Acordão do Tribunal Central Administrativo

Acórdãos TCAS	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul
Processo:	02604/07

Secção:	Contencioso Administrativo - 2º Juízo


Data do Acordão:	01/17/2008

Relator:	António Coelho da Cunha

Descritores:	GRAVE PREJUÍZO PARA O INTERESSE PÚBLICO SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS OU SITUAÇÕES-LIMITE. DECLARAÇÃO DE INEFICÁCIA

Sumário:	l - O conceito de grave prejuízo para o interesse público, como causa legítima de inexecução de um acórdão, pressupõe a existência de situações excepcionais ou situações - limite, não bastando a simples dificuldade ou onerosidade do cumprimento do julgado. II - A declaração de ineficácia dos despachos de provimento relativos a 30 adidos de embaixada não se revela apta a revestir-se de uma excepcionalidade tal a ponto de constituir uma situação de grave prejuízo para o interesse público.






Aditamento:

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência no 2° Juízo do TCA - Sul

1. Relatório
Gustavo ..., recorrente nos autos de recurso jurisdicional supra identificados, em que foi recorrido o Ministério dos Negócios Estrangeiros, veio requerer a declaração de ineficácia de acto de execução indevida, pedindo a declaração de ineficácia do despacho do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros de 31 de Agosto de 2007, de nomeação definitiva dos secretários de Embaixada recrutados no âmbito do concurso a que dizem respeito os presentes autos, publicado oficialmente pelo Despacho n° 21055, no Diário da República, 2a série, n° 176, de 12 de Setembro de 2007, p. 26539. Notificado nos termos do art.° 128° n° 6 do C.P.T.A., o Ministério dos Negócios Estrangeiros, defendeu-se alegando que o despacho de 31 de Agosto de 2007 não é um acto de execução do acto suspendendo, e que a sua emissão está legitimada pela invocação de causa legítima de inexecução do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 14 de Junho de 2007. Junta cópia do despacho do Sr. Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros, proferido em 31 de Agosto de 2007, onde se invoca causa legítima de inexecução do Acórdão do TCA - Sul, de 14 de Junho de 2007, proferido no âmbito do Processo n° 1604/07, no qual se observa que o cumprimento dos deveres que recaem sobre o MN E em resultado da declaração judicial de ineficácia dos actos concursais impediria esta entidade de praticar actos essenciais à manutenção da relação jurídica de emprego com os adidos providos no concurso, situação esta que seria gravemente lesiva do interesse público.
Notificado o requerente para se pronunciar sobre a invocada causa legítima de inexecução, o mesmo veio defender a intempestividade da sua arguição e, quanto ao mérito, a inexistência da mesma.
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2. Fundamentação
Para a decisão do presente incidente processual, são pertinentes as seguintes ocorrências:
a) Por Acórdão de 14-06-2007 de 2007, proferido nos presentes autos, foi decretada a providência cautelar de suspensão de eficácia da lista de candidatos aprovados e excluídos na prova escrita de conhecimentos do Concurso Externo de Ingresso na Carreira Diplomática;
b) Nos mesmos autos, por despacho de fls. 370/373 (do proc. físico) havia já sido declarada indevida a execução do acto suspendendo e declarada a ineficácia de vários actos de execução indevida, identificados a fls. 242/249 (do SITAF);
c) O aludido despacho de fls. 370/373 transitou em julgado, formando caso julgado formal.
d) Em consonância com esta situação processual, o Acórdão de 14-06-2007 deferiu o pedido formulado no incidente de declaração de ineficácia dos despachos de provimento dos lugares de adido de embaixada publicitados pelo Aviso n° 6268/2005 (2a série);
e) Não obstante, o Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros proferiu, em 31-08-2007, um despacho procedendo à nomeação como secretários de embaixada dos 30 adidos de embaixada nomeados pelo citado Aviso n° 6268/2005 (2a série), e recrutados ao abrigo do concurso a que se referem os autos;
f) Tal despacho foi publicado oficialmente como Despacho n° 21055/2007, no Diário da República, 2a série, n° 176, 12-09-2007, p. 26539;
g) Mediante requerimento de fls. 1226 e seguintes, o interessado Gustavo Gramaxo Roseira veio pedir a declaração de ineficácia do citado despacho de 31-08-2007 do Sr. Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros, de nomeação definitiva dos secretários de Embaixada referidos na precedente alínea e).
h) A entidade requerida veio pronunciar-se sobre tal incidente, a fls. 1248 e seguintes, invocando causa legítima de inexecução do Acórdão do TCA - Sul de 14-06-2007, por considerar existir grave lesão para o interesse público. É esta a questão a apreciar.
O Acórdão de 14-06-2007, proferido nos presentes autos, decretou a providência cautelar de suspensão de eficácia da lista de candidatos aprovados e excluídos na prova escrita de conhecimentos do Concurso Externo de Ingresso na Carreira Diplomática a que se referem os presentes autos, bem como a ineficácia dos despachos de provimento dos adidos de embaixada recrutados no âmbito do concurso. Apesar de interposto recurso de revista para o STA, em tal recurso não foi impugnada a decisão relativa à declaração de ineficácia, tendo esta transitado em julgado em 3-07-2007.
Em princípio, esta decisão ter-se-ia tomado indiscutível, em termos exclusivamente jurídicos.
Acontece, porém, que a entidade requerida veio invocar causa legítima de inexecução, na parte em que o Acórdão de 14-06-2007 declarou a ineficácia dos despachos de provimento dos adidos de embaixada recrutados do concurso.
Segundo o MN E, a causa legítima de inexecução do Acórdão de 14-06-2007 prende-se com a situação de escassez de meios humanos, a importância das funções exercidas pelos adidos de embaixada no âmbito da actual Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia e com a experiência e formação adquiridas pelos referidos adidos.
Alega a entidade requerida (MNE), que o cumprimento dos deveres que sobre ele recaem em resultado da declaração judicial de ineficácia dos actos concursais impediria esta entidade de praticar actos essenciais à manutenção da relação jurídica de emprego com os adidos providos no concurso, situação essa que seria gravemente lesiva do interesse público, atendendo a que a actividade desenvolvida pelos 30 adidos provisoriamente providos é, desde há dois anos, absolutamente determinante para assegurar o contínuo e regular funcionamento dos serviços essenciais do MNE.
Efectivamente, refere o MNE, o quadro actual é de elevada escassez de meios humanos, e o concurso de 2004/2005 foi o primeiro após o concurso de 1998/1999, ou seja, durante seis anos, não ingressaram no MNE novos funcionários. Durante o mesmo período verificou-se, no entanto, a abertura de cerca de sete novas representações diplomáticas, bem como uma multiplicação significativa dos temas da agenda internacional, sem que tivesse havido o necessário e correspondente reforço de meios humanos que permitissem dotar as novas missões de diplomatas em número suficiente. Actualmente, o quadro diplomático do MNE é composto por um universo de 457 diplomatas, repartidos do seguinte modo: 169 diplomatas nos serviços internos e 288 diplomatas nos serviços externos (numa rede de 76 Embaixadas, 61 Consulados Gerais e Consulados e 10 Missões.
Por outro lado, Portugal assume, actualmente, a Presidência do Conselho da União Europeia, desempenhando um papel activo e essencial em várias vertentes - nomeadamente na condução das reuniões do Conselho, na representação do Conselho junto das restantes instituições da União Europeia e na representação internacional do Conselho da União -, as quais exigem um enorme esforço da Administração Pública ern geral e do MNE em particular.
Acresce que os trinta adidos de embaixada que entraram para o quadro diplomático do MNE em 28 de Junho de 2005 são insubstituíveis, uma vez que o trabalho actualmente desempenhado por estes funcionários requer um grau de preparação e conhecimentos que não se obtêm no mercado de trabalho, razão pela qual frequentaram um curso específico com a duração de nove meses, que custou ao erário público cerca de 30.000,00 Euros - complementar à instrução prática que lhes foi ministrada nos serviços onde estiveram então colocados.
Finalmente, para obter uma maior concretização dos argumentos apresentados, o MNE apresenta uma lista de serviços onde estão colocados os 30 funcionários em causa, efectuando uma descrição sumária da relevância da actividade desenvolvida pelas Direcções Gerais e outros serviços nos quais os referidos funcionários exercem presentemente as suas funções (cfr. fls. 1267 e seguintes).
Com base nesta argumentação, e invocando os artigos 175° n° 2 e 163° do CPTA pronuncia-se o MNE no sentido da existência de uma situação de grave lesão para o interesse público na execução do Acórdão do TCA - Sul de 14-07-2007, na parte em que este declarou a ineficácia dos despachos de provimento de adido de embaixada colocados a concurso, publicitados peio Aviso n° 6268/2005.
Isto posto, cumpre desde já aprofundar o conceito de grave lesão do interesse público, começando por observar que não vem invocada a impossibilidade absoluta da execução do Acórdão em causa.
Como escreve Freitas do Amaral, "já o artigo 28° da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo admitia que a Administração pudesse licitamente deixar de executar os acórdãos do Supremo sempre que se desse o caso de (...) grave prejuízo ou embaraço na sua execução. Isto queria dizer que o facto de a sentença implicar a produção de um prejuízo grave tornava lícito o não cumprimento do dever de executar e constituía, assim, uma causa legítima de inexecucão." (cfr. A Execução das Sentenças nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2a ed., p. 132 e seguintes).
Havendo várias concepções sobre esta questão, o autor nota que é sempre tarefa difícil para um tribunal determinar se da execução da sentença resultará ou não grave lesão para o interesse público e refere, em concreto, casos de perturbação da ordem e segurança pública, sublinhando todavia que não é todo e qualquer motivo de segurança que pode constituir uma causa legítima de inexecução (ob. cit., p. 147).
Também o Professor Marcelo Caetano se referia a casos extremos em que a execução poderia provocar perturbações da ordem ou danos irreparáveis em obras ou bens de interesse geral (cfr. Manual... 7a ed., p.817).
No direito estrangeiro, a propósito do conceito em análise, referiam-se situações extremas, como a de existir temor fundado de guerra com potência estrangeira ou perigo de quebra de integridade do território nacional (cfr. a lei espanhola de 1996, in Freitas do Amaral, ob. cit., p. 132).
Não é, portanto, qualquer lesão do interesse público, e muito menos a simples inconveniência, que pode preencher o conceito em causa, sobretudo no actuai sistema constitucional, em que está claramente consagrado o princípio da tutela jurisdicional efectiva em matéria de contencioso administrativo. Isto muito embora se reconheça que os exemplos acima referidos traduzem uma concepção demasiado restritiva que não é acolhida no nosso direito administrativo (cfr. Vieira de Andrade, "A Justiça Administrativa", "Lições", 4a edição, p. 346 e seguintes).
No actual CPTA, o grave prejuízo para o interesse público na execução da sentença continua a constituir causa legítima de inexecução. A doutrina entende, no entanto, que o grave prejuízo para o interesse público só pode ser invocado em situações excepcionais ou situações-limite, o que deve ser verificado caso a caso e de acordo com o princípio da proporcionalidade (cfr. "Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos", Mário Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Almedina, 2007, p. 933).
Ora, no caso concreto, não obstante as razões invocadas pelo MNE, entendemos não se configurar uma situação - limite, pois que a declaração de ineficácia dos despachos de provimento relativos a 30 adidos dificilmente poderia ter esse alcance. Não o tem, uma vez que o próprio Despacho Ministerial refere que o quadro diplomático do MNE é composto por um universo de 457 diplomatas a quem, globalmente, compete assegurar o desempenho de atribuições diplomáticas, consulares e a execução da política, pelo que dificilmente a redução de 30 efectivos poderia revestir-se do carácter excepcional e constituir uma situação - limite.
Como refere o requerente e resulta do mesmo Despacho Ministerial a fls. 1265, o quadro único de pessoal do MNE prevê um total de 468 lugares para o grupo de pessoal da carreira diplomática e, encontrando-se preenchidos 457 lugares, conclui--se pela existência de uma taxa de ocupação do quadro de 97,65%, pelo que se não compreende que possa haver elevada escassez de meios humanos.
Invoca, ainda, o MNE que os 30 referidos funcionários seriam imprescindíveis para a execução das actividades relativas à Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia, referindo grupos de trabalho que sem eles não poderiam ser assegurados, mas sem identificar, designadamente, os aludidos grupos de trabalho e as razões da indisponibilidade absoluta para nelas comparecer pessoal diplomático mais qualificado. Num critério de razoabilidade não se mostra que 30 funcionários da categoria base da carreira diplomática possam ser absolutamente imprescindíveis para a Presidência Portuguesa da União Europeia.
Em suma, e sem necessidade de mais amplas considerações, entendemos não se verificar um caso de grave lesão do interesse público, mas tão somente uma situação ultrapassável de dificuldade ou onerosidade de execução. E não deverá esquecer-se que existe "um alto interesse público em que as decisões jurisdicionais sejam integralmente executadas, visto que nessa execução integral vai consubstanciada a própria realização da justiça, fim essencial do Estado" (cfr. Freitas do Amaral, "A execução ...", página 139).
A tudo isto acresce que, com o devido respeito, discordamos da tese defendida pelo MNE, segundo a qual o acto de nomeação de adidos como secretários de embaixada pressupõe um novo e autónomo juízo de avaliação de funcionários, realizado num procedimento distinto daquele que conduziu ao seu provimento provisório, pelo que ele nunca poderia ser considerado um acto de execução, um efeito lógico ou uma realização concreta, por meios materiais ou jurídicos, de qualquer acto de procedimento concursal anterior.
A nosso ver, o despacho do Sr. Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros de 31-08-2007, ao proceder à nomeação como secretários de embaixada dos 30 adidos de embaixada recrutados ao abrigo do concurso é, claramente, um acto de execução.
Trata-se do prosseguimento da execução indevida do acto suspendendo.
Com efeito, se foi deferida a suspensão de eficácia da lista de candidatos aprovados e excluídos na prova escrita de conhecimentos do Concurso Externo de Ingresso na Carreira Diplomática e declarada a ineficácia dos despachos de provimento dos adidos de embaixada, não se vê como possa proceder-se à nomeação dos adidos como secretários de embaixada sem contrariar o sentido da decisão do acórdão. Não pode concordar-se que estejamos perante urn novo e autónomo juízo de avaliação dos funcionários, mas sim perante um processo de ultrapassagem da situação mediante a nomeação operada pelo aviso n° 6268/2005 (2a série), e ignorando a situação anterior.
Assiste, portanto, razão ao ora requerente, ao sustentar que a nomeação definitiva dos secretários de embaixada efectuada pelo Despacho n° 21055/2007, representando o culminar do procedimento de ingresso na carreira diplomática a que diz respeito o concurso aqui em causa, é um acto de execução indevida do acto suspendendo nos presentes autos, não podendo deixar de ser decretada a sua ineficácia.
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3. Decisão
Em face do exposto, acordam em declarar a ineficácia do despacho do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros de 31 de Agosto de 2007, de nomeação definitiva dos Secretários de Embaixada recrutados no âmbito do concurso a que dizem respeito os presentes autos, e publicado oficialmente pelo Despacho n° 21055/2007, publicado em Diário da República, 2a série, n° 176, de 12 de Setembro de 2007. Custas pela entidade demandada, fixando a taxa de justiça em 8 UC, com redução a metade (art.° 73° - E, n° 1, alínea f) do Cod. Custas Judiciais).
Lisboa, 17-01-2008

António A. C. Cunha