Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	09882/13

Secção:	CA-2º JUÍZO


Data do Acordão:	04/11/2013

Relator:	SOFIA DAVID

Descritores:	ACTO POLÍTICO ACTO ADMINISTRATIVO FUNDAÇÕES RESOLUÇÃO DO CM N. º 79-A/2012, PUBLICADA NO DR N.º 25.09.2012 DIREITO DE INFORMAÇÃO NÃO PROCEDIMENTAL FACTO NOTÓRIO

Sumário:	I – Uma Resolução do Conselho de Ministros, publicada no Diário da República, é um facto notório, do conhecimento geral e do conhecimento do Tribunal. II – A Resolução do CM n. º 79-A/2012, publicada no DR n.º 25.09.2012, é um acto formal e materialmente administrativo. III – Sendo um acto administrativo, a mesma está sujeita ao direito e dever de informação não procedimental.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Recorrente: Município de ……….
Recorrido: Presidência do Conselho de Ministros
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul
Vem interposto recurso da sentença do TAF de Loulé que julgou improcedente a intimação apresentada contra a Presidência do Conselho de Ministros (CM), pedindo que se emita certidão «da decisão contida na Resolução, que deverá integrar a totalidade da sua fundamentação de facto e de direito e pareceres ou informações de suporte» (na PI indica-se «suorte», certamente por lapso).
Em alegações são formuladas pelo Recorrente as seguintes conclusões:
«(…)»
Em contra-alegações, pelo Recorrido, são formuladas as seguintes conclusões:
« (…)».
O DMMP não apresentou pronúncia.
Sem vistos prévios, cumpre decidir.
Os Factos
Em aplicação do artigo 713º, n.º 6, do CPC, não tendo sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1ª instância.
Nos termos do artigo 712º, ns.º1 e 2 do CPC, acrescentam-se os seguintes factos provados:
E) Em 25.09.2012, foi publicada no Diário da República (DR), 1º série, n.º 186, a Resolução do Conselho de Ministros (CM) n.º 79-A/2012, que está datada de 13.09.2012, que tem o seguinte teor:
« (…)» (cf. o indicado DR).
F) O pedido indicado em A) não foi satisfeito (acordo).
O Direito
Nos termos conjugados dos artigos 264º, n.º3, 513º, 514º, n.º1, 515º, 664º, parte final e 712º do Código de Processo Civil - CPC, ex vi artigo 1º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos -CPTA, acrescentou-se o facto E), entendido como um facto notório, por se tratar do teor de uma Resolução que foi publicada no DR. Estando publicada para conhecimento público, no jornal oficial, há-de ser considerada como um facto do conhecimento geral, que tem necessariamente de ser do conhecimento do tribunal.
Apesar de nenhuma das partes ter alegado especificadamente o teor daquela Resolução, ambas se referem à mesma nas suas peças processuais. Ambas as partes indicam que a Resolução foi publicada no DR. Portanto, pode considerar-se que ambas as partes alegaram como facto essencial a existência da Resolução, com o teor que lhe foi dado na publicação feita no DR. Logo, a indicação do concreto teor, tal como vem agora dado por provado no facto E), corresponderá a um facto complementar àquele que foi especificadamente alegado pelas partes.
Nestes termos, acrescentou-se o facto E), que é um facto com relevo para a apreciação da causa, pois para a análise da natureza do acto em apreço não basta aferir a sua autoria, mas também teremos de apreciar o seu conteúdo.
Através da presente acção vem o Município de Loulé requerer a intimação da Presidência do Conselho de Ministros a «prestar as informações e proceder à entrega das cópias requeridas» – cf. pedido constante da PI.
Na PI, o A. e ora Recorrente indica no artigo 3º, que requereu em 04.10.2012 a certidão «da decisão contida na Resolução, que deverá integrar a totalidade da sua fundamentação de facto e de direito e pareceres ou informações de suporte».
Nessa PI, em momento algum, o A. e Recorrente indica que haja requerido quaisquer informações para além do pedido da indicada certidão.
Face ao documento de folhas 6 a 11 dos autos (correspondente ao facto A) da matéria assente), o pedido formulado procedimentalmente, que funda a presente causa de pedir, também se restringe ao pedido de certidão.
Assim sendo, ter-se-á de entender, antes de mais, que o A. e Recorrente apenas requereu no procedimento administrativo, e apenas visa através da presente acção, a satisfação do seu direito de informação relativo ao pedido de certidão da decisão contida na Resolução do CM n.º 79-A/2012, publicada no DR de 25.09.2012, com a sua «fundamentação integral de facto e de direito e respectivos pareceres e informações de suporte».
Quanto às invocadas «informações», tratar-se-á tal indicação de um lapso, ou de uma deficiência formal do pedido formulado pelo A. e ora Recorrente, que não releva para estes autos.
Na PI desta acção, o A. e ora Recorrente assaca, ainda, invalidades relativamente à indicada Resolução (cf. artigo 2º da PI). Mas de tais alegações não retira o A. nenhuma consequência com relação ao pedido final formulado.
Neste recurso, nos pontos 16 a 38. das alegações e nas alíneas VII a IX das conclusões, volta o Recorrente a imputar erros ou ilegalidades à Resolução em apreço.
Estando aqui em causa uma acção que visa apenas a apreciação do pedido de certidão, que não foi satisfeito, e não a impugnação da Resolução do CM, cuja certidão se requereu, não são inteiramente compreensíveis as alegações do A. e Recorrente relativas aos erros e invalidades da Resolução.
Querendo o Recorrente impugnar uma decisão que diz administrativa, este não é o meio adequado.
Por estas razões, não apreciaremos os invocados erros ou invalidades e as apreciações feitas nas alíneas VII a IX das conclusões de recurso (correspondentes aos pontos 16. a 38 das alegações), pois as mesmas extravasam o âmbito desta acção e não têm qualquer relevo para o pedido de satisfação do direito de informação formulado pelo Recorrente.
Igualmente, as alegações formuladas neste recurso, quando se referem, para além da «certidão», às «informações requeridas» e que não foram satisfeitas (cf. intróito, ponto I, n.ºs 3 e 6 das alegações e conclusão IV), também terão de ser consideradas como irrelevantes ou relativas a uma deficiência formal na elaboração do recurso, já que nestes autos não está em apreciação nenhum pedido de concretas informações, que não foi satisfeito, mas apenas um pedido relativo a uma certidão.
Mais se note, que se assim não se entendesse, também o pedido de «informações» formulado no final da PI, haveria sempre que ser, nessa parte, considerado inepto, por não ter suporte na causa de pedir. Como acima se disse, o A. e ora Recorrente não indica na PI que tenha formulado um concreto pedido de «informações», que não foi satisfeito, mas apenas diz que não lhe foi passada a certidão requerida.
Da mesma forma, as alegações feitas pelo A. e ora Recorrente, na PI e neste recurso, concernentes à invalidade ou aos erros da Resolução do CM n.º 79-A/2012, teriam de ser consideradas como correspondendo a uma causa de pedir que era parcialmente inepta, por não reconduzir-se a qualquer pedido final e por não ser este o meio adequado para a apreciação das invocadas ilegalidades da Resolução.
O princípio pro accione impõe que se aproveitem os articulados apresentados pelas partes, quando tal for possível, em ordem a proferir-se uma decisão de mérito. Por conseguinte, fazendo uso de tal princípio, considerando que a PI e as alegações de recurso apresentadas pelo Município de Loulé podem ser plenamente aproveitáveis para se apreciar a peticionada condenação da Presidência do Conselho de Ministros a satisfazer o pedido de passagem da certidão da decisão contida na Resolução do CM n. º 79-A/2012, publicada no DR n.º 25.09.2012, com a sua «fundamentação integral de facto e de direito, respectivos pareceres e informações de suporte», nessa estrita medida, será apreciado este recurso.
Quanto às alegações do A. e Recorrente relativas às outras «informações», que não identifica, ou aos erros e invalidades da citada Resolução, ter-se-ão agora como meras deficiências formais na exposição da causa de pedir, irrelevantes para a aferição dessa causa e para a apreciação deste recurso, que, portanto, serão agora totalmente desprezadas.
Feita esta nota inicial, verifica-se, que neste recurso o Recorrente vem imputar um erro à decisão recorrida porque considera que a certidão que requereu corresponde ao exercício do seu direito de informação não procedimental, com relação a uma actividade administrativa da Presidência do CM. Diz que a decisão recorrida ao defender que se requeria uma certidão relativa a actos políticos, erra manifestamente.
Ou seja, em causa nestes autos está a apreciação da natureza da Resolução do CM n. º 79-A/2012, publicada no DR n.º 25.09.2012, como acto administrativo, tal como pugna o Recorrente, ou como acto político, como defende o Recorrido e foi entendido pela decisão sub judice.
Sendo um acto administrativo, estará sujeito ao direito e dever de informação não procedimental. Sendo um acto político, dele está arredado.
Como já dissemos, para a análise da natureza do acto em apreço não basta aferir a sua autoria, mas também teremos de apreciar o seu conteúdo. Portanto, acrescentou-se à matéria de facto dada por assente, por provada, o indicado conteúdo da resolução do CM.
A apreciação da natureza de um acto, como emitido no âmbito da função política ou legislativa do Governo, ou ao invés, no âmbito da sua função administrativa, para efeitos da sua sujeição à disciplina administrativa, designadamente ao procedimento e ao contencioso administrativo, pressupõe uma aferição da sua natureza formal – do autor do acto e do seu suporte – mas, sobretudo, apela à sua apreciação material.
Haveremos de analisar como se apresenta em termos formais a Resolução n. º 79-A/2012, publicada no DR n.º 25.09.2012, assim como, o teor de tal Resolução, para se aferir se se trata de um acto politico, ou antes, é um acto materialmente administrativo.
Vejamos então.
A Resolução n. º 79-A/2012, publicada no DR n.º 25.09.2012, tem como autor o CM.
Foi a mesma tomada «nos temos dos artigos 3º, 5º e 7º da Lei n.º 1/2012, de 3 de Janeiro e das alíneas d) e g) do artigo 199º e das alíneas f) e g) do n.º 1 do artigo 200º da Constituição».
O CM tem competências políticas, legislativas e administrativas (cf. artigos 197º, 198º e 199º da Constituição da República Portuguesa - CRP). Portanto, este Conselho quando age, tanto pode ser nas vestes de órgão legislativo e politico, quanto nas vestes de órgão máximo da Administração.
Declarou o CM, na indicada Resolução, que a emitia ao abrigo das competências previstas nas «alíneas d) e g) do artigo 199º e das alíneas f) e g) do n.º 1 do artigo 200º» da CRP.
Determinam as alíneas d) e g) do artigo 199º da CRP, que ao Governo compete, «no exercício de funções administrativas» «dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender a administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma» e «praticar todos os actos e tomar todas as providências necessárias à promoção do desenvolvimento económico-social e à satisfação das necessidades colectivas».
Estipulam as alíneas f) e g) do n.º 1 do artigo 200º da CRP, que ao CM compete «aprovar os actos do Governo que envolvam aumento e diminuição das receitas e despesas públicas» e «deliberar sobre outros assuntos da competência do governo que lhe sejam atribuídos por lei ou apresentados pelo primeiro Ministro ou por qualquer Ministro».
Face ao exposto, há que assentar, em primeiro lugar, que o CM, na própria Resolução, declarou que a emanava, unicamente, ao abrigo das suas competências administrativas.
Ou seja, em termos apenas formais, a Resolução em causa nestes autos será um acto administrativo, já que foi proferido por um órgão que tem também essas competências e que declarou que as estava a exercer quando proferiu a Resolução.
Mas afirmou igualmente o CM, que proferia a Resolução «nos termos dos artigos 3º, 5º e 7º da Lei n.º 1/2012, de 3 de Janeiro».
Apreciadas as citadas normas da Lei n.º 1/2012, de 03.01, constata-se, que nos invocados artigos 3º e 7º, as competências que são atribuídas ao Governo, são a obrigação de disponibilizar no seu portal um questionário, com o pedido de concretas informações, documentos e a obrigação de atribuição de um número de registo a cada fundação (cf. artigos 3º n.ºs 1, 3, 4 e 6, e 7º).
Quanto ao artigo 5º daquela Lei, nos ns.º 1 e 3, atribuiu-se ao Ministro das Finanças a competência para «proceder à avaliação do custo/beneficio e viabilidades respectivas, com base no questionário, documentação e informação disponibilizados pelas fundações e pelas entidades publicas, bem como promover a publicação dessa publicação de avaliação no portal do Governo» e indica-se o respectivo prazo para a tarefa.
No n.º 2 do artigo 5º, aquela competência avaliativa é atribuída em conjunto com o Ministério da Solidariedade e da Segurança Social e com o Ministério da Educação e Ciência, respectivamente, «por forma a serem igualmente assegurados parâmetros de avaliação qualitativos», relativamente às «fundações de solidariedade social, abrangidas pelo Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de fevereiro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 386/83, de 15 de outubro, 9/85, de 9 de janeiro, 89/85, de 1 de abril, 402/85, de 11 de outubro, e 29/86, de 19 de fevereiro, bem como das instituições de natureza fundacional abrangidas pelo regime jurídico das instituições de ensino superior constante da Lei n.º 62/2007, de 10 de Setembro».
Conforme ns.º 6 e 7 do artigo 5º, no caso de fundações em cuja criação ou financiamento participem as Regiões Autónomas ou as autarquias locais, o Ministério das Finanças remete o resultado da avaliação aos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas ou aos «respectivos órgãos competentes» para estes proferirem ou elaborarem a decisão final no prazo máximo de 10 dias.
Nos ns.º 4 e 7 do artigo 5º, dá-se competências ao Ministro das Finanças para, em conjunto com a respectiva tutela sectorial, tomar a decisão final relativa à manutenção ou a extinção da fundação no caso de fundações públicas de direito público ou de direito privado, ou à continuação, à redução ou cessação de apoios financeiros à fundação, que tenham sido concedidos pela administração directa ou indirecta do Estado, Regiões Autónomas, autarquias locais, outras pessoas colectivas da administração autónoma e demais pessoas colectivas públicas ou para decidir da manutenção ou o cancelamento do estatuto de utilidade pública da fundação.
No ns.º 8, 9, 11 e 12 do artigo 5º, o legislador indicou os prazos para os «órgãos e serviços competentes» tomarem as «diligências necessárias» à concretizações ou realização das decisões tomadas pelo Ministério das Finanças, sozinho ou em conjunto com os outros Ministérios indicados na Lei, pelas Regiões Autónomas ou Autarquias e fixa responsabilidades ou sanções pelos incumprimentos.
Por seu turno, a Resolução n. º 79-A/2012, publicada no DR n.º 25.09.2012, teve o teor que resulta do facto indicado em E), para o qual remetemos, escusando-nos agora de voltar a referir o teor constante de cada um dos seus números e anexos.
A função política e a função administrativa têm sido comummente caracterizadas na jurisprudência e na doutrina como sendo as funções do Estado que visam, a primeira, a «definição e prossecução do interesse geral da colectividade e na correspondente escolha das opções destinadas à melhoria, preservação e desenvolvimento do modelo económico e social escolhido, por forma a que os cidadãos se possam sentir seguros e possam alcançar os bens materiais e espirituais que o mesmo é susceptível de lhes proporcionar. E que a função administrativa se traduz na materialização dessas opções. Por ser assim só os órgãos superiores do Estado - entre eles o Governo - podem exercer a função política pois só eles têm competência para definir, em termos gerais, os fins que a sociedade deve almejar, os meios que cabe utilizar para os alcançar e os caminhos que para o efeito será necessário percorrer. É, assim, evidente que a actividade administrativa funciona a jusante da função política e que a mesma, no essencial, reveste natureza executiva e complementar, visto se destinar a pôr em prática as orientações gerais traçadas pela função política com vista a assegurar em concreto a satisfação necessidades colectivas de segurança e de bem estar das pessoas. Vd. M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., vol. I, pgs. 8 a 10, S. Correia, Noções de Direito Administrativo pgs. 29/30 e F. Amaral Curso de Direito Administrativo, vol. I, pg 45, e Acórdão deste STA de 22/04/93 (rec. n.º 29.790), de 9/06/1994, (rec n.º 33.975), de 5/03/98 (rec. n.º 43.438) e de 9/05/2001 (rec. 28.775).» (in Ac. do STA n.º 855/10, de 09.12.2010, publicado em www.dgsi.pt; cf. no mesmo sentido os Acs. do STA ns.º 714/10, de 12.01.2012, 668/11, de 24.01.2012 e 1087/03, de 23.09.2003, na mesma base de dados; na doutrina vide, entre outros, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, Almedina, Coimbra, 2001, págs. 232 a 255; Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, vol. I, Editora Lex, Lisboa 1999, págs. 9 a 18 e 243 a 259).
Ou seja, o Governo, no caso o CM, actua no âmbito da sua função política quando define quais são as necessidades colectivas essenciais, as elenca, ordena e diz querer satisfazer, escolhendo, depois, de entre as várias opções, as formas como vai prosseguir essas necessidades e respectivos critérios. Assim, função política, para se projectar na colectividade, nos seus membros, reclama a intermediação legislativa. E esta última, para ser executada, requer, por via de regra, a actividade administrativa.
Por seu turno, o CM exerce a sua função administrativa, quando executa aquelas indicações e escolhas políticas, quando assegura o funcionamento da Administração Pública (dirigindo os serviços e a actividade da administração directa, superintendendo a administração indirecta e exercendo a tutela sobre a administração autónoma) e quando promove a satisfação das necessidades colectivas, conforme antes se definiu política e legislativamente.
No exercício dessa função administrativa, o CM praticará actos administrativos, que se caracterizam por serem decisões unilaterais de um órgão da Administração, emitidas ao abrigo das normas de direito público, que visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta (cf. artigos 120.º do Código de Procedimento Administrativo – CPA e 51.º do CPTA; cf. sobre o conceito de acto administrativo, vide Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, Almedina, Coimbra, 2002, págs. 210 a 252).
Ora, apreciado o teor da indicada Resolução nº 79-A/2012, publicada no DR n.º 25.09.2012 e das normas insertas na Lei n.º 1/2012, de 03.01, ao abrigo da qual foi emanada, conclui-se, que se trata também de um acto materialmente administrativo.
Do acima aduzido, facilmente se extrai que as competências que são atribuídas ao Governo e seus Ministérios pelos artigos 3º n.ºs 1, 3, 4 e 6 e 7º, da Lei n.º 1/2012, de 03.01, são de pura execução da lei, ou visam assegurar o funcionamento da Administrarão Pública. Igualmente, o são as competências referidas no artigo 5º daquela Lei, relativas a obrigações de publicação, de remessas, de tomada das «diligências necessárias» e de cumprimento de prazos.
No que concerne às competências indicadas no artigo 5,º ns.º 1 a 3, da Lei n.º 1/2012, de 03.01, de avaliação do «custo/beneficio e viabilidades respectivas, com base no questionário, documentação e informação disponibilizados pelas fundações e pelas entidades públicas», também terão de ser consideradas tarefas de execução relativas às definições que antes foram previamente feitas na Lei n.º 1/2012, de 03.01 e que derivavam do cumprimento do Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal.
Igualmente, as competências indicadas nos ns.º 4 e 7 do artigo 5º, da Lei n.º 1/2012, de 03.01, para a decisão final relativa à manutenção ou a extinção das fundações, no caso de fundações públicas de direito público, ou de direito privado, ou à continuação, à redução ou cessação de apoios financeiros às fundações, que tenham sido concedidos pela administração directa ou indirecta do Estado, Regiões Autónomas, autarquias locais, outras pessoas colectivas da administração autónoma e demais pessoas colectivas públicas, ou para decidir da manutenção, ou o cancelamento do estatuto de utilidade pública das fundações, ainda terão de ser entendidos como tarefas administrativas, porque de execução do determinado naquela Lei n.º 1/2012, de 03.01.
Nesta matéria, relativa à decisão sobre a manutenção ou extinção das fundações e seus apoios financeiros, o legislador, através da Lei n.º 1/2012, de 03.01, não quis estabelecer uma prévia determinação normativa, com uma clara e concreta estipulação dos parâmetros ou regras do agir administrativo. Dito de outra forma, não quis o legislador ponderar abstractamente os possíveis interesses em apreço e predeterminar a conduta futura da Administração, esvaziando a sua discricionariedade no momento da decisão concreta. Não foram previamente escolhidos pelo legislador os critérios relativos à manutenção ou extinção das fundações e seus apoios financeiros. Diferentemente, deixou-se a fixação, aferição e ponderação desses critérios para a Administração, que no seu prudente arbítrio, no âmbito dos seus poderes discricionários, poderia escolher aqueles que melhor satisfaziam o interesse público em cada caso concreto. Assim, a garantia dos princípios da igualdade, da imparcialidade, da tutela da confiança dos administrados ou da imparcialidade administrativa, não se fez no momento da definição política e legislativa, restringindo-se por imposição normativa a discricionariedade administrativa, mas transferiu-se para o momento concreto da tomada da decisão administrativa (cf. a este propósito, referindo o necessário equilíbrio entre a pré-definição normativa e a manutenção de um campo de discricionariedade à Administração, que lhe é próprio, Paulo Otero, Legalidade e Administração Pública, O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade, Almedina, Coimbra, 2003, págs. 850 a 854 e 893 a 908; Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, vol. I, Editora lex, Lisboa 1999, págs. 105 a 113; Hans J. Wolff, Otto Bachof, Rolf Stober, Direito Administrativo, vol. I, Fundação Calouste Gulbenkian, 2006, págs. 448 a 466; Jean Rivero, Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 1981, págs. 93 a 98).
Em suma, a Lei n.º 1/2012, de 03.01, concedeu nesta matéria amplos poderes discricionários à Administração. E exercendo tais competências discricionárias, o Governo-Administração, emitiu a Resolução nº 79-A/2012, publicada no DR n.º 25.09.2012, através da qual decide relativamente a cada concreta fundação que ali vem indicada, acerca sua manutenção, extinção ou dos seus apoios financeiros.
Portanto, foi ao abrigo de competências administrativas que foi proferida a Resolução nº 79-A/2012, publicada no DR n.º 25.09.2012.
Na verdade, apreciado o teor da Resolução, constata-se, que através dela foram aprovados os projectos de decisão final, ou confirmadas as propostas formuladas para cada uma das fundações que vêm listadas nos anexos, decidindo-se da manutenção, da cessação ou da redução de apoios financeiros, da extinção de fundações, do cancelamento do estatuto de utilidade pública, ou da recomendação a outras entidades com capital estatal da redução dos apoios financeiros, para cada uma das fundações que vêm elencadas e identificadas nominalmente nessa Resolução.
Naquela Resolução, não se definem categorias gerais, abstractas e indeterminadas, sem distinção, de fundações, que ficarão abrangidas por uma dada estatuição. Também não se indica na referida Resolução os critérios gerais com base nos quais se irá decidir – e nessa medida não se regulamenta a lei, nem se executa a mesma ao abrigo de competências regulamentares. Diversamente, na Resolução em apreço decide-se unilateralmente, com relação a cada fundação concreta, a sua situação, que se fixa, esgotando-se naquele acto os efeitos da decisão tomada.
Por conseguinte, face ao teor dos indicados artigos da Lei n.º 1/2012, de 03.01 e ao teor da Resolução nº 79-A/2012, teremos de concluir que a mesma foi praticada no âmbito da função administrativa do CM e constitui um acto materialmente administrativo.
Tal Resolução provém de um órgão máximo da Administração, mas que tem tais competências administrativas, foi praticada ao abrigo de normas de direito público e destina-se a produzir efeitos jurídicos para a situação individual e concreta, com relação a cada uma das fundações que vem nominalmente identificada (sendo, portanto, um acto administrativo plural).
Por conseguinte, contrariamente ao propugnado pelo Recorrido e decidido pela sentença da 1º instância, do teor da Resolução nº 79-A/2012 não resultam comandos de política geral, destinados a possibilitar a concretização dos interesses essenciais da sociedade. Diferentemente, a Resolução limitou-se a executar o antes definido na Lei n.º 1/2012, de 03.01, ali manifestando o Governo-Administração poderes administrativos, largamente discricionários, mas administrativos.
Em síntese, haverá agora que entender, em segundo lugar, que a Resolução em apreço é um acto materialmente administrativo e não um acto político.
Como antes se disse, é certo que a Lei n.º 1/2012, de 03.01, quis atribuir ao Governo-Administração um amplo campo discricionário, não limitando tal actividade com a predefinição dos critérios a seguir na manutenção, extinção ou nos apoios financeiros às fundações. Consequentemente, neste caso, entregou-se ao Governo-Administração o poder discricionário de, com base no censo anteriormente feito e no estudo de avaliação do custo/beneficio e viabilidade, conforme o artigo 5º da Lei n.º 1/2012, de 03.01, escolher a melhor solução para o interesse público, em cada caso concreto.
Ora, assente que está que a Resolução nº 79-A/2012 é um acto administrativo, proferido ao abrigo de competências sobretudo discricionárias, que foram conferidas ao Governo-Administração pela Assembleia da República, de quem emanou a Lei n.º 1/2012, de 03.01, torna-se evidente que o mesmo deve estar submetido a todas as garantias substantivas, procedimentais e processuais previstas nas normas de direito administrativo.
Assim, em terceiro lugar, há que concluir, que a indicada Resolução está submetida ao regime legal que enquadra o direito de informação não procedimental e o presente litígio, porque relativo a uma relação jurídica administrativa, compete aos tribunais administrativos (cf. artigos 1º e 4º do ETAF).
Resta, assim, apreciar o pedido de informação formulado ao abrigo das normas substantivas e procedimentais que enformam toda a actividade administrativa.
O direito à informação procedimental e não procedimental está consagrado nos artigos 268º, n.º 1, da CRP e 61º e ss. do Código do Procedimento Administrativo (CPA).
Trata-se de um direito de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias, que só pode ser restringido nos casos expressamente previstos na Constituição e por lei geral e abstracta. Partilha tal direito de informação do regime aplicável aos direitos, liberdades e garantias e a sua interpretação ter-se-á que fazer necessariamente àquela luz. Nesta matéria não cabe à Administração criar quaisquer restrições, mas, antes, deve pautar a sua conduta pela mais ampla colaboração com o particular.
Nos termos dos citados preceitos legais, uma vez apresentado o requerimento a solicitar a passagem de certidões ou informações administrativas, as mesmas devem ser fornecidas no prazo de 10 dias (cf. artigos 63º, n.º 1 e 64º do CPA).
Não sendo passadas as certidões ou prestadas as informações solicitadas naquele prazo, os interessados podem lançar mão à intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, prevista e regulada nos artigos 104º a 108º do CPTA (cf. também os artigos 61º e 62º do CPA).
Dos factos provados, verifica-se, que o ora Requerente apresentou em 02.10.2012, o requerimento indicado em A) dos factos assentes, requerendo a certidão «da decisão contida na Resolução, que deverá integrar a totalidade da sua fundamentação de facto e de direito e pareceres ou informações de suporte».
Tal requerimento não foi satisfeito.
Não resulta da matéria alegada pelas partes que a indicada certidão se insira num dado procedimento, no qual o Recorrente seja interessado directo (cf. artigos 54º, 55º, 61º e 65º do CPA). Por conseguinte, no caso em apreço, o pedido de informação inserir-se-á na informação não procedimental.
Vigora aqui a regra do princípio do arquivo aberto ou da administração aberta, legalmente consagrado nos artigos 65º do CPA e 1º da Lei n.º 46/2007, de 24.98.
O acesso à informação não procedimental compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a existência e conteúdo dos documentos administrativos – cf. artigos 5º e 11º da Lei n.º 46/2007, de 24.98.
As restrições a este direito só poderão ser as legalmente indicadas.
Como acima se expôs, a Resolução em apreço não pode ser entendida como um acto político, tal como pugna o Recorrido e se defendeu na decisão sindicada. Ela é antes um acto administrativo emanado no âmbito das competências administravas do CM.
Logo, não sendo emanadas no âmbito das funções políticas, também contrariamente ao que pugna o Recorrido, não estão as decisões contidas em tal Resolução excluídas do controlo de legalidade e do controlo jurisdicional.
Corolário da natureza administrativa da Resolução, e não política, também não fica a mesma abrangida pela ressalva do artigo 3º, n.º 2, alínea b), da Lei n.º 46/2007, de 24.08. Tal norma apenas salvaguarda os documentos «cuja elaboração não releve da actividade administrativa, designadamente referentes à reunião do Conselho de Ministros e de secretário de Estado, bem como à sua preparação».
Em suma, porque se trata de um acto administrativo, haverá que ser facultada a certidão requerida.
Mais se note, que não resulta dos autos que as certidão requerida possa conter dados protegidos por segredo, ou que não possam ser objectivamente fornecidos, não tendo o Recorrido feito tais invocações, nem no procedimento administrativo, nem neste processo.
Motivos porque se revoga a decisão recorrida.
A Decisão
Pelo exposto, acordam em
- conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida.
- julgar procedente a presente acção e determinar a intimação do Recorrido para, no prazo de 10 dias, passar a certidão requerida pelo Recorrente «da decisão contida na Resolução, que deverá integrar a totalidade da sua fundamentação de facto e de direito e pareceres ou informações de suporte».
- custas pelo Recorrido.
Lisboa, 11 de Abril de 2013

(Sofia David)
(Carlos Araújo)
(Teresa de Sousa)