I – RELATÓRIO

ÁGUAS ………………..e C…, S.A., impugnou no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Castelo Branco o despacho do Presidente da Câmara do F................., datado de 27/01/2008, que lhe indeferiu a reclamação graciosa apresentada contra as liquidações da taxa ambiental dos meses de Junho e Julho de 2008, no montante global de €105.931,92. Por sentença de 08/07/2017, o referido Tribunal julgou a impugnação procedente. Inconformado com o assim decidido, apelou o Município do F................. para o Supremo Tribunal Administrativo tendo, na sua alegação, produzido as seguintes conclusões [aperfeiçoadas após convite]:
«1. A ora recorrida é detentora e produtora de resíduos em virtude actividade que desenvolve no concelho do F................., nomeadamente a triagem, recolha, valorização, tratamento e destino final de resíduos sólidos urbanos provenientes dos Municípios utilizadores do sistema multimunicipal, bem como de resíduos industriais banais oriundos de vários locais do país,
2. A ora recorrida é sujeito passivo da Taxa Ambiental em apreço.
3. Nos termos do contrato de concessão celebrado com o Estado Português, as Águas do ………………., S.A., ora recorrida, detém, em regime de exclusividade a concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal de triagem, recolha selectiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos da C......... da B.........., criado pelo Decreto-lei 319-A/2001 de 10 de Dezembro;
4. Integram o referido sistema multimunicipal de triagem, recolha selectiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos da C……… da B.........., os Municípios de A.........., B............., C.......... da B.........., Co……….., F.......... de CR, Fornos ……………, F................., G.........., M……….., M………, P………, Pi……….., S……………. e T……………….
5. No âmbito do sistema multimunicipal de triagem, recolha selectiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos da C......... da B.........., foi celebrado entre as Águas …………………., S.A. e a Associação de Municípios da C…….. da B.......... um contrato de prestação de serviços, para a gestão da estação de tratamento e valorização dos resíduos sólidos urbanos e industriais banais, sita no Concelho do F..................
6. Assim a ora recorrida utiliza a estação de tratamento sita no F................., para a recolha, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos, provenientes do concelho do F................., mas também de todas as áreas integrantes dos Municípios utilizadores do sistema multimunicipal, como sendo os municípios de A.........., B............., C.......... da B.........., Co……., F.......... de CR, Fornos …………, G.........., M............., Me…, P.........., Pi …….., S.......... e T...........
7. A ora recorrida, para além dos contratos de entrega e recepção celebrados com cada um dos municípios utilizadores do sistema multimunicipal, celebrou com a Associação de Municípios da C......... da B.......... um contrato de prestação de serviços, para a gestão da estação de tratamento sita no concelho do F..................
8. E que no âmbito do referido contrato, as Águas do …………………, S.A., ora recorrida, utilizam a referida estação para a recolha, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos, provenientes de todas as áreas integrantes dos municípios utilizadores, bem como para a colocação de resíduos industriais banais oriundos dos mais diversos locais do país, produzindo, também a ora recorrida, desta forma, novos resíduos.
9. A ora recorrida utiliza a estação de tratamento sita no concelho do F................. para a colocação de resíduos industriais banais oriundos dos mais diversos locais do país.
10. É no concelho do F................. que, por acção da ora recorrida, são recolhidos, valorizados e tratados os resíduos sólidos urbanos provenientes dos municípios de A.........., B............., C.......... da B.........., Co……………, F.......... de CR, Fornos ………., G.........., M............., Me………., P.........., Pi ………, S.......... e T...........
11. A ora recorrente utiliza ainda a antiga lixeira do Souto Alto, onde estão depositadas e em decomposição, os resíduos sólidos urbanos de outras áreas que não as do concelho do F..................
12. A recolha, valorização e tratamento dos resíduos sólidos urbanos, efectuada pela ora recorrida, na estação de tratamento, sita no concelho do F................., consubstancia, para além do mais, um agravamento e deterioração do meio ambiente em geral, nomeadamente ao nível dos recursos naturais do concelho do F................., com a contaminação, entre outras, das correntes freáticas, agravamento que resulta da produção, valorização e tratamento de resíduos feita pela detentora dos mesmos, a ora recorrida
13. A utilização da estação para tratamento de resíduos sólidos urbanos, efectuada pela ora recorrida é uma fonte de libertação de gases nocivos ao meio ambiente, nomeadamente a libertação de gás metano.
14. O princípio que norteia a aplicabilidade e cobrança desta taxa, tal como decorre da leitura do regulamento onde a mesma se encontra definida em termos de incidência subjectiva e objectiva, é o de que os custos ambientais deverão ser suportados por quem lhes deu causa, independentemente de nessa interacção, ter participado uma maior ou menor número de pessoas.
15. O que decorre da Directiva Comunitária 2006/12/CE, transposta para o normativo nacional pelo DL 178/2006, é que os custos ambientais serão suportados por qualquer pessoa cuja actividade produza resíduos ou que efectue operações de pré-tratamento de mistura ou outros que alterem a composição de resíduos, ou seja a ora recorrida.
16. Para efeitos do disposto no artigo 15º da directiva comunitária 2006/12/CE, entende-se por detentor, o produtor de resíduos, ou a pessoa singular ou colectiva que tem resíduos na sua posse e como produtor qualquer pessoa cuja actividade produza resíduos e/ou qualquer pessoa que efectue operação de pré tratamento, de mistura, ou outras que conduzam a uma alteração da natureza ou da composição desses resíduos.
17. O ponto 1.1 do capítulo XVII do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças do Município do F................., faz recair os custos da eliminação de resíduos a quem os produz, ao abrigo do princípio comunitário do poluidor pagador.
18. A interiorização dos custos ambientais é imputada, tal como decorre da lei, ao produtor dos resíduos sólidos urbanos, no caso concreto, a ora recorrida
19. Com a aplicação da taxa ambiental sub Júdice, pretendeu o recorrente, para além do mais, proporcionar incentivos, tantos aos consumidores como aos produtores, no caso, a ora recorrida, de modo a que esta altere o seu comportamento, no sentido de uma utilização dos recursos mais eficiente do ponto de vista ecológico, na senda do Princípio da Equivalência Jurídica.
20. Nos termos da al. c) do nº1 do artigo 1º da Directiva 2006/12/CE, entende-se como detentor de resíduos "o produtor de resíduos, ou a pessoa singular ou colectiva que tem resíduos na sua posse".
21. O que decorre da Directiva Comunitária 2006/12/CE, transposta para o normativo nacional pelo DL 178/2006, é que os custos ambientais serão suportados por qualquer pessoa cuja actividade produza resíduos ou que efectue operações de pré-tratamento de mistura ou outros que alterem a composição de resíduos, ou seja a ora impugnante.
22. Para efeitos do disposto no artigo 15º da directiva comunitária 2006/12/CE, entende -se por detentor, o produtor de resíduos, ou a pessoa singular ou colectiva que tem resíduos na sua posse e
23. Como produtor qualquer pessoa cuja actividade produza resíduos e/ou qualquer pessoa que efectue operação de pré-tratamento, de mistura, ou outras que conduzam a uma alteração da natureza ou da composição desses resíduos.
24. A ora recorrida, pela actividade que desenvolve, porque também ela produtora de resíduos, terá que suportar os custos ambientais que daí advenham, sendo sujeito passivo da taxa ambiental sub judice, ainda e sempre no estrito cumprimento do princípio do poluidor pagador.
25. É à ora recorrida que terão de ser imputados os custos acrescidos para o recorrente, com os resíduos que a ora recorrida traz para o município, de forma a dar efectivo cumprimento ao princípio do poluidor pagador.
26. Os actos de liquidação da taxa ambiental estão assim em consonância com os normativos legais que lhe são aplicáveis, não padecendo de qualquer vício formal ou substancial.
27. Assim, a sentença ora recorrida viola o decreto-lei 319-A/2001 de 10 de Dezembro, uma vez que a ora recorrida, detém, em regime de exclusividade a concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal de triagem, recolha selectiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos da C......... da B...........
28. A ora recorrida é detentora e produtora de resíduos em virtude actividade que desenvolve no concelho do F................., nomeadamente a triagem, recolha, valorização, tratamento e destino final de resíduos sólidos urbanos provenientes dos Municípios utilizadores do sistema multimunicipal, bem como de resíduos industriais banais oriundos de vários locais do país,
29. A ora recorrida é sujeito passivo da Taxa Ambiental em apreço.
30. A sentença recorrida viola ainda o disposto na al c) do nº1 e o disposto no artigo 15º da directiva comunitária 2006/121 CE, transposta para o normativo nacional pelo decreto-lei 178/2006.
31. O que decorre da Directiva Comunitária 2006/121 CE, transposta para o normativo nacional pelo DL 178/2006, é que os custos ambientais serão suportados por qualquer pessoa cuja actividade produza resíduos ou que efectue operações de pré-tratamento de mistura ou outros que alterem a composição de resíduos, ou seja a ora recorrida;
32. Uma vez que, pela directiva comunitária, é " produtor de resíduos, a pessoa singular ou colectiva que tem resíduos na sua posse".
33. A ora recorrida é sujeito passivo da Taxa Ambiental em apreço
34. A sentença recorrida viola o ponto 1.1 do Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças do Município do F..................
35. A sentença recorrida viola o princípio do poluidor pagador e o princípio da equivalência jurídica.
36. O regulamento da recorrente faz recair os custos da eliminação de resíduos a quem os produz, ao abrigo do princípio comunitário do poluidor pagador.
37. A interiorização dos custos ambientais é imputada, tal como decorre da lei, ao produtor dos resíduos sólidos urbanos, no caso concreto, a ora recorrida
38. Com a aplicação da taxa ambiental sub judice, pretendeu o recorrente, para além do mais, proporcionar incentivos, tantos aos consumidores como aos produtores, no caso, a ora recorrida, de modo a que esta altere o seu comportamento, no sentido de uma utilização dos recursos mais eficiente do ponto de vista ecológico, na senda do Princípio da Equivalência Jurídica.

Nos termos exposto, é pedido que seja concedido provimento ao recurso.

5) Em 29-02-2008, pela Assembleia Municipal do F................. foi aprovado por unanimidade uma alteração ao “Regulamento Municipal e Tabela de Taxas e Licenças”, visando o aditamento do capítulo XVII, sob a epígrafe “Taxa Ambiental” – cfr. resulta de fls. 208 dos autos, extraído do sítio www.dre.pt];
6) A alteração ao “Regulamento Municipal e Tabela de Taxas e Licenças” mencionada na alínea antecedente foi publicada no Diário da República, 2ª Série, nº63, página 13919, sob o Edital n.º 305/2008 – cfr. resulta de fls. 208 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, extraído do sítio www.dre.pt;
7) Pelo Ofício n.º 13390/2008, datado de 03-09-2008, foi a ora impugnante notificada nos seguintes termos:
«ASSUNTO: Notificação nos termos do nº 1 e 2 do artigo 36º do Código do Processo e Procedimento Tributário para cobrança da Taxa Ambiental – Mês de Junho e Julho/2008.
Serve o Presente para remeter a V. Exª as Facturas nº 39 e 40 de 22/08/2008 pelo valor de 52.965,96€ (cinquenta e dois mil, novecentos e sessenta e cinco euros e noventa e seis cêntimos), cada referente a 4.413,83 toneladas depositadas em aterro sito na quinta das areias, na freguesia de A………….., concelho do F.................. A quantidade aplicada representa um duodécimo do valor depositado em aterro no ano de 2007, conforme informação prestada através do V. fax de 20/05/2008 V. Ref AdZC/R/117/08 que será corrigida no início do ano de 2009 com dados definitivos a apurar relativos ao corrente ano.
Os fundamentos mantêm-se os mesmos apresentados em ofício anterior que constam da decisão tomada pela Assembleia Municipal, em Sessão realizada em 29 de Fevereiro do corrente ano, que aprovou por unanimidade, uma alteração ao “Regulamento Municipal e Tabela de Taxas e Licenças” visando o aditamento ao capítulo XVII, sob a epígrafe “Taxa Ambiental”, nos seguintes termos:
Incidência Subjectiva: Todas as pessoas singulares ou colectivas e outras entidades legalmente equiparadas que desenvolvam, na área do concelho, qualquer tipo de actividade.
Incidência Objectiva: Todas as actividades geradoras de impacto ambiental negativo que contribuam para o passivo ambiental.
Taxas:
1- A taxa incidirá sobre:
1.1- Todas as unidades que efectuem depósitos de matérias, orgânicas ou outras, susceptíveis de emitirem gases (metano e outros considerados nocivos para o ambiente), ou criem situações de passivo ambiental.
1.2- Todas as unidades que, fora do parâmetro anterior, também emitam, com grau significativo, poluentes para o ambiente.
2- Em circunstâncias excepcionais, e em naquelas em que se justificar a invocação de um interesse municipal, a Câmara Municipal poderá deliberar a concessão de isenção de taxa ou a sua redução.
3- Liquidação das taxas:
3.1- 12,00 € / Tonelada de resíduos depositados;
3.2- 1,00€/ M3 de resíduos provenientes de escombreiras e/ou depositados pela indústria extractiva, nomeadamente, a mineira, existente no Município do F.................;
3.3- Poderão ficar sujeitas a taxas outras actividades económicas produtoras de resíduos, a definir posteriormente pela Câmara Municipal, designadamente, as pedreiras, as indústrias transformadoras, e outras a determinar.
A presente notificação poderá ser objecto de impugnação e/ou reclamação, deduzida perante esta Câmara Municipal no prazo de 30 dias a contar desta notificação nos termos do disposto no artigo 16º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, Lei 53-E/2006, de 29 de Dezembro.» - cfr. fls. 53 e 54 dos autos;
8) Juntamente com a notificação mencionada no ponto anterior seguiram as facturas constantes de fls. 55 e 56 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
9) Contra os actos de liquidação mencionados na alínea antecedente, foi apresentada reclamação graciosa pela ora impugnante – cfr. resulta dos autos, designadamente de fls. 34 a 52 dos autos;
10) Sobre a reclamação graciosa mencionada no ponto anterior recaiu decisão de indeferimento com os fundamentos vertidos a fls. 34 a 52 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, tendo a mesma sido notificada à ora impugnante em 28-11-2008;
11) Em 15-12-2008, foi remetida sob registo a este TAF a presente impugnação – cfr. fls. 98 dos autos;
12) Em 01-09-2009, a ÁGUAS DO .............. …….., S.A. celebrou com R E……… – VALORIZAÇÃO ……………, S.A., contrato de trespasse da concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal de triagem, recolha selectiva, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos da C......... da B.......... conforme consta de fls. 2 a 28v do processo apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
13) A R………….. – VALORIZAÇÃO ………. S.A. foi julgada habilitada «para prosseguir os termos da presente acção na posição originariamente apresentada por “Águas do .............. ……, SA”.» - cfr. decisão de fls. 40 e 41 do processo apenso.

2.2.2. Antes de entrarmos na apreciação do objecto do recurso, cumpre ter presente que a matéria do tratamento de resíduos foi objecto da Directiva 2006/12/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril de 2006, relativa aos resíduos. Do preâmbulo do diploma extraem-se as diretrizes seguintes:
i) «[D]everá ser aplicada uma regulamentação eficaz e coerente da eliminação e da valorização dos resíduos aos bens móveis de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer» (1).
ii) «Deverá incentivar‐se a valorização dos resíduos e a utilização dos materiais valorizados como matérias-primas, a fim de preservar os recursos naturais. Pode ser necessário adoptar normas específicas para os resíduos reutilizáveis» (2).
iii) «Para alcançar um nível elevado de defesa do ambiente, é necessário que os Estados‐Membros, além de zelarem pela eliminação e valorização dos resíduos, tomem sobretudo medidas com vista a limitar a produção de resíduos, promovendo, nomeadamente, as tecnologias limpas e os produtos recicláveis, tendo em conta as oportunidades de mercado que existem ou podem existir para os resíduos valorizados» (3).
iv) «É fundamental que a Comunidade no seu conjunto se torne auto‐suficiente no que se refere à eliminação de resíduos e é conveniente que cada Estado‐Membro se esforce por atingir essa auto‐suficiência»(4).
v) «A fim de concretizar estes objetivos, deverão ser elaborados nos Estados‐Membros planos de gestão dos resíduos»(5).
vi) «A fim de assegurar um elevado nível de protecção e um controlo eficaz, é necessário prever a autorização e a fiscalização das empresas que se dedicam à eliminação e à valorização de resíduos»(6).
vii) «A parte dos custos não coberta pela valorização dos resíduos deverá ser suportada de acordo com o princípio do «poluidor‐pagador»(7).
Por seu turno, através do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro (8), foi aprovado o regime geral aplicável à prevenção, produção e gestão de resíduos, transpondo para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 2006/98/CE, do Parlamento e do Conselho, de 19 de Novembro – Regime Geral de Gestão de Resíduos - RGGR.
No que respeita ao regime económico e financeiro da gestão dos resíduos, do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 178/2006, resulta o claro propósito de «simplificar, condensar e racionalizar as diferentes taxas em vigor, tornando o seu conhecimento e aplicação mais fáceis por parte da Administração e dos particulares. Cria-se por isso uma categoria residual de taxas gerais de licenciamento e, a par desta, disciplinam-se de forma autónoma e completa as taxas de licenciamento de operações ou operadores sujeitos a enquadramento específico próprio, como ocorre com os aterros, os sistemas de gestão de fluxos específicos de resíduos, os CIRVER e as instalações de incineração e co-incineração, bem como com os movimentos transfronteiriços de resíduos» (9). Por outro lado, «o cumprimento dos objectivos a que o País se obrigou, no quadro comunitário ou por iniciativa própria, justifica que o segundo propósito deste diploma em matéria tributária esteja na instituição de novos instrumentos tributários que sirvam à orientação do comportamento de operadores económicos e consumidores finais, no sentido da redução da produção de resíduos e do seu tratamento mais eficiente(10).
O Regime Geral de Gestão de Resíduos – [RGGR] procedeu à criação de várias taxas associadas à gestão de resíduos. Assim sucede com a taxa geral de licenciamento (artigo 52.º do RGGR); com a taxa de licenciamento de aterros (artigo 53.º do RGGR); com a taxa de licenciamento de sistemas de gestão de fluxos específicos de resíduos (artigo 54.º do RGGR); com a taxa de licenciamento de CIEVER (artigo 55.º do RGGR); com a taxa de licenciamento de instalação de incineração e co-incineração (artigo 56.º do RGGR); com a taxa de registo (artigo 57.º do RGGR); e com a taxa de gestão de resíduos (artigo 58.º do RGGR).
A propósito da taxa de gestão de resíduos em referência, o STA teve ocasião de referir que:
«[t]endo a taxa de gestão de resíduos natureza jurídica de taxa (e não de imposto), o respectivo regime jurídico não afronta, do ponto de vista orgânico, as normas constitucionais» (11). Mais se refere que «é a própria produção de resíduos por parte dos sujeitos sobre os quais incide, a final, a taxa (em virtude do dever de repercussão previsto no art. 58.º/4 do DL 178/2006) que obriga à instituição do sistema de gestão de resíduos previsto nesse mesmo diploma, bem como ao acompanhamento do respectivo funcionamento pela autoridade nacional dos resíduos. A taxa de gestão de resíduos destina-se, pois, ao financiamento da gestão do sistema de resíduos e “cobrirá grande parte daquilo que nos grupos de sociedades se designa por common cost, ou seja, custos de gestão da estrutura, imputáveis a cada um dos participantes, distribuídos entre eles por um qualquer critério individualizador que seja adequado” sendo que o Tribunal Constitucional tem exigido apenas que nesse critério “não seja totalmente alheia a relação entre custos e benefícios, e tem admitido unanimemente até que a taxa seja superior (não manifestamente) e também inferior aos custos do serviço”. (Ibidem) // Por outras palavras, o contribuinte “paga porque produz resíduos cuja gestão passa a ser necessária, cabendo a tarefa de acompanhamento dessa gestão à APA: a taxa visa justamente compensar os custos impostos à administração pelo contribuinte. (…) // O próprio regime legal do tributo em questão evidencia, pois, o carácter sinalagmático do mesmo e, como igualmente se acentua neste referenciado parecer de fls. 113/129, cuja linha de argumentação seguiremos de perto, não altera a natureza material do tributo o facto de se recorrer a um mecanismo de repercussão fiscal, próximo da substituição tributária (e típico de alguns impostos): trata-se de opção ditada por razões de praticabilidade e pela prossecução de objectivos extrafiscais, sendo que o legislador, “movendo-se dentro da margem de discricionariedade de que dispõe na concretização dos tributos, entendeu que esta constitui uma forma mais eficiente de promover a interiorização pelas entidades gestoras e pelos utentes/produtores de resíduos dos custos ambientais que lhes estão associados. Trata-se, de resto, afinal, de acompanhar a actividade de gestão de resíduos pelos sujeitos passivos primários, cuja necessidade é, não obstante, imputável, em termos últimos, aos produtores de resíduos”» (12).

Estando em causa a criação de uma taxa ambiental por parte de um município lançada sobre uma entidade operadora de um sistema de gestão resíduos, com base no impacte ambiental negativo gerado pela sua actividade, cumpre ter presente os traços do regime das taxas municipais. Quanto a este regime releva o seguinte:
i) Os municípios têm competência para criar taxas, nos termos do regime geral das taxas das autarquias locais (13).
ii) A criação destas taxas está limitada pelos princípios da equivalência jurídica, da justa repartição dos encargos públicos e da publicidade; e incide sobre utilidades que são prestadas aos particulares, «geradas pela actividade dos municípios ou resultantes da realização de investimentos municipais»(14).
iii) As taxas em causa são tributos que assentam na prestação em concreto de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias ou na remoção de um obstáculo jurídico à atuação dos particulares (15). Incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela actividade autárquica, designadamente, «[p]ela utilização e aproveitamento de bens do domínio público e privado municipal»(16); «[p]ela gestão de equipamentos públicos de utilização colectiva»(17); «[p]elas actividades de promoção de finalidades sociais e de qualificação urbanística, territorial e ambiental»(18).
iv) As taxas podem ainda «incidir sobre a realização de actividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo» (19).
v) O valor das taxas deve ser fixado de harmonia com o princípio da proporcionalidade, não devendo «ultrapassar o custo da actividade pública local ou o benefício auferido pelo particular» (20).
vi) Este valor das taxas, nos limites da proporcionalidade, pode ser definido com apoio «em critérios de desincentivo à prática de certos actos ou operações» (21).
vii) O sujeito activo da relação jurídico-tributária em causa é a autarquia local, titular do direito de exigir aquela prestação (22); e o sujeito passivo é «a pessoa singular ou colectiva e outras entidades legalmente equiparadas que, nos termos da presente lei e dos regulamentos aprovados pelas autarquias locais, esteja vinculado ao cumprimento da prestação tributária» (23).

Feito o presente enquadramento, importa agora aquilatar do bem fundado da presente intenção rescisória.
2.2.3. Da análise das alegações de recurso resulta que a recorrente considera ser devida pela recorrida a taxa ambiental em exame, em razão do impacte negativo causado pela actividade de gestão de resíduos por aquela desenvolvida na área do município do F.................. Trata-se de garantir a eficiência e a interiorização pelos agentes económicos, no caso, a recorrida, do impacte ambiental negativo que a sua actividade acarreta.
Apreciação.
As liquidações em exame foram emitidas ao abrigo do aditamento imposto ao Regulamento Municipal de Tabelas e Taxas do F................. pelo Edital n.º 305/3008(24). Através do instrumento referido foi criada a taxa ambiental, com a seguinte regulamentação:
i) «Incidência Subjectiva: Todas as pessoas singulares ou colectivas e outras entidades legalmente equiparadas que desenvolvam, na área do concelho, qualquer tipo de actividade.
ii) Incidência Objectiva: Todas as actividades geradoras de impacto ambiental negativo que contribuam para o passivo ambiental».
«1. A taxa incidirá sobre: // 1.1. Todas as unidades que efectuem depósitos de matérias, orgânicas ou outras, susceptíveis de emitirem gases (metano e outros considerados nocivos para o ambiente), ou criem situações de passivo ambiental. // 1.2. Todas as unidades que, fora do parâmetro anterior, também emitam, com grau significativo, poluentes para o ambiente. // 2.2. Em circunstâncias excepcionais, e em naquelas em que se justificar a invocação de um interesse municipal, a Câmara Municipal poderá deliberar a concessão de isenção de taxa ou a sua redução. // 3. Liquidação das taxas: // 3.1. 12,00 € / Tonelada de resíduos depositados; // 3.2 1,00 € / M3 de resíduos provenientes de escombreiras e ou depositados pela indústria extractiva, nomeadamente, a mineira, existente no Município do F.................; // 3.3. Poderão ficar sujeitas a taxas outras actividades económicas produtoras de resíduos, a definir posteriormente pela Câmara Municipal, designadamente, as pedreiras, as indústrias transformadoras, e outras a determinar».
Constitui princípio estruturante do regime das taxas das autarquias locais o da equivalência jurídica.
«A taxa pode definir-se como uma prestação coactiva, devida a entidades públicas, com vista à compensação de prestações efectivamente provocadas ou aproveitadas pelos sujeitos passivos. Em contraste com o imposto de características unilaterais, a taxa caracteriza-se pela sua natureza comutativa ou bilateral, devendo o seu valor concreto ser fixado de acordo com o princípio da equivalência jurídica. A natureza do facto constitutivo que baseia o aparecimento da taxa pode consistir na prestação de uma actividade pública, na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares» (25). «Do ponto de vista finalístico, as taxas distinguem-se por serem exigidas em contrapartida de prestações de que o sujeito passivo é o causador ou beneficiário. (…) [A] bilateralidade das taxas não passa apenas pelo seu pressuposto, constituído por dada prestação administrativa, mas também pela sua finalidade, que consiste nessa mesma prestação. Se a taxa constitui um tributo comutativo não é simplesmente porque seja exigida por ocasião de uma prestação pública, mas porque é exigida em função dessa prestação, dando corpo a uma relação de troca com o contribuinte» (26). A este propósito, cumpre referir que «a relação sinalagmática inerente à taxa tem de apresentar um carácter substancial ou material, de modo a envolver uma contraprestação» (27), mas, por outro lado, que «esta exigência não implica a verificação de uma estrita equivalência económica entre o valor do serviço e o montante a pagar pelo utente desse serviço» (28). É que, «[a]s noções da equivalência jurídica e da equivalência económica prendem-se com diferentes planos de análise das taxas, a primeira respeitando à delimitação conceitual das taxas, a segunda respeitando à sua legitimação material: assim, quando se pergunta pela “equivalência jurídica” de uma taxa local trata-se de apurar se ela é cobrada em função de uma prestação efectivamente provocada ou aproveitada pelo particular, distinguindo-as das contribuições e dos impostos, e de saber se foi lesada a reserva de lei parlamentar fixada no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP; quando se pergunta pela “equivalência económica” de uma taxa local trata-se de apurar se o seu montante corresponde ao custo ou valor das prestações que as autarquias dirigem a quem a paga e de saber se com isso respeitaram os princípios da igualdade e da proporcionalidade» (29).
A questão que se suscita nos autos consiste em saber se o tributo em exame observa o princípio da equivalência jurídica e o princípio da equivalência económica.
O recorrente afirma que «[a] ora recorrida, para além dos contratos de entrega e recepção celebrados com cada um dos municípios utilizadores do sistema multimunicipal, celebrou com a Associação de Municípios da C......... da B.......... um contrato de prestação de serviços, para a gestão da estação de tratamento sita no concelho do F.................»; «[e] que no âmbito do referido contrato, a ora recorrida, utiliza a referida estação para a recolha, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos, provenientes de todas as áreas integrantes dos municípios utilizadores, bem como para a colocação de resíduos industriais banais oriundos dos mais diversos locais do país, produzindo, também a ora recorrida, desta forma, novos resíduos»; que «[a] ora recorrida utiliza a estação de tratamento sita no concelho do F................. para a colocação de resíduos industriais banais oriundos dos mais diversos locais do país»; que «[é] no concelho do F................. que, por acção da ora recorrida, são recolhidos, valorizados e tratados os resíduos sólidos urbanos provenientes dos municípios de A.........., B............., C.......... da B.........., Co………., F.......... de CR, Fornos ……….., G.........., M............., Me………., P.........., Pi………, S.......... e T..........»; que «[a] ora recorrente utiliza ainda a antiga lixeira do Souto ……….., onde estão depositadas e em decomposição, os resíduos sólidos urbanos de outras áreas que não as do concelho do F.................»; que «[a] utilização da estação para tratamento de resíduos sólidos urbanos, efectuada pela ora recorrida é uma fonte de libertação de gases nocivos ao meio ambiente, nomeadamente a libertação de gás metano».
Vejamos.
O direito da gestão dos resíduos está sujeito a princípios e regimes estruturantes do mesmo, a saber: o princípio do planeamento ou da existência de instrumentos de planeamento e participação na gestão dos resíduos nos vários níveis do território; o princípio do licenciamento prévio das operações de gestão de resíduos; e o princípio da auditoria dos impactes ambientais das operações de gestão de resíduos.
De acordo com o princípio referido em primeiro lugar, «[a] gestão de resíduos é realizada de acordo com os princípios gerais fixados nos termos do presente decreto-lei e demais legislação aplicável e em respeito dos critérios qualitativos e quantitativos fixados nos instrumentos regulamentares e de planeamento» (30). Neste quadro, existe hierarquia ou relação de concordância necessária entre o Plano Nacional de Gestão dos Resíduos (31), os Planos específicos de gestão dos resíduos (32) e os planos muti-municipais, intermunicipais e municipais de acção (33).
De acordo com o princípio referido em segundo lugar, «[a]s operações de armazenagem, triagem, tratamento, valorização e eliminação de resíduos estão sujeitas a licenciamento nos termos do presente capítulo» (34) e «[é] proibida a realização de operações de armazenagem, tratamento, valorização e eliminação de resíduos não licenciadas nos termos do presente decreto-lei» (35).
De harmonia com o princípio referido em último lugar, no âmbito da comissão nacional de acompanhamento da gestão de resíduos e das comissões locais de acompanhamento da gestão de resíduos são realizadas acções de monitorização e de auditoria das operações de gestão de resíduos (36).
A alegação do recorrente de que a actividade da recorrida origina impactes ambientais negativos no concelho não se mostra comprovada, dado que não existem elementos nos autos ou estudos que documentem a existência de tais impactes e as medidas de monitorização e minimização, eventualmente, aplicadas.
A falta de tais estudos e medidas depõe no sentido da falta de fundamentação material para a criação da taxa em exame.
As taxas municipais estão sujeitas ao dever de «fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas, designadamente os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local» (37). No caso, não existem elementos que permitam confirmar (ou infirmar) a asserção do recorrente de que a aplicação da taxa em apreço tem em vista uma gestão mais eficiente da gestão dos resíduos produzidos na região em que o mesmo se insere e de que a mesma tem em vista fazer face aos impactes negativos decorrentes da actividade da recorrida. Pelo que o tributo em exame enferma do vício de violação de lei.
Em face do exposto, ao julgar no sentido da ilegalidade do tributo em exame, a sentença recorrida não incorreu em erro de julgamento, pelo que deve ser confirmada na ordem jurídica, ainda que com a presente fundamentação.
Termos em que se julgam improcedentes as presentes conclusões de recurso.

Termos em que, acordam os juízes da Secção do Contencioso Tributário do TCA Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 16 /05 /24