| Decisão Texto Integral: | Acordam, em Conferência , na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo , do Tribunal Central Administrativo Sul:
O Sindicato dos Funcionários Judiciais, com sinais nos autos, inconformado com a sentença do TAC de Lisboa, de 27 de Junho de 2014, que, na presente acção administrativa comum de responsabilidade civil extracontratual intentada contra o Estado Português, julgou procedente a excepção dilatória da ilegitimidade passiva e consequentemente absolveu da instância o Réu Estado Português, por impossibilidade de convolação do meio processual utilizado em acção administrativa especial, dela recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões :
“ 1. Os artigos 80º e 81º Do Estatuto dos Funcionários Judiciais estabelecem a escala salarial dos funcionários judiciais, assim como a forma de progressão dos mesmos (permanência na categoria durante 3 anos e subida ao fim desse tempo).
2. O direito à progressão resulta diretamente da lei e é diretamente aplicável, sem necessidade de mediação de nenhum ato administrativo, nem apreciação/decisão por parte da AP.
3. Pelo que o recorrente não teria de se socorrer da ação administrativa para impugnar um eventual ato de indeferimento praticado pela AP.
4. O tempo de serviço prestado pelos oficiais de justiça apenas não é contabilizado de 30 de agosto de 2005 a 31 de dezembro de 2007 e a partir de 2011 estão congeladas todas as progressões.
5. Pelo que os oficiais de justiça tinham direito a progredir no escalão em 2008, 2009 e 2010, logo que atingissem os 3 anos de serviço
6. Os serviços ao não subirem de escalão funcionários judiciais que tinham concluído esses 3 nos de serviço, violaram a lei, o que é fundamento de responsabilidade por parte do Estado, nos termos do disposto no art. 7.º da Lei n.º 67/2007.
7. Além de que se considera ilícita essa omissão porque violadora da le (art. 9.º dessa lei), culposa, danosa para os associados do Recorrente, existindo nexo de causalidade entre atuação ad AP e os danos sofridos (não colocação no escalão correto e não recebimento do salário correto)
8. Por outro lado, a não revisão da carreira de oficial de justiça, conforme previsto na Lei n.º 12-A/2008 adequando-se às novas regras de avaliação (SIADAP) e de reposicionamento dos funcionários, também confere responsabilidade ao Estado.
9. Isto porque se se entendesse que a Lei n.º 12-A/2008 se aplicava aos oficiais de justiça, o que apenas por dever de ofício se admite, e consequentemente se se considerasse revogadas algumas disposições do Estatuto doa Funcionários Judiciais, não se aplicaria a regra da progressão do art. 81.º nem as normas da Lei n.º 12-A/2008 quanto ao reposicionamento, dado que o Estado não tinha revisto o estatuto aplicável (no prazo de 180 dias) conforme lhe impunha esse mesmo diploma – existindo uma omissão ilícita do Estado, culposa, existindo nexo de causalidade entre os danos sofridos e a atuação do mesmo.
10. No tocante à indemnização, o Recorrente apenas peticiona reconstituição natural e não uma compensação monetária, aliás em cumprimento do disposto no art. 3.º n.º 2 da Lei n.º 67/2007
11. Em conclusão o meio processual era legitimo e o Réu tinha legitimidade para estar em juízo na presente ação.
12. Ao decidir em contrário, a douta sentença recorrida violou o disposto no art. 10º e 37.º n.º 2 f) do CPTA, até mesmo pela fundamentação factual e jurídica apresentada na mesma.
13. Considera assim o Recorrente que se mantêm reunidos todos os requisitos legais de facto e de direito para a procedência da acção, devendo ser revogada a douta sentença recorrida e substituída por outra que julgue procedente a ação com a responsabilização do Estado e consequente obrigação de reposicionamento dos oficiais de justiça no escalão correto como forma de pagamento de indemnização.-
14. Se assim não se entender, deve anular-se a douta sentença a quo e ordenar a baixa do processo para que o Mmo. juiz a quo adopte as providências dos art. 508.º n.º 1 a) e b), n.º 2 3 n.º 3 ou 508.º - A n.º 1 c) do CPC em ordem a aperfeiçoar a petição . Dado que a douta sentença aplica incorrectamente normas jurídicas aos factos aqui em causa.”
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O Réu Estado Português contra – alegou pugnando pela manutenção do decidido.
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Colhidos os vistos legais vem o processo submetido à conferência para julgamento.
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Tudo visto cumpre decidir.
Veio o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAC de Lisboa que, na presente acção administrativa comum de responsabilidade civil extracontratual intentada contra o Estado Português, julgou procedente a excepção dilatória da ilegitimidade passiva e consequentemente absolveu da instância o Réu Estado Português, por impossibilidade de convolação do meio processual utilizado em acção administrativa especial.
No essencial, a sentença recorrida sustentou que o reconhecimento do peticionado – catapultar os oficiais de justiça para o escalão correspondente, após a contagem do tempo de serviço – implicaria o exercício de poderes de autoridade por parte da Administração Pública, como parece depreender-se do requerimento junto a fls. 12 e 13. E, perante a existência de um concreto acto administrativo de indeferimento da pretensão, o Autor poderia, através da acção administrativa especial, obter o seu desiderato. De resto, como resulta do artigo 46º do CPTA, a finalidade da acção administrativa especial é impor à Administração Pública o dever de encetar uma determinada actuação administrativa que o Autor reputa ter sido ilegalmente omitida ou recusada, visando a condenação ad Administração na adopção de conduta que, substituindo aquela que é sindicada, dê satisfação à sua pretensão.
Por ter deduzido pedido que consiste na condenação à prática de acto administrativo legalmente devido, há impropriedade do meio processual, além de ilegitimidade passiva do Réu Estado Português por o litigio ser entendido como diferendo entre das partes e a parte demandada na presente acção – Estado Português – nada ter a ver com esse litigio, não havendo, por impossibilidade legal, sequer lugar à convolação em acção administrativa especial.
Discorda deste entendimento o ora Recorrente ao afirmar que o direito à progressão dos funcionários judiciais ( permanência na categoria durante três anos e subida ao fim desse tempo) resulta directamente da lei e é directamente aplicável, sem necessidade de mediação de nenhum acto administrativo, nem apreciação /decisão por parte da Administração Pública, pelo que o Autor, ora Recorrente, não teria de se socorrer da acção administrativa especial para impugnar um eventual acto de indeferimento praticado pela Administração Pública .
Assim, os serviços ao não subirem de escalão os funcionários judiciais que haviam concluído três anos de serviço (cfr. artigos 80º e 81º do Estatuto dos Funcionários Judiciais), violaram a lei, o que é fundamento de responsabilidade por parte do Estado, nos termos do artigo 7º da Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro.
Ademais, essa omissão é ilícita porquanto violadora da lei, culposa, danosa para s associados do Autor, existindo nexo de causalidade entre a actuação da Administração Pública e os danos sofridos (não colocação no escalão correcto e não recebimento do salário correspondente).
Por outro lado, a não revisão da carreira de oficial de justiça, conforme previsto na Lei nº 12-A/2008, adequando-a às novas regras de avaliação (SIADAP) e de reposicionamento dos funcionários também confere responsabilidade ao Estado.
Já no tocante à indemnização, o Recorrente apenas peticiona a reconstituição natural e não uma compensação monetária, aliás em cumprimento do disposto no artigo 3º nº 2 da Lei nº 67/2007.
Em conclusão, afigura-se que o meio processual utilizado é legítimo e o Réu tem legitimidade para estar em juízo na acção, pelo que, ao decidir em contrário, a sentença recorrida violou o disposto nos artigos 10º e 37º nº 2 al. f) do CPTA. Se assim não se entender, deve ser anulada a sentença recorrida e ordenada a baixa do processo para que o Mmo. Juiz a quo adopte as providências dos artigos 508º nº 1 als. a) e b) , nº 2 e nº 3 ou 508º-A nº 1 al. c) do CPC em ordem a aperfeiçoar a petição.
Vejamos o que se nos oferece dizer.
Decorre da petição inicial que é em nome dos oficiais de justiça que o Autor pretende responsabilizar o Réu Estado Português em termos de responsabilidade civil extracontratual prevista na Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, na pessoa do Ministério da Justiça , pelo não pagamento das quantias devidas ao pessoal oficial de justiça respeitantes às progressões entretanto verificadas na classe, após a cessação de vigência das medidas legislativas que impunham o congelamento dos escalões (artigo 1º), devendo assim o Réu ser condenado a catapultar os oficiais de justiça para o escalão correspondente, após a respectiva contagem do tempo de serviço e respectivas deduções legais.
De forma evidente depreende-se que, na presente accção, o Autor, aqui Recorrente, pretende o reconhecimento do direito dos respectivos associados que integram a categoria profissional de “oficiais de justiça” (secretário de justiça, escrivão de direito /técnico de justiça principal, escrivão adjunto / técnico de justiça adjunto, escrivão auxiliar / técnico de justiça auxiliar) serem catapultados para o escalão entretanto alcançado após Janeiro de 2008 ( com ressalva do congelamento das progressões entre 30 de Agosto de 2005 e 31 de Dezembro de 2007 e a partir de 2011), fundando tal em responsabilidade civil extracontratual do Estado porquanto, em seu entender, se verificam os requisitos dessa mesma responsabilidade, a saber, a existência de facto ilícito culposo por parte dos serviços, a existência de dano e o nexo de causalidade entre ambos.
No entanto, a causa de pedir prende-se unicamente com a qualidade do A. em representar os seus associados , oficiais de justiça, que pretendem que o Ministério da Justiça os coloque no escalão a que de direito deveriam ter ascendido, após a cessação de vigência das medidas legislativas que impunham o congelamento de tais escalões, consistindo assim o pedido indemnizatório na obrigação de reposicionamento daqueles no escalão correcto.
Ora, como esclarece MÁRIO AROSO DE ALMEIDA in “O NOVO REGIME …” , 2004, 3ª ed., Revista e actualizada, pag. 50 e segs., “ O CPTA introduz, no artigo 10º nº 2, a solução de que, nos processos em que estejam em causa acções ou omissões de entidades públicas, “ parte demandada é a pessoa colectiva de direito público, ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos (…)” . Acrescenta ainda o mesmo Autor que “ Resulta, pois, do artigo 10º que, por regra, em todas as acções que, no contencioso administrativo, sejam intentadas contra entidades públicas, a legitimidade passiva corresponde à pessoa colectiva e não a um órgão que dela faça parte. Quando esteja em causa uma conduta, activa ou omissiva, de um órgão do Estado que esteja integrado num ministério, a legitimidade passiva é do ministério a que o órgão pertence.
Como é evidente, o artigo 10º nº 2 tem em vista o conjunto das situações que, até aqui, correspondiam aos processos de impugnação (recurso contencioso de anulação de actos administrativos e impugnação de normas regulamentares) e à acção para reconhecimento de direitos e interesses. É, na verdade, neste domínio, que se pretende que os processos deixem de ser deduzidos contra órgãos para o passarem a ser, no caso do Estado, contra os ministérios a que esses órgãos pertencem. E nesse sentido apontam as referências , que no preceito, são feitas ao “acto jurídico impugnado” e ao “dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”. Conclui assim o mesmo Autor que “na economia do Código, essas situações correspondem, em primeiro lugar, aos processos que seguem a forma de acção administrativa especial ( cfr. artigo 46º nº 2 , 5º nº 1); E, por outro lado, a uma parcela dos processos seguem a forma da acção administrativa comum, mais concretamente: interpretado o preceito à luz do artigo 11º nº 2, os processos que sigam a forma da ação administrativa comum e não digam respeito a relações contratuais e de responsabilidade civil extracontratual. Com efeito, extrai-se d referido artigo 11º nº 2 que, tal como sucedia antes, continuam a ser propostas contra o Estado, que se faz representar em juízo pelo MP, as clássicas acções sobre contratos e responsabilidade civil extracontratual – ou seja, os processos em matéria contratual e de responsabilidade em que o Autor não cumule pedidos a que corresponda a forma da acção administrativa especial ( cfr. artigos 5º nº 1 e 46º nº 2 ) e que, por isso, seguem a forma da acção administrativa comum, como prevê o artigo 37º nº 2, nas als. f) e h)”.
No tocante à situação sub judice, decorre do Decreto-Lei nº 343/99, de 26 de Agosto, que aprovou o Estatuto dos Funcionários Judiciais, que os funcionários judiciais estão integrados e dependem do Ministério da Justiça, mais concretamente da Direcção Geral da Administração da Justiça, no caso específico no que respeita à causa de pedir e pedido formulado na petição inicial (cfr. artigo 2º al. d) , 4º al. e) e 13º nº 2 al. c) do Decreto – Lei nº 206/2006, de 27 de Outubro).
Em face do que ficou exposto, é óbvio que o Estado Português carece de legitimidade passiva na presente acção, cabendo antes tal legitimidade ao Ministério da Justiça (Direcção Geral da Administração da Justiça), cuja representação em juízo não é sequer assegurada pelo Ministério Público , que, como se referiu supra, apenas representa o Estado nas acções sobre contratos e de responsabilidade civil extracontratual.
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Aqui chegados, importa aferir da invocada impropriedade do meio processual utilizado.
A condenação da Administração a catapultar os oficiais de justiça para o escalão a que legalmente têm direito, após a cessação de vigência das medidas legislativas que impunham o congelamento de escalões, não cabe à acção administrativa comum – acção esta pré-configurada para dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas paritárias, que não envolvam o exercício, por parte da Administração, de poderes de autoridade – mas antes à acção administrativa especial, regulada para os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, designadamente, para os pedidos de anulação de actos administrativos ou declaração da sua nulidade ou inexistência (artigo 46º nº 1 e 2 al. a) do CPTA) e para a condenação da Administração à prática de um acto administrativo legalmente devido ( artigo 46º nº 1 e 2 al. b) do CPTA).
Tal como referem MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO CADILHA in “COMENTÁRIO AO CPTA” , 3ª ed. revista, 2010, pag. 294 “ É a especificidade da relação jurídico-administrativa em causa – que diz respeito a actuações da Administração que envolvem o exercício de poderes de autoridade e que se desenvolvem no quadro de um procedimento administrativo prévio - que justifica uma regulamentação particular a nível processual, quer no tocante aos pressupostos processuais ( Capitulo II – artigos 50º a 77º) , quer quanto à respectiva tramitação ( Capítulo III – artigos 78º e segs.).
De notar que a acção administrativa especial não constitui um meio processual especifico, mas antes um modelo de tramitação a que se reconduzem certo tipo de pretensões judiciais. Cada tipo de pretensão, embora subordinado a uma mesma forma de processo, depende de requisitos processuais específicos e obedece a um regime jurídico substantivo próprio à luz dos quais o tribunal deverá analisar, respectivamente, a procedibilidade da acção e o mérito da causa.”
Na prática, como resulta do artigo 46º do CPTA, seguem a forma de acção administrativa especial os processos impugnatórios dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração (actos administrativos ou normas regulamentares) bem como os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade (actos administrativos ou normas regulamentares).
Quando não sejam deduzidos estes tipos específicos de pretensões, o processo deve ser tramitado segundo a forma da acção administrativa comum (artigo 37º do CPTA).
Concluímos do exposto que a finalidade da acção administrativa especial é a de impor à Administração o dever de encetar uma determinada actuação administrativa que o Autor reputa ter sido ilegalmente omitida ou recusada, visando a condenação ad Administração na adopção de uma conduta que, substituindo aquela que é sindicada, dê correspondência à pretensão deduzida.
No caso sub judice, tendo o Autor lançado mão da acção administrativa comum, na qual deduziu pedido consistente na condenação à prática de acto administrativo legalmente devido, há, na verdade, impropriedade do meio processual utilizado, porquanto a este pedido não corresponde aquela forma de processo.
A hipótese de convolação da presente acção administrativa comum em acção administrativa especial, seguindo-se os demais termos processuais prescritos na lei para esta forma processual, encontra-se porém vedada pelo disposto no artigo 88º nº 1 e 2 do CPTA , na medida em que está aqui em causa um pressuposto processual insanável – ilegitimidade singular passiva configurável como excepção dilatória insuprível – e não um problema relativo à ordenação formal dos actos processuais – cfr. neste sentido, Acórdãos deste TCAS de 23 de Abril de 2009 in Rec. nº 3135/07 e 70211/11, de 21 de Março de 2013.
Assim, tendo a presente acção sido intentada contra o Estado e não contra o Ministério da Justiça ocorre efectivamente a ilegitimidade passiva do Réu, a qual consubstancia uma excepção dilatória insuprível que determina a absolvição do Réu da instância.
Por conseguinte, a sentença em crise, ao considerar verificada as excepções dilatórias da ilegitimidade passiva e da inidoneidade do meio processual utilizado, absolvendo o Réu da instância, não padece de qualquer invalidade, devendo, por isso, ser confirmada na íntegra.
Destarte, improcedendo todas as conclusões da alegação do Recorrente, é de negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar na íntegra a sentença recorrida.
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Acordam, pois, os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS, 2º Juízo, em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.
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Sem custas por dela estar isento o Recorrente.
Lisboa, 19 de Maio de 2016
António Vasconcelos
Catarina Jarmela
Helena Canelas
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