido pela Câmara ao requerente a apresentação de um parecer da CCRAA em 28/2/91, com menção expressa que o mesmo deveria ser apresentado em 30 dias sob pena de arquivamento do processo, o que veio a acontecer; pois o referido parecer só foi entregue pelo requerente 4 anos e alguns meses depois, tendo posteriormente o processo sido analisado à luz do PDM e indeferido. Assim o novo pedido de legalização, o apresentado em 2005 e que constituiu o processo n°513/2005 está ao abrigo do PDM em vigor e do DL 555/99 de 16 de Dezembro, instrumentos legais estes aplicáveis ao mesmo, sendo certo que sob pena de nulidade não podem ser passadas licenças que violem o PDM (artigo 68° do DL 555/99 de 16 de Dezembro) e que constitui causa de indeferimento o violar do PDM (artigo 24° n°1 al. a) do mesmo diploma legal),", sendo assim e pelo facto da proposta não cumprir o PDM. a mesma não poderá ser viável.

3.2.Deverá ter conhecimento do teor da informação técnica da Análise da Segurança Contra Incêndios, de 19 de Outubro de 2005 (...), de que se anexa fotocópia.

3.3. Deverá actualizar as confrontações da certidão da Conservatória do Registo Predial de Loulé — CRPL, pois de acordo com a planta de implantação, verifica-se que o terreno confronta com um caminho a Poente, contrariando as confrontações da CRPL, onde não confronta com nenhum caminho." (...)" - Motivação: doc. n°6 junto com a p.i.

3. Pelo ofício n°002437 de 28/02/1991, a CML informou o Autor, no âmbito do processo n°1135/87, " de que o processo só poderia ter andamento mediante a apresentação do parecer favorável a ser emitido pela Comissão Regional da Reserva Agrícola do Algarve (...) em virtude de ter sido verificado que o terreno se encontrava incluído na carta da RAN (..). O solicitado deverá ser apresentado no prazo de 30 dias, findo o qual o processo será arquivado. (...)"- motivação: doc. n°2 junto com a p.i.

4. Em 02/06/1995, o Autor requereu à CML a junção, ao processo, do Parecer favorável da Direcção Regional de Agricultura do Algarve, do teor seguinte:

"(...) Nos termos e para os efeitos previstos no Artigo 92° do Decreto-Lei n°196/89, de 14 de Junho, comunica-se a V. Ex.a, que a Comissão Regional da Reserva Agrícola do Algarve, «m 95/03/17, deliberou emitir Parecer FAVORÁVEL ao solicitado no seu requerimento de 95/02/07 referente ao prédio rústico sito em F……… freguesia de A………, concelho de Loulé com a área total de 4.333 m2,inscrito na respectiva matriz sob o Art° n° ………. O presente parecer refere-se à construção de uma habitação com a área de ocupação de 250 m2, no local assinalado na planta anexa.(...)" - motivação: docs. n°s 3 e n° 4 juntos com a p.i.
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3. Direito Aplicável
Em sede de fundamentação jurídica a sentença recorrida exarou o seguinte:
“(...) Em causa está saber se deve ser anulado o Despacho do Presidente da CML de 28/04/2008 que indeferiu o pedido do Autor de legalização dos trabalhos já executados de construção de uma moradia, bem como o respectivo licenciamento para conclusão da dita obra, com o fundamento em ilegalidade por sofrer do vício de violação de lei, como pretende o Autor.
Vejamos:
No âmbito de um processo anterior (o n°1135/87), a entidade demandada notificou o Autor em 28/02/91, de que o seu processo só poderia ter andamento mediante a apresentação de Parecer favorável a ser emitido pela CRRAAIg, sob a cominação de que o processo seria arquivado se não apresentasse tal Parecer no prazo de 30 dias (facto 3).
Que fez o Autor? NADA!
Deixou passar o ano de 1991.
Deixou passar o ano de 1992.
Deixou passar o ano de 1993.
Deixou passar o ano de 1994.
E, finalmente, em 7/02/95 o Autor requereu à Comissão/Entidade Regional da Reserva Agrícola do Algarve o Parecer que foi emitido favoravelmente em 17/03/95 (facto 4).
Só que, nesta altura, havia muito tempo ocorrido a caducidade do processo n°1135/87, por força da cominação referida em 3 e a que o Autor não ligou importância.
E bem se compreende que assim tivesse acontecido, atenta a especial natureza do direito do urbanismo, dependente das políticas públicas em constante mutação.
Assim, com a publicação do PDM de Loulé, pela Resolução do Conselho de Ministros n°81/95 de 24/08/95, mudaram as regras urbanísticas e os critérios de aprovação de licenciamentos que, até ai, tinham então vigorado. Não pode pretender o Autor que a apreciação do seu processo, iniciado com um requerimento em 9/09/2005 (facto 1), fosse elaborada ao abrigo de legislação anterior e, na altura, já revogada.
Assim, dúvida não sofre que o Despacho impugnado não sofre dos vícios que o Autor lhe assaca, mostrando-se bem claro e fundamentado, conforme resulta da análise da matéria de facto (facto 2).
Acontece que o PDM de Loulé aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n°81/95 (publicado no DR I-B de 24/08/95) foi alterado e republicado no âmbito do Aviso n°5374/2008, DR II, de 27/02/2008, por exigências de compatibilização com o PFOT Algarve.
Assim, situando-se o terreno do Autor numa área RAN (artigos 38° e 67° do novo PDM), foi o pedido de licenciamento do Autor indeferido à luz das disposições do mesmo PDM (em vigor à data da apreciação).
Não pode assim proceder a pretensão do Autor, por não ser exigível a nenhuma autoridade (administrativa ou judiciária) apreciar a pretensão do Autor ao abrigo de disposições urbanísticas que já não estão em vigor.(...)”
As questões a decidir dizem respeito, i) à caducidade do processo nº1135 e à analise da questão da caducidade, invocada pela entidade demandada e ii) a análise da questão de mérito. São questões interligadas. Sem embargo da pouco ortodoxa técnica expositiva, os autos contém os elementos necessários para a decisão do litígio.
Senão vejamos:
Nas suas alegações, o recorrente invoca o artigo 12º do Código Civil, segundo o qual a lei só dispõe para o futuro, presumindo-se que ficam ressalvados os efeitos produzidos pelos factos que a lei se destina a regular, e salientando que “ O Plano Director Municipal possui natureza regulamentar, e como tal não projecta em princípio os seus efeitos para o passado, ou seja não tem efeitos retroactivos”, como se reconheceu no Ac. do STA de 6.12.05, in “ Ac. Dout”, Ano XLV, p.803.
Deste modo, alega o recorrente que o licenciamento do projecto estava sujeito às normas previstas nos artigos 45º,14º,16º,18º e 30º do Dec.Lei nº445/91, de 20 de Novembro, pelo que a notificação para apresentar o parecer do CRRA suspendeu os termos ulteriores do processo (artigo 16º nº4 do citado D.L.).
Ora, o recorrente apresentou o parecer do CRRA na Câmara Municipal em 2.06.1995, e tal parecer autorizou a construção de uma moradia e mantém-se plenamente válido até hoje.
Pelo que, conclui o recorrente, a partir do momento da apresentação do parecer, a C.M.L. teria que, obrigatoriamente, se pronunciar, de acordo com o artigo 47º nº3, alínea c), e nº4 do D.L. 445/91, de 20.11, e a falta de deliberação no prazo de 45 dias, valia como deferimento tácito, o que teria de acontecer ( cfr. artigo 61º nº1 do Dec.Lei).
Salvo o devido respeito não é assim.
Como observa a decisão recorrida, no âmbito de um processo anterior, a entidade demandada notificou o Autor, em 28.02.91, de que o seu processo só poderia ter andamento mediante a apresentação de PARECER favorável a ser emitido pelo CRRAAlg, sob a cominação de que o processo seria arquivado se o PARECER não fosse apresentado no prazo de 30 dias (cfr. facto 3 do probatório, fls.65).
Sucede que o Autor só requereu a junção de tal Parecer (favorável), da Direcção Regional de Agricultura do Algarve em 2.06.1995, e nesta data já havia ocorrido a caducidade do processo nº1135/87, “ por força da cominação referida e a que o A. não ligou importância”.
E é natural que assim tenha acontecido, como diz a sentença recorrida, “ atenta a especial natureza do direito do urbanismo, dependente das politicas públicas em constante mutação”.
Como impressivamente diz o Magistrado do Ministério Público em 1ª instância, o Autor só de si se pode queixar, por ter deixado caducar, sucessivamente, o licenciamento que chegou a obter e a ver revalidado, até que entrou em vigor a lei nova que, aplicado agora ao novo pedido apresentado, proíbe o licenciamento da mesma construção.
E, continua aquele Magistrado, (...) “ de nada vale ao Autor vir agora invocar um pretenso deferimento tácito ocorrido em 1995, quando nem sequer impugnou as deliberações que, posteriormente, em 22 de Abril de 1997 e 21 de Dezembro de 1998, lhe indeferiram o pedido de revalidação desse caducado licenciamento, e sendo certo que tal hipotético acto de licenciamento ainda que se tivesse verificado e não tivesse sido validamente revogado, também ele já teria caducado há longos anos”.
Conclui-se, pois, que o requerimento apresentado em 9 de Setembro de 2005, que deu origem ao Processo nº513/2005, constitui um procedimento novo, ao qual são aplicáveis as disposições do PDM então vigor e do RJUE, não sendo permitida, em face do regime contido nas respectivas normas, a construção pretendida pelo Autor (cfr. artigos 38º, 67º e 88º do PDM de Loulé e artigo 68º, alínea a) do R.J.U.E.)
Não há, por isso, qualquer ofensa ao princípio da não retroactividade das leis contido no artigo 12º do Código Civil.
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4. Decisão.
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pela recorrente em ambas as instâncias.
Lisboa, 27.01.011
António C.C. Cunha
Fonseca da Paz
Rui Pereira