| Decisão Texto Integral: | A Exma. Senhora Conservadora da 2ª Conservatória do Registo Predial de Loures, com os sinais nos autos, inconformada com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Loures intimando à passagem de certidão “(..) que contenha a fundamentação da sua decisão de considerar que os documentos apresentados no âmbito do Processo pré-registral não possibilitam a efectivação do registo relativamente ao prédio descrito ... sob o nº 00577 da freguesia de Camarate (..)”, dela vem recorrer formulando as seguintes conclusões:
1. Em face da posição assumida pelas partes e documentos juntos, entende-se que deve ser alterada a decisão sobre a matéria de facto, quanto aos pontos l e 2, sugerindo-se que passem a ter a seguinte redacção:
"l - Em 21 de Novembro de 2003, a aqui Requerente entregou na 2.ª Conservatória do Registo Predial de Loures, escrituras públicas e outros documentos, para estudo no âmbito do designado "Pré-Registral";
2 - Referentes ao prédio descrito sob o n.° 00577, da freguesia de Camarate".
2. Concluiu-se, e bem, na douta sentença recorrida que a requerente, aqui recorrida, não é parte legítima na presente demanda. Apesar disso, entendeu-se que era de aplicar a disciplina do n.° 3 do art. 288° do CPC e de conhecer de mérito.
3. Sucede que no caso a ilegitimidade da recorrida tem como consequência incontornável a absolvição da instância da recorrente.
4. Isto porque a norma em causa não pode ser objecto de aplicação ao caso em apreço ou em qualquer outro, em que se conclua que quem propõe a acção é parte ilegítima pelo facto de que quem devia lá estar como sujeito activo não era ela, mas sim outra pessoa.
5. Com efeito, na primeira parte daquela norma diz-se, certamente por razões de economia processual, que a simples ocorrência de uma excepção dilatória não suprida não conduz necessariamente à absolvição da instância. Na segunda parte, esclarece-se em que condições é que tal ocorrência não conduz àquele efeito, ou seja, quando o pressuposto em falta se destine a tutelar o interesse de uma das partes e a decisão de mérito a proferir imediatamente seja inteiramente favorável a essa parte.
6. Ora, numa acção proposta por A contra B em que se conclua que o A é parte ilegítima no pleito porque quem devia estar em seu lugar era C, antes de mais, não há qualquer pressuposto em falta que se destine a tutelar o interesse de A, pela simples razão de este não poder ter qualquer interesse no processo. Em segundo lugar, não poderá proferir-se qualquer decisão de mérito favorável ao A, dada a sua ilegitimidade e a já referida falta de interesse. Nem, obviamente, qualquer decisão de mérito favorável ao C, por este não estar na acção, nem sequer poder ser chamado a intervir pelas regras do processo.
7. Do que se conclui que na situação descrita, que é aquela que se verifica na hipótese dos autos, a ilegitimidade activa só pode conduzir à absolvição da instância, não podendo haver lugar para qualquer decisão de mérito.
8. O designado "Pré-registral" não se encontra previsto nem regulado na lei, correspondendo a uma simples prática, que por vezes se faculta, para uma primeira análise de documentos com vista a aconselhar, ou não, a apresentação do pedido do registo a que se destinam.
9. Mas a entrega de documentos para aquele efeito não dá origem a qualquer processo ou prática de actos administrativos, até pelo facto de dos mesmos não resultarem efeitos jurídicos para quem quer que seja.
10. Com efeito, os actos, designadamente informações, prestados no âmbito do "Pré-registral" não constituem actos administrativos, por não serem praticados no exercício de um poder público, que tenha por objecto a produção de efeitos jurídicos num caso concreto.
11. Os actos do "Pré-registral" são, assim, irrelevantes no mundo do direito, por não constituírem uma estatuição autoritária, um comando jurídico vinculativo, positivo ou negativo, que produza, por si só, mesmo perante terceiros, quaisquer os efeitos jurídicos.
12. Acresce que os actos praticados por um Conservador do Registo Predial, no próprio âmbito do Código de Registo Predial, também não são actos administrativos, mas antes actos que se inserem no âmbito do direito privado, tendo uma natureza jurisdicional ou para-judicial, pois que têm por finalidade titular e publicitar, de um modo autêntico e juridicamente eficaz, os direitos individuais das pessoas singulares e colectivas, pelo que a eles não se aplica o Código do Procedimento Administrativo, que apenas tem aplicação aos actos administrativos.
13. A pretensão da requerente, é, pois, manifestamente injustificada, por não ter qualquer cobertura na lei e claramente desnecessária, na medida em que a requerente pode perfeitamente ser informada ou esclarecida sem ser por escrito, como, de resto, sucede com os restantes cidadãos que entram em contacto com os Serviços dos Registos, por toda a parte no País.
14. Aliás, não parece que a forma regra de prestação de informações seguida no âmbito da Administração Pública seja a forma escrita, pois é da experiência comum que essa forma é a verbal, basta para tanto percorrer os variados serviços públicos, desde as Repartições de Finanças à Caixa Geral de Aposentações, para se constatar essa realidade.
15. De resto, nem se compreenderia muito bem por que é que um Conservador do Registo Predial antes de um pedido de registo ser formulado na Conservatória, na fase do "Pré-registral", se deva pronunciar sobre ele por escrito, sabendo-se que depois o terá de fazer no âmbito da tramitação registrai, com o inconveniente de eventualmente ter de mudar de opinião em face de um melhor estudo da questão, o que não seria de fácil aceitação da parte interessada.
16. Finalmente a parte decisória da douta sentença não se entende por duas ordens de razões: a primeira é a de não se saber quem é o destinatário do documento escrito que se pretende ver emitido; a segunda prende-se com o facto de se mandar passar uma certidão de uma decisão, o que suporia existir um processo e uma decisão escrita e que no caso não existe, como decorre claramente de tudo quanto ficou dito.
17. Daí que não havendo processo nem decisão escrita não será rigoroso ordenar-se a passagem de certidão, que pressupõe a existência de documento escrito, parecendo mais adequado falar-se da prestação de uma informação escrita. A decisão recorrida violou, assim, o disposto nos artigos 288°, 510° e 511° do CPC, 89o/l/d do CPTA, 6°A, 7°, 120° e 124° do CPA e 383° a 385° do CC, entre outros.
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A Recorrida contra-alegou, concluindo como segue:
1. A Recorrida formulou um pedido, junto da Senhora Conservadora da 2.a Conservatória do Registo Predial de Loures, que deu origem a um processo de Estudo e Organização do Processo Pré-Registral da descrição n.° 00577, da freguesia de Camarate, com o n.° de entrada 1443, tendo-se conferido, assim, à aqui Recorrida a possibilidade de a qualquer momento pedir informações sobre o estado do seu processo Pré-registral e identificar os documentos entregues para posterior levantamento ou rectificação dos mesmos.
2. O acto de emissão de um recibo de entrada não poderá ser encarado como uma simples prática interna desencadeada pelas Conservatórias, sob pena de se violar os direitos dos requerentes daqueles mesmos actos.
3. Consideramos que a douta sentença recorrida decidiu bem e não merece qualquer censura, quando considerou assente que a aqui Recorrida "...foi a requisitante do pedido cuja entrada foi registada sob o n.°... apresentado na 2ª Conservatória...".
4. Deste modo discorda-se, salvo o devido respeito, da sugestão feita pela Recorrente para que os pontos n°s 1 e 2 da decisão da matéria de facto constante da douta sentença recorrida passem a ter a redacção melhor indicada nas alegações de recurso apresentadas, devendo, antes, manter-se o dado como assente na sentença recorrida.
5. Como consta dos autos a aqui Recorrida, já havia admitido que no âmbito do pedido pré-registral por si formulado, actuou em nome do seu Constituinte e não a titulo pessoal.
6. Os advogados não carecem de procuração para requerer o registo nos termos da alínea b) do n.° 2 do art.° 39.° do Código do Registo Predial, pelo que, por maioria de razão, não carecem daquela no âmbito da actividade pré-registral, e, salvo melhor entendimento, se têm legitimidade para requerer o registo e o pré-registo também têm legitimidade para os impugnar.
7. E parece isento de dúvidas de que estando a aqui Recorrida a exercer um mandato no âmbito do exercício da advocacia, é considerada interessada nos termos do n.° 1 do art.° 147º-C do Código do Registo Predial, revertendo a procedência da acção em beneficio do Constituinte da aqui Recorrida.
8. Foi nestes termos que a Douta sentença recorrida veio a proferir decisão de mérito, pois refere que apesar de "... não se possuir sequer a identificação do constituinte da Requerente....se dispõe da identificação do prédio, concretamente do número da sua descrição no registo predial".
9. Por tudo o acima dito não faz sentido, salvo o devido respeito, que como é referido pela Recorrente se tenha proferido decisão "... em benefício de alguém que não este no processo, nele não podia sequer ser chamado a intervir, nem tão pouco identificado este no mesmo processo."
10. Não se concorda com a Recorrente, salvo o devido respeito, quando considera que "... a entrega de documentos para aquele efeito não dá origem a qualquer processo ou prática de actos administrativos, até pelo facto de dos mesmos não resultarem efeitos jurídicos para quem quer que seja. Efeitos esses que são pressuposto de qualquer acto administrativo..."
11. Como não se concorda quando no ponto 28 das doutas alegações a Recorrente volta a afirmar que "Os actos do Pré-registral são, assim, irrelevantes no mundo do direito, por não constituírem uma estatuição autoritária, um comando jurídico vinculativo, positivo ou negativo, que produza, por si só, mesmo perante terceiros, quaisquer efeitos jurídicos."
12. Tais actos são susceptíveis de afectar direitos ou interesses legalmente protegidos, como efectivamente se verificou, pois a aqui Recorrida, malogrados diversos contactos pessoais e telefónicos com a 2.ª Conservatória do Registo Predial de Loures, durante 17 meses, para obtenção de qualquer informação sobre o estado do dito processo "Pré-registral, só após carta de 8 de Abril de
2005 foi notificada do Ofício nos autos melhor identificado. Os referidos 17 meses lesaram os interesses legalmente protegidos da Recorrida, no exercício da sua profissão, e dos seus Constituintes. Segundo aquele raciocínio, a Recorrente poderia reter os documentos por diversos meses ou anos, sem que tal facto pudesse afectar "em abstracto" quem quer que fosse.
13. Aliás como tão claramente é referido na douta sentença recorrida "...Não se desconhece que ...os actos de registo típicos não se ajustam à qualificação de acto administrativo nos termos do Código do Procedimento Administrativo, como se pode ler, entre outros, no Parecer da PGR n.° 621996, de 28.5.98, publicado no DR, II Série, n.° 246, de 24.10.98, pág. 14960. Como se salienta no mesmo parecer, ...dificilmente se poderia retirar da caracterização dos actos de registo uma eventual conclusão no sentido de os conservadores não se integrarem na Administração Pública para os efeitos do artigo 2° do Código do Procedimento Administrativo nem deverem respeitar os
princípios gerais da actividade administrativa definidos neste diploma, e que, segundo o n° 5 daquele preceito, são aplicáveis a toda e qualquer actuação da Administração Pública." É quanto nos parece suficiente para enquadrar a actividade do pré-registral, ou seja, as relações dos particulares com as conservatórias, no âmbito do pré-registral estão sujeitas aos princípios gerais da actividade administrativa previstos nos art°s 3º a 12.° do CPA, sendo, nesta medida, a relação material controvertida, uma relação jurídica administrativa.''
14. E a ser assim, nunca a Ex.ma Senhora Conservadora da 2.a Conservatória do Registo Predial de Loures, Recorrente nestes autos, se poderia recusar a dar resposta por escrito, nem deixar de fundamentar a sua decisão quanto ao requerimento entregue, sob pena de violação dos artigos artigos 6.° A., 7.° e 124.° do Código do Procedimento Administrativo, bem como o art.° 268.° da
Constituição da República Portuguesa, que explicitam de forma dará o princípio da boa fé, o principio da colaboração da Administração com os particulares e o dever de fundamentação;
15. A pretensão da Recorrida tem cobertura legal, como se afirmou, peto que se discorda, mais uma vez e, salvo o devido respeito, da afirmação efectuada no douto Recurso em que é dito que a pretensão da Requerente é "... manifestamente injustificada, por não ter qualquer cobertura na lei e claramente
desnecessária, na medida em que a requerente pode perfeitamente ser informada ou esclarecida sem ser por escrito..."
16. A Douta sentença recorrida não violou, salvo melhor entendimento, qualquer disposição legal pelo que deverá ser mantida integralmente.
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O EMMP junto deste Tribunal Central Administrativo Sul emitiu parecer no sentido que se transcreve:
“(..)
O magistrado do Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos dos art°s 146° n° l e 147° do CPTA, vem, no processo acima identificado, requerer a junção do parecer que segue:
Entende-se não merecer censura a sentença recorrida.
Considera-se quanto às excepções invocadas da ilegitimidade activa e da ilegitimidade da agravante serem improcedentes, no essencial, em consonância com as contra-alegações da entidade agravada.
No respeitante à questão de fundo, decorre, na realidade, não serem facultadas apresentação dos documentos solicitados num pré registrai, trata-se de facto de actividade informal não regulado no Código do Registo Predial, mas dever-se porém, respeitar os princípios gerais da actividade administrativa regulados no
CPA e nessa medida constituir uma relação jurídica administrativa, como, aliás, consta da sentença recorrida.
Mesmo a não constituir a informação solicitada acto administrativo e tratar-se não de uma notificação completa de um acto administrativo, mas, decorrer da aplicação do princípio jurisdicional efectiva consagrado no art° 2° do CPTA.
Entende-se ,assim , sido feita correcta aplicação do direito pela sentença recorrida e desse modo, dever manter-se. (..).
***
Com substituição legal de vistos pelas competentes cópias entregues aos Exmos. Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – artºs. 36º nºs. 1 e 2 CPTA e 707º nº 2 CPC, ex vi artº 140º CPTA.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte factualidade:
1. A requerente foi a requisitante do pedido cuja entrada foi registada sob o n.° 1443, apresentado na 2ª Conservatória do Registo Predial de Loures, no dia 21.11.2003, "(..) para Estudo e Organização do Processo Pré-Registral (..)", tendo aí entregue vários documentos, na qualidade de advogada - cfr. docs. de fls. 4 e 6 dos autos;
2. O mencionado processo pré-registral refere-se ao prédio descrito sob o n.° 00577, da freguesia de Camarate - (admitido por acordo);
3. Através do ofício n.° 1957 de 19.4.05, dirigido à requerente, a Srª Conservadora da 2ª Conservatória do Registo Predial de Loures informa que "(..) os documentos apresentados não possibilitam a efectuação do registo, pelo que deverá proceder ao seu levantamento (..)" - cfr. doc. de fls. 5 dos autos;
4. Através de carta registada em 3.5.05, a requerente solicita à ora requerida a indicação das razões de facto e de direito que impedem que os documentos apresentados possibilitem a efectivação do
registo - cfr. docs. de fls. 6, 7 e 8 dos autos;
5. Os presentes autos foram apresentados em juízo em 3.6.05 - cfr. doc. de fls. l dos autos;
6. Até à data da apresentação em juízo da p.i., a requerente não obteve qualquer resposta ao pedido por si formulado em 3.5.05 - (admitido por acordo).
DO DIREITO
Vem assacada a sentença de incorrer nos seguintes vícios:
I. violação primária de direito probatório por erro na fixação dos factos dos pontos 1 e 2 do probatório ............. ítem 1 das conclusões de recurso;
II. violação primária de direito adjectivo por erro de qualificação em sede de legitimidade activa ............................... ítens 2 a 7 das conclusões de recurso;
III. violação primária de lei substantiva por erro de julgamento em matéria de natureza da actividade registal .......................................................... ítens 8 a 17 das conclusões.
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A sentença recorrida deferiu a intimação para obtenção de certidão “(..) que contenha a fundamentação da sua decisão de considerar que os documentos apresentados no âmbito do Processo pré-registral não possibilitam a efectivação do registo relativamente ao prédio descrito ... sob o nº 00577 da freguesia de Camarate (..)”, alinhando as considerações que de seguida se transcrevem, mediante sublinhado das que de sobremodo importam ao objecto do recurso:
“(..)
DA EXCEPÇÃO DE ILEGITIMIDADE ACTIVA
A ora requerente admite que actuou no âmbito do pedido pré-registral por si formulado, em nome de um seu constituinte, pelo que não actuou a título pessoal, como bem refere a requerida.
Os advogados não carecem de procuração para pedir os actos de registo (art.° 39º do CR Predial na redacção do DL n.° 533/99, de 11.12) pelo que, por maioria de razão, não carecem da mesma no âmbito da actividade pré-registral.
A ora requerente foi a requisitante do pedido pré-registral, apresentado em 21.11.2003 (facto provado n.° 1) e a destinatária da comunicação de 19.4.2005 (facto provado n.° 2) da Srª Conservadora, ora requerida.
Contudo, não sendo a titular da relação material controvertida, não é parte legítima, como bem salienta a requerida.
Vejamos se a única consequência necessária é a absolvição da instância, ou se é de aplicar o disposto na segunda parte do n.° 3 do art.° 288 do CPC aplicável ex vi do art.° 1º do CPTA, apreciando-se do mérito da causa, apesar da verificação da excepção de ilegitimidade.
Propende-se para a aplicação, neste caso, do regime da segunda parte do n.° 3 do art.° 288 do CPC, apesar de não se possuir sequer a identificação do constituinte da Requerente, pois que se dispõe da identificação do prédio, concretamente do número da sua descrição no registo predial.
Assim sendo, a circunstância de se conhecer a identidade do prédio aliada aos efeitos do caso julgado relativamente à requerida, são suficientes para justificar uma pronúncia de mérito, para tutela dos interesses em litígio, não se correndo o risco de emitir pronúncia judicial não vinculativa da situação material controvertida.
Acrescenta-se que a circunstância de se tratar de processo isento de custas também foi tida em conta na opção tomada.
(..)
DO MÉRITO DA CAUSA
Alega a requerente que foram ofendidos princípios gerais da actividade administrativa, concretamente, o dever de fundamentação das decisões, por não lhe terem sido reveladas as razões porque os
documentos entregues para estudo e organização de um processo pré-registral, não foram considerados de molde a possibilitar a realização de um registo relativamente ao prédio descrito 2.a Conservatória do Registo Predial de Loures, sob o n.° 00577, da freguesia de Camarate.
Por seu lado, a requerida vem dizer que não existe qualquer norma no Código do Registo Predial que regule o processo pré-registral, tratando-se este de actividade informal. Acrescenta que a apresentação de documentos num pré-registral não dá origem a qualquer procedimento pelo que não existe suporte legal para a emissão de despacho escrito nem requerimento, processo ou papel onde tal despacho devesse ser exarado.
Assim, apenas no momento do levantamento da documentação, na sequência da comunicação referida no facto provado n.° 3, a requerente ouviria as razões da avaliação da documentação como insuficiente ou inidónea à realização do registo.
Por fim, refere, ainda, que só com a apresentação da requisição de registo, poderá a requerente conhecer, por escrito, das razões de uma recusa do mesmo.
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Vejamos, então, em primeiro lugar, o enquadramento legal da actividade pré-registral.
Com efeito, não se refere o Código do Registo Predial a quaisquer decisões dos conservadores nesta matéria, de onde se conclui que o processo pré-registral não está subordinado a quaisquer regras do
mencionado Código.
No retirar-se daí que se trata de actividade informal, não regulada por lei, já se não acompanha a requerida.
Não se desconhece que “(..) os actos de registo típicos não se ajustam à qualificação de "acto administrativo" nos termos do Código do Procedimento Administrativo (..)”, como se pode ler, entre outros, no Parecer da PGR n.° 621996, de 28.5.98, publicado no DR, II Série, n.° 246, de 24.10.98, pág. 14960.
Como se salienta no mesmo parecer, “(..) dificilmente se poderia retirar da caracterização dos actos de registo uma eventual conclusão no sentido de os conservadores não se integrarem na Administração Pública para os efeitos do artigo 2° do Código do Procedimento Administrativo nem deverem respeitar os princípios gerais da actividade administrativa definidos neste diploma, e que, segundo o n° 5 daquele preceito, "são aplicáveis a toda e qualquer actuação da Administração Pública (..)”.
É quanto nos parece suficiente para enquadrar a actividade do pré-registral, ou seja, as relações dos particulares com as conservatórias, no âmbito do pré-registral estão sujeitas aos princípios gerais da actividade administrativa previstos nos art°s 3º a 12° do CPA, sendo, nesta medida, a relação material controvertida, uma relação jurídica administrativa.
Importa salientar esta distinção entre actividade pré-registral e actividade registral porquanto relativamente aos litígios emergentes desta última são competentes os tribunais judiciais, cfr. art° 131 do CR Predial.
Partindo da consideração de que são aplicáveis os princípios gerais da actividade administrativa à actividade pré-registral, vejamos da conformidade da actuação da requerida com os mesmos.
Recordando, na situação em apreço, foram apresentados documentos com vista ao estudo dos mesmos por parte da Sr.a Conservadora, por forma a habilitar a apresentante com uma informação àcerca da viabilidade do registo a apresentar.
Tendo a Srª. Conservadora entendido que tais documentos não possibilitavam o registo, importa saber se é exigível que revele, por escrito, as razões desse seu juízo de avaliação.
Adianta-se, desde já, que se considera existir tal dever no âmbito do dever de informar, o qual se constitui no momento em que é registada uma entrada de um pré-registral.
Tal dever decorre de vários princípios, desde logo, o da boa fé, o qual deve ter em consideração o objectivo a alcançar com a actuação empreendida pelo particular, sendo o que melhor se coaduna com autilização da forma escrita, como forma regra, utilizada na actividade administrativa bem como a regra de que a administração é responsável pelas informações escritas prestadas aos particulares e de que os particulares têm o direito de participação na formação das decisões.
De resto, decorre até das regras do senso comum, a necessidade de revelar aos particulares interessados ou seus representantes, de forma clara e concreta quais os reais obstáculos à realização do acto de registo pretendido bem como indicar a forma de os remover.
De outra forma não poderiam comprovar que a avaliação fora efectuada e os termos em que a mesma decorreu.
É certo que o conteúdo desta informação a prestar pelos senhores conservadores, não é um acto administrativo, pelo que só com a apresentação da requisição de registo e respectiva decisão de recusa
ou indeferimento liminar poderá o particular usar os meios impugnatórios administrativos e judiciais mas tal não significa que tais informações não produzam quaisquer efeitos jurídicos, pois que, como vimos, decorre do n.° 2 do art.° 7.° do CPA o princípio de responsabilidade por informações falsas prestadas.
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Por fim, cabe uma palavra acerca da adequação da presente forma de processo, tendo em conta que não estamos perante uma notificação incompleta de um acto administrativo (1) - (1) A comunicação a que se refere o facto provado n.° 3 não é a notificação de um acto administrativo, pois a decisão da requerida não se pode subsumir ao conceito de acto administrativo contido no art.° 120 do CPA - a que se aplica o n.° 2 do art.° 60 do CPTA - nem tão pouco perante o exercício do direito à informação procedimental (art.° 61º e segts. do CPA) ou acesso a arquivos administrativos (art.° 65º do CPA), logo, o juízo de adequação desta forma de processo não decorre da aplicação directa do art.° 104º do CPTA mas sim da aplicação do princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado no art.° 2.° do CPTA. (..)”
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1. fixação da matéria de facto
Na elaboração da sentença “(..) é questão de facto tudo o que tende a apurar quaisquer ocorrências da vida real, quaisquer eventos materiais e concretos, quaisquer mudanças operadas no mundo exterior (..) é questão de direito tudo o que respeite à interpretação e aplicação da lei (..) há matéria de direito sempre que, para se chegar a uma solução, se torna necessário recorrer a uma disposição legal, ainda que se trate únicamente de fixar a interpretação duma simples palavra da lei; há matéria de facto quando o apuramento das realidades se faz todo à margem da aplicação directa da lei, isto é, quando se trata de averiguar factos cuja existência ou não existência não depende da interpretação a dar a nenhuma norma jurídica (..)” (1).
Continuando a citar a Doutrina, “(..) São ainda de equiparar aos factos os juízos que contenham subsunção a um conceito jurídico geralmente conhecido; por outras palavras, os que, contendo a enunciação do facto pelos próprios caracteres gerais da lei, sejam de uso corrente na linguagem comum, como “pagar”, “emprestar”, “vender”, “dar em penhor”, etc. (..) desde que as partes não disputem sobre eles (..) [e] quando não constituam o próprio objecto do quesito (..) isto é, desde que não constituam objecto directo da acção.
Vê-se daqui que a linha divisória entre facto e direito não tem carácter fixo, dependendo e considerável medida não só da estrutura da norma, como dos termos da causa; o que é facto ou juízo de facto num caso, poderá ser direito ou juízo de direito noutro (..)” (2).
Os pontos 1 e 2 do probatório da sentença sob recurso têm fundamento documental e o acordo das partes, motivação indicada expressamente na sequência dos respectivos pontos, que no caso dos pontos 1. e 2. são os documentos juntos a fls. 4 e 6/7 dos autos.
Como é sabido, a “(..) exigência da motivação da decisão não se destina a obter a exteriorização das razões psicológicas da convicção do Juiz, mas a permitir que o Juiz convença os terceiros da correcção da sua decisão (..)” (3) e em caso de recurso da matéria de facto, que o Tribunal ad quem proceda à análise crítica do fundamento probatório, em ordem a nos concretos limites adjectivamente fixados, reapreciar e/ou alterar o julgamento da matéria de facto realizado em 1ª Instância.
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Não são os fundamentos do probatório nos pontos 1 e 2 que vêm impugnados, mas o conteúdo do julgado dado em 1ª Instância através da redacção que se transcreve:
“(..)
1. A requerente foi a requisitante do pedido cuja entrada foi registada sob o n.° 1443, apresentado na 2ª Conservatória do Registo Predial de Loures, no dia 21.11.2003, "(..) para Estudo e Organização do Processo Pré-Registral (..)", tendo aí entregue vários documentos, na qualidade de advogada - cfr. docs. de fls. 4 e 6 dos autos;
2. O mencionado processo pré-registral refere-se ao prédio descrito sob o n.° 00577, da freguesia de Camarate - (admitido por acordo); (..)”.
A redacção que a Recorrente sugere é a seguinte:
“(..)
1. Em 21 de Novembro de 2003, a aqui Requerente entregou na 2.ª Conservatória do Registo Predial de Loures, escrituras públicas e outros documentos, para estudo no âmbito do designado “Pré-Registral”;
2. Referentes ao prédio descrito sob o n.° 00577, da freguesia de Camarate (..)".
No documento nº 1 a fls. 4 dos autos a parte do texto impresso e manuscrito que ora importa é a que se transcreve:
“Original Recibo de entrega nº .. Conservatória do Registo Predial de 2ª Loures Requisitante Isaura Gaspar ... Entrada nº 1443 em 21/11/2003 Foram entregues nesta Conservatória para Estudo e Organização do Processo Pré-Registral, os seguintes documentos: .. escritura de habilitação .. certidão de teor matricial .. certidão fiscal .. rectificação à partilha .. O Conservador/Ajudante“
O documento a fls. 4 dos autos evidencia riscada a palavra “Conservador” e a aposição manuscrita de uma rubrica, ilegível, sob a epígrafe “O Conservador/Ajudante”.
Quanto ao documento nº 3 a fls. 6/7 dos autos, o texto impresso evidencia que se trata de um ofício dirigido à ora Recorrente, com rubrica manuscrita ilegível sob a epígrafe “A Advogada” e que encima a indicação do nome “Isaura Gaspar”. Nele se lê a parte que se transcreve:
“(..)
a) Em 21/11/2003 (entrada nº 1443), a Requerente entregou nessa Conservatória escrituras públicas e outros documentos com vista ao Estudo e Organização de Processo Pré-Registral, da descrição nº 00577 da freguesia de Camarate; (..)”.
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Confrontando a redacção dada aos pontos 1. e 2. do probatório de sentença com o respectivo suporte documental e a factualidade alegada no artigo 1º da petição inicial, vemos que nada consta da redacção levada ao probatório que não tenha correspondência no texto documentado, ou seja, o texto do probatório nos pontos 1. e 2. é retirado do próprio contexto do documento que serve de suporte à matéria de facto alegada nos artigo 1º da petição.
Que é exactamente o que manda a boa técnica: transporta-se por cópia para o probatório da sentença o texto documentado ou o teor do depoimento oral testemunhal registado, mesmo que a transposição da oralidade contenha erros de gramática, sendo sobre essa realidade e nos exactos termos contidos no suporte que há-de recair a valoração jurídica própria do juízo de direito ou da aplicação deste a cargo do Tribunal.
Pelo que vem dito, improcede a questão suscitada no ítem 1. das conclusões.
2. legitimidade activa; natureza administrativa da actividade registal
Nos ítens 2 a 7 das conclusões sustenta a Recorrente a ilegitimidade activa da ora Recorrida e consequente absolvição da instância à luz do disposto no artº 89º nº 1 d) CPTA.
Em sede de direito registal imobiliário, “(..) o impulso processual registal pertence, em regra, àquele particular a quem o facto directamente diga respeito ou àquele para quem a publicação do facto tenha alguma utilidade (..). Corresponde esta ideia ao chamado princípio da instância.
No registo predial qualquer interessado (directo ou indirecto) pode pedir o registo (artºs. 36º a 41º) (..). Admite-se igualmente que a apresentação seja feita através de representante. No que respeita à representação voluntária, a regra é a de que a procuração deve conter poderes especiais para o efeito (artº 39º nº 1). Todavia, os advogados, os solicitadores e, e geral, aqueles que disponham de procuração para intervir na titulação do acto registável, não carecem de procuração específica para requerer o registo (artº 39º nº 2) (..)” (4).
A actividade registal constitui matéria a cargo das Conservatórias, designadas por Serviços Externos da Direcção Geral dos Registos e Notariado, integradas no Ministério da Justiça conforme artº 3º nº 3 da respectiva Lei Orgânica, e integra-se “(..) não apenas formalmente como também materialmente (“poder público empenhado na satisfação imediata de interesses da comunidade heterónomamente fixados” – R. Ehrhardt Soares, Administração Pública, in Enciclopédia Polis, vol. I, coluna 135), no conceito de administração pública. (..)
Se for certo que a Administração Pública actua predominantemente através de actos administrativos (..) verifica-se que o principal acto decisório a cargo do conservador (a qualificação) tem efectivamente essa natureza. (..)
A instrução do processo registal – ou seja, grosso modo, o carreamento de documentos para fundamentar a qualificação registal – cabe, no essencial, àquele que requere o registo. O que é apenas uma consequência normal da consagração do princípio da instância. É verdade, no entanto, que esta regra está, em parte, dependente do destino que a conservatória deve dar aos documentos que serviram para instruir o processo; de facto, aqueles que ficam arquivados na conservatória devem servir para qualquer novo registo, rectificação ou alteração do mesmo (como resulta, por exemplo, do artº 43º nº 2 do CReg.P). Todavia, a regra subsiste, pelo menos, quanto à realização do primeiro registo para o qual o/s documento/s arquivado/s serviram.
A exigência básica no que respeita à documentação instrutória é a de que “só podem ser registados os factos constantes de documentos que legalmente os comprovem” (artº 43º nº 1 do CReg.P; artº 32º nº 1 do CReg.C). O que significa que, por regra, se identificam indirectamente os documentos necessários à instrução do processo registal, ou seja, por remissão para as exigências formais da lei substantiva (escritura pública de venda ou de doação realizada; sentença que decretou a interdição ou a inabilitação; escritura que constituiu certa sociedade comercial, etc.).
Quando a lei não individualize, directa ou indirectamente, o documento indispensável para a prova do facto cujo registo é requerido, o conservador apreciará livremente a suficiência daqueles que lhe forem apresentados (ao abrigo do princípio da legalidade). (..)
O conservador não se limita a aceitar automáticamente, observados certos requisitos (formais, designadamente), a requisição de registo. Ao invés, o conservador deve, perante as disposições legais aplicáveis, formular um juízo àcerca do mérito do pedido que lhe é dirigido. Por isso, consequentemente, a opção entre registar ou não registar (e, dentro da primeira opção, entre registar definitiva ou provisóriamente, por dúvidas ou por natureza), constitui verdadeiramente um juízo valorativo de que resulta uma decisão. É esse juízo valorativo que se chama qualificação, o qual constitui pois um pressuposto da decisão final do conservador àcerca da viabilidade de realização do registo (..).
(..) o primado da lei é uma característica geral básica da Administração Pública (como, aliás decorre da própria Constituição de República – artº 266º nº 2
No entanto repare-se que a legalidade que deve fundamentar a qualificação registal não se limita apenas à verificação da legalidade registal, atingindo também a própria existência e a validade substantiva do facto cujo registo é pedido (cfr., por exemplo, o artº 68º do CReg.P). (..) Da conjugação entre os artsº. 68º e 69º do CReg.P e entre os artºs. 47º e 48º do CReg.C., resulta que o conservador deve, em relação ao facto cujo registo se pede, apreciar tanto a legalidade registal, isto é, a legalidade das exigências estritamente registais (trato sucessivo, competência da conservatória, assinatura da requisição, suficiência dos documentos, legitimidade do requerente, etc.) como a existência, material e jurídica, do facto, como também a sua validade substantiva, isto é, o respeito pelas regras relativas à forma e à substância de que depende a sua eficácia (lato sensu). (..) ” (5).
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Do que vem transcrito se conclui a favor da natureza administrativa da actividade registal e da legitimidade substantiva do ora Recorrido para pedir o registo, independentemente de a sua esfera jurídica consubstanciar ou não o título jurídico do facto cujo registo é pedido, conforme disposto no referido artº 39º nº 2 CReg.P.
O que quer dizer que o Recorrido tem legitimidade procedimental, em consonância com a posição jurídica substantiva que a lei lhe atribui pelo artº 39º nº 2 CReg.P., para dar início ao processo administrativo de registo, nos termos gerais do artº 53º nº 1 CPTA.
3. “Estudo e Organização do Processo Pré-Registal”; medidas provisórias - artº 84º nº 1 CPTA
Daqui também se conclui que o procedimento denominado de “Estudo e Organização do Processo Pré-Registal” de que o documento de fls. 4 da Conservatória de Registo Predial de Loures e encimado pelo Escudo da República é uma evidência, tem enquadramento legal no complexo normativo geral do CPTA, na medida em que toda a actividade administrativa concreta tem que ter suporte normativo, actuando “em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes foram conferidos” – artº 3º nº 1 CPTA.
À luz do princípio da legalidade e em matéria de procedimento administrativo é destituída de fundamento legal a afirmação da ora Recorrente expressa nos ítens 8 a 11 das conclusões de recurso, de que de que o denominado “Processo Pré-Registal” tem existência material e se encontra à margem do Direito – ítem 11. das conclusões, “os actos do “Pré-Registal” são, assim, irrelevantes no mundo do direito, por não constituírem uma estatuição autoritária, um comando jurídico vinculativo, positivo ou negativo, que produza, por si só, mesmo perante terceiros, quaisquer efeitos jurídicos”.
Esteja ou não específicamente previsto como formalidade administrativa no C.Reg.P., o que flui dos autos é que o “Processo Pré-Registal” constitui prática corrente da Autoridade Administrativa no domínio do Registo Predial, consubstanciada em actos de que derivam consequências jurídicas para os direitos e interesses dos particulares e não se pode esquecer que a actividade administrativa de realização do registo prossegue um fim de interesse público, que no caso do registo predial se traduz na “segurança do comércio jurídico imobiliário” – cfr. artº 1º CReg.P.
Consequentemente, o “Processo Pré-Registal” é insusceptível de ser enquadrado no limbo das “praxes funcionais” que se seguem e não se sabe porquê, nem como, nem quando, ao abrigo de qualquer juízo de imputação de responsabilidade na hipótese de superveniência de danos na esfera jurídica dos interessados na titulação do acto registável.
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No caso dos autos - e não iludindo a delicadeza jurídica que envolve a admissibilidade das medidas provisórias procedimentais - a prática do “Processo Pré-Registal” é enquadrável na previsão do artº 84º nº 1 CPA como procedimento preliminar da instância processual registal prevista nos artºs. 36º e segts. do CReg.P., tendo por pressupostos a prevenção de “lesão grave ou de difícil reparação dos interesses públicos em causa”.
Nos termos do citado artº 84º nº 1 CPTA as medidas procedimentais provisórias cautelares têm de evidenciar uma relação de adequação objectiva com o fim legal do procedimento administrativo típico em que se enquadram (6).
Tal implica que a informalidade, a celeridade e o aligeiramento de tramitação têm por paradigma o fim legal desse mesmo procedimento administrativo, ou seja e transpondo para o caso em apreço, que o facto cujo registo se requer há-de passar pelo crivo do juízo jurídico expresso no acto de qualificação sobre o mérito do pedido de registo.
O que envolve a possibilidade de recusa em sede de “Processo Pré-Registal” como no caso dos autos, em que o Recorrido foi informado nos termos que o ponto 3 do probatório refere:
“(..)
3. Através do ofício n.° 1957 de 19.4.05, dirigido à requerente, a Srª Conservadora da 2ª Conservatória do Registo Predial de Loures informa que "(..) os documentos apresentados não possibilitam a efectuação do registo, pelo que deverá proceder ao seu levantamento (..)" - cfr. doc. de fls. 5 dos autos; (..)”.
A decisão em causa expressa um sentido contrário ao requerido pela ora Recorrida e, na medida e que se trata de um acto produtor de efeitos jurídicos externos proferido no domínio de uma actividade procedimental provisória, ex vi artº 84º nº 1 CPTA, para além de obrigar à fundamentação da recusa, ou seja, à motivação das razões da insuficiência dos documentos, cfr. artºs. 268º nº 3 CRP e 124º nº 1 c) CPA, naturalmente que convoca o direito à informação consagrado no nº 1 do citado artº 268º da CRP, integrante do catálogo dos direitos, liberdades e garantias fundamentais e, por isso, sujeito ao regime do artº 18º nº 1 CRP – “Os preceitos constitucionais respeitantes as direitos, liberdades e garantias são directamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas.” - direito à informação e passagem de certidões em sede procedimental cujo conteúdo vem definido nos artºs. 61º, 62º e 63º do CPA.
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Por último, quanto ao segmento do ítem 16 das conclusões de recurso de “(..) não se saber quem é o destinatário do documento escrito que se pretende ver emitido; a segunda prende-se com o facto de se mandar passar uma certidão de uma decisão, o que suporia existir um processo e uma decisão escrita e que no caso não existe (..)”, do que vem de ser dito decorre a falta de suporte quanto ao alegado.
O “destinatário do documento escrito que se pretende ver emitido” é a ora Recorrida.
Quanto ao “processo e uma decisão escrita e que no caso não existe” não é verdadeiro, na medida em que tanto o procedimento como a decisão existem.
Consequentemente, é com referência à decisão contida no ofício n.° 1957 de 19.4.05 de que "(..) os documentos apresentados não possibilitam a efectuação do registo (..)” que se ordena a passagem de certidão que “contenha a fundamentação da sua decisão de considerar que os documentos apresentados no âmbito do processo pré-registal não possibilitam a efectivação do registo”, no âmbito do direito à informação procedimental a prestar pela Recorrente à Recorrida.
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Pelo que vem dito, improcedem as questões suscitadas nos ítens 2 a 7 e 8 a 17 das conclusões.
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Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – 2º Juízo em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
Sem tributação por isenção objectiva – artº 73º C nº 2 b) CCJ.
Lisboa, 13.SET.2005,
(Cristina dos Santos)
(Rogério Martins)
(Eugénio Sequeira)
(1) Alberto dos Reis, CPC Anotado, Vol. III, Coimbra/1981,pág. 207.
(2) Anselmo de Castro, Direito processual civil declaratório, Vol. III, Almedina/ 1982, págs. 269/270.
(3) Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex/1997, pág. 348.
(4) José Alberto Gonzalez, Direitos reais (parte geral) e direito registal imobiliário, Quid Juris/2001, pág. 263.
(5) José Alberto Gonzalez, Direitos reais (parte geral) e direito registal imobiliário, Quid Juris/2001, págs. 273, 277 e 282/284.
(6) Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código de procedimento administrativo – comentado, Almedina71998, 2ª edição, págs. 404 a 406. |
