I. RELATÓRIO
1. M........., melhor identificado nos autos, intentou no TAC de Lisboa contra o Ministério da Administração Interna (Serviço de Estrangeiros e Fronteiras) um pedido de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, tendo em vista a sua condenação à prática de acto devido, qual seja, a intimação do requerido a decidir a pretensão por si formulada e a, consequentemente, emitir o seu título de residência ou, caso não se entenda que o objecto foi pedido de deferimento, declarar o deferimento tácito do mesmo, aplicando-se, em qualquer dos casos, uma sanção pecuniária compulsória por cada dia de incumprimento do julgado.
2. O TAC de Lisboa, por sentença datada de 2-4-2023, julgou inobservado o requisito da subsidiariedade que necessariamente inere à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, circunstância que consubstancia uma excepção dilatória inominada, nos termos conjugados dos artigos 109º, nº 1, e 110º, nº 1, ambos do CPTA, e, em consequência, rejeitou liminarmente o requerimento inicial apresentado pelo requerente.
3. Inconformado, o autor/requerente interpôs recurso de apelação para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:
“A) O Tribunal a quo faz um interpretação errada da Lei e ignora a Jurisprudência assente no STA e TCA SUL sobre a idoneidade do presente instrumento legal.
B) A Intimação para Defesa de Direitos, Liberdades e Garantias é o Único instrumento legal adequado para a defesa dos interesses do Requerente os quais estão (sic).
C) É o instrumento legal mais adequado na defesa dos valores constitucionais em jogo.
D) O uso da providência cautelar pela sua precariedade, é incerto no seu desfecho.
E) Depende de uma acção principal que poderá demorar anos e anos.
F) Somado a isso o réu SEF recorre actualmente das providências cautelares.
G) O que aumenta ainda mais a incerteza do requerente.
H) Existe jurisprudência no TCA SUL assente sobre a idoneidade do presente instrumento legal e ainda no STA.
I) Existe desde 2019 uma reversão Jurisprudencial.
J) O requerente vê ameaçada a sua identidade em território nacional o seu emprego, está a pagar impostos e não vê reconhecidos os seus direitos.
K) Especial enfâse para o processo nº 2906/22.7BELSB, de 23-2-2023, e processo nº 3682/22.9BELSB, de 31-3-2023, do TCA SUL.
L) O tribunal a quo não está a acatar a posição do TCA SUL e STA.
M) Estão ultrapassados os prazos legais previstos no artigo 111º, nº 1 do CPTA.
N) Não existe tempo a perder devendo o réu SEF ser devidamente intimado a decidir e a emitir o respectivo título de residência ao autor.
O) Violaram-se os artigos 1º, 2º, 12º, 13º, 15º, 26º, 27º, 36º, 67º e 68º da Constituição da República Portuguesa, e ainda o artigo 109º CPTA e ainda o artigo 88º, nº 2 das Leis nºs 59/17 e 102/17, e ainda artigos 5º, 8º, 10º e 13º, todos do CPA, e ainda artigos 637º e 639º do CPC”.
4. O réu, não obstante para tal notificado, não apresentou contra-alegação.
5. Remetidos os autos a este TCA Sul, foi dado cumprimento ao disposto no artigo 146º do CPTA, tendo o Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste tribunal emitido douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento.
6. Sem vistos aos Exmºs Juízes Adjuntos, atenta a natureza urgente do processo, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR
7. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1, 2 e 3, todos do CPCivil, “ex vi” artigo 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
8. E, tendo em conta as conclusões formuladas pelo recorrente, impõe-se apreciar no presente recurso se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito ao ter julgado inobservado o requisito da subsidiariedade inerente à intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, que se consubstancia numa excepção dilatória inominada, nos termos conjugados dos artigos 109º, nº 1, e 110º, nº 1, ambos do CPTA, e, em consequência, se a rejeição liminar do requerimento inicial apresentado pelo requerente viola os artigos 1º, 2º, 12º, 13º, 15º, 26º, 27º, 36º, 67º e 68º da Constituição da República Portuguesa, o artigo 109º do CPTA, o artigo 88º, nº 2 das Leis nºs 59/17 e 102/17, os artigos 5º, 8º, 10º e 13º, todos do CPA, e ainda artigos 637º e 639º do CPCivil.

III. FUNDAMENTAÇÃO
A – DE FACTO
9. A sentença recorrida considerou assente – sem qualquer reparo – a seguinte factualidade:
i. Em 4-4-2022, o requerente apresentou junto do requerido uma manifestação de interesse ao abrigo do artigo 88º, nº 2 da Lei nº 23/2007, de 4/7 – facto confessado, cfr. artigo 25º do r.i. apresentado;
ii. Em 19-3-2023, o requerente apresentou a juízo o r.i. dos presentes autos de intimação – cfr. comprovativo de entrega junto a fls. 1-2 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido;
iii. Em 21-3-2023, foi proferido despacho, convidando o requerente a “no prazo de 5 dias, vir proceder à substituição da petição para o efeito de requerer a adopção da providência cautelar indicada (ou qualquer outra que a parte entenda como mais adequada), sob pena da rejeição liminar do requerimento inicial apresentado” – cfr. despacho junto a fls. 75 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido;
iv. O requerente não procedeu à substituição da petição apresentada – cfr. requerimento de fls. 79-102 dos autos no SITAF, documento que se dá por integralmente reproduzido.

B – DE DIREITO
10. Como decorre dos autos, a decisão recorrida considerou que não se encontrava preenchido um dos pressupostos de que depende o recurso à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias e, em consequência, convidou o recorrente, ali requerente, a substituir a petição para o efeito de requerer a adopção de providência cautelar. E, não tendo o requerente acedido a tal convite, julgou verificada, nos termos conjugados dos artigos 109º, nº 1, e 110º, nº 1, ambos do CPTA, a excepção dilatória inominada e, em consequência, rejeitou liminarmente o requerimento inicial apresentado pelo requerente.
11. Para tanto, fundamentou tal decisão nos seguintes termos:
“(…)
Significa isto, assim, que ao requerente de dada intimação caberá alegar e demonstrar, por um lado, a indispensabilidade do recurso ao presente meio processual – em termos necessariamente conexionados com a defesa de um direito, liberdade ou garantia, nos termos a que supra se aludiu – e, por outro, a sua subsidiariedade, no sentido de que a tutela peticionada não se compadece com o recurso a qualquer outro tipo de acção de que possa lançar mão, juntamente (ou não) com o competente processo cautelar.
Neste contexto, compulsados os autos e independentemente de qualquer consideração adicional acerca da sua indispensabilidade, resulta evidente para este Tribunal que não se verifica, in concretu, a assinalada subsidiariedade que necessariamente inere à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, atento o carácter absolutamente excepcional que este meio processual encerra, enquanto mecanismo tendente à prolação de uma decisão urgente e definitiva.
Com efeito, o intento que o requerente aqui procura prosseguir – e que, como se viu, consiste primacialmente na obtenção de uma decisão incidente sobre o requerimento a que se alude no ponto 1. da matéria de facto que retro se deu por assente, com a consequente emissão do correlativo título de residência – facilmente poderá ser atingido através da propositura da competente acção administrativa, acompanhada da interposição de processo cautelar tendente à autorização provisória de residência e emissão do respectivo título (cf. artigo 112º, nº 2, alínea d), in fine, do CPTA) até que tal pedido seja decidido, cujos efeitos obviariam às consequências nefastas que aqui invoca e que assaca à pretensa actuação do requerido.
Efectivamente, importa reter que o “normal e desejável é que os processos se desenrolem nos moldes considerados mais adequados ao cabal esclarecimento das questões, o que exige tempo, o tempo necessário à produção da prova e ao exercício do contraditório entre as partes. Não é, por isso, aconselhável abusar dos processos urgentes, em que a celeridade é necessariamente obtida através do sacrifício, em maior ou menor grau, de outros valores, que, quando ponderosas razões de urgência não o exijam, não devem ser postergados. Afigura-se, por isso, justificado recorrer, por norma, aos processos não urgentes, devidamente complementados por um sistema eficaz de atribuição de providências cautelares, efectivamente apto a evitar a constituição de situações irreversíveis ou a emergência de danos de difícil reparação (sobre os processos cautelares, cfr. artigos 112º e segs), e reservar os processos urgentes para situações de verdadeira urgência na obtenção de uma decisão sobre o mérito da causa, que são aquelas para as quais, na verdade, não é possível ou suficiente a utilização de um processo não urgente, ainda que complementado pelo decretamento provisório – se as circunstâncias o justificarem – de providências cautelares” (cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, op. cit., páginas 888 e 889) – orientação que aqui se sufraga integralmente, não vindo invocada qualquer justificação plausível para que este Tribunal da mesma se afaste.
Com efeito, contrariamente ao que argui o requerente, ainda que de forma absolutamente dessubstanciada, não logra este Tribunal compreender porque é que não é possível ou suficiente o decretamento de uma providência cautelar, sendo que, como se disse, se aventa como perfeitamente possível o pedido de uma autorização provisória de residência até que o pedido de autorização seja definitivamente decidido.
Tal entendimento, naturalmente, não pode resultar prejudicado pela circunstância de a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias beneficiar de uma isenção objectiva de custas, como chega a ser ensaiado pelo requerente (cf. artigos 20º e 21º do seu requerimento de fls. 79-102 do processo electrónico), sendo que à parte sempre assistirá a possibilidade de solicitar apoio judiciário junto das autoridades administrativas competentes tendo em vista a propositura de uma acção administrativa (e eventual interposição de processo cautelar), conquanto a sua situação económico-financeira assim o permita, à luz das regras aplicáveis.
Em face do exposto, resulta, assim, manifesto que a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não se afigura, na situação sub judice, subsidiária face aos demais meios processuais, circunstância que impõe a rejeição liminar do r.i. apresentado, o que se julga de seguida, sem necessidade de maiores desenvolvimentos”.
12. É exactamente contra este entendimento que o recorrente não se conforma, sustentando que a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é o único meio adequado a tutelar a sua situação, já que o uso da providência cautelar pela sua precariedade é incerto no seu desfecho e depende de uma acção principal que poderá demorar anos.
Vejamos se lhe assiste razão.
13. Dispõe o artigo 109º, nº 1 do CPTA (na redacção dada pela Lei nº 118/2019, de 17/9), referindo-se aos pressupostos do pedido de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, o seguinte:
“A intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar”.
14. Como decorre da citada disposição legal, a utilização deste mecanismo processual depende dos seguintes pressupostos (para além da necessidade de o pedido se referir à imposição de uma conduta positiva ou negativa):
a) que a necessidade da emissão urgente duma decisão de mérito é indispensável para protecção de um direito, liberdade ou garantia (indispensabilidade de uma decisão de mérito); e,
b) que não seja possível ou suficiente o decretamento duma providência cautelar no âmbito de uma acção administrativa normal (impossibilidade ou insuficiência do decretamento de uma providência cautelar no âmbito de uma acção administrativa, isto é, o requisito da subsidiariedade).
15. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, no seu “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2017, 4ª Edição, em anotação ao artigo 109º, a págs. 882 e 883, explicam o modo de funcionamento deste meio processual nos seguintes termos:
“(…) o nº 1 faz depender a concessão da intimação do preenchimento de requisitos formulados em termos intencionalmente restritivos e o primeiro deles diz respeito à qualificação das situações jurídicas que são passíveis de ser tuteladas através da intimação: de acordo com o sentido literal do preceito, para que a intimação possa ser utilizada, é necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e que a adopção da conduta pretendida seja apta a assegurar esse exercício.
À partida, o preenchimento deste requisito pressupõe que o requerente concretize na petição os seguintes aspectos: a existência de uma situação jurídica individualizada que caracterize um direito, liberdade e garantia, cujo conteúdo normativo se encontre suficientemente concretizado na CRP ou na lei para ser jurisdicionalmente exigível por esta via processual; e a ocorrência de uma situação, no caso concreto, de ameaça do direito, liberdade e garantia em causa, que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação. Não releva, por isso, a mera invocação genérica de um direito, liberdade ou garantia: impõe-se a descrição de uma situação factual de ofensa ou preterição do direito fundamental que possa justificar, à partida, ao menos numa análise perfunctória de aparência do direito, que o tribunal venha a intimar a Administração, através de um processo célere e expedito, a adoptar uma conduta (positiva ou negativa) que permita assegurar o exercício em tempo útil desse direito”.
16. E, mais à frente, continuam os mesmos autores:
“(…) Só quando, no caso concreto, se verifique que a utilização das vias não urgentes de tutela não é possível ou suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito, liberdade ou garantia é que deve entrar em cena o processo de intimação.
O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é, assim, instituído como um meio subsidiário de tutela, vocacionado para intervir como uma válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas, nas situações – e apenas nessas – em que as outras formas de processo do contencioso administrativo não se revelem aptas a assegurar a protecção efectiva de direitos, liberdades e garantias.
A opção afigura-se compreensível, não parecendo, na verdade, que o âmbito de intervenção desta forma de processo esteja configurado em moldes excessivamente restritivos.
(…)
Com efeito, importa ter presente que o normal e desejável é que os processos se desenrolem nos moldes considerados mais adequados ao cabal esclarecimento das questões, o que exige tempo, o tempo necessário à produção da prova e ao exercício do contraditório entre as partes. Não é, por isso, aconselhável abusar dos processos urgentes, em que a celeridade é necessariamente obtida através do sacrifício, em maior ou menor grau, de outros valores, que, quando ponderosas razões de urgência não o exijam, não devem ser postergados. Afigura-se, por isso, justificado recorrer, por norma, aos processos não urgentes (...) e reservar os processos urgentes para situações de verdadeira urgência na obtenção de uma decisão sobre o mérito da causa, que são aquelas para as quais, na verdade, não é possível ou suficiente a utilização de um processo não urgente, ainda que complementado pelo decretamento provisório – se as circunstâncias o justificarem – de providências cautelares. (…)
Cumpre, porém, notar que o sentido do preceito é o de afirmar a existência, (…) de uma relação genérica de subsidiariedade entre este processo e os processos não urgentes que seguem a forma da acção administrativa”.
17. E, a rematar, concluem os mesmos autores, na obra citada, a págs. 890 e 891:
“Pelo contrário, o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias há de ser chamado a intervir em situações que não possam ser acauteladas deste modo, porque é urgente a obtenção de uma pronúncia definitiva sobre o mérito da causa. Retomem-se as situações paradigmáticas em que está em causa a obtenção da autorização para a realização de uma manifestação, por ocasião da deslocação a Portugal, em data próxima, de uma personalidade estrangeira, ou a concessão de tempos de antena numa campanha eleitoral que está em curso ou vai começar em breve. (…) O que em situações deste tipo é necessário, é obter, em tempo útil e, por isso, com carácter de urgência, uma decisão definitiva sobre a questão de fundo: a questão tem de ser definitivamente decidida de imediato, não se compadecendo com uma definição cautelar”.
18. Ora, face ao exposto, podemos concluir que os requisitos de que depende a utilização da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias – e que acima enunciámos – se reconduzem, na prática, aos seguintes critérios:
a) o juiz do processo principal (não urgente) não chegaria a tempo de ditar a justiça que a situação requeria, isto é, para protecção de um direito, liberdade ou garantia; e,
b) o juiz da causa cautelar, caso ditasse a justiça para aquela situação, teria antecipado ilegitimamente a decisão de mérito.
19. Assim caracterizados os requisitos ou pressupostos deste meio processual, cumpre realçar que não nos encontramos no domínio da tutela cautelar ou provisória visto que o pedido de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias visa proporcionar uma tutela principal, permitindo que o autor obtenha, em tempo útil e por isso com carácter de urgência, uma pronúncia definitiva sobre a relação jurídico-administrativa em questão, formando-se sobre aquela pretensão/pedido caso julgado material.
20. Tendo presentes estes considerandos, verifica-se que no caso dos autos a decisão recorrida afirmou, de forma manifesta, que não se verificava o primeiro dos requisitos acima enunciados – e que vimos constituir condição para a utilização da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias –, ou seja, a indispensabilidade de uma emissão urgente da decisão de mérito. E, acrescentamos nós, com inteira razão.
21. O requerente, e ora recorrente, afirma que tem direito a que a entidade requerida decida a pretensão por si formulada em 4-4-2022 e, consequentemente, emita o seu título de residência, e que se verifica uma violação desse direito, por já ter sido ultrapassado o prazo legal para o processamento do seu pedido, o que, por si só, justifica o direito de recorrer ao presente processo de intimação.
Contudo, não lhe assiste razão.
22. Com efeito, está em causa a alegada omissão do SEF em apreciar o pedido de autorização de residência formulado pelo recorrente e, segundo este alega, emitir a correspectiva autorização. Porém, é patente que o recorrente não deu satisfação ao ónus de alegação e de prova que lhe estava cometido, de acordo com as regras gerais do ónus da prova, no sentido de demonstrar a imprescindibilidade do recurso ao presente meio processual, por não ser possível, em tempo útil, o recurso a uma acção administrativa de condenação à prática do acto devido, complementada com um pedido cautelar.
23. Percorrendo novamente quer o requerimento inicial, quer a alegação de recurso, constata-se que o requerente/recorrente não alega um único facto concreto do qual resulte que, pela circunstância da sua pretensão ser apreciada no âmbito da acção administrativa e, portanto, de uma decisão final com trânsito em julgado numa tal acção poder demorar, pelo menos – atendendo aos prazos previstos para a sua tramitação e à possibilidade de recurso jurisdicional – vários meses, tal circunstância seja susceptível de retirar utilidade à apreciação do seu pedido de autorização de residência que só nessa data seja efectuado.
24. Com efeito, o requerente/recorrente não alegou – e, consequentemente, não provou – que, caso a decisão de mérito não fosse proferida num processo de natureza urgente, haveria (a) uma perda irreversível de faculdades de exercício desse direito (o direito a residir em Portugal), e (b) uma qualquer situação de carência pessoal ou familiar em que estivesse em causa a imediata e directa sobrevivência pessoal de alguém. O recorrente limitou-se a alegar está a fazer descontos e a pagar impostos desde 2022 em território nacional, não tem a sua identidade reconhecida em Portugal, tem o seu trabalho em risco, pelo que estar a propor outro tipo de acção não tem qualquer sentido e, pior, vem aumentar o sofrimento do autor, sendo certo que este, não tem só deveres, mas também direitos e aplicáveis por via do artigo 15º da CRP.
25. De tudo quanto se afirmou, resulta inequívoco que o requerente/recorrente não alegou – e também não alega no presente recurso – um único facto concreto que permita concluir que o invocado direito a obter a autorização de residência não terá utilidade caso só venha a ser concedido mediante uma decisão a proferir em acção administrativa, eventualmente cumulada com um pedido de natureza cautelar, isto é, que estas acções não são suficientes para assegurar o exercício em tempo útil desse direito. Ou, dito por outras palavras, o requerente/recorrente não invoca qualquer facto concreto do qual resulte que, pela circunstância da sua pretensão vir apenas a ser apreciada no âmbito duma acção administrativa, ficará sem qualquer utilidade a eventual condenação dos réus que aí possa vir a ocorrer, de deferimento do pedido de autorização de residência oportunamente formulado.
26. A inadequação do meio processual “intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias” decorre ainda da possibilidade da acção administrativa poder ser acompanhada de um pedido de decretamento de providência cautelar, pois tal como salientou a sentença recorrida, o decretamento de uma providência cautelar que intime a entidade requerida a emitir um título de residência provisório mostra-se suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, dos direitos que o recorrente invoca, além de não esgotar o objecto da acção principal.
27. Deste modo, bem andou a decisão recorrida ao entender que a questão para a qual era solicitada tutela não podia ser resolvida através do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, visto que não vinha invocada qualquer situação concreta de urgência a exigir uma decisão de fundo no âmbito desse processo.
28. Conclui-se, assim, que a decisão recorrida não violou o disposto nos artigos 1º, 2º, 12º, 13º, 15º, 26º, 27º, 36º, 67º e 68º da CRP, no artigo 109º CPTA, no artigo 88º, nº 2 das Leis nºs 59/17 e 102/17, nos artigos 5º, 8º, 10º e 13º, todos do CPA, e ainda nos artigos 637º e 639º do CPCivil, ao julgar manifesta a inexistência de um dos pressupostos necessários para a admissibilidade do pedido de intimação (vd., no mesmo sentido, os acórdãos deste TCA Sul de 18-11-2021, proferido no âmbito do processo nº 907/21.1 BELSB, e de 6-10-2022, proferido no âmbito do processo nº 1749/22.2BELSB, e de 25-5-2023, proferido no âmbito do processo nº 140/23.8BESNT, que relatámos, entre muitos outros).

IV. DECISÃO
29. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
30. Sem custas, por isenção.