I. RELATÓRIO

ROBERT …………………………….., melhor identificado a fls. 3 dos autos, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Almada ação administrativa especial contra

INSTITUTO DA CONSERVAÇÃO DA NATUREZA E DA BIODIVERSIDADE, I.P.

O pedido formulado foi o seguinte:

- A declaração da inexistência ou da nulidade ou, subsidiariamente, a anulação do despacho do Presidente do referido Instituto, de 15/02/2011, relativo à moradia e à casa de caseiros sitas em Barris, concelho de Palmela,

- Também a título subsidiário, a atribuição de efeitos jurídicos concretos que permitam a manutenção das construções em apreço, nos termos do n.º 3 do artigo 134.º do CPA.

Por sentença de 24-11-2015, o referido tribunal veio a prolatar decisão, onde declarou a nulidade do citado ato administrativos.

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Inconformado com tal decisão, o réu interpôs o presente recurso de apelação, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

1) Conforme bem refere o A., em 40° e 41° da sua Petição Inicial, os serviços do R. concluíram a necessidade de adaptar medidas de tutela da legalidade urbanística como a demolição das obras e reposição do terreno, tendo-se proposto que a demolição fosse realizada pelo A., em 90 dias, devendo este comunicar o início dos trabalhos e obras subsequentes.

2) Ora, face a todos os factos supra descritos, cronologicamente, e face ao que o próprio A. alega, não se pode afirmar na Sentença reclamada que "não é possível determinar, com algum grau de certeza, qual a decisão tomada pelo autor do ato “, procedendo a pretensão do A.

3) Todos os factos devidamente analisados e devidamente conjugados levam à conclusão óbvia que se consegue, perfeitamente, sem qualquer margem de dúvida, descortinar o que foi decidido, qual o seu sentido e qual a decisão tomada pelo seu autor.

4) É claro que da informação nº 232/2011/GJ, do Parecer de 11.02.2011 e do Despacho final de 15 de fevereiro de 2011, aqui impugnado, se consegue compreender que a decisão indefere o recurso hierárquico e determina a demolição.

5) Aliás, até confere prazo para o efeito ao A. e refere as diligências subsequentes.

6) Aliás, conforme todo o teor da sua Petição Inicial, para além de que o A. sabe bem que se pronunciou em sede de audiência prévia de interessados sobre a ordem de demolição.

7) Além de que, a Sentença erra no julgamento, com o devido respeito, quando refere que da notificação efetuada ao A. também não se retira que exista u1na ordem de demolição, a não ser no assunto indicado. Ora, o documento nº 1 junto à Petição Inicial, que é a notificação em causa refere mesmo "Mediante comunicação foi o Recorrente Robert ………………….. notificado, para, no âmbito do direito de audiência prévia a que se referem os artigos 100. º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, vir, querendo, oferecer a sua pronúncia quanto à intenção manifestada pelo I.C.NB., l.P., de determinar a demolição de obras executadas na propriedade denominada "……………………", sita em Barris, Palmela, com o fundamento do caso vertente não se mostrar conforme com as normas do Regulamento do POPNAR. Apresentada tal pronúncia, em 23.12.2010, e uma vez analisadas as respetivas alegações, fica pelo presente notificada da decisão de indeferimento do recurso hierárquico, nos termos e com os fundamentos constantes da informação em anexo, que aqui se dá como integralmente reproduzida para os devidos efeitos legais.''

8) Não é, de todo, esta notificação ininteligível, bem como não o é o ato aqui impugnado, como a douta Sentença reclamada mal julgou.

9) Co1n efeito, o ato administrativo impugnado não enferma de tal vício, ou seja, de ininteligibilidade que lhe confere nulidade.

10) O A. apreendeu claramente, que o ato acarreta a demolição das edificações sitas na sua propriedade, bem assim a confirmação do ato que motivou a interposição do recurso hierárquico, por parte do A.

11) Por isso, o destinatário da decisão administrativa impugnada, compreendeu manifestamente, quais os efeitos da confirmação da decisão que motivou a interposição de recurso hierárquico facultativo, com incidência no caso das edificações erigidas à margem do bloco de legalidade aplicável e cujos efeitos consistem na ordem de demolição das edificações, como forma de assegurar a tutela da legalidade urbanística, sendo deste modo reintegrada a ordem jurídica administrativa violada.

12) Bem como compreendeu a decisão final, da qual constam todos os fundamentos e a impugnou.

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O recorrido contra-alegou, pugnado pela manutenção da sentença.

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O digno magistrado do M.P. junto deste tribunal foi notificado para se pronunciar em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, como previsto no nº 1 do art. 146º.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

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DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

Cabe, ainda, sublinhar que os recursos, sendo dirigidos contra a decisão do tribunal recorrido e respetivos fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso (cfr. artigos 144º/2 e 146/4 do CPTA, 5º, 608º/2, 635º/4/5, e 639º do CPC/2013, “ex vi” artigos 1º e 140º do CPTA), alegação que apenas pode incidir sobre as questões de facto e ou de direito que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas.

Por outro lado, nos termos do artigo 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem”, em sede de recurso de apelação, não se limita a cassar a decisão judicial recorrida, porquanto, ainda que a revogue ou declare nula, deve decidir o objeto da causa apresentada ao tribunal “a quo”, conhecendo de facto e de direito, reunidos que se mostrem no caso os pressupostos e condições legalmente exigidos.

As questões a resolver neste recurso são as identificadas no ponto II.2, onde as apreciaremos.

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II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. FACTOS PROVADOS

O tribunal “a quo” deu como provada a seguinte matéria de facto

A. Em 15/03/1996, a Câmara Municipal de Palmela emitiu, no âmbito do processo camarário n.ºE-254/94, o Alvará de Licença de Construção n.º128/96, válido até 15/03/1999, relativo à construção de uma moradia e de uma casa de caseiros, com uma área total de cerca de 600m2, no prédio sito em …………………., Barris, freguesia e concelho de Palmela, descrito na Conservatória do Registo Predial de Palmela sob o n.º………..e inscrito na matriz sob os n.ºs ..., ….e …. [documento de fls. 65 dos autos].

B. A pretensão licenciada consistia na demolição total das edificações existentes e na concentração da área de construção com a construção de apenas duas moradias, com uma área total aproximada de 600m2 [documento de fls. 66 a 79 dos autos].

C. O licenciamento foi precedido de parecer favorável do Parque Natural da Arrábida, emitido em julho de 1994 [documento de fls. 66 a 79 dos autos].

D. Em 1998, o autor adquiriu o prédio misto sito em Casal do …………………………, ….., freguesia e concelho de Palmela, descrito na Conservatória do Registo Predial de Palmela sob o n. º………e inscrito na matriz sob os n.ºs .., … e …[documento de fls. 63 e 64 dos autos].

E. À data da aquisição, existiam no prédio cerca de oito edificações, com uma área total de construção registada de aproximadamente 704m2 [documento de fls. 63 e 64 dos autos].

F. Em 02/02/1999, o autor requereu, ao Presidente da Câmara Municipal de Palmela, a aprovação de um projeto de licenciamento relativo à construção de uma moradia, com a área bruta de construção de 670m2, e de uma casa de caseiro, com a área de 82m2, no prédio identificado em d), que deu origem ao processo camarário n. ºE-51/99 [documento de fls. 58 do volume I do processo camarário n. ºE-51/99 apenso].

G. Em abril de 1999, o Parque Natural da Arrábida emitiu parecer desfavorável relativamente à pretensão do autor, com fundamento no facto de a área de construção prevista no projeto ultrapassar a área das construções pré-existentes na propriedade [documento de fls. 91 dos autos].

H. Na sequência da introdução de alterações ao projeto por parte do autor, o Parque Natural da Arrábida emitiu parecer favorável à aprovação do projeto, referindo que o mesmo dava resposta aos condicionalismos expostos no anterior parecer e que nada havia a opor à sua aprovação, mas que o processo deveria ficar condicionado à apresentação do plano de ordenamento agroflorestal para a propriedade e do projeto dos arranjos exteriores envolventes da moradia, prevendo os aspetos de integração das construções e de tratamento das áreas sujeitas a alteração da morfologia do solo [documento de fls. 92 dos autos].

I. Por despacho da Vereadora da Câmara Municipal de Palmela, de 17/09/1999, o projeto de arquitetura foi aprovado, ficando o licenciamento condicionado à apresentação do plano de ordenamento agroflorestal para a propriedade [documento de fls. 143 do volume I do processo camarário n. ºE-51/99 apenso e documento de fls. 93 dos autos].

J. Por despacho da Vereadora da Câmara Municipal de Palmela, de 03/11/2000, foi deferido o pedido de licenciamento apresentado pelo autor para a construção de uma moradia e de uma casa dos caseiros no prédio identificado em d) [documentos de fls. 165 e 183 do volume III do processo camarário nº…………/99 apenso].

K. Em 27/04/2001, foi emitido o Alvará de Licença de Construção n. º190/01, onde consta que a licença é válida até 27/04/2003 [documento de fls. 94 dos autos].

L. Em 08/04/2002, o autor apresentou, na Câmara Municipal de Palmela, um pedido de licenciamento das alterações introduzidas ao projeto na parte relativa à casa dos caseiros [documento de fls. 190 do volume I do processo camarário n.º ………/99 apenso e documento de fls. 95 dos autos].

M. Em 20/06/2002, os serviços da Câmara Municipal de Palmela emitiram informação técnica sobre o pedido referido em l), onde consta, designadamente, o seguinte:

“Em 27 de Abril de 2001, foi emitida a licença de construção n. º190/01, referente à construção de uma moradia no PNA, cuja licença se encontra válida até 27/04/2003. É agora apresentado projeto de alterações à referida moradia (casa dos caseiros), que não altera a área ou local de implantação; as alterações introduzidas são a nível de distribuição interior, alçados e cobertura. Proponho o deferimento da pretensão.” [documento de fls. 202 do volume I do processo camarário n.º ………./99 apenso].

N. Em 30/01/2003, a Comissão Diretiva do Parque Natural da Arrábida aprovou, por unanimidade, um parecer técnico relativo ao pedido referido em l), onde consta, designadamente, o seguinte: “(…)

«Texto no original»

(…).” [documento de fls. 103 a) a 103 c) do processo administrativo apenso].

O. Através de ofício datado de 26/02/2003, recebido em 07/03/2003, o Parque Natural da Arrábida informou a Câmara Municipal de Palmela do seguinte:

“1. Pela análise dos elementos recebidos relativamente ao processo, verificámos que, por lapso, os vossos serviços emitiram o alvará de licença de construção nº190/01 em 27.04.2001 em nome do requerente, sem terem feito referência ao nosso condicionamento da apresentação do plano de ordenamento agroflorestal e do projeto de arranjos exteriores envolventes da moradia para resolver os aspetos de integração das construções e de tratamento das áreas sujeitas a alteração da morfologia do solo da propriedade; resta-nos, portanto, fazer condicionar a respetiva licença de utilização a este nosso parecer a fim de ficarem salvaguardados os valores defendidos por esta área protegida. Assim, apesar da planta do projeto de espaços exteriores ter sido entregue juntamente com o projeto de alterações da casa do caseiro, este elemento continua insuficiente para dar resposta ao condicionamento imposto pelo ponto 3c) do ofício 536 de 99.04.06. De facto, o requerente deverá entregar um plano de ordenamento agro- florestal com uma memória descritiva e justificativa explícita, bem como projeto completo dos arranjos dos espaços envolventes onde se encontrem especificadas as informações necessárias para a sua apreciação, nomeadamente o nome das espécies da flora prevista, o tipo de pavimentos e a configuração da morfologia do terreno com as cotas definitivas do terreno. Pelo exposto, e ao abrigo do ponto 2.a) do Artº. 14º. da Portaria 26-F/80, de 9 de janeiro, emite-se parecer desfavorável à pretensão da licença de utilização até que seja cumprido o referido condicionalismo.” [documento de fls. 99 e 100 dos autos].

P. Em 23/04/2003, os serviços da Câmara Municipal de Palmela elaboraram Informação, onde consta, designadamente, o seguinte:

“(…) Encontra-se em análise as alterações introduzidas na moradia designada “………………..” e cujo licenciamento foi solicitado em 08.04.2002 através do requerimento nº2293, às quais o PNA emite parecer desfavorável nos termos do parecer constante no ofício nº ………./2-15-99. Assim, propõe-se oficiar o requerente que é intenção desta CM indeferir a proposta apresentada, concedendo 10 dias para se pronunciar nos termos do CPA; mais se informa que a Licença de Construção está válida até dia 27/04/2003; considerando-se caduca a partir dessa data. Como supostamente o processo irá carecer de reapreciação, dado estar a findar o prazo estabelecido na Licença de Construção, deverá assim, os elementos solicitados pelo PNA, ser entregues com o eventual pedido de reapreciação. (…).” [documento de fls. 101 e 102 dos autos].

Q. Na informação referida em p), foi exarado o seguinte despacho:

“Oficiar dando conhecimento da intenção da CM Palmela proceder ao indeferimento da pretensão, face ao parecer do PNA.” [documento de fls. 101 e 102 dos autos].

R. Em 16/05/2003, o autor apresentou, na Câmara Municipal de Palmela, um pedido de renovação da licença concedida no processo camarário n.º ………../99 [documento de fls. 229 do volume I do processo camarário n.º ……………/99 apenso].

S. Em 18/08/2003, o autor requereu, ao Presidente da Câmara Municipal de Palmela, a reapreciação do processo n.º ………../99, juntando um plano de ordenamento florestal [documento de fls. 114 dos autos].

T. Através de ofício datado de 24/03/2004, a Câmara Municipal de Palmela solicitou ao Parque Natural da Arrábida que emitisse parecer sobre o pedido de renovação da licença apresentado pelo autor [documento de fls. 149 do processo administrativo do ICNB, I.P. apenso].

U. Em 20/05/2004, uma técnica do Parque Natural da Arrábida prestou a seguinte informação no processo:

“(…)

Está tudo apreciado do ponto de vista da construção;

Há o parecer favorável condicionado à aprovação do projeto agro- florestal e arranjos espaços exteriores.

(…)

Obs.: 1) A Câmara não tinha enviado os arranjos exteriores, daí o proprietário ter entregue, diretamente, este projeto, ao P.N.A.

2) Se tudo estiver bem, oficiar a câmara de que o processo se mostra concluído podendo ser levantada a licença de utilização.

Obs.: A Câmara tinha interpretado mal o nosso parecer (…).” [documento de fls. 169 do processo administrativo do ICNB, I.P. apenso].

V. Por despacho do Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Palmela, de 11/11/2008, o pedido de licenciamento referido em L) foi indeferido [documento de fls. 108 do volume IV do processo camarário apenso].

W. Em 03/12/2008, os serviços do Parque Natural da Arrábida emitiram a Informação n. º440/08, onde consta, designadamente, o seguinte: “(…)

« Texto no original»

(…).” [documento de fls. 260 a 273 do processo administrativo do ICNB, I.P. apenso].

X. Em 22/12/2008, a Diretora do Departamento de Gestão de Áreas Classificadas Litoral de Lisboa e Oeste, do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I.P., emitiu parecer desfavorável relativamente ao pedido do autor, exarado na informação referida em w) [documento de fls. 260 a 273 do processo administrativo do ICNB, I.P. apenso].

Y. Em 27/02/2009, o autor interpôs recurso hierárquico da decisão de 22/12/2008 da Diretora do Departamento de Gestão de Áreas Classificadas do Litoral de Lisboa e Oeste, do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I.P. [documento de fls. 278 a 310 do processo administrativo do ICNB, I.P. apenso].

Z. Em 11/10/2010, o Gabinete Jurídico do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I.P. emitiu a Informação n. º12045/2010/GJ, onde consta, designadamente, o seguinte:

“(…)

«Texto no original»

(…).” [documento de fls. 143 a 160 dos autos].

AA. Na Informação referida em z), foi exarado, em 03/11/2010, o seguinte Parecer da Coordenadora do Gabinete Jurídico:

«Texto no original»

[documento de fls. 143 a 160 dos autos].

BB. Na mesma informação, o Presidente do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I.P. exarou, em 08/11/2010, o seguinte despacho:

“Concordo” [documento de fls. 143 a 160 dos autos].

CC. Através de ofício datado de 12/11/2010, o autor foi notificado de que o recurso hierárquico tinha sido julgado improcedente e que, ao abrigo do disposto nos artigos 100.º e 101.º do CPA, poderia oferecer a sua pronúncia quanto à intenção do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I.P. determinar a demolição das construções [documento de fls. 142 dos autos].

DD. Em 23/12/2010, o autor apresentou a sua pronúncia relativamente à intenção de demolição [documento de fls. 517 a 540 do processo administrativo apenso].

EE. Em 07/01/2011, o Gabinete Jurídico do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I.P. emitiu a Informação n. º232/2011/GJ, onde consta, designadamente, o seguinte: “(…)

«Texto no original»

(…).” [documento de fls. 53 a 61 dos autos].

FF. Na informação referida em E) foi exarado, em 11/02/2011, o seguinte Parecer da Coordenadora do Gabinete Jurídico:

« Texto no original»

[documento de fls. 53 a 61 dos autos].

GG. Na mesma informação, o Presidente do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I.P., em 15/02/2011, exarou o seguinte despacho:

“Concordo” [documento de fls. 53 a 61 dos autos].

HH. Através de ofício datado de 16/02/2011, assinado pelo Presidente do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I.P., o autor foi notificado da “decisão de indeferimento do recurso hierárquico” [documento de fls. 52 dos autos].

II. No ofício referido em H), consta, designadamente, o seguinte: “(…)

«Texto no original»

(…).” [documento de fls. 52 dos autos].

JJ. No âmbito do processo camarário n.º …./99, da Câmara Municipal de Palmela, não foi expressamente declarada a caducidade do Alvará de Licença de Construção n. º…../01 [cfr. processo camarário n.º …./99 apenso].

KK. O auto de embargo das obras realizadas pelo autor, elaborado pelos serviços de fiscalização da Câmara Municipal de Palmela, não se encontra assinado por este e não lhe foi notificado [documento de fls. 235 do volume I do processo camarário n. º……./99 apenso].

LL. No âmbito do Processo n. º22/05, que correu termos nos Serviços do Ministério Público deste Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, foi proferido despacho, pela Exma. Senhora Procuradora da República, a determinar o arquivamento dos autos e onde consta, designadamente, o seguinte: “(…)

« Texto no original»

(…).” [documento de fls. 238 e 239 do processo administrativo do ICNB, I.P. apenso].

MM. O prédio identificado em d) situa-se em área classificada do Parque Natural da Arrábida como Área de Proteção Complementar do tipo I [documento de fls. 53 a 61 dos autos].

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II.2. APRECIAÇÃO DO RECURSO

A)

A primeira questão a resolver é saber se o ato administrativo impugnado é ou não inteligível (quanto ao seu conteúdo, objeto imediato, sentido decisório), isto é, nulo para efeitos do artigo 133º/2/c) do CPA.

A ininteligibilidade do ato administrativo, do seu conteúdo neste caso, significa não se saber o que determina, coisa bem diferente de ser passível de várias interpretações, de ter vários sentidos possíveis ou de ser pouco claro (aspetos estes referidos na decisão recorrida).

Como consta do Acórdão do STA de 14-06-2000, Processo nº 045029 (rel. ABEL ATANÁSIO), o ato será ininteligível quando se não consiga descortinar o que é que foi decidido, qual o seu sentido decisório.

Assim, se o ato for incompreensível, não poderá o destinatário perceber o sentido decisório subjacente, pois não conterá afinal uma determinação de um sentido informativo (cf. FREITAS DO AMARAL, Curso…, II, 2ª ed., págs. 399 e 431; PAULO OTERO, D. do Procedimento Adm., I, 2016, págs. 531, 541 e 542).

Ora, antes de se poder concluir pelo vício da ininteligibilidade do conteúdo, como referido, haverá logicamente que interpretar o texto do ato administrativo.

Como se sabe, a interpretação do ato administrativo (escrito) obedece, no essencial, grosso modo e com as adaptações logicamente necessárias, ao previsto nos artigos 9º e 238/1 do Código Civil, tendo especial valor a vontade psicológica do autor do ato e todo o procedimento administrativo de base; mas sem prejuízo da lei em que o ato se fundamente. Sem menosprezar nunca o texto escrito do ato, o elemento gramatical ou literal do mesmo.

E, como se disse no Acórdão do STA de 01-10-1998, processo nº 037070 (rel. VITOR GOMES), na interpretação dos atos administrativos não pode isolar-se a decisão da fundamentação que a sustenta. Se o teor literal da parte decisória comporta dois sentidos possíveis, prevalece aquele que mais se harmonizar com os fundamentos invocados, por dever presumir-se que as autoridades administrativas decidem em conformidade com os motivos que representam.

Cf. assim PAULO OTERO, D.P.A., I, 2016, págs. 552 ss, e FREITAS DO AMARAL, Curso…, II, 2ª ed., nº 99, págs. 415 ss.

Portanto, se aplicarmos ao ato administrativo aqui impugnado o disposto nos artigos 9º e 238º do Código Civil e o mais acima referido, concluindo depois que não conseguimos compreender ou apreender qualquer sentido decisório, o mesmo será ininteligível, que foi o que concluiu o Tribunal Administrativo de Círculo.

Vejamos, pois.

O ato aqui impugnado é uma (i) decisão de “Concordo” escrita sobre (ii) um “despacho/parecer da Coordenadora do Gabinete Jurídico” aposto sobre (iii) uma informação (jurídica)/parecer com que o despacho diz concordar.

Mas vejamos melhor, com algum detalhe, porque o Tribunal Administrativo de Círculo concluiu que o ato é ininteligível, pois não se saberia se o mesmo determinou ou não a demolição do edificado do autor (o ato impugnado). Portanto, não seria possível compreender ou aprender o que é que foi decidido ou determinado, pelo menos quanto à questão da demolição.

O ato impugnado é o ato administrativo proferido pelo Presidente do Instituto da Conservação da Natureza e Biodiversidade, I.P., em 15-02-2011, por referência à moradia e à casa de caseiros sitas em Barris, concelho de Palmela, do autor.

Tal ato foi emitido depois de findo um recurso hierárquico facultativo apresentado em 27-02-2009 pelo autor contra um parecer obrigatório objeto de despacho da Diretora do Departamento de Gestão de Áreas Classificadas Litoral de Lisboa e Oeste (DGAC-LLO) em 22-12-2008 (que aplicou à pretensão do autor o plano do PNA na redação que lhe foi conferida pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 141/2005, de 23 de agosto), segundo o qual

“o projeto em análise contraria os requisitos mínimos exigidos pelas disposições da RCM n.º 141/2005, de 23 de agosto, designadamente das que constam do artº 19º,

não dispondo a parcela da área mínima edificável exigida,

ultrapassando a área máxima de construção permitida e o número máximo de pisos,

não sendo assim suscetível de licenciamento, pelo que se emite parecer desfavorável” (vd. doc. n.º 18).

Na mesma Informação que apreciou o recurso hierárquico facultativo (informação de 11-10-2010), os serviços do ICNB concluíram que as construções realizadas não eram passíveis de legalização e que, nessa medida, deveriam ser adotadas “medidas de tutela da legalidade urbanística, como sejam a demolição das obras e a reposição do terreno, previstas no artigo 48.º da RJCNB, artigo 105.º do RJIGT e artigos 102.º e 106.º do RJUE”, propondo-se em conformidade a notificação do autor para, “em sede de audiência prévia, vir dizer o que tiver por conveniente sobre a intenção de demolição das construções” (vd. doc. n.º 20).

Portanto: a Informação diz que as obras existentes são ilegalizáveis e que se deve adotar a medida de demolição.

Essa mesma informação fora objeto de despacho da Coordenadora do Gabinete Jurídico do ICNB em 03-11-2010, tendo esta concluído dever “ser indeferido o recurso hierárquico apresentado e ser dada ordem de demolição, propondo-se a realização de audiência prévia para efeitos da ordem de demolição” (vd. doc. n.º 20).

Este despacho da Coordenadora, portanto, concluiu pelo indeferimento do recurso hierárquico e pela audiência prévia sobre a demolição.

Em 8 de Novembro de 2010, por ato do Presidente do ICNB tal informação e tal parecer foram adotados como decisão administrativa (vd. doc. n.º 20).

Na notificação dirigida ao autor, destinada a comunicar a decisão, foi referido que

“o presente Recurso Hierárquico foi julgado improcedente, confirmando-se o ato recorrido”,

bem como que

“ao abrigo do disposto nos artigos 100.º e 101.º do CPA, poderá oferecer, no prazo de 10 dias a contar da data da receção desta notificação, a sua pronúncia quanto à intenção do ICNB, I.P., determinar a demolição das construções em causa, com os fundamentos de facto e de direito aduzidos no referido parecer jurídico” (vd. doc. n.º 20).

Após a audiência prévia relativa à projetada demolição, foram emitidos uma informação prévia em 07-11-2011 e um parecer em 11-02-2011, que consideraram o edificado como ilegalizável e devendo decidir-se que o mesmo de ser demolido.

O ato impugnado é a decisão de 15-02-2011 que, concordando com o parecer e a informação, acolheu o respetivo conteúdo e sentido decisório.

Em 17 de Fevereiro de 2011, o autor recebeu notificação do ICNB no âmbito do procedimento do recurso hierárquico (vd. doc. n.º 1).

Tal notificação – epigrafada de “Decisão Final de Demolição no âmbito do processo de licenciamento de moradia e casa de caseiro, em Barris, Palmela – Recurso hierárquico” – referia o seguinte:

“Mediante comunicação foi o Recorrente Robert Geoffrey Verdon-Roe notificado para, no âmbito do direito de audiência prévia a que se referem os artigos 100.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, vir, querendo, oferecer a sua pronúncia quanto à intenção manifestada pelo ICNB, IP, de determinar a demolição de obras executadas na propriedade denominada “Casalinho da Serra”, sita em Barris, Palmela, com o fundamento do caso vertente não se mostrar conforme com as normas do Regulamento do POPNArr. Apresentada tal pronúncia, em 23.12.2010, e uma vez analisadas as respetivas alegações, fica pelo presente notificada da decisão de indeferimento do recurso hierárquico, nos termos e com os fundamentos constantes da informação em anexo, que aqui se dá como integralmente reproduzida para os devidos efeitos legais” (vd. doc. n.º 1).

À cit. notificação foi junta uma informação dos serviços do ICNB de 7 de janeiro de 2011 (que aqui se dá por reproduzida para todos os efeitos legais), na qual foram apreciados os argumentos invocados pelo autor em sede de audiência prévia sobre a “intenção de demolição” (vd. doc. n.º 1).

Temos, assim, a demolição, a decisão de demolir, bem como a notificação do autor para iniciar os trabalhos de demolição em certo prazo fixo.

Ora, “Concordo” significa apropriar-se daquilo com que se concorda, incluindo o respetivo sentido decisório eventual. Se não houver sentido decisório, nem há ato administrativo.

No caso presente, temos, pois, de verificar se aquilo com que o Presidente do ICNB concordou contém alguma determinação decisória. Não sem ter em conta que o autor, na PI, fala em confusão e em dúvidas, em sede da alegação de que o ato impugnado é ininteligível; o que é pouco curial, porque haver alguma confusão ou dúvidas sobre o sentido decisório não é igual a não se poder saber ou apreender tal sentido.

O Tribunal Administrativo de Círculo, para afirmar a ininteligibilidade do ato administrativo impugnado (referente à demolição), considerou expressamente o seguinte:

- Haveria uma divergência entre a Informação dos serviços e o Despacho da Coordenadora;

- As dificuldades de interpretação ou compreensão teriam aumentado pelo facto de o procedimento relativo à demolição ter sido enxertado no procedimento do recurso hierárquico facultativo; socorreu-se ainda do artigo 174º do CPA;

- Embora se trate do conteúdo do ato administrativo, o Tribunal Administrativo de Círculo relevou ainda o teor do ato de notificação;

- “Estamos perante um ato administrativo que é suscetível de mais do que uma interpretação, mas em que não é possível determinar, com algum grau de certeza, qual a decisão tomada pelo autor do ato”.

Mas não há divergência entre a Informação dos serviços e o despacho-parecer da Coordenadora. Este concordou expressamente com aquela (e seu sentido decisório, existente).

Também não é rigoroso afirmar que as dificuldades de interpretação ou compreensão teriam aumentado pelo facto de o procedimento relativo à demolição ter sido enxertado no procedimento do recurso hierárquico facultativo. Com efeito, o assunto da demolição foi ampla e expressamente debatido, de maneira autónoma, com o ora autor.

Nesse contexto, surgiu um despacho da Coordenadora a concordar com o sentido decisório da Informação e o despacho final a concordar com tal despacho.

O artigo 174º do CPA, referente à decisão do recurso, anterior à data do ato administrativo aqui impugnado, não tem aqui, portanto, qualquer relevo impeditivo da compreensão total do que foi decidido.

Não é, pois, correta a conclusão do Tribunal Administrativo de Círculo de que “Estamos perante um ato administrativo que é suscetível de mais do que uma interpretação, mas em que não é possível determinar, com algum grau de certeza, qual a decisão tomada pelo autor do ato”.

Está claro que o ato impugnado absorveu um parecer que, por sua vez, absorveu uma informação, tudo sempre no mesmo sentido e fundamentação quanto à ilegalização e à demolição.

Concluímos, assim, tendo presente o que referimos, que o conteúdo e o sentido decisório do ato administrativo impugnado são compreensíveis ou inteligíveis.

Não se verifica, portanto, a situação prevista no artigo 133º/2/c) do CPA/1991 (hoje artigo 161º/1/c)). O ato não é nulo.

Procede, portanto, este tema das conclusões do recurso.

B)

Com isto, aliás, afastamos desde já um dos “erros sobre pressupostos” invocados na petição inicial: como o recurso hierárquico já tinha tido decisão final em 08-11-2010, haveria ininteligibilidade parcial na decisão impugnada e no parecer respetivo de 11-02-2011.

Ora, é verdade que o parecer é menos feliz do que a informação; mas o mesmo começa logo por afirmar a sua concordância com a informação, o que não é contraditório com o demais escrito nesse parecer.

Aqui chegados, este TCA Sul tem de conhecer, em substituição do tribunal recorrido, daquilo que o Tribunal Administrativo de Círculo não conheceu (o cerne do processo), por ter concluído pela prejudicialidade em consequência da suposta nulidade do ato administrativo que o autor impugnou.

A petição inicial apontava ao ato administrativo impugnado o seguinte conjunto de ilegalidades:

- Incompetência absoluta do autor do ato, por inexistir lei a atribuir-lhe a competência exercida; para tal, invocou os artigos 102º/1/c e 106º do RJUE, 105º/1 do RJIGT, 5º/1/h do Decreto-Lei nº 136/2007 e 48º do Decreto-Lei nº 142/2008;

- Falta de um processo administrativo autónomo respeitante à demolição, com tramitação própria e garantias, para o autor poder atuar (cf. artigo 55º CPA), autor que foi surpreendida pela natureza repentina da decisão de demolição;

- Erros sobre os pressupostos:

o artigo 48º do RJCNB seria inaplicável, ao contrário dos RJUE e RJIGT;

o parecer prévio favorável condicionado do PNArr e a licença não seriam nulos (cf. artigos 14º/2 e 15º da Portaria 26-F/80 ex vi D R nº 23/98), não sendo causa de nulidade a não apresentação do plano agroflorestal e do projeto de arranjos exteriores da envolvente;

a licença não teria caducado (isto é, perdido a eficácia) em 27-04-2003, por falta de declaração dessa caducidade (cf. artigos 71º e 72º do RJUE (1)), independentemente de o autor ter apresentado novo requerimento de licença das obras em maio de 2003;

e, ainda em consequência de estar em causa uma simples modificação do projeto de 1999, a RCM nº 141/2005 (POPNArr), nomeadamente o artigo 19º, não se aplicaria à construção da casa principal (de acordo com o projeto inicial), mas sim a Portaria nº 26-F/80 ex vi D R 23/98, sendo que o projeto de alterações quanto à casa dos caseiros estaria conforme;

não existiu ordem de embargo eficaz, pois o autor nunca dela foi notificado; aliás, seria sempre ilegal devido á não caducidade da licença de 2001.

- Há que aplicar ao caso o nº 3 do artigo 134º CPA.

O réu contestou, dizendo:

- Que, sem o plano agroflorestal cit. e sem o projeto de arranjos exteriores da envolvente cit. (condições exigidas no POPNArr), qualquer parecer (vinculativo – artigo 12º do D R 23/98) ou decisão favoráveis seriam sempre nulos por causa dos artigos 14º/2/d e 15º/d da Portaria 26-F/80, ex vi artigo 19º/5 do D R 23/98 e artigo 103º do RJIGT; assim, o autor não tem razão, por causa do previsto nos artigos 68º/e) do RJUE e 103º do RJIGT (cf. ainda o artigo 2º/2 RJUE);

- Que o autor, ao apresentar novo requerimento de licença em maio de 2003, aceitou expressamente o facto extintivo que é a caducidade prevista no artigo 72º do RJUE (caducidade então, em 2003-2004, não declarada pelo município) da licença titulada pelo alvará nº 190/2001 (cujo prazo de validade terminou em 27-04-2003); até porque foi objeto de coima ao abrigo dos artigos 98º e 102º do RJUE;

- O novo plano de ordenamento constante da RCM nº 141/2005 (cf. artigo 12º do Código Civil e artigo 67º do RJUE) é que regula a apreciação do novo pedido de licença, bem como do pedido de legalização de uma casa de habitação e de uma casa de caseiros, com a efetiva e tardia junção do plano e do projeto antes em falta (este de nov.-2003), após total demolição das construções preexistentes (embora com áreas quase idênticas, mas no todo menores do que as preexistentes e com mais 1 m2 da casa de caseiros);

- E, por isso, com base no novo POPNA (RCM nº 141/2005) e seu Regulamento, as obras são ilegalizáveis, porque se situam na área de proteção complementar I do POPNArr/2005, o que leva a concluir que as edificações, além de não serem meras reconstruções – até porque não têm a mesma implantação das preexistentes, excedem os 200 m2 ex novo fixados e não cumprem com o exigido no artigo 19º do R/POPNArr de 2005 (cf. ainda os artigos 9º/d e 4º do R/POPNArr);

- A competência para ordenar a demolição assentou nos artigos 5º/1/h do Decreto-Lei nº 136/2007, 48º do Decreto-Lei nº 142/2008 e 105º do RJIGT.

Analisemos.

D)

Está apenas em causa o cit. ato administrativo do Presidente do ICNB datado de 15-02-2011, que, após a audiência prévia e considerando a edificação feita pelo autor como ilegalizável à luz da RCM nº 141/2005 (POPNArr), decidiu pela demolição da mesma ao abrigo, inter alia, dos artigos

- 48º do Decreto-Lei nº 142/2008,

- 19º do R/POPNArr (cujas regras são desrespeitadas) – RCM nº 141/2005,

- 105º do RJIGT e

- 102º e 106º do RJUE (cf. a Inform. Nº 232/2011 de 07-01-2011 e o Parecer de 11-02-2011).

D.1)

Em primeiro lugar, vejamos a questão da competência.

Dispõe o artigo 5º/1/h) do Decreto-Lei nº 136/2007 (Orgânica do Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade, I. P.) que, sem prejuízo das competências que lhe forem conferidas por lei, ou que nele sejam delegadas ou subdelegadas, compete ao presidente ordenar o embargo e a demolição de obras, bem como fazer cessar outras ações realizadas em violação das normas legais e regulamentares em vigor, nos termos legais.

Estes “termos legais, no caso, são os fixados no artigo 106º do RJUE.

Pelo que não há vício de incompetência.

D.2)

Em segundo lugar, quanto à tramitação do procedimento relativo à demolição, o mesmo correu enxertado noutro. No entanto, teve aí autonomia plena, sem ambiguidades e sem desrespeito por qualquer direito ou garantia procedimental do autor, findando até depois da decisão final do procedimento em que fora enxertado.

Digamos que começaram e andaram lado a lado até findar o procedimento relativo ao recurso hierárquico.

Não há ali, portanto, qualquer ilegalidade.

D.3)

Passemos ao essencial.

Devemos afirmar desde já que não se verificou a caducidade da licença de construção. Esta continua eficaz.

Com efeito, a lei impõe que a entidade competente (município) oiça o interessado sobre a caducidade por incumprimento do prazo para concluir a obra e que, depois, avalie as causas desse incumprimento, assim decidindo se, sim ou não, será caso de declarar a caducidade da licença (cf. art. 71º/5 do RJUE). É, neste caso, uma declaração com efeito constitutivo, porque elimina ela própria a eficácia da licença (isto embora o art. 77º/4/i) do RJUE refira incorretamente “validade da licença”).

O município não fez tal coisa.

Portanto, como o município ainda não ponderou e declarou a caducidade, temos uma licença eficaz, válida ou não (cf. FERNANDA PAULA OLIVEIRA et al., RJUE Comentado, 3ª ed., nota 3 ao artigo 74º). Nesta parte, fica assim estabelecido que o réu não tem razão.

Note-se que, tendo tal regime da caducidade uma natureza imperativa também relacionada com motivos de interesse público, é irrelevante o facto de o autor ter pretendido renovar uma licença ainda legalmente eficaz “ex lege”.

Assim, a atuação do interessado não tornou supletiva nenhuma norma de entre as previstas no art. 71º cit. Portanto, a licença não caducou porque o autor pediu nova licença. Ele tinha uma e continuou a ter, embora ineficaz.

Mas, falta-nos verificar se a licença de 2001, eficaz ainda devido à inércia municipal, mas com potencial pleno para o município agir em sede contraordenacional como já ocorreu e ainda em sede do previsto nos importantes artigos 79º, 88º e 89º-A do RJUE, padece de patologias jurídicas que possam fundar em 2011 uma demolição consequente a uma nulidade dessa licença (de 2001).

Pelo que dissemos, sem a caducidade da licença e para efeitos da causa primeira desta demolição em concreto (invalidade da licença de 2001), está afastada a aplicação da legislação posterior ao fim do prazo de execução desta obra (“tempus regit actum”; artigo 67º do RJUE) feita pelo ato impugnado. É claro que, em sede de eventual demolição, já haverá que ponderar a legislação atual.

Portanto, haverá que saber se a licença de construção de 2001 é nula à luz do Direito vigente em 2001 e, sendo-o, se a demolição pode ser evitada por a obra licenciada ser passível de conformação com as disposições legais e regulamentares hoje aplicáveis.

Desde logo, é, obviamente, incorreta, porque inaplicável a uma licença de 2001 ainda eficaz, a concreta fundamentação utilizada no ato aqui impugnado com referência a toda a legislação e regulamentação posterior a 2001, para justificar a invalidade do pretendido pelo autor depois de abril de 2003 (cf. artigo 67º do RJUE), a RCM de 2015 cit..

É que não releva, por causa da inércia municipal em sede de art. 71º do RJUE, a renovação de licença solicitada, de onde nada se pode retirar juridicamente, contra ou a favor do autor. A licença de 2001 continua eficaz, embora já esteja há muito ultrapassado o prazo de construção do licenciado sob condições.

Relevam, pois, os artigos

- 14º (2) e 15º (3) da Portaria 26-F/80 (primeiro regulamento do Parque Natural da Arrábida),

- 19º do D R 23/98 (4) e

- 103º do RJIGT, normas também referidas no ato impugnado, não obstante este ter assumido a aplicação da legislação posterior a 2003.

Assentemos, no entanto, e desde já, que:

- Irreleva, pelo que dissemos, o indeferimento municipal de 11-11-2008, referente à (irrelevante ou inútil) renovação de licença pedida em maio de 2003;

- Parece não existir ainda despacho expresso sobre o pedido de alterações de 08-04-2002, referente à casa dos caseiros;

- Irrelevava e irreleva ainda o ocorrido no M.P. junto do TAF de Almada, pois que o TAF (o Tribunal Administrativo de Círculo) não tomou qualquer decisão, havendo uma confusão no INCB entre tribunal e M.P.;

- Atento o disposto nos artigos 18º a 26º e 62º ss do RJUE, não colhe minimamente a referência à “autorização de utilização”, porque esta tem apenas a ver com a verificação da conformidade da “obra concluída” (i) com o projeto aprovado e (ii) com as condições do licenciamento, bem como (iii) com a conformidade legal do uso previsto e (iv) com a idoneidade do edificado para o fim pretendido;

- O Plano Agroflorestal exigido foi apresentado em 18-08-2003 e o Projeto de Arranjos Exteriores da Envolvente foi apresentado em nov.-2003, portanto, após o prazo de execução da obra, não se sabendo se os mesmos seriam considerados conformes às regulamentações (é uma das várias lacunas municipais);

- Tais dois documentos (a apreciar) foram as condições fixadas no e para o parecer vinculativo favorável emitido em 1999 pelo ICN/PNArr para a licença de 2001.

Assim, quanto ao Direito aplicável em 2001, temos de sublinhar que a licença emitida pelo município assentou num parecer vinculativo favorável condicionado do ICN/PNArr, assumindo também o município tais condições à licença a partir do ato de aprovação do projeto de arquitetura (vd. factos H) ss). Essas condições, aliás, só foram “cumpridas” (não sabemos se legalmente, o que não se discute neste processo) após o fim do prazo de conclusão da obra.

Por isso, independentemente do substantivamente exigido nos artigos 14º/2/d) e 15º/1/d) da Portaria nº 26-F/80 - e ainda no artigo 12º do D R nº 23/98 (faltando, porém, nos articulados do processo todos os elementos instrutórios respetivos) - o certo é que a licença municipal, tendo presente o que “ela” fixou aquando da aprovação do projeto de arquitetura (vd., supra, os factos provados sob as als. H) a K), respeitou o cit. parecer de 1999.

Por outro lado, feitas as contas impostas pelos já transcritos artigos 14º/2/d) e 15º/1/d) da cit. Portaria, nesta questão, não há ilegalidade na aprovação da obra. Ao contrário do levemente abordado na fundamentação do ato impugnado. Com efeito, o cit. artigo 15º, aqui aplicável, só tem sentido se se entender (cf. artigo 9º do Código Civil) que ali a expressão “construções que se mantêm” inclui o reedificado e ou reconstruído no mesmo local. Daí que haja que fazer a dedução referida na 2ª parte da al. d) do nº 1 do artigo 15º da Portaria, em resultado do que se conclui que os 200 m2 não são ultrapassados.

Note-se ainda que não se provou de facto que existem novas implantações do edificado. E, ainda que houvesse alguma diferença nas implantações, o Direito vigente em 2001 permitia à A. P., com a sua flexibilidade principialista, a interpretação feita em 1999 pelo PNArr e pelo ato de licenciamento.

Uma nota final para referir que o principal problema aqui ocorrido foi, afinal, (i) o incumprimento do artigo 71º/3/d)/5 do RJUE (redação atual), (ii) após a passividade municipal ante a ausência do Plano Agroflorestal e do Projeto de Arranjos Exteriores da Envolvente. Problema esse que foi agravado (iii) com a inércia municipal ante o previsto nos artigos 58º e 88º do RJUE, bem como (iv) com a “confusão” e equiparação feita entre licença de construção e autorização de utilização, como se de um remédio eficaz ou lícito se tratasse.

Assim, concluímos:

- que a fundamentação principal do ato administrativo impugnado é ilegal, porque o Direito invocado não se aplica ao caso (artigo 67º do RJUE), uma vez que havia e há uma licença de construção condicionada eficaz (artigo 71º/5 do RJUE), embora com o prazo de execução da obra já extinto; e

- que a fundamentação subsidiária levemente abordada na fundamentação do ato impugnado (artigos 14º e 15º da Portaria nº 26-F/80) está errada, porque o limite de 200 m2 ali fixado, com a dedução ali prevista, não se mostra ultrapassado de todo;

- não sendo a obra (feita à luz do Direito vigente em 1999/2001; artigo 67º do RJUE) ilegal (pois estava e está licenciada, mostra-se conforme com as leis e regulamentos aplicáveis em 2001 e a licença emitida condicionalmente ainda não caducou, porque ainda não foi legalmente declarada como caducada), não existe fundamento legal para a demolição (cf. artigos 67º e 106º/2 do RJUE).

Pelo que o ato administrativo impugnado é anulável, por vício de violação de lei (artigo 135º do CPA/1991).

E, assim, torna-se irrelevante a questão do recurso ao artigo 134º/3 do CPA/91.

*

III. DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os juizes deste Tribunal Central Administrativo Sul em, concedendo provimento parcial ao recurso, revogar a decisão recorrida (que conheceu apenas parte do objeto do processo) e, conhecendo de todo o objeto do processo em substituição do tribunal recorrido, anular o ato administrativo impugnado.

Custas a cargo do réu em ambas as instâncias.

Lisboa, 18-05-2017