| Decisão Texto Integral: | I. Relatório
N..., intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal – TAF do Funchal, contra MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA - MAI, acção administrativa, pedindo a declaração de nulidade do “despacho proferido pelo Comandante Regional da PSP no dia 08-10-2018, que condenou o A. na douta decisão disciplinar de pena de multa e, bem assim, as doutas decisões hierárquicas de 10-04-2019 e 23-09-2021, atendendo aos vícios supra enunciados.
b) subsidiariamente, caso assim não se considere, ser declarada a anulabilidade do despacho proferido pelo Comandante Regional da PSP no dia 08-10-2018 e das doutas decisões hierárquicas de 10-04-2019 e 23-09-2021.
c) e, por conseguinte, serem canceladas e removidas quaisquer publicações em ordens de serviço, designadamente, as de 26-10-2021 e 27-10-2021, de registos efetuados em bases de recenseamento da PSP e/ou em qualquer outras plataformas pertencentes ao Ministério da Administração Interna em que tenha ficada registada a decisão disciplinar”.
O TAF do Funchal, por sentença de 1 de Fevereiro de 2024 declarou “amnistiada a infração disciplinar pela qual o A. foi sancionado, por força do disposto no art. 6.º da Lei n.º 38-A/2023, de 02.08 e, em consequência, julga-se extinta a presente instância por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do art. 277.º, al. e), do CPC, ex vi do art. 1. ° do CPTA e do art. 14.º da referida Lei n.º 38- A/2023, de 02.08”.
Inconformada a Entidade Demandada, ora Recorrente, interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo do Sul - TCAS, no qual peticionou a procedência do presente recurso e, consequentemente, ser a sentença recorrida parcialmente revogada e substituída por acórdão que a altere quanto aos efeitos ex tunc da amnistia, para tanto, apresentando as respetivas alegações e conclusões, nos seguintes termos:
“A. A douta sentença recorrida considerou, e bem, que a infração disciplinar praticada pelo representado da ora recorrida, cujo ato de punição é impugnado nos presentes autos, deve ser amnistiada nos termos do art. 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de agosto, e, por conseguinte, declarou a extinção da ação administrativa por o seu objeto se ter tomado supervenientemente impossível.
B. No entanto, o Recorrente não se pode conformar com os efeitos da amnistia da infração, constantes da fundamentação de direito, maxime quanto ao efeito «ex tunc» da amnistia.
C. Fundando-se a decisão recorrida no acórdão suprarreferido, que sustenta que «Importa referir, ainda, que, como o art. 6º da Lei nº 38-A/2023, de 02/08, não distingue entre amnistia própria e amnistia imprópria, o efeito útil da norma é o de que a amnistia ali prevista constitui uma providência que opera ex tunc, ou seja, incide não apenas sobre a própria sanção aplicada, como também sobre o facto integrador do ilícito disciplinar, que “cai em esquecimento ”, tudo se passando como se não tivesse sido praticado e, consequentemente, deve ser eliminado do registo disciplinar do trabalhador (cf Acórdão do STA de 16.11.2023, (…)
D. Nos termos do art. 6º da Lei n.º 38-A/2023, são amnistiadas as infrações disciplinares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável não seja superior a suspensão.
E. A amnistia, de acordo com o regime jurídico previsto nos artigos 127º e 128º do Código Penal, aplicável com as devidas adaptações, extingue o procedimento disciplinar e no caso de ter havido condenação faz cessar a execução da sanção disciplinar e dos seus efeitos.
F. Tendo em conta os termos da Lei da Amnistia e o conceito de amnistia ínsito no Código Penal (artigo 128º), a amnistia acarreta a extinção do procedimento disciplinar e faz cessar a execução da sanção disciplinar e dos seus efeitos.
G. Tal significa que: (i) se o procedimento criminal ou disciplinar ainda estiver a decorrer, extingue-se; (ii) se já tiver havido condenação e se a pena criminal ou disciplinar estiver a ser cumprida, a sua execução cessa com a entrada em vigor da lei amnistiante e (iii) se a pena criminal ou disciplinar já estiver cumprida cessam todos os efeitos que ainda se poderão produzir após a entrada cm vigor da lei de amnistia, ficando ressalvados todos os efeitos que legalmente já foram produzidos antes da sua entrada em vigor.
H. É este, de facto, o entendimento jurisprudencial majoritário em face de outras leis de amnistia.
I. Por outro lado, a Lei nº 38-A/2023 não transparece que o legislador tenha querido, agora, uma solução diferente; isto é, o legislador não mencionou que pretendia abdicar da já antiga distinção doutrinária e jurisprudencial entre amnistia própria e imprópria, optando exclusivamente pela primeira. Ademais, a redação da Lei nº 38-A/2023 é semelhante à sua antecedente de 1999, a Lei nº 29/99, de 12 de maio.
J. Por fim, a Lei nº 38-A/2023 não prevê que seja aplicada retroativamente, daí que quanto às penas já cumpridas, como a dos presentes autos, os efeitos que já foram legalmente produzidos ficam ressalvados; não se pode cessar a execução de algo que está cumprido ou executado.
K. O que significa que a Lei nº 38-A/2023, entrando em vigor em 1 de setembro de 2023 e não prevendo expressamente a sua aplicação retroativa, tem por efeito o esquecimento dos factos passados, mas não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção disciplinar em data anterior a 1 de setembro de 2023. Isto é, verifica-se o esquecimento dos factos passados por referência à produção de efeitos para o futuro, como seja, em matéria de reincidência ou de agravação da sanção disciplinar, no caso de o trabalhador voltar a ser sujeito a medida disciplinar, não podendo a infração abrangida pela amnistia relevar para aqueles efeitos.
L. Tratando-se as leis da amnistia de providências de exceção, devem as mesmas interpretar-se e aplicar-se nos termos em que se encontram redigidas, sem ampliações decorrentes de interpretações extensivas ou por analogia, nem restrições que nelas não venham expressas.
M. Relativamente aos efeitos da amnistia, a citada jurisprudência proferida sobre anteriores leis de amnistia com idênticas normas sobre as infrações disciplinares, é abundante e unânime ao considerar que:
i. A amnistia significa etimologicamente esquecimento, atua sobre a própria infração cometida, eliminando todos os efeitos da infração, apaga juridicamente a infração, destrói os seus efeitos retroativamente e se não pode destruir aqueles que já se produziram e são indestrutíveis, faz desaparecer todos aqueles cuja ação persiste quando a lei amnistiante se publicou (acórdão do STJ, de 20/01/1993, proferido no processo nº 003366);
ii. As normas que estabeleçam amnistia devem ser interpretadas em termos estritos. Na declaração de nulidade, os efeitos produzem-se "ex tunc"; na amnistia, produzem-se "ex nunc" (acórdão do STJ, de 28-04-1993, no processo nº 003540);
iii. A amnistia não apaga integralmente a infração. Extingue a pena para o futuro. A amnistia não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da pena. A lei amnistiante não concede uma reconstituição total, "ex tunc", da situação anterior. Assim, a reintegração vale apenas para o futuro (acórdão do STJ, de 14-04-1993, no processo nº 003206);
iv. A propósito da Lei da Amnistia de 1999 (Lei nº 29/99, de 12 de maio), com uma redação idêntica, a jurisprudência manteve o referido entendimento, senão vejamos. No acórdão do STA de 15-11-2000, Recurso 46018, foi entendido que, etimologicamente amnistia significa esquecimento, e é assim que sempre tem sido entendida aos olhos quer da lei quer da generalidade da doutrina e da jurisprudência. Isto significa que os factos objeto de punição, por ficção legal, consideram-se como se nunca tivessem existido, a amnistia não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da pena, mas produz efeitos para o futuro. Assim mesmo que a pena já se mostre cumprida, a aplicação da amnistia tem relevância para o futuro;
v. No acórdão do STA de 15-11-2000, Recurso 46018, julgou no sentido de que ocorre impossibilidade superveniente da lide, causa de extinção do recurso, ainda que a pena já tivesse sido executada, e efetivamente cumprida, antes da entrada em vigor da lei, dado que a Lei nº 29/99 não estabelecia qualquer diferenciação, abrangia tanto as infrações ainda não punidas (amnistia própria) como aquelas em que já foram aplicadas penas (amnistia imprópria). No primeiro caso, cessava a responsabilidade disciplinar dos arguidos, devendo arquivar-se o respetivo processo; no segundo caso, a amnistia apenas fazia cessar o prosseguimento da execução da pena ou impedia a sua execução quando o seu cumprimento ainda se não tivesse iniciado, cessando os efeitos ainda não produzidos, mas ficando intactos os já verificados;
vi. No acórdão de 16-11-1995 do STA, Recurso 18072, defendeu-se que ainda que imediatamente aplicável a lei da amnistia, sempre subsistiriam os efeitos já produzidos pelo ato sancionador, efeitos estes que só desapareceriam da ordem jurídica através da anulação com efeitos «ex tunc», que só o eventual provimento do recurso contencioso poderia proporcionar.
vii. Com o devido respeito à posição defendida na douta sentença ora recorrida, o Recorrente considera que, face aos termos da lei da amnistia de 2023, à tradição das leis de amnistia anteriores e à jurisprudência existente sobre o tema, a amnistia não opera «ex tunc».
viii. A interpretação defendida quanto aos efeitos «ex tunc» é contrária à letra e ao espírito da lei, violando os princípios e regras de interpretação vertidos nos artigos 7º a 9º e 12º do Código Civil.
ix. Nos termos da Lei n.º 38-A/2023, a amnistia tem por efeito a extinção da infração disciplinar e de todos os seus efeitos, com exceção dos já produzidos e que são indestrutíveis. A amnistia da sanção disciplinar não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção, os quais só poderiam vir a ser eliminados através do provimento da presente ação de impugnação.
x. Cabendo, ainda, referir que a amnistia não tem os mesmos efeitos que a anulação do ato impugnado em causa nestes autos.
xi. À luz do artº 47º, al. e), do EDPSP, a amnistia constitui uma das causas de extinção da responsabilidade disciplinar, sendo que, nos termos do artº 54º do mesmo diploma, a amnistia “tem os efeitos previstos na lei penal; segundo o art.° 128º, nº 2, do CP, a amnistia “extingue o procedimento criminal e, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos".
xii. O procedimento disciplinar que se encontra regulado no EDPSP é unicamente composto pelas fases procedimentais aí previstas, não existindo qualquer fase judicial que faça parte desse procedimento, aliás, nem o processo judicial constitui qualquer continuação do procedimento disciplinar, não com este se confunde.
xiii. Consequentemente, no caso dos autos, tendo o procedimento disciplinar sido extinto com a aplicação de uma pena de 2 (dois) dias de multa, já executada, os únicos efeitos a produzirem-se serão os efeitos “ex nunc”,
xiv. Por outro lado, mesmo no caso das infrações disciplinares amnistiadas, o registo também não pode ser eliminado, pois, para além de ser um facto histórico válido, que produziu efeitos, tal releva ainda para efeitos da verificação da «reincidência» (cf. Artº 75º, nº 4, do CP, aplicável ex vi artº 54º do EDPSP), devendo apenas ser efetuado o respetivo averbamento.
xv. A maioria das decisões dos tribunais não configuraram e apreciaram a questão nos devidos termos, limitando-se a subsumir as infrações disciplinares aos requisitos estabelecidos na Lei da Amnistia, sem nunca terem a preocupação de indagar da existência de normativos especiais que pudesse coexistir nos regulamentos disciplinares em causa, ou seja, o EDPSP, muito provavelmente toldadas pela teoria vigente em relação à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, que atualmente não prevê qualquer norma que limite os efeitos da declaração de amnistia.
N. O procedimento disciplinar na PSP difere dos demais acervos disciplinares públicos e privados, e justifica-se sobretudo pela estrutura fortemente hierarquizada, disciplinada e intrinsecamente ligada a valores como o respeito pela hierarquia, a valorização da coesão, a salvaguarda da segurança (e da defesa nacional), a obediência aos órgãos de soberania, e direcionada ao cumprimento de uma missão.
O. O ambiente de atuação dos agentes da PSP é substancialmente diferente do comum dos cidadãos, sobretudo atendendo à perigosidade danosa da sua conduta, que poderá ser muito superior comparativamente à do normal cidadão (utilização de força armada), confere uma legítima justificação para uma regulamentação disciplinar com características próprias e especiais.
P. Posto isto, verifica-se que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, por ter feito uma errónea interpretação dos efeitos da Lei nº 38-A/2023, pelo que a douta sentença recorrida deve ser alterada no que se refere aos efeitos «ex tunc» operados pela amnistia”:
Notificado, o Recorrido, não apresentou contra-alegações.
O recurso foi admitido em 16 de Maio de 2024.
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O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal, ao abrigo do disposto no nº 1 do artº 146º e no nº 2 do artº 147º, ambos do CPTA, emitiu parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional, concluindo o que segue:
“10. Atenta a fundamentação e conclusões do recurso de apelação, que acompanhamos, com o devido respeito e salvo melhor opinião em contrário, somos do parecer que a douta sentença padece de erro de julgamento de Direito, por errónea interpretação do art. 6º da Lei nº 38-A/2023, de 02 de agosto, ao considerar a amnistia uma providência que apaga a infração, com o efeito de abolição retroativa da infração disciplinar. Pelo que, não obstante a jurisprudência administrativa que se vem sedimentando nesta matéria, deverá ser substituída por outra que, partindo do pressuposto consensual de que a amnistia imprópria dos presentes autos extingue a infração em litígio, não determina no caso concreto a eliminação dos efeitos já produzidos, com a consequente devolução dos montantes pagos a título de multa disciplinar.
III. Conclusão: Termos em que se pugna pela procedência do presente recurso”.
Notificadas as partes, nada disseram.*
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projecto de acórdão às Juízes Desembargadoras Adjuntas, vem o processo submetido à conferência para julgamento.*
II. Objecto do recurso (cfr nº 4 do artº 635º e nºs 1, 2 e 3 do artº 639º do CPC aplicáveis ex vi artº 140º do CPTA) não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir se a decisão recorrida padece, ou não, do assacado erro de julgamento de direito. * III. Factos
Remete-se para os termos da decisão da 1ª Instância que decidiu a matéria de facto: cfr nº 6 do artº 663º do CPC ex vi do artº 1º, artº 7º-A e nº 3 do artº 140º, todos do CPTA.
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IV. Direito
Apreciando se a sentença recorrida deu correcta interpretação ao artº 6º da Lei da Amnistia e se esta produz efeitos ex tunc, no essencial, transcreve-se do seu discurso fundamentador, o seguinte: “Cumpre apreciar e decidir:
No dia 1 de setembro de 2023 entrou em vigor a Lei n.º 38-A/2023, de 02.08 (Lei da Amnistia), cujo art. 6º tem o seguinte teor: “São amnistiadas as infrações disciplinares e as infrações disciplinares militares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável, em ambos os casos, não seja superior a suspensão ou prisão disciplinar mais concretamente do seu art. 6º”.
Nos termos conjugados dos artigos 1.°, 2.° e 6.° da Lei n.º 38-A/2023, de 02.08, são requisitos da amnistia que (i) que os factos integradores do tipo de ilícito disciplinar tenham sido praticados até às 00h00m do dia 19.06.2023, (ii) que a sanção disciplinar aplicada não seja superior à sanção de suspensão e (iii) que os factos imputados ao arguido não constituam simultaneamente ilícito penal não amnistiado nos termos do art. 7.° da Lei n.º 38-A/2023, de 02.08.
De acordo com o art. 11. ° do mesmo diploma legal, apenas relativamente às infrações penais cuja pena aplicável não seja superior a um ano de prisão ou a 120 dias de multa pode existir recusa de amnistia pelo arguido em processo penal e nos termos ali previstos. Ou seja, no prazo de 10 dias a contar do dia 01.09.2023, o arguido por infrações penais pode vir recusar que a amnistia lhe seja aplicada.
Por sua vez, dispõe o art. 30. ° da EDPSP, com a epígrafe “Penas disciplinares” o seguinte:
“1 - As penas aplicáveis aos polícias são as seguintes:
a) Repreensão;
b) Multa até 30 dias;
c) Suspensão simples, de 5 a 120 dias;
d) Suspensão grave, de 121 a 240 dias;
e) Aposentação compulsiva;
f) Demissão.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, aos titulares de cargos dirigentes e equiparados é ainda aplicável a pena de cessação da comissão de serviço, a título principal ou acessório.”.
No que diz respeito à amnistia, importa distinguir a amnistia da infração disciplinar (em sentido próprio), como aquela que ocorre antes da condenação do trabalhador, e refere-se à própria infração e faz extinguir o procedimento disciplinar e, bem assim, a amnistia em sentido impróprio, ou seja, a que ocorre depois da condenação, pois apenas impede ou limita o cumprimento da sanção disciplinar aplicada, fazendo cessar ou restringir a execução dessa sanção e das sanções acessórias.
Importa chamar à colação o decidido no Acórdão de Fixação de Jurisprudência do Pleno do STJ de 29.01.1969, Processo n.º 032623, disponível em www.dgsi.pt, segundo o qual, (…).
No caso dos autos, a prática da infração disciplinar em causa imputada ao Autor não corresponde a sanção superior a suspensão e, bem assim, não constitui simultaneamente ilícito penal não amnistiado pela Lei n.º 38-A/2023, pelo que se conclui que a mesma se encontra amnistiada por força do disposto no citado art. 6. ° da Lei n° 38-A/2023, de 02/08.
Importa referir, ainda, que, como o art. 6.° da Lei n.º 38-A/2023, de 02.08, não distingue entre amnistia própria e amnistia imprópria, o efeito útil da norma é o de que a amnistia ali prevista constitui uma providência que opera ex tunc, ou seja, incide não apenas sobre a própria sanção aplicada, como também sobre o facto integrador do ilícito disciplinar, que “cai em esquecimento”, tudo se passando como se não tivesse sido praticado e, consequentemente, deve ser eliminado do registo disciplinar do trabalhador (cf. Acórdão do STA de 16.11.2023, Processo n.° 262/12 e do Pleno do STJ de 29.01.1969, Processo n.º 03263, disponíveis em www.dgsi.pt).
Como acima ficou dito, a lei apenas admite a recusa da amnistia nos casos de infrações penais, o que não tem implicação ao caso em apreço, visto que a infração disciplinar imputada ao Autor não se subsume a qualquer tipo legal de crime e, ainda que assim não se entendesse, a mesma não requereu nos autos, no prazo legal de 10 dias, que a amnistia não lhe fosse aplicada (f artigo 11.°, n.º 1, da Lei n.º 38-A/2023, de 02.08), pelo que se conclui que a declaração de recusa de amnistia não tem o efeito pretendido pela Autora.
Nessa medida, tendo em consideração que o objeto da presente acção é a anulação do acto que puniu o Autor com a pena disciplinar de 2 (dois) dias de multa, com a eliminação da infracção disciplinar, o ato punitivo que o sancionou desapareceu da ordem jurídica, tornando impossível o prosseguimento da presente lide, por aquele ato punitivo ter deixado de ter existência na ordem jurídica”.
O Tribunal a quo declarou “amnistiada a infração disciplinar pela qual o A. foi sancionado, por força do disposto no art. 6º da Lei nº 38-A/2023, de 02.08 e, em consequência, julga-se extinta a presente instância por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do art. 277º, al. e), do CPC, ex vi do art. 1º do CPTA e do art. 14.º da referida Lei n.º 38- A/2023, de 02.08”.
Relembramos que a vexatia quaestio dos autos reconduz-se em saber se a decisão recorrida incorre em erro de julgamento de direito, por errónea interpretação do citado artº 6º da Lei nº 38- A/2023, de 2 de Agosto, no segmento decisório que considera que a amnistia é a abolição retroactiva da infração disciplinar, operando ex tunc.
Vejamos.
O Recorrente proferiu despacho punitivo em 8 de Outubro de 2018, condenando o Recorrido na pena disciplinar de dois dias de multa, a que correspondeu a quantia de 90,20€, decisão esta que foi mantida em 10 de Abril de 2019 com o indeferimento do recurso hierárquico interposto.
O Recorrente mais aduz que no âmbito do processo disciplinar NUP2017MDR00050DIS e por despacho do, então, MAI, de 7 de Setembro de 2021, o Recorrido foi punido com a pena disciplinar de dois dias de multa, a que correspondeu a assinalada quantia de 90,20€, nos termos do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública – RD da PSP, aprovado em anexo à Lei nº 7/90, de 20 de Fevereiro, tendo a pena aplicada sido executada, e os seus efeitos se consolidado na ordem jurídica – cfr nº 1 do artº 57º do referido RD da PSP.
Releva que a Lei nº 38-A/2023, de 2 de Agosto, veio estabelecer Perdão de Penas e Amnistia de Infracções.
Ora, a palavra grega amnestia, assim transcrita em latim, derivou para o português ‘amnistia’ e significava originariamente esquecimento.
Donde, a amnistia respeita às infracções abstractamente consideradas, ‘apagando’ a natureza criminal do facto.
Prevê o nº 2 do artº 128º do Código Penal que “a amnistia extingue o procedimento criminal e, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos como da medida de segurança” sendo que o nº 3 estipula que “o perdão genérico extingue a pena, no todo ou em parte”.
Em abono de se qualificar a sua intrínseca vocação, traz-se à colação que Figueiredo Dias in Direito Penal Português, Parte Geral, II, Coimbra,
1993, pp 689 – 692, convoca que atrás da distinção constitucional entre o perdão genérico e a amnistia “está ainda a concepção tradicional da distinção entre medidas de graça relativas ao facto ou ao agente por uma parte, e relativas à consequência jurídica por outra”.
A amnistia caracteriza-se, pois, como um pressuposto negativo da punição na medida em que obsta a que o arguido sofra a sanção que, ou lhe vai ser aplicada ou que, entretanto, já o foi.
Significa, assim, que não constitui um pressuposto negativo da punibilidade, ou seja, não está relacionada com a falta de dignidade punitiva do facto.
A ratio legis da Lei da Amnistia assenta na realização em Portugal da Jornada Mundial da Juventude com a presença de Sua Santidade o Papa Francisco e visa abranger um número de pessoas, vigora relativamente a um determinado período temporal e abrange sanções expressamente tipificadas, tornando-se essencial, no caso presente, se destrinçar o regime de perdão de penas do da amnistia de infracções instituídas.
Tal vale por dizer que, concretamente, vamos analisar o impacto e os efeitos da aplicação da amnistia às infracções disciplinares.
A doutrina, há tempo, ou seja, quando foram publicadas leis de amnistia, atentando no que dispunham nessa altura, os artºs 127º e 128º do Código Penal e, também, a jurisprudência dimanada então, diferenciava a amnistia em sentido próprio e em sentido impróprio, definindo-se as mesmas nestes termos:
i) amnistia em sentido próprio – a que ocorre antes da condenação, referente ao próprio crime, logo fazendo extinguir o procedimento criminal;
ii) amnistia em sentido impróprio – a que ocorre depois da condenação e que impede ou limita o cumprimento da pena aplicada, fazendo cessar ou restringindo a execução da pena principal e das penas acessórias.
Porém, o artº 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de Agosto, não distingue entre amnistia própria e amnistia imprópria, o efeito útil da norma é o de que a amnistia aí prevista constitui um comando que “apaga” a infracção disciplinar.
Convocamos que o STA tomou reiteradamente este entendimento, como ilustra o Acórdão do STA, Processo nº 01618/19.3BELSB, de 7 de Dezembro de 2023, in www.dgsi.pt, no sumário: “A amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, tem eficácia ex-tunc, e faz desaparecer o objeto da ação que visa a anulação ou declaração de nulidade do ato que aplicou a pena disciplinar, determinando a inutilidade da respetiva lide.
Do mesmo passo, sumariou-se no Acórdão do STA, Processo nº 01043/20.3BEPRT, de 16 de Maio de 2024, in www.dgsi.pt, que (…) II - A amnistia extingue a respetiva responsabilidade disciplinar, tendo como efeito a extinção do procedimento disciplinar e, como tal o ato sancionatório impugnado (cujos efeitos condenatórios não se encontram, por isso, consolidados na ordem jurídica) perde o seu objeto.
(…)
IV - Estando verificados os pressupostos legais previstos nos artigos 2.º, n.º 2, alínea b) e 6.º, da Lei n.º 38-A/2023, de 02/08, a infração disciplinar que motivou a aplicação da sanção disciplinar de advertência escrita ao autor deve declarar-se amnistiada.
V - Sendo inútil o prosseguimento da lide, por se encontrar amnistiada a infração que lhe deu causa, inútil é também o conhecimento do presente recurso de revista, dado que o mesmo, sendo um recurso ordinário, que visa a revogação das decisões proferidas pelas instâncias, não se destina a fixar uma orientação jurisprudencial e não tem autonomia em relação ao processo de que emerge”.
Concretizando.
A amnistia encontra-se regulada no artº 127º do Código Penal como uma das causas de extinção da responsabilidade criminal e, quanto aos efeitos jurídicos, dita o nº 2 do artº 128º do mesmo diploma que “A amnistia extingue o procedimento criminal e, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos como da medida de segurança”.
É, portanto, uma providência que como supra expressámos, “apaga” o crime, o que implica uma abolição retroactiva do crime, no sentido em que a amnistia, operando ex tunc, incide não só sobre a própria pena, como também sobre o acto criminoso passado, que cai em “esquecimento”, é tido como não praticado e, consequentemente, tido como não praticado.
Diferentemente, o perdão genérico é uma figura próxima da amnistia, caracterizado como uma providência de carácter geral, que se dirige a uma generalidade de delinquentes, e que “extingue a pena, no todo ou em parte” – vide nº 3 do artº 128º do Código Penal – contudo, tão-só tem efeitos para o passado, nunca extingue o procedimento criminal e é aplicável em função da pena, ao invés do instituído para o regime da amnistia.
Este breve enquadramento tem em vista sinalizar que no âmbito das diferentes leis de amnistia que em tempos idos foram publicadas, a diferenciação entre a amnistia própria e a amnistia imprópria, era então coligida, sendo que nessa altura não existia a figura do perdão de genérico.
Com efeito, a partir do momento em que o perdão genérico passou a ser contemplado no ordenamento jurídico, em decorrência, deixou de ter lugar a distinção entre as duas amnistias supracitadas.
Convoca-se, pois, face aos artºs 127º e 128º do Código Penal, com a introdução do perdão genérico, que o conceito de amnistia imprópria foi absorvida pelo primeiro.
Ora, tal repercutiu que a amnistia se encontra contida no artº 127º, e os respectivos efeitos consignados no nº 2 do artº 128º, ambos daquele diploma legal.
Ora, a Lei da Amnistia que nos ocupa, implementou que a amnistia se aplica à infracções disciplinares – cfr artº 9º do Código Civil – aos trabalhadores que desempenham funções públicas e instaurados por entidades empregadoras públicas.
Preceitua o nº 1 do artº 2 º e o artº 4º deste diploma que a amnistia é concedida às infracções penais, praticadas até às 00h00 horas de 19 de Junho de 2023, por jovens, que tenham entre 16 e 30 anos de idade, à data da prática do facto, e cuja pena não seja superior a um ano de prisão ou a 120 dias de pena de multa.
Por sua vez, a alínea a) do nº 2 do referido artº 2º, à luz do disposto no artº 5º, no regime da amnistia estão abrangidas as sanções acessórias, relativas a contra-ordenações praticadas até às 00h00 horas de 19 de Junho de 2023, e cujo limite máximo de coima aplicável não exceda os 1000€.
Ademais, atenta a alínea b) do nº 2 do artº 2º e o artº 6º, sempre da Lei da Amnistia, as infracções disciplinares e as infracções disciplinares militares, praticadas até às 00h00 horas de 19 de Junho de 2023, que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei, e cuja sanção aplicável, em ambos os casos, não seja superior a suspensão ou prisão disciplinar, são também amnistiadas, cabendo realçar que não se aplica a restrição relativa à idade.
In casu, ao Recorrido foi aplicada a sanção disciplinar de dois dias de multa, a que correspondeu a quantia de 90,20€ que se pauta pelo regime de amnistia, estipulado na alínea b) do nº 2 do artº 2º e no artº 6º da referida Lei, com os efeitos previstos no nº 2 do artº 128º do Código Penal, o que tem como desfecho a extinção do procedimento disciplinar.
Mariana Canotilho e Ana Luísa Pinto in As Medidas de Clemência na Ordem Jurídica Portuguesa, Estudos em Memória do Conselheiro Luís Nunes de Almeida, Coimbra, Coimbra Editora, 2007 pp 336 e 337, definem que “A amnistia serve para libertar o agente de um processo penal ainda em curso ou do cumprimento de uma pena, devida à prática de determinado crime.
Significa isto que alguns bens jurídicos, protegidos pela legislação penal, são considerados menos importantes, em determinados contextos (por exemplo, em caso de necessidade de pacificação social), razão pela qual a sua protecção pode ser sacrificada reotractivamente”.
Nesse sentido, a sanção disciplinar de multa aplicada ao interessado, por se encontrar amnistiada, implica necessariamente a cessação da sua execução, fosse qual fosse o resultado da causa, com eficácia ex-tunc.
Salientamos que a Lei da Amnistia, prevê providências de excepção e que, por isso, não comportam aplicação analógica, tal como estabelecido no artº 11º do Código Civil, nem tão pouco admitem interpretação extensiva ou restritiva.
Assim sendo, devem ser interpretadas nos exactos termos em que estão redigidas, com respeito pelo preceituado no artº 9º do Código Civil – cfr Boletim do Ministério da Justiça, nº 258, de 30 de Junho de 1976, p 138.
Note-se que a Lei da Amnistia não faz distinção entre infracções disciplinares executadas ou não executadas, nem faz diferenciação entre procedimentos disciplinares findos ou não findos, suspensos ou activos, pelo que se não faz essa destrinça, também a não deve fazer o intérprete e aplicador do Direito.
Logo, aquela Lei harmoniza-se com os efeitos ex tunc da amnistia, determinados no nº 2 do artº 128º do Código Penal.
Traz-se, ainda, à colação que sufragamos in totum, o sumariado no recente Acórdão do STA, Processo nº 0262/12.0BELSB, de 16 de Novembro de 2023, in www.dgsi.pt “A amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, tem eficácia ex-tunc, e faz desaparecer o objeto da ação que visa a anulação ou declaração de nulidade do ato que aplicou a pena disciplinar, determinando a inutilidade da respetiva lide”.
Com efeito, neste aresto escreveu-se que “é entendimento dominante na jurisprudência e na doutrina que a amnistia faz cessar a responsabilidade disciplinar do arguido, pelo que, salvo disposição legal em contrário, determina o «esquecimento» da infração, extinguindo os respetivos efeitos com eficácia ex-tunc.
Daqui decorre, necessariamente, que a amnistia faz desaparecer também – retroativamente - o objeto da ação que visa a anulação ou declaração de nulidade do ato que aplicou a correspondente pena disciplinar”.
Segue idêntico entendimento o Acórdão do STA, Processo nº 0699/23.0BELSB, de 20 de Dezembro de 2023, in www.dgsi.pt.
Assim, não se reconhece que o recurso mereça provimento, pois que a decisão recorrida fez uma correcta subsunção dos factos ao direito aplicável, de acordo com a jurisprudência dominante.
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V. Decisão
Nestes termos, acordam, em conferência, as Juízes da Subsecção Administrativa Social da Secção de Contencioso Administrativo do TCA Sul, em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a sentença recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Registe e notifique.
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Lisboa, 31 de Outubro de 2024
(Maria Helena Filipe – Relatora por Vencimento)
(Maria Julieta França – 1ª Adjunta)
(Teresa Caiado – 2ª Adjunta) VOTO VENCIDA:
Concederia provimento ao recurso e, em consequência, revogaria a decisão recorrida na parte em que declarou os efeitos «ex tunc» da amnistia, no caso em concreto.
De acordo com a seguinte ordem de razões:
1. O recorrido foi punido com a pena disciplinar de 2 (dois) dias de multa, a que correspondeu a referida quantia de €90,20, nos termos do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública – RD da PSP, aprovado em anexo à Lei n.º 7/90, de 20 de fevereiro, tendo a pena aplicada já sido executada, e os seus efeitos se consolidado na ordem jurídica: cfr. art. 57º n.º 1 do RD da PSP;
2. Destarte, a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito, por errónea interpretação do art. 6.º da Lei n.º 38-A/2023, de 02 de agosto, ao considerar que a amnistia extingue sempre a infração em litígio (multa) com efeitos ex tunc, porquanto, tendo sido, como foi, a doutrina penalista importada para o direito disciplinar público, importa ter presente que quando, como sucede no caso concreto, a sanção disciplinar foi executada e a multa paga: “… A amnistia apaga o crime, mas não equivale à anulação da condenação, se ela já tiver ocorrido. Assim, a amnistia não dá lugar à restituição dos objetos apreendidos nem da multa já paga, nem tem qualquer efeito sobre a responsabilidade civil emergente do facto…”: sublinhado introduzido pela signatária; cfr. Germano Marques da Silva, em “Direito Penal Português”, Parte Geral III, Teoria das Penas e das Medidas de Segurança, 2.ª edição, Verbo Jurídico, 2008, pág. 274 e 275; neste sentido vide art. 128° do CP; art. 12º da Lei nº 38-A/2023, de 2 de agosto; Jorge Miranda e Rui Medeiros, em “Constituição da República Anotada, Tomo II, Organização Económica e Organização do Poder Político – art. 80º a 201º, pág. 498; neste sentido vide voto vencida de Suzana Tavares da Silva, no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – STA, de 2023-12-07, processo n.º 01618/19.3BELSB, disponível em www.dgsi.pt. e parecer do EMMP de fls. 490 a 494 dos presentes autos;
3. Partindo do pressuposto consensual de que estamos perante uma amnistia imprópria (que extingue a infração em litígio), tal não determina, todavia, sempre a eliminação dos efeitos já produzidos, porquanto, como sucede no caso concreto, existindo, como existe, disposição legal em sentido contrário, não ocorre, por isso, in casu, a eliminação dos efeitos já produzidos, com a consequente eliminação do registo disciplinar e/ou da devolução dos montantes pagos a título de multa disciplinar: cfr Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – STA, de 2023-11-16, processo nº 262/10.0BELSB, disponível em www.dgsi.pt;
4. A amnistia não tem os mesmos efeitos que a anulação do ato impugnado, como a amnistia da sanção disciplinar não destrói os efeitos já produzidos pela aplicação da sanção, os quais só poderiam vir a ser eliminados do registo disciplinar através do provimento de ação de impugnação.
Teresa Caiado* |
