"1 - Homologar esta informação e respectivo parecer e o seu teor.

2 - Altera-se a deliberação de 9/8/2005, que deliberou licenciar o muro, substituindo-a pela presente que decide que o licenciamento do muro, exclui qualquer tapagem/portão do caminho em causa.

3 - Esta deliberação teve em conta a prova testemunhal dos reclamantes e a carta emitida pelos serviços cadastrais - Instituto Geográfico Português -Faro - que comprova o existência do caminho conforme foi solicitado e proposto pelo vereador Dr. Rui ……….

4 - A alteração da deliberação anterior, ora tomada é feita ao abrigo dos artigos 142°, 147° e 138° do C.PA.

5 - Notifique-se ao requerente José …………. e aos reclamantes.

Anexo: Cópia das Informações, dos Serviços Técnico e Jurídicos, respectivamente" (cfr. doc n°2 da pi);
D) A Informação de 2005.11.10. da Divisão Urbanística de Planeamento e Administração do Réu, dá conta dos requerimentos efectuados sobre o projecto de muro do Autor (cfr. doc n°2 da pi);
E) Pelo ofício de 2005.11.23, o Autor pede ao Réu que lhe sejam enviados todos os elementos que suportaram a deliberação de 2005.11.15, e refere que "(...) não nos foi dado conhecimento de fundamentos expressamente reconhecidos como tais, e não nos foi dada qualquer oportunidade de nos pronunciarmos sobre tal fundamentação, sendo que o acto agora praticado afecta gravemente direitos legitimamente adquiridos " (cfr doc n°3 da pi);
F) Pelo ofício de 2005.11.28, o Réu envia os seguintes elementos ao Autor: "Parecer e despacho exarado pelo Vereador do Pelouro: Cópia das reclamações dos munícipes cfr. Informação dos serviços técnicos; e Carta emitida pelos Serviços Cadastrais (10 Documentos) " (cfr doc nº4 da pi);
G) Pelo ofício com data de entrada nos Serviços do Réu de 2005.10.28, o Presidente da Junta de Freguesia de Sagres expende o seguinte:

"Tendo esta Junta de Freguesia, já algumas vezes alertado essa Câmara sobre a construção de um Muro do Sr. Sousa Cintra, no ........., em que algumas vezes se comenta que ele quer fechar o acesso da estrada 268 para o ..........

Com o decorrer da obra e segundo consta aprovado em reunião de Câmara, sob o Alvará no 154/2005. vem esta Junta detectar irregularidade no perfil da construção do referido muro.

Porque junto à estrada principal devia o mesmo ser alinhado pelo muro do Dr. Elmano, o que não acontece e quanto ao acesso ao ………. a sapata e o pilar estão colocados na via pública, onde foi arrancada calçada.

Esta passagem foi construída nos anos 59/60 aquando das Festas Henriquinas, e foi dada pelo Dr. Emano e pelo Sr. Almeida ex proprietário da casa do Sr. Sousa …………, tendo este acesso sido calcetado pelo então Presidente da Câmara, Sr. Estevão. Tudo isto testemunhado por pessoas que sempre viveram na zona e iam para a praia do ......... por este acesso que na altura era o único.

Por tudo isto esta Junta de Freguesia e a população de Sagres, não consente o encerramento do devido acesso por esse senhor, porque tudo indica que quer colocar um portão e fechar este acesso.

Propomos a essa Câmara, que tome em consideração este assunto e que seja bem ponderado e que a respectiva obra seja suspensa até chegar a uma conclusão que satisfaça as duas partes " (cfr doc da pi);
H) Em 2005.11.05, 2005.11.08, 2005.11.07, os Contra-Interessados fizeram chegar junto do Réu a sua não conformação com as obras que fechavam o acesso à Praia do ………., em Sagres (cfr docs n°s 3 a 7 da pi);
I) Pelo ofício do Presidente da Junta de Freguesia de Sagres de 2005.11.11, foi comunicado ao Réu "Exmo. Sr. Presidente, em relação às obras executadas junto ao acesso à praia do ......... na Vila de Sagres, venho informar o seguinte:
Julgo não terem sido respeitadas as medidas de afastamento do muro em betão armado, em relação à E.N.268, que considero muito próximo da referida via, 1,45 metros de distância à berma, (alcatrão).

De referir que o muro do vizinho se encontra a uma distância de 3,50 metros.

De salientar que existe um projecto no Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina para a execução de uma ciclovia/passeio, a ligar o Cabo de S. Vicente à Vila de Sagres, que com a distância a que fica o muro. compromete a construção deste projecto, muito útil para a população desta Vila e turismo em geral.

Assim sendo, solicito a V.a Ex.a que use dos seus poderes decisórios, para que aquele projecto seja revisto e executado de acordo com a lei vigente, satisfazendo assim a vontade da população desta Vila, que neste momento se encontra muito revoltada com esta tentativa por parte de um particular, em usurpar terrenos públicos" (cfr doc n°1 da contestação dos Contra-Interessados);

J) Pelo ofício do Presidente da Junta de Freguesia de Sagres de 2005.11.14, foi enviado ao Réu o abaixo-assinado que versava neste sentido: "protestando as obras que estão a ser realizadas para a eliminação do caminho para a Praia do ........." (cfr doc n°9 da pi);
K) Em 2005.08.03, a Direcção de Estradas de Faro - Estradas de Portugal, E.P.E, concedeu ao Autor, o Diploma de Licença n°34/2005, que nomeadamente referia:

"1. Esta licença é concedida a titulo precário, e de acordo com as disposições legais aplicáveis podendo ser mandada remover pela EP E.P.E, se se verificar que da sua existência resultam prejuízos para a estrada, para a segurança do trânsito ou para terceiros. (... ) 5. A vedação situar-se-á a 5 m da zona da estrada.

A vedação não poderá exceder 2.5 m de altura, podendo ser cheia até ao máximo de 0.90m devendo neste caso ser paga a taxa a que se refere o nº1 do art°7° do Dec. Lei 13/94 de 15/01" (cfr doc nº2 da contestação dos Contra-Interessados);
L) Pelo fax de 2005.11.15, a Direcção de Estradas de Faro informa o Réu do seguinte:

"Em referência ao Vosso oficio 4183 datado de 20 de Maio de 2005, informo V. Exa. de que o acima mencionado requerente não cumpriu a cláusula n°5 do Diploma de Licença que se anexa e que a obra se encontra em execução, pelo que solicitamos o seu embargo.

Nesta data foi enviado oficio ao requerente para que pare imediatamente a obra" (cfr doc n°3 da contestação dos Contra-Interessados);
M) Pelo ofício de 2005.11.16. da Comissão Directiva do Parque Natural Sudoeste Alentejano Costa Vicentina foi informado o Réu do seguinte: "Relativamente ao assunto identificado em epígrafe e, na sequência de acção de fiscalização decorrente de queixas apresentadas nestes Serviços, informo V. Ex.a que, a autorização de deferimento emitida pela Comissão Directiva do PNSACV limitava-se à construção de um muro na frente Norte da habitação. Tal autorização não desobriga no entanto, a CMVB, como Entidade Licenciadora, de salvaguardar os direitos ancestrais, de acesso à Praia do ........., por parte da população o que, não é competência desta Área Protegida. Por outro lado verificou-se que o requerente está a proceder à construção de um muro (ou vedação) a Nascente e a Sul da propriedade e, de uma obra para drenagem de águas. Nenhuma destas obras foi autorizada pela C. D. do PNSACV pelo que se entende dever haver actuação por parte da Autarquia relativamente às obras ilegais que estão a ser levadas a efeito " (cfr doc n°4 da contestação dos Contra-Interessados).”
x x
2.2. De direito
Em sede de fundamentação jurídica, a sentença recorrida expendeu o seguinte discurso:
“ (….)O Autor, José de ……………, vem intentar a presente acção contra o Município de Vila do Bispo, pedindo a anulação da deliberação de 15 de Novembro de 2005, defendendo que esta se encontra acometida de invalidade.
O Réu defende-se, alegando que a emissão da licença de construção, datada de 2005.10.06, para ser erigido o muro in casu foi assente na convicção que este não taparia o caminho que conduz à Praia do ..........
Os Contra-Interessados fazem eco das alegações aduzidas pelo Município de Vila do Bispo.
Vejamos.
O Réu, Município de Vila do Bispo, emitiu a favor do Autor, o Alvará de Obras de Construção n°……../2005, que incidia precisamente sobre as obras do prédio localizado no Sítio do ........., freguesia de Sagres, concelho de Vila do Bispo.
Contudo, quer os Contra-Interessados como outros munícipes alertaram a sobredita autarquia para a circunstância de aquelas obras comprometerem o acesso à Praia do ..........
Com efeito, a Informação de 2005.11.10, da Divisão Urbanística de Planeamento e Administração do Réu faz menção sobre os requerimentos de inúmeros cidadãos contestando o projecto de muro do Autor.
Por sua vez, pelo oficio com data de entrada nos Serviços do Réu de 2005.10.28, o Presidente da Junta de Freguesia de Sagres chama a atenção para o seguinte: "Tendo esta Junta de Freguesia, já algumas vezes alertado essa Câmara sobre a construção de um Muro do Sr. Sousa …………, no …….. em que algumas vezes se comenta que ele quer fechar o acesso da estrada 268 para o ………..
Com o decorrer da obra e segundo consta aprovado em reunião de Câmara, sob o Alvará no ……./2005, vem esta Junta detectar irregularidade no perfil da construção do referido muro.
Porque junto à estrada principal devia o mesmo ser alinhado pelo muro do Dr. Elmano, o que não acontece e quanto ao acesso ao ……….., a sapata e o pilar estão colocados na via pública, onde foi arrancada calçada.
Esta passagem foi construída nos anos 59/60 aquando das Festas Henriquinas, e foi dada pelo Dr. Emano e pelo Sr. Almeida ex proprietário da casa do Sr. Sousa ……., tendo este acesso sido calcetado pelo então Presidente da Câmara, Sr. Estevão. Tudo isto testemunhado por pessoas que sempre viveram na zona e iam para a praia do …….. por este acesso que na altura era o único.
Por tudo isto esta Junta de Freguesia e a população de Sagres, não consente o encerramento do devido acesso por esse senhor, porque tudo indica que quer colocar um portão e fechar este acesso.
Propomos a essa Câmara, que tome em consideração este assunto e que seja bem ponderado e que a respectiva obra seja suspensa até chegar a uma conclusão que satisfaça as duas partes ".
Os Contra-Interessados salientaram a sua não conformação com as obras que fechavam o acesso à Praia do ......... - vide alínea H) do Probatório - que foi logo de seguida, evidenciado no abaixo-assinado neste sentido: "protestando as obras que estão a ser realizadas para a eliminação do caminho para a Praia do .........".
Nesta esteira, a Informação n°138/2005, de 2005.11.14, da Divisão Administrativa e Financeira do Réu, veio defender a alteração da deliberação de 2005.08.09.
Com efeito, em 2005.11.18, o Autor foi notificado pelo Réu do seguinte: "Atendendo ao Assunto em epígrafe, informo que o mesmo mereceu, por parte desta Câmara Municipal em sua reunião realizada a 15/11/2005, o deliberação que se segue:
"1 -Homologar esta informação e respectivo parecer e o seu teor.
2 - Altera-se a deliberação de 9/8/2005, que deliberou licenciar o muro, substituindo-a pela presente que decide que o licenciamento do muro, exclui qualquer tapagem/portão do caminho em causa.
3 - Esta deliberação teve em conta aprova testemunhal dos reclamantes e a carta emitida pelos serviços cadastrais - Instituto Geográfico Português - Faro -que comprova o existência do cominho conforme foi solicitado e proposto pelo vereador Dr. Rui ………..
4 - A alteração da deliberação anterior, oro tomada é feita ao abrigo dos artigos 142°.147° e 138° do C.P.A.
5 - Notifique-se ao requerente José …………….. e aos reclamantes.
Anexo: Cópia das Informações, dos Serviços Técnico e Jurídicos, respectivamente ".
Esta deliberação, ora impugnada, foi praticada pelo órgão competente para o efeito, como disposto no art°142° do CPA, sendo que substituiu a anterior que padecia de erro nos pressupostos, logo não configurada num acto administrativo constitutivo de direitos. Por isso, é-lhe aplicável o regime da revogabilidade dos actos inválidos previsto no art°141°, à luz do preceituado no art°147°, ambos do CPA.
Nada há a apontar ao iter seguido pelo Réu. Pelo contrário, não se vislumbra outro procedimento, ou seja, por que é que o Município de Vila do Bispo não haveria de revogar uma deliberação que havia tomado à revelia dos pressupostos que a caracterizava, por erro, tendo em conta os inúmeros os sinais que lhe chegavam, quer por via dos seus serviços técnicos quer por banda dos Contra-Interessados e outros munícipes, mercê das reclamações que sucessivamente lhe foram apresentando, que as obras autorizadas ao Autor significavam o tapamento de um caminho pedonal desde sempre usado por todos.
O Acórdão do STA, Processo n°01265/03, de 2003.11.11 in www.dgsi.pt, enuncia: "Um dos elementos essenciais do conceito de autarquia local é a existência de órgãos representativos das populações e por estas directamente eleitos (vide art. 241° n°2 da CRP e Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", l, p. 419), sendo que, por via disso, qualquer um dos membros que compõem aqueles, exercem funções com idêntica legitimação, sufragadas que foram, pelo eleitorado, as listas pelas quais se candidataram”.
As competências são os poderes jurídicos de que os órgãos de uma pessoa colectiva dispõem para prosseguirem as atribuições desta, norteadas pelo determinado legalmente, mormente no CPA e na CRP.
Ressalva-se, pois, todas que as Câmaras têm que balizar os seus actos pelas suas competências.
Ora, nestes autos é de registar que o Réu actuou em obediência ao que sobre esta matéria se dispõe legalmente, na senda que compete ao Estado e às autarquias locais a obrigação de assegurarem um adequado ordenamento do território e planeamento urbanístico, tendo como objectivo uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem - vide alínea a) do n°2 do art°65° e n°1 e alínea b) do n°2 do art°66° da CRP.
Esse ordenamento assim considerado, é uma das tarefas fundamentais do Estado — cfr alínea e) do art°9° da CRP.
Assim sendo, o modus operandi do Réu foi adequado ao previsto no art°13° e n°2 do art°18° da CRP.
O que antecede, encontra-se em consonância com o estabelecido legalmente e não se esgota, apenas, no âmbito da organização administrativa.
É que, o acto sob mira, acaba também por operar efeitos na situação individual e concreta exterior à autarquia, repercutindo-se na esfera jurídica dos Contra-Interessados e de outros cidadãos.
Isto porque se um dos munícipes se abalançasse em idêntico procedimento ao do Autor, certamente se retrairia perante a impossibilidade de ser sancionada semelhante construção.
No que refere à falta de audiência dos interessados sobre a substituição do acto sub juditio reclamada pelo Autor, a mesma não tinha de ter lugar, como se retira da leitura harmonizada do previsto no n°1 do art°100° e da alínea b) do n°1 do artº103°, ambos do CPA.
Concretizando, a deliberação de 2005.11.15 contribuiu para expressar a inutilidade da audiência dos interessados reclamada pelo Autor, na medida em que ela não teria qualquer resultado útil, significativo, no sentido de poder alterar ou inverter aquele culminar do procedimento.
Constatando-se que o sentido do acto tomado pelo Réu era inalterável quer fosse formulada uma resposta do Autor em sede de audiência prévia quer tivesse sido postergada, pelo que sucumbe o vício evocado.
No que se refere à fundamentação do acto, observa-se que a mesma existe e é consistente.
Na realidade, um destinatário normal fica ciente que a fundamentação do acto in casu assentou nas Informações dos Serviços Técnicos do Réu e tal foi notificado ao Autor, como demonstra a alínea C) do Probatório.
Na esteira deste entendimento, propende o Acórdão do STA, Processo n°116/03-11, de 2003.04.09, in www.dgsi.pt.
O Autor reclama, ainda, o pagamento de uma indemnização destinada a compensar os danos resultantes da proibição camarária de fechar o muro. Todavia, como não se discorre razão sobre a invalidade que alegou padecer o acto posto em crise, não tem direito ao recebimento de qualquer indemnização.
Do exposto, tudo visto e ponderado, o acto impugnado não se mostra inquinado de invalidade em conformidade com o que se vem retratando, pelo que é de manter com todos os efeitos legais.(...)”.

Inconformado, o recorrente alega que a alteração efectuada a uma deliberação anteriormente tomada, proibindo a execução de um dos trabalhos que nela se encontrava previsto (proibição da tapagem/portão que estava anteriormente autorizado no licenciamento concedido), contende com o regime da revogabilidade dos actos administrativos, violando o disposto nos artigos 140º nº2 e 147º do Código de Procedimento Administrativo.
Na tese da recorrente o acto anterior foi um acto constitutivo de direitos, que não podia ser revogado, e a confrontação do prédio do recorrente não é com qualquer caminho público, sendo certo que o “alegado” caminho público não pode ser utilizado por veículos automóveis e oferece perigo para quem nele transita, em virtude de sucessivos desabamentos que se verificaram.
Acresce que, diz ainda o recorrente, ao contrário do decidido, o acto administrativo não está fundamentado, não existindo informação suficiente de que o caminho em causa era público, e não um mero atravessadouro.
Finalmente, o recorrente alega que a deliberação da Câmara Municipal viola o artigo 100º nº1 do CPA, por não ter sido ouvido no procedimento o interessado, antes de ser tomada a deliberação, razão pela qual o Mmº Juiz não podia ter concluído que o disposto na al.b) do nº1 do artigo 103º exclui a necessidade de audição do Autor.
Vejamos se é assim.
A nosso ver o acto de 06.01.2005 (licença de construção do muro) não configura um acto constitutivo de direitos, visto que foi emitido por via da errada convicção da Câmara Municipal de Vila do Bispo de que a obra em causa não implicava a tapagem do caminho em questão.
E isto porque, do projecto apresentado pelo recorrente, apresentada junto dos serviços camarários, não resultava a colocação do portão que poderia vedar o acesso público pedonal à Praia do ………...
Apenas posteriormente, por ter sido alertado sobre a construção de um muro que fechava o acesso à Praia do …….., em Sagres, é que a Câmara Municipal de Vila do Bispo conheceu a verdadeira situação de facto (cfr. alíneas B), C), D), E), F) e G) do probatório) decidiu alterar a deliberação anterior, com base no teor da Informação nº38/2005, de 14.11.2005 (Doc. 1 junto com a petição inicial), que contém factos novos, nela se referindo que a obra efectuada implica a vedação do acesso à praia, e que o licenciamento integral do muro colide com interesses da comunidade, legalmente protegidos. Na mesma Informação se aponta a natureza pública do caminho em causa.
Nestas circunstâncias, deparando-se com um acto baseado em pressupostos errados, a Câmara não só podia, mas até tinha a obrigação de actuar como actuou, ao abrigo do artigo 141º do Cós. Proc. Administrativo (cfr. Freitas do Amaral “Curso de Direito Administrativo”, II, Almedina, p.438).
Com efeito, trata-se de um acto anterior inválido, pelo que o mesmo poderia ser revogado, desde que dentro do prazo fixado na lei, que neste casu seria o de um ano (cfr. artigo 141º nº2 do CPA), como defendem Freitas do Amaral e Mário Esteves de Oliveira, respectivamente no ” Curso de Direito Administrativo”, II, Almedina, p.481, e “Código de Procedimento Administrativo” 2ª ed., notas ao artigo 141º).
Ou seja, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigo 141º do CPA e 58º nº2, al. b) do CPTA, é licita a revogação do acto de licenciamento de construção indevidamente emitido no dia 26 de Outubro de 2006, dentro do prazo de um ano a contar dessa data, independentemente do seu consentimento.
Para que não subsistam dúvidas, note-se que o acto de licenciamento data de 06.10.2005, e o acto revogatório data de 15.11.2005 (alíneas A) e C) do probatório fixado).
Não foram, pois, violados os artigos 135º, 140º nº2 e 147º do CPA.
Vejamos agora se o caminho em causa possui ou não natureza pública.
O recorrente José de Sousa Cintra alega que não existia informação suficiente de que o aludido caminho fosse público, e não um mero atravessadouro, motivo mais que bastante para não levar a Câmara Municipal de Vila do Bispo a restringir a autorização que dera ao Autor.
Como é sabido, o conceito de caminho público, mal definido na lei, exige a afectação à utilidade pública, no sentido de que a utilização tenha por objectivo a satisfação de interesses colectivos de certo grau ou relevância (cfr. Ac.STJ de 14.10.2004, Proc. nº2198/03; Pires de Lima, “Lições de Direito Civil”, 4ª edição, Coimbra, 1958, p.71).
No caso dos autos estamos perante um caminho de acesso pedonal à Praia do ......... que a população de Vila do Bispo sempre utilizou (cfr. Docs. 3 a 7 juntos à petição inicial), acesso esse que terá sido ampliado em 1959/1960, e considerado o principal acesso das populações à Praia do ..........
Das cartas e docs. juntos aos autos é possível inferir que o caminho pedonal de acesso à Praia do ......... tem sido utilizado de forma directa, imediata e continuada por pessoas da zona, desde tempos imemoriais.
Ora, como se escreve no Assento do STJ de 19.04.1989, P.073284, “ Entende-se que, quando a dominialidade de certas coisas não está definida na lei, tal como sucede com as Estradas Municipais e os caminhos, essas coisas serão públicas se estiverem afectas de forma directa e imediata ao fim de utilidade pública que lhe está inerente. É suficiente para que uma coisa seja pública, o seu uso directo e imediato pelo público, não sendo necessária a sua apropriação, administração ou jurisdição por pessoa colectiva do direito público”.
Sintoma relevante da natureza pública do caminho foi a reacção da comunidade local perante a iminência de tapagem daquele caminho, confinante com a propriedade do recorrente.
Não compromete esta realidade o facto de o caminho se encontrar agora parcialmente obstruído, mercê do desabamento da falésia, nem o facto de existir um outro acesso para a praia do ........., que pode encurtar a distância.
Neste contexto, e tendo ponderado os dados da questão, entendemos, de acordo com a sentença recorrida, que o actos administrativo praticado se encontra devidamente fundamentado e não enferma de erro nos pressupostos, ao contrário do que sucedeu com a licença de construção de 06.10.2005.
Isto posto, passemos à última questão suscitada pelo recorrente, que é a alegada preterição de audiência prévia, por o interessado não ter sido ouvido no procedimento nem ter sido informado do sentido provável da decisão.
Neste ponto, não assiste igualmente razão ao recorrente, como bem entendeu a decisão recorrida. De acordo com o disposto no artigo 100º nº1 do CPA, uma vez que no caso concreto não houve qualquer instrução, em virtude da natureza do procedimento.
Acresce que na situação dos autos, decorrendo o acto modificativo do licenciamento anterior da verificação de erro nos pressupostos e sendo o acto modificativo uma expressão do dever de agir da Administração, seria razoavelmente de prever que a decisão final Seia idêntica. Ou seja, concretizando, e como se disse na sentença recorrida, invocando o disposto na alínea b) do nº1 do artigo 103º do CPA, “ a deliberação de 15.10.2005 contribuiu para expressar a inutilidade da audiência de interessados reclamada pelo Autor, na medida em que ela não teria qualquer resultado útil, significativo, no sentido de poder alterar aquele culminar do procedimento”.
Sintetizando, a desnecessidade da audiência prévia dos interessados resulta do carácter estritamente vinculado da actuação da Câmara Municipal de Vila do Bispo, perante o qual a audiência seria inútil.
A isto acresce que, caso a entidade demandada tivesse aguardado pelo prazo destinado à audiência prévia do interessado, teria sido possível ao recorrente encerrar o caminho de acesso à Praia do ......... ao público, o que revela o carácter urgente da decisão (alínea a) do nº1 do artigo 103º do CPA).
Quanto à pretensão indemnizatória formulada pelo recorrente, para além de se ter verificado que o acto impugnado é lícito e devido, o que desde logo exclui o direito a qualquer indemnização, verifica-se que não foram identificados quaisquer danos derivados da prática do acto, tendo os mesmos sido referidos, tão somente, em termos genéricos.
x x
3. Decisão
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente em ambas as instâncias.
Lisboa, 06.06.013
António A. Coelho da Cunha
Fonseca da Paz
Rui Pereira