Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	203/25.5BEBJA

Secção:	CA


Data do Acordão:	02/05/2026

Relator:	ALDA NUNES

Descritores:	CONVOLAÇÃO OFICIOSA PROCESSO CAUTELAR INTIMAÇÃO PARA PROTEÇÃO DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS

Sumário:


Votação:	UNANIMIDADE


Indicações Eventuais:	Subsecção Administrativa Comum


Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Relatório
E… requereu providência cautelar, contra o Município de Odemira, em que pediu o decretamento provisório de providência e definitivo consistente na obrigação de o Município autorizar o requerente a exercer a atividade de venda ambulante de bolas de Berlim (venda ambulante de saco às costas) nas praias de Furnas Mar e de Furnas Rio, em Vila Nova de Milfontes, para a época balnear de 2025, e a emitir as respetivas licenças.
O Tribunal de Beja proferiu despacho liminar, a 4.6.2025, a convolar oficiosamente o processo cautelar em processo de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, sem convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial.
A 25.7.2025 foi proferida sentença que julgou procedente a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias e intimou o Município a autorizar o exercício da atividade de venda de produtos alimentares, “saco às costas”, nas praias do Município de Odemira, pelo Requerente, durante o período balnear de 2025, e, consequentemente, emitindo a devida licença no prazo não superior a 5 dias úteis, findo o qual será aplicada sanção pecuniária compulsória, em montante a definir, ao titular do órgão responsável pela emissão das autorizações, o Vereador da Câmara Municipal de Odemira, Ricardo Filipe Nobre de Campos Marreiros Cardoso. O Município de Odemira, notificado da sentença, interpôs recurso jurisdicional do despacho que convolou a providência cautelar numa intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias e da sentença.
O recorrente, nas alegações que apresentou, formulou as seguintes conclusões:
1ª O presente recurso jurisdicional foi interposto contra o despacho que convolou a providência cautelar numa intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias e contra a sentença de 25 de Julho de 2025, que julgou procedente a intimação para proteção de direitos, liberdade e garantias que havia sido convolada e intimou o Município a autorizar a venda de bolas de berlim nas praias de Odemira durante a época balnear de 2025.
2ª Salvo o devido respeito, o despacho e a sentença em recurso incorrem numa sucessão de erros jurídicos, constituindo um brilhante exemplo da violação dos mais elementares princípios processuais e da vulgarização de um meio processual – a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias - que o legislador quis que tivesse uma natureza excecional e subsidiária.
Na verdade,
3ª O despacho judicial que convola oficiosamente a providência cautelar requerida pelo requerente numa intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é manifestamente ilegal por violação do princípio do dispositivo e por operar uma convolação não permitida por lei, uma vez que é pacífico que o processo está na disponibilidade das partes e o Tribunal só pode modificar o pedido por elas formulado quando a lei o permitir, o que não sucede no caso sub judicie por não haver norma legal a habilitar o juiz a quo a substituir-se ao requerente e julgar procedente uma ação quando esse mesmo Requerente peticionou o decretamento de uma medida cautelar.
4ª Neste sentido, recorde-se que o princípio do dispositivo impede o Tribunal de decidir diversamente do que lhe foi pedido (v., entre outros, o Acº do STJ de 11/2/2015, Proc. nº 007/06.2TBCNT.C1.S1) e que não há norma legal a prever a possibilidade de oficiosamente ser convolada uma providência cautelar numa intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias – só permitindo o CPTA que se decrete uma providência cautelar diferente da que tenha sido pedida (v. artº 120º/3 do CPTA) - , pelo que é manifesta a ilegalidade do despacho judicial que convolou a providência cautelar numa intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, tanto mais que como bem nota JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS, não se pode esquecer que o direito à tutela judicial efetiva não pode significar a postergação dos princípios basilares do processo civil (v. Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, separata do Boletim da FDUC, 2008, pág. 730).
Acresce que,
5.ª Não tendo sido alegado pelo requerente da providência cautelar a existência de uma situação de urgência que não pudesse ser acautelada em tempo útil pelo decretamento de uma medida cautelar – e isso nunca por ele foi alegado, antes peticionando o decretamento dessa mesma medida cautelar -, jamais poderia ser convolada tal providência numa intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, uma vez que é jurisprudência deste douto TCASUL que na ausência da alegação da referida indispensabilidade haverá sempre lugar à rejeição liminar da intimação (v. no sentido desta rejeição liminar os acs do TCAS de 9/5/2024, Proc. nº 4798/23.0BELSB, e o Acº de 11/4/2024, Proc. nº 165/24.6BELSB) e, portanto, também por este prisma nunca poderia ter ocorrido a convolação efetuada pelo Tribunal a quo.
Para além disso,
6ª Ao convolar a providência cautelar que fora requerida numa intimação para proteção de direitos, liberdade e garantias o aresto em recurso violou igualmente o disposto no artº 109º do CPTA, uma vez que para além de vulgarizar uma intimação que é excecional e subsidiária num meio normal que até serve para assegurar a venda de bolas de Berlim, não estavam preenchidos os pressupostos de que aquela norma faz depender a admissão daquele meio excecional e subsidiário, não estando em causa nem um direito, liberdade e garantia – uma vez que o direito à liberdade de escolha de profissão não garante a possibilidade de exercer qualquer atividade, mas apenas a possibilidade de exercer a atividade para a qual se possuam os requisitos exigidos - nem sendo impossível acautelar os interesses do requerente através do decretamento de uma medida cautelar.
Por fim,
7ª Para além de ter errado ao convolar a providência cautelar numa intimação para proteção de direitos, liberdades e garantia – por não haver norma legal a permitir tal convolação nem estarem preenchidos os pressupostos do artº 109º do CPTA -, o aresto em recurso voltou a errar ao julgar procedente a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias com o argumento de que todos podem vender bolas de Berlim e que este direito não pode ser limitado ou condicionado, pois não só o direito à liberdade de escolha de profissão não assegura o direito de exercer qualquer profissão mas apenas o direito de exercer
a profissão para que se possuam os requisitos exigidos, como seguramente nunca poderia o Tribunal ter resolvido definitivamente o litígio – permitindo ao requerente vender bolas de Berlim - sem saber e dar por provado que o requerente possuía o direito por cumprir todas as normas que haviam sido fixadas para a licença poder ser atribuída e ficar salvaguardado o interesse público (e a existência de tais normas foi dada por assente no nº 1 da factologia provada).
Nestes termos,
Deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional, revogando-se o despacho e a sentença recorridos, com as legais consequências.

O recorrido, notificado da interposição do recurso, contra-alegou com as seguintes conclusões:
A) Estando reunidos os pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, impunha-se a convolação da providência cautelar instaurada, como determina o art. 121º do CPTA;
B) Não merece, por isso, qualquer censura o douto despacho de convolação impugnado, devendo ser negado provimento ao recurso nessa parte;
C) De igual modo, deve ser confirmada a douta sentença, bem sustentada em jurisprudência do Tribunal Constitucional que reconhece ser a fixação de numerus clausus para o exercício de uma atividade, enquanto limitação do número de operadores licenciados, um impedimento do acesso a uma profissão e ao direito de iniciativa económica privada, consagrado no art. 61º da Constituição;
D) E melhor sorte não deve ter o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso, desde logo, porque o fundamento invocado (salvaguarda da segurança e higiene alimentar) é algo que não faz parte dos requisitos ou critérios de atribuição das licenças para venda ambulante no espaço do domínio público marítimo, sendo, por isso, matéria estranha ao litígio em apreciação nestes autos.
Termos em que, negando provimento ao recurso e confirmando integralmente os doutos despacho e sentença recorridos se fará a costumada justiça.

O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º, ambos do CPTA, não emitiu parecer.

A 22.10.2025 este tribunal ad quem, por a época balnear ter terminado a 30.9.2025 e o objeto do recurso ser, por um lado, o erro de julgamento de direito do despacho proferido a 4.6.2025 que determinou a convolação do processo cautelar em processo de intimação para a proteção dos direitos, liberdades e garantias e, por outro, o erro de julgamento de direito da sentença que intimou o Município a autorizar a venda de bolas de Berlim nas praias das Furnas Mar e Furnas Rio, no concelho de Odemira, durante a época balnear de 2025, determinou a notificação das partes para se pronunciarem sobre a questão da eventual inutilidade da lide e a consequente extinção da instância.
Volvido o prazo concedido para o exercício do contraditório, apenas o recorrente se pronunciou, no sentido da utilidade no conhecimento do recurso com fundamento nas seguintes razões:
i) a pretensão do recorrente e o objeto do recurso não se esgota com a simples avaliação por este douto Tribunal sobre a correta/incorreta decisão do Tribunal a quo em autorizar o recorrido a vender bolas de Berlim e ao condenar, em consequência, o Recorrente a emitir licença para o efeito. O recorrente pretende também que este Venerando Tribunal afira da (i)legalidade da convolação oficiosa de um processo cautelar numa intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias e aprecie se, no caso concreto, se encontravam realmente reunidos os pressupostos para lançar mão da intimação. Com efeito, a apreciação do mérito das questões suscitadas pelo recorrente vai permitir estabelecer a amplitude do princípio do dispositivo e delimitar os poderes oficiosos do juiz, na medida em que vai decidir se um Tribunal pode ou não convolar uma providência numa intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias de forma oficiosa, bem como vai permitir esclarecer quais são, afinal, os requisitos para lançar mão de um recurso excecionalíssimo como é a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, balizando, assim, as situações em que se pode realmente recorrer a tal meio.
ii) Em segundo lugar, a utilidade da lide é por demais notória se se pensar que se este douto Tribunal concluir pela ilegalidade do recurso à intimação, bem como pela ilegalidade na atribuição de uma licença ao recorrido por este não reunir os critérios para vender bolas de Berlim na praia, sempre haveria lugar à sua responsabilização, não só pelos danos causados ao recorrente, como também pelos danos infligidos aos demais vendedores de bolas de Berlim que exerceram a atividade nesse ano e que, por isso, se viram confrontados com a diminuição das suas vendas por terem de concorrer com mais um vendedor que nem sequer reunia as condições para o exercício da atividade.
iii) Em terceiro lugar, sempre importa sublinhar que se o mérito da lide não for apreciado com o simples fundamento de que a época balnear chegou ao fim, é por demais evidente a violação flagrante do princípio da tutela judicial efetiva que consagra o direito de obter uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo (v. artigo 20.º da CRP e artigo 4.º do CPTA), uma vez que irá vedar ao recorrente a possibilidade e o direito de ver apreciada em segunda instância as questões que pretende ver esclarecidas.
iv) Em quarto lugar, caso se julgue procedente a inutilidade superveniente da lide, o trânsito em julgado da sentença proferida pelo Tribunal a quo criará um precedente suscetível de legitimar que, de ora em diante, todo e qualquer cidadão que queira vender bolas de Berlim na praia sem que para tal reúna condições, possa recorrer a uma intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias para ver assegurada a sua pretensão, conduzindo a uma vulgarização deste instrumento excecionalíssimo e subsidiário do contencioso administrativo.

Sem vistos, em face do disposto no artigo 36º, nº 1, alínea d) e nº 2 do CPTA, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, vem o processo submetido à conferência para julgamento.

Objeto do recurso:
Considerando o disposto nos arts 635º, nº 4 e 639º, nº 1 do CPC ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, nos termos dos quais as questões submetidas a recurso são delimitadas pelas conclusões de recurso, verificamos que cumpre saber se:
i) o despacho liminar proferido a 4.6.2025 padece erro de julgamento de direito ao decidir pela convolação do processo cautelar em processo de intimação, em violação do princípio do dispositivo e por no caso concreto não se encontrarem reunidos os pressupostos do 109º, nº 1 do CPTA;
ii) a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito ao autorizar o recorrido a vender bolas de Berlim nas praias de Odemira, durante o período balnear de 2025 e ao condenar o recorrente a emitir licença para a atividade de Venda Ambulante "Saco às Costas", nas praias de Furnas Rio e Furnas Mar ao recorrido.
Cumpre também decidir a questão suscitada por este tribunal sobre a utilidade de conhecer do presente recurso face ao facto da atividade da venda ambulante de bolas de Berlim nas praias de Furnas Rio e Furnas Mar, na época balnear de 2025, ter terminado a 30.9.2025.

Fundamentação de facto
O Tribunal a quo deu como indiciariamente provados os factos que seguem:
1. «Em 24.10.2024, em reunião ordinária da Câmara Municipal de Odemira, foram aprovadas “Normas para Atribuição de Licenças para a Realização de Atividades nas áreas Balneares do Concelho de Odemira” - cf. Processo Administrativo "Instrutor" (004432404) Pág. 31 de 20/06/2025 17:09:16.
2. Por Edital n.º 140/2024, de 31.10.2024, foram comunicadas as regras e condições para a atribuição de licenças em 2025 para a realização, nas águas balneares do concelho de Odemira, das atividades: Surf, Bodyboard, Stand Up Paddle (SUP), Aluguer de Embarcações, Venda de Produtos Alimentares "Saco às Costas", Massagens, exploração de Apoio Balnear e Eventos Pontuais (Desportivo, Cerimoniais, Lúdicos, entre outros) - cf. Processo Administrativo "Instrutor" (004432404) Pág. 31 de 20/06/2025 17:09:16.
3. O Requerente solicitou uma licença para o exercício da atividade de venda ambulante de bolas de Berlim nas praias de Furnas Mar e Furnas Rio, para a época balnear de 2025, entre 1 de junho e 30 de setembro – Facto admitido por acordo.
4. Em reunião da Comissão Técnica de Avaliação, de 05.03.2025, concluiu-se que «[a]s 2 candidaturas apresentadas por E… (NIPG: 39935/24), para a atividade de Venda Ambulante "Saco às Costas", nas praias de Furnas Rio e Furnas Mar, foram objeto de exclusão pois em face da classificação total atribuída excedem o número de licenças definidas para a respetiva época balnear, conforme art.º 4 das Normas», e consequentemente propôs-se o indeferimento do pedido de licenciamento do Requerente – cf. Processo Administrativo "Instrutor" (151925) Processo Administrativo "Instrutor" (004432408) Pág. 45 de 20/06/2025 17:11:12.
5. Por edital n.º 36/2025, de 17 de março de 2025, foi comunicada a “Lista Provisória”, da qual consta a proposta de indeferimento do pedido de licença para “Venda ambulante «saco às costas»”, apresentado pelo Requerente, porque a sua candidatura excede o número de licenças definidas, concedendo-se o prazo de 10 (dez) dias para reclamações – cf. Processo Administrativo "Instrutor" (151925) Processo Administrativo "Instrutor" (004432408) Pág. 49 de 20/06/2025 17:11:12.
6. Em 09.04.2025, deu entrada, no Município de Odemira, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de Odemira, o direito de audiência prévia do Requerente, a pedir para ser admitida a sua candidatura e a alegar que as pessoas a quem se pretende conceder as licenças nunca foram vistas nas praias das Furnas Mar ou Rio, nas épocas balneares mais recentes, havendo outras pessoas a vender bolos frescos, mas não os referidos indivíduos – cf. Processo Administrativo "Instrutor" (151925) Processo Administrativo "Instrutor" (004432408) Pág. 56 de 20/06/2025 17:11:12.
7. Em reunião ordinária da Câmara Municipal de Odemira, de 22.04.2025, foi deliberada a aprovação da lista definitiva, com a informação prestada pela Comissão Técnica de Avaliação de Candidaturas de que «não foram apresentadas reclamações por parte dos candidatos» – cf. Processo Administrativo "Instrutor" (151925) Processo Administrativo "Instrutor" (004432408) Pág. 51 de 20/06/2025 17:11:12.
8. Por edital n.º 59/2025, de 07.05.2025, foi comunicada a “Lista Definitiva” com indicação dos beneficiários das licenças a conceder pela Câmara, solicitando-se o pagamento das taxas para efeitos de atribuição das licenças – cf. Processo Administrativo "Instrutor" (151925) Processo Administrativo "Instrutor" (004432408) Pág. 69 de 20/06/2025 17:11:12.
9. Por ofício, sob a ref.ª n.º GDDDE-6884, de 20.05.2025, foi dada resposta à audição prévia apresentada pelo Requerente, tendo o Município considerado extemporânea a reclamação da lista provisória apresentada e sem fundamento com o seguinte argumento: “Assim, pese embora a reclamação tenha sido apresentada em data extemporânea para o efeito, ainda assim a Comissão Técnica de Avaliação de Candidaturas procedeu à análise da mesma, considerando que as candidaturas em apreço foram corretamente instruídas e os candidatos apresentaram todos os documentos obrigatórios e necessários, em conformidade com as Normas e instruções expressas no Anexo D, pelo que não cabe à Comissão solicitar a documentação referente a faturação. Mais se esclarece, no que respeita ao índice de experiência, que visam as referidas Normas ter em consideração o número de anos de atribuição de licenças para efeitos de atribuição de pontuação, e não a periodicidade de atividade” - cf. Processo Administrativo "Instrutor" (151925) Processo Administrativo "Instrutor" (004432408) Pág. 75 de 20/06/2025 17:11:12».

De Direito
Erro de julgamento da decisão de convolação oficiosa do processo cautelar em processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, em violação do princípio do dispositivo e por no caso concreto não se encontrarem reunidos os pressupostos do 109º, nº 1 do CPTA.
O recorrente discorda do despacho liminar que convolou oficiosamente a providência cautelar requerida pelo requerente numa intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias. Imputa-lhe manifesta ilegalidade por violação do princípio do dispositivo e por operar uma convolação não permitida por lei, uma vez que é pacífico que o processo está na disponibilidade das partes e o Tribunal só pode modificar o pedido por elas formulado quando a lei o permitir, o que não sucede no caso sub judicie por não haver norma legal a habilitar o juiz a quo a substituir-se ao requerente e julgar procedente uma ação quando esse mesmo requerente peticionou o decretamento de uma medida cautelar. Argui o recorrente que o CPTA só permite que se decrete uma providência cautelar diferente da que tenha sido pedida (art 120º/3 do CPTA).
O recorrente advoga também que o despacho recorrido viola igualmente o disposto no art 109º do CPTA, uma vez que, para além de vulgarizar uma intimação que é excecional e subsidiária num meio normal, não estavam preenchidos os pressupostos de que aquela norma faz depender a admissão daquele meio excecional e subsidiário. Por um lado, não está em causa um direito, liberdade e garantia – uma vez que o direito à liberdade de escolha de profissão não garante a possibilidade de exercer qualquer atividade, mas apenas a possibilidade de exercer a atividade para a qual se possuam os requisitos exigidos. Por outro lado, era possível acautelar os interesses do requerente através do decretamento de uma medida cautelar.
Analisemos.
Como decorre da matéria de facto provada, o requerente solicitou licença para o exercício da atividade de venda ambulante de bolas de Berlim nas praias de Furnas Mar e Furnas Rio, para a época balnear de 2025, entre 1 de junho e 30 de setembro (facto provado nº 3), nos termos das “Normas para Atribuição de Licenças para a Realização de Atividades nas áreas Balneares do Concelho de Odemira”, aprovadas pela Câmara Municipal de Odemira em reunião ordinária realizada a 24.10.2024.
As 2 candidaturas apresentadas pelo requerente, uma para cada praia, foram objeto de exclusão, por excederem o número de licenças definidas para a respetiva época balnear, e, consequentemente, o pedido de licença indeferido (factos provados nº 4, 5, 7, 8 e 9).
Por discordar dos fundamentos da decisão administrativa, o requerente alegou no requerimento inicial ir impugnar o resultado da avaliação das candidaturas. Contudo, alegou ainda requerer a providência cautelar de autorização provisória para iniciar ou prosseguir a sua atividade de venda ambulante de bolas de Berlim, pois, o simples decurso dos prazos judiciais esgota a época balnear, que decorre no Município de Odemira, entre 1 de junho e 30 de setembro, sendo o período de maior intensidade aquele que justifica o investimento do requerente, por corresponder ao período de maior frequência das praias, o compreendido entre 15 de junho e 31 de agosto de cada ano, e não é possível obter decisão sobre o pedido principal em tempo útil.
Assim, o requerente/ recorrido requereu contra o Município de Odemira providência cautelar antecipatória, consistente na obrigação de o Município autorizar o requerente a exercer a atividade de venda ambulante de bolas de Berlim (venda ambulante de saco às costas) nas praias de Furnas Mar e de Furnas Rio, em Vila Nova de Milfontes, para a época balnear de 2025, e a emitir as respetivas licenças.
O tribunal a quo, em sede de despacho liminar, convolou oficiosamente o processo cautelar em processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, por considerar que o requerente obteria o que pretende a título principal por via da tutela cautelar, e julgou o pedido cautelar formulado, de autorizar o requerente a exercer a atividade de venda ambulante de bolas de Berlim nas praias das Furnas Rio e Furnas Mar, durante o período balnear de 2025, adequado ao processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, considerando não existir fundamento para um convite ao aperfeiçoamento antes da citação.
Na apreciação liminar o tribunal a quo enquadrou corretamente a pretensão do requerente como desprovida da característica da provisoriedade, na medida em que o requerente com o deferimento do pedido cautelar que deduziu obteria a satisfação integral da sua pretensão, ou seja, o decretamento da providência cautelar permitiria ao requerente, com base na formulação de meros juízos de verosimilhança, obter o efeito útil que apenas o processo principal lhe pode conferir. Pois, se o litígio versa sobre a questão de saber se ao requerente assiste o direito à concessão de licença para a venda ambulante de produtos alimentares, «saco às costas», nas praias de Furnas Mar e Furnas Rio, para a época balnear de 2025, a medida cautelar que viabilizasse a venda ambulante não asseguraria a utilidade da sentença a proferir na ação administrativa de impugnação do ato lesivo, antes, terminada a época balnear, tornaria inútil a sentença que viesse a ser proferida nessa ação. Ora, a providência cautelar não pode antecipar, a título definitivo, a constituição de situações que só a decisão a proferir no processo principal pode determinar a título definitivo. Nas providências cautelares não está em causa a resolução definitiva de um litígio, mas tão só uma regulação provisória.
Nesta circunstância, se o perigo de inutilização do efeito útil do processo principal só pode ser evitado antecipando o efeito que só pode ser determinado pela sentença a proferir na ação principal (porque se se decretasse a providência inutilizaríamos o processo principal), então o que é preciso é obter uma decisão com caráter urgente sobre o mérito da questão colocada no processo principal.
E isso já pertence ao domínio da tutela final urgente, que só poderá ter lugar se se preencherem os pressupostos do processo principal urgente de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previstos no art 109º, nº 1 do CPTA.
Esta figura diferencia-se das providências cautelares por consistir numa forma de processo principal urgente em que a tramitação é célere e simplificada por se exigir a decisão de fundo sobre o mérito da causa com urgência, encontrando-se regulada nos arts 109º a 111º do CPTA e decorre da consagração constitucional do art 20º, nº 5 da CRP: para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos.
A intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias só tem lugar nos casos em que a providência cautelar não é possível, ou é insuficiente, e destina-se a tomar uma decisão rápida e definitiva de mérito, sendo assim subsidiária da providência cautelar. Este processo pode ser utilizado para defender todos os direitos, liberdades e garantias, sem que haja que distinguir entre direitos, liberdades e garantias pessoais e direitos, liberdades e garantias de conteúdo patrimonial. Por outro lado, como o regime dos direitos, liberdades e garantias se aplica aos direitos fundamentais de natureza análoga (art 17º CRP), também os direitos de natureza análoga estão, por definição, incluídos no âmbito das situações jurídicas que podem ser objeto de tutela através da utilização desta forma de processo. Este meio processual apenas se justifica quando se revele absolutamente necessário ou adequado à emissão de uma decisão definitiva sobre a questão de fundo, que imponha à Administração a adoção de uma conduta, positiva ou negativa, e que esta decisão se revele indispensável, em virtude de não ser possível, ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.
Na intimação a tramitação varia conforme se trate de um caso de urgência normal ou de urgência especial, nos termos do art 110º, nº 2 e nº 3 do CPTA.
Em suma, distinguindo os dois processos, apenas se recorre à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias quando não seja possível ou suficiente o decretamento de uma providência cautelar.
Portanto, foi correta a análise do tribunal a quo no sentido de os limites da tutela cautelar, impostos pela característica da provisoriedade, não permitirem in casu o decretamento da providência cautelar requerida, de acordo com o art 112º, nº 1 do CPTA. Antes, o meio processual adequado ao conhecimento da pretensão material do requerente, à luz do disposto no art 20º da CRP, é a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previsto e regulado nos arts 109º e segs do CPTA.
No entanto, a decisão judicial de convolar o processo cautelar em processo de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, sem mais, já nos merece reparo.
Como corretamente refere o recorrente, o legislador não previu a possibilidade de convolação do processo cautelar num processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.
Ao contrário do que sucede com o disposto no art 110º-A, nº 1 do CPTA, inexiste norma legal a habilitar o juiz cautelar, no despacho liminar, a convidar o requerente a substituir o requerimento inicial para o efeito de requerer a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, seguindo-se, se o requerimento inicial for substituído, os termos do processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.
Ainda, como afirma o recorrente e também a doutrina, o princípio a aplicar deve ser aqui o princípio do dispositivo (art 5º do CPC).
Na verdade, esclarecem Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, em anotação ao artigo 109º do CPTA, «Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos», 2017, 4ª edição, Almedina, pág 892, nota de rodapé nº 1100, que a convolação oficiosa de processos cautelares em processos de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, tendo presente alguma jurisprudência que assumiu a possibilidade da convolação oficiosa (cfr acórdão do TCAN, de 25.1.2007) afigura-se questionável, na medida em que, embora o juiz disponha de um amplo poder de conformação em matéria cautelar, que lhe permite adotar outra ou outras providências em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, ou ainda impor ao requerente certo tipo de contraprovidências como contrapartida para o deferimento da providência cautelar solicitada (art 120º, nº 2 in fine, nº 3 e 4 do CPTA), a verdade é que esse poder conformativo se limita a fazer atuar os critérios de decisão de que, nos termos da lei, depende o decretamento de uma providência cautelar destinando-se essencialmente a assegurar que a concessão da providência, tal como foi requerida, não represente uma violação do violação do princípio da proporcionalidade e, portanto, um encargo ou gravame excessivo para os interesses públicos ou privados contrapostos (critério da proibição do excesso), nem vá além do que é necessário para satisfazer o interesse do requerente (critério da necessidade). (…).
O poder de conformação do juiz no domínio da tutela cautelar tem, pois, como limite, em última análise, o princípio do dispositivo. E não pode, a nosso ver, entender-se o dever de jurisdição que incumbe ao juiz – em ordem a assegurar a justa composição do litígio – como um afloramento de um princípio geral segundo o qual o juiz poderia livremente convolar o pedido em ordem à satisfação daquilo que julgasse ser do interesse do autor.
De todo o modo, o tribunal recorrido decidiu, no despacho liminar, pela convolação oficiosa do processo sem sequer notificar o requerente, ora recorrido, para substituir o requerimento inicial por petição que se destinasse a obter a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.
Nos termos do disposto no artigo 109º, nº 1 do CPTA, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.
A norma estabelece, assim, dois pressupostos para que se possa recorrer a este meio processual:
i) que a emissão urgente de uma decisão de mérito, que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa, seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia (indispensabilidade/ urgência de uma decisão de mérito);
ii) que não seja possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar (impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar no âmbito de uma ação administrativa, isto é, o requisito da subsidiariedade).
Este meio processual, regulado nos arts 109º a 111º do CPTA, constitui um processo autónomo que implica a emissão duma decisão definitiva e em tempo útil.
Mas, o meio normal, ou regra, de defesa ou de tutela dos direitos fundamentais reside no recurso à ação administrativa, sendo que o lançar mão das formas de tutela principal urgente está reservada apenas para as situações em que aquela via normal não é possível ou suficiente para assegurar o exercício em tempo útil e a título principal do direito, liberdade ou garantia que esteja em causa e cuja defesa reclame uma intervenção jurisdicional, ou, ainda, quando aquelas situações não encontrem enquadramento contencioso num outro meio/forma processual principal urgente.
Por assim ser, a ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias constitui um meio subsidiário de tutela (cfr ac. do STA de 26.9.2019, processo nº 1005/18, e outros que nele vêm citados), destinado a ser utilizado como uma válvula de segurança do nosso sistema de garantias contenciosas, ou seja, apenas nas situações em que as outras formas de processo – ação administrativa associada à dedução de um pedido de decretamento de providências cautelares, destinadas a assegurar a utilidade da sentença que, a seu tempo, vier a ser proferida no âmbito dessa ação – não se mostrem ou não se apresentem como meios adequados ou aptos à realização e efetiva proteção dos direitos, liberdades e garantias, assegurando uma efetiva e plena tutela jurisdicional.
Em acórdão proferido a 6.10.2022, no processo nº 1749/22, este Tribunal Central Administrativo Sul sumariou:
II – Os requisitos de que depende a utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias reconduzem-se, na prática, aos seguintes critérios:
a) o juiz do processo principal (não urgente) não chegaria a tempo de ditar a justiça que a situação requeria, isto é, para proteção de um direito, liberdade ou garantia; e,
b) o juiz da causa cautelar, caso ditasse a justiça para aquela situação, teria antecipado ilegitimamente a decisão de mérito.
III – Os requisitos ou pressupostos deste meio processual diferem dos da tutela cautelar ou provisória, visto que o pedido de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias visa proporcionar uma tutela principal, permitindo que o autor obtenha, em tempo útil e por isso com carácter de urgência, uma pronúncia definitiva sobre a relação jurídico-administrativa em questão, formando-se sobre aquela pretensão/pedido caso julgado material.
Pois bem, compulsado o requerimento inicial, como decidiu o tribunal recorrido, do mesmo resulta que a adoção de uma intimação do Município de Odemira a autorizar provisoriamente o requerente a exercer a atividade de venda ambulante de bolas de Berlim nas praias de Furnas de Mar e de Furnas de Rio, na época balnear de 2025, com início a 1.6 e terminus a 30.9.2025 retiraria utilidade à sentença a proferir na ação principal.
No entanto, como refere o recorrente, do requerimento inicial não resulta ter sido alegado pelo requerente da providência que a emissão urgente de uma decisão de mérito, que imponha ao Município a adoção de uma conduta positiva ou negativa, seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia. O mesmo é dizer verifica-se a ausência da alegação da indispensabilidade de uma célere emissão de uma decisão de mérito.
Para efeitos de aferição da necessidade da intimação, o requerente deve alegar e demonstrar factos dos quais se retire que a intimação é indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, no sentido de não poder voltar a exercer o direito cuja efetividade está comprometida.
Existe uma situação de urgência sempre que a atuação e/ ou decisão da Administração prejudique de maneira suficientemente grave e imediata um interesse público ou um interesse do requerente. A urgência exigida no caso trata-se de uma urgência concreta face às circunstâncias do caso.
Neste sentido ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, em Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4ª edição, Almedina, pág 883, que: para que a intimação possa ser utilizada, é necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e que a adoção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse exercício.
À partida, o preenchimento deste requisito pressupõe que o requerente concretize na petição os seguintes aspetos: a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação (…).
Não releva, por isso, a mera invocação genérica de um direito, liberdade ou garantia: impõe-se a descrição de uma situação factual de ofensa ou preterição do direito fundamental que possa justificar, à partida, ao menos numa análise perfunctória de aparência do direito, que o tribunal venha a intimar a Administração, através de um processo célere e expedito, a adotar uma conduta (positiva ou negativa) que permita assegurar o exercício em tempo útil desse direito.”
No requerimento inicial apresentado, o circunstancialismo descrito pelo requerente carece de alegação e prova de uma situação factual de ofensa ou preterição de um direito fundamental que possa justificar que o tribunal venha a intimar a Município, através de um processo célere e expedito, a adotar uma conduta (positiva) que permita assegurar o exercício em tempo útil desse direito. Aliás, quem identificou o direito fundamental alegadamente violado – o direito de iniciativa económica e o direito ao trabalho e de escolha de uma profissão – foi o tribunal recorrido.
Sucede que o juiz cautelar, pelo menos, sem a notificação do requerente para substituir e sem a efetiva substituição do requerimento inicial por uma petição inicial que se destinasse a obter a intimação do Município, a título principal e definitivo, a autorizar o exercício da atividade de venda de produtos alimentares, «saco às costas» pelo requerente, na época balnear de 2025, que permitisse assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, não podia ter convolado o processo em ordem à satisfação daquilo que julgou ser o direito violado do requerente.
Nos termos expostos, incorreu, pois, o despacho liminar em erro de julgamento de direito ao decidir pela convolação do processo cautelar em processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.
O que acarreta o provimento do recurso interposto do despacho liminar e a respetiva revogação.
O que implica ainda que a sentença de mérito baseada na decisão de convolação oficiosa do meio processual fica sem efeito, devendo os autos, em consequência, retomar o respetivo curso em momento anterior ao despacho revogado.

Erro de julgamento de direito da sentença recorrida ao autorizar o recorrido a vender bolas de Berlim nas praias de Odemira, durante o período balnear de 2025 e ao condenar o recorrente a emitir licença para a atividade de Venda Ambulante "Saco às Costas", nas praias de Furnas Rio e Furnas Mar ao recorrido.
Da inutilidade superveniente da lide.
Com efeito, nos termos do art 111º do CPTA, o tribunal a quo proferiu sentença, julgou o processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias procedente, por provado, e intimou o Município de Odemira a autorizar o requerente a exercer a atividade de venda de bolas de Berlim, nas praias de Furnas Mar e de Furnas Rio, durante o período balnear de 2025, emitindo a devida licença.
O Município de Odemira interpôs recurso de apelação também da sentença.
Mas, sem prejuízo da revogação do despacho liminar proferido na providência cautelar, nos termos do art 2º, nº 1 e anexo I da Portaria nº 205-A/2025, de 30.4, a duração da época balnear de 2025 nas praias das Furnas Mar e Furnas Rio, no concelho de Odemira, foi fixada entre 1.6.2025 e 30.9.2025.
No decurso da presente instância de recurso terminou a época balnear nas praias em causa nos autos, a 30.9.2025.
Atento o facto da época balnear de 2025, nas praias das Furnas Mar e Furnas Rio, ter terminado a 30.9.2025, este tribunal de recurso suscitou a questão da utilidade superveniente da lide e a consequente extinção da instância.
O recorrente discorda que do conhecimento do recurso não lhe resultem efeitos úteis, alegando, em sede de contraditório, que não existe inutilidade superveniente da lide pelos seguintes motivos:
i) Em primeiro lugar, a pretensão do recorrente e o objeto do recurso não se esgota com a simples avaliação por este Tribunal sobre a correta/incorreta decisão do Tribunal a quo em autorizar o recorrido a vender bolas de Berlim e ao condenar, em consequência, o Recorrente a emitir licença para o efeito.
O recorrente pretende também que este Tribunal afira da (i)legalidade da convolação oficiosa de um processo cautelar numa intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias e aprecie se, no caso concreto, se encontravam realmente reunidos os pressupostos para lançar mão da intimação.
Com efeito, a apreciação do mérito das questões suscitadas pelo recorrente vai permitir estabelecer a amplitude do princípio do dispositivo e delimitar os poderes oficiosos do juiz, na medida em que vai decidir se um Tribunal pode ou não convolar uma providência numa intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias de forma oficiosa, bem como vai permitir esclarecer quais são, afinal, os requisitos para lançar mão de um recurso excecionalíssimo como é a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, balizando, assim, as situações em que se pode realmente recorrer a tal meio.
ii) Em segundo lugar, a utilidade da lide é por demais notória se se pensar que se este Tribunal concluir pela ilegalidade do recurso à intimação, bem como pela ilegalidade na atribuição de uma licença ao recorrido por este não reunir os critérios para vender bolas de Berlim na praia, sempre haveria lugar à sua responsabilização, não só pelos danos causados ao recorrente, como também pelos danos infligidos aos demais vendedores de bolas de Berlim que exerceram a atividade nesse ano e que, por isso, se viram confrontados com a diminuição das suas vendas por terem de concorrer com mais um vendedor que nem sequer reunia as condições para o exercício da atividade.
iii) Em terceiro lugar, sempre importa sublinhar que se o mérito da lide não for apreciado com o simples fundamento de que a época balnear chegou ao fim, é por demais evidente a violação flagrante do princípio da tutela judicial efetiva que consagra o direito de obter uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo (v. artigo 20.º da CRP e artigo 4.º do CPTA), uma vez que irá vedar ao recorrente a possibilidade e o direito de ver apreciada em segunda instância as questões que pretende ver esclarecidas.
iv) Em quarto lugar, caso se julgue procedente a inutilidade superveniente da lide, o trânsito em julgado da sentença proferida pelo Tribunal a quo criará um precedente suscetível de legitimar que, de ora em diante, todo e qualquer cidadão que queira vender bolas de Berlim na praia sem que para tal reúna condições, possa recorrer a uma intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias para ver assegurada a sua pretensão, conduzindo a uma vulgarização deste instrumento excecionalíssimo e subsidiário do contencioso administrativo.
É da natureza dos processos urgentes de providência cautelar e de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias que o requisito da urgência se verifique no momento em que esses processos são instaurados, mas também que permaneça até que seja proferida a decisão final.
Desde 1.10.2025 foi ultrapassado o período concreto da época balnear de 2025.
Ora, neste momento, terminada a época balnear de 2025, o regresso dos autos à fase liminar, com vista a ser proferido novo despacho liminar pelo tribunal de 1ª instância não se justifica porque, tendo o recorrente cumprido ou não a sentença de mérito (por o recurso ter sido admitido com efeito devolutivo), é absolutamente inútil que os autos prossigam os ulteriores termos em ordem à prolação de nova sentença. Terminada a época balnear de 2025, a necessidade de tutela urgente da pretensão material do requerente/ recorrido perdeu utilidade. O requerente/ recorrido deixou de ter qualquer interesse nos autos sob recurso, pois, mesmo que o recorrente não tenha dado cumprimento à sentença de mérito recorrida (por o presente recurso ter efeito devolutivo), com o termo da época balnear a 30.9.2025, a decisão do pedido de licenciamento do requerente para essa época tornou-se absolutamente inútil, porque reportado a período concreto já decorrido.
A inutilidade superveniente, como reflexo do princípio da economia processual, visa obstar à prática de atos absolutamente inúteis, os quais são proibidos por lei, como dispõe o art 130º do CPC.
O que o recorrente pretende, além do que invocou nos motivos i) e iv) que consideramos satisfeitos pela procedência do recurso interposto do despacho liminar, é que se aprecie e declare a ilegalidade na atribuição de uma licença ao recorrido por este não reunir os critérios para vender bolas de Berlim na praia, para efeitos de responsabilização, leia-se para instaurar uma ação de responsabilidade civil, pelos danos causados ao recorrente e pelos danos infligidos aos demais vendedores de bolas de Berlim que exerceram a atividade no verão de 2025. O recorrente não concretiza quaisquer danos na respetiva esfera jurídica e não tem legitimidade para chamar à colação danos alegadamente infligidos aos demais vendedores de bolas de Berlim. De todo o modo, pode o recorrente alegar e ser conhecida ilegalidade, a título incidental, no âmbito de ação administrativa de responsabilidade civil que venha a instaurar, precisamente porque o que pretenderá nessa ação é ser ressarcido dos danos sofridos, não sendo, ao contrário do que alega, para o efeito, indispensável uma prévia declaração judicial da ilegalidade.
O princípio da tutela jurisdicional efetiva exige que a extinção da instância só seja declarada quando não subsista qualquer utilidade no respetivo conhecimento, privilegiando-se, sempre que possível, a apreciação do mérito para assegurar a defesa dos direitos. Se do provimento do recurso não advier uma vantagem para o recorrente, como vimos não assistir ao ora recorrente, a lide é inútil, sem que a declaração de extinção viole a tutela jurisdicional efetiva.
Assim, em conclusão, os motivos ii) e iii) alegados pelo recorrente para obstar à declaração de inutilidade do conhecimento da lide não permitem, pois, abalar a convicção de que por ocorrência superveniente, perdeu utilidade a resolução do litígio, por já não haver qualquer justificação para autorizar o requerente a exercer a atividade de venda ambulante de alimentos nas praias para o período já decorrido, de 1.6.2025 a 30.9.2025.
Em face do exposto, haverá que julgar procedente o recurso interposto do despacho liminar, determinar a respetiva revogação e, ao abrigo do disposto na alínea e) do artigo 277º do CPC ex vi art 1º do CPTA, decidir pela extinção da instância por inutilidade superveniente da lide.

Decisão
Nestes termos, acordam, em conferência, os Juízes que compõem a Subsecção Comum, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, revogar o despacho liminar recorrido e julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.
Sem Custas.
Notifique.
Lisboa, 2026-02-05,
(Alda Nunes)
(Ricardo Ferreira Leite)
(Lina Costa).