| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO acordam os juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – Subsecção Social:
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I. RELATÓRIO: PES-1, com os demais sinais nos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal - TAF do Funchal, contra a ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA – ALRAM, ação administrativa, pedindo a declaração de nulidade das Resoluções: N.º 167/CODA/2016; N.º 24/CODA/2017; N.º 5/CODA/2017 e N.º 38/CODA/2017 e, em consequência ser a ALRAM condenada a praticar todos os atos necessários e adequados ao restabelecimento dos interesses violados, ou Caso assim se não entenda, Ser a ALRAM condenada a indemnizar a A. na exata medida das suas perdas, devolvendo à A. a título de indemnização todas as importâncias que lhe forem retiradas com fundamento nas Resoluções impugnadas. * O TAF do Funchal, por decisão de 2018-12-31, julgou a exceção da intempestividade da prática do ato processual procedente e, em consequência, absolveu a entidade demandada da instância.* Inconformada, a A., ora recorrente, interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo - TCA Sul, no qual peticionou a concessão de provimento ao recurso, a revogação do despacho saneador, ordenando-se ainda o prosseguimento dos autos até decisão sobre o mérito da causa consoante petição, para tanto concluindo: “… A. A ora Recorrente, intentou AÇÃO ADMINISTRATIVA DE IMPUGNAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS E DE CONDENAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO AO RESTABELECIMENTO DOS DIREITOS E INTERESSES VIOLADOS.
B. A suprarreferida ação foi intentada contra: REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA - ASSEMBLEIA LEGISLATIVA REGIONAL – CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO.
C. Impugnando os seguintes atos: Resolução N.º 168/CODA/2016 e Resolução N.º 25/CODA/2017; Resolução N.º 04/CODA/2017 e Resolução N.º 41/CODA/2017.
D. Os atos impugnados estão feridos de NULIDADE.
E. Os atos impugnados ofendem conteúdos essenciais de direitos fundamentais, conforme se pode aferir pela factualidade apresentada na Petição Inicial, e na Resposta à Exceção, nomeadamente de natureza laboral, e pela flagrante violação do Princípio da Legalidade.
F. Sem uma análise rigorosa dos vícios invocados, não é possível proferir uma boa e correta decisão.
G. A Sentença/despacho Recorrida enferma dos seguintes vícios:
a) - Omissão quanto à matéria de facto: Não fixa a matéria de facto (provada ou não provada) que permita sustentar a decisão adotada;
b) – Erro de julgamento quanto à exceção da caducidade do direito de ação.
H. O Tribunal “a quo” apenas elencou e considerou como factos relevantes para decisão que proferiu os respeitantes à cronologia das comunicações e notificações realizadas entre as ora Recorrente e Recorrida.
I. A Recorrente no seu petitório (e na resposta à exceção) aduziu factos que sustentam a sua pretensão e a alegação da violação dos princípios e normas legais.
J. Tais factos foram em absolutos desconsiderados pelo Tribunal “a quo”, que se limita a aferir em abstrato se os atos impugnados estão feridos de nulidade ou anulabilidade, concluindo que: “Os vícios invocados pela A. são geradores de anulabilidade, não sendo suscetíveis de configurar causa de declaração de nulidade”
K. Sem que refira quais os factos provados (ou não provados) que fundaram ou permitiram tal conclusão.
L. Não refere a Sentença/ Despacho, quais os Princípios que foram violados, limitando-se de forma abstrata a tecer considerações e apresentar Acórdãos, concluindo pela anulabilidade, sem que elenque os factos que permitiram tal conclusão.
M. A sentença/despacho, limita-se a elencar os factos na ótica da cronologia das notificações, para concluir pela intempestividade da ação por caducidade do direito de ação.
N. Mas é claramente omissa quanto aos factos que conduziram ao pré-juízo que levaram a concluir que os atos impugnados, são anuláveis e não nulos como pretende a Recorrente.
O. A sentença/despacho de que se recorre não contém um único dos factos elencados na Petição Inicial e na Resposta à Exceção, que permitiriam aferir se em concreto tais vícios se enquadram no regime da anulabilidade ou da nulidade.
P. Limitou-se, pois, o Tribunal “a quo” a elencar a cronologia que lhe permitiu, após um pré-juízo (sem qualquer factualidade) de que os decidir pela procedência da exceção da intempestividade da presente ação judicial.
Q. Deve reconhecer-se ao lesado uma concreta e efetiva tutela contra o ato nulo e tal tutela não é compatível com a apreciação em abstrato, desconsiderando a factualidade apresentada.
R. Assim, o despacho/sentença de que se recorre, de absolvição da instância, está ele próprio ferido de nulidade, não só por ser omisso quanto aos factos que fundam a decisão, mas também porque por não ter sido ele próprio fundado nos factos e circunstâncias concretamente verificados.
S. Aquele pré-juízo (não fundado em qualquer concreta factualidade) que considerou anuláveis os atos impugnados conduziu ao Erro de Julgamento quanto à exceção da caducidade do direito de ação…”.
* A entidade demandada, ora recorrida não contra-alegou.
* O recurso foi admitido, sustentado e ordenada a sua subida em 2019-04-26.
* O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal Central, exerceu a faculdade que lhe é conferida pelo art. 146º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA, emitindo Parecer do qual ressalta: “… Em síntese, (…), o Tribunal a quo ao proferir a decisão no sentido em que o fez, de acordo com os fundamentos de facto e de direito invocados e aqui dados por inteiramente reproduzidos, efetuou uma correta e criteriosa seleção e interpretação dos factos e aplicou aos mesmos os pertinentes dispositivos legais, não padecendo a sentença de qualquer vício ou nulidade, inexistindo outras questões de que cumpra conhecer.
III-Conclusão
Em conclusão, emite-se parecer no sentido de ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo-se na íntegra a decisão judicial recorrida, com as legais consequências…”.
Notificadas, as partes nada mais aduziram.
* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos senhores juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
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II. OBJETO DO RECURSO:
Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pela entidade recorrente e respetivas conclusões (cfr. art. 635°, n° 4 e art. 639°, n°1 a nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão recorrida padece da assacada nulidade ou do invocado erro de julgamento de direito.
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III. FUNDAMENTAÇÃO: A – DE FACTO (dados como provados na decisão recorrida):
“…. Consideram-se provados, com relevância para a decisão da exceção, os seguintes factos:
1) Por ofício [Nº Identificador-1], de 16 de novembro de 2016, expedido na mesma data por carta registada com aviso de receção, o Secretário-Geral comunicou à A. o seguinte: “(…) [com] referência ao assunto mencionado em epígrafe, fica V. Exa. notificada de que, através da Resolução n.º 167/CODA/2016, de 11 de novembro, cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido no documento em anexo, é intenção do Conselho de Administração desta Assembleia Legislativa proceder à revisão da compensação atribuída a V. Exa. como contrapartida da rescisão do contrato de trabalho por mútuo acordo e, consequentemente implementar os mecanismos de reposição de dinheiros públicos, em virtude de não ter sido excluído, no cálculo da compensação, o tempo de serviço que foi objeto da indemnização prevista no n.º 5 do art. 46.º do DLR n.º 24/89/M, de 7 de setembro, com as devidas alterações, em inobservância do disposto no n.º 3 do art. 6.º da Portaria n.º 1/2014, de 13 de janeiro. Nesta conformidade, e para efeitos do disposto no art. 122.º do Código de Procedimento Administrativo, notifica-se V. Exa. de que dispõe do prazo de 10 dias para, querendo, exercer, por escrito, o direito de audiência prévia, podendo proceder à consulta do processo no Departamento de Expediente e Pessoal desta Assembleia Legislativa, no horário de expediente (…)”(cfr. fls. 35 a fls. 41 do processo administrativo, doravante p. a., cujo teor se considera integralmente reproduzido).
2) O aviso de receção respeitante ao ofício aludido em 1) foi assinado pela A. (cfr. fls. 35 a fls. 41 do p. a. cujo teor se considera integralmente reproduzido).
3) Por ofício [Nº Identificador-2], de 6 de janeiro de 2017, remetido na mesma data por meio de carta registada com aviso de receção, o Membro do Conselho de Administração em substituição do Presidente do Conselho de Administração comunicou à A. que: “(…) [na] sequência da auditoria à conta da Assembleia Legislativa da Madeira de 2014, cujo resultado consta do Relatório n.º 8/2016- FS/SRMTC, detetou a Secção Regional da Madeira do Tribunal de Contas que, aos membros dos Gabinetes da Presidência não estava a ser aplicada a redução de 5% sobre a remuneração suplementar que lhes foi atribuída pelos respetivos Despachos de designação, em virtude do regime especial de trabalho, decorrente da natureza e das condições de funcionamento próprios da Assembleia, previsto no art. 37.º do DLR n.º 24/89/M, de 7 de setembro, com as devidas alterações. (…) Nesta conformidade e através da Resolução n.º 05/CODA/2017, de 04 de janeiro, é intenção do Conselho de Administração desta Assembleia Legislativa solicitar a V. Exa. a reposição das importâncias indevidamente processadas a título de remuneração suplementar e indemnização mensal (…). Nos termos e para os efeitos do disposto no art. 122.º do CPA fica V. Exa. Notificada para, querendo, dizer por escrito, no prazo de 10 dias, o que se lhe oferecer sobre o assunto, podendo proceder à consulta do processo no Departamento de Expediente e Pessoal desta Assembleia Legislativa, durante o horário de expediente (…)” (cfr. fls. 25 a fls. 28 do p. a. cujo teor se considera integralmente reproduzido).
4) O aviso de receção relativo ao ofício referido em 3) foi assinado pela A. (cfr. fls. 25 a fls. 28 do p. a. cujo teor se considera integralmente reproduzido).
5) Por ofício [Nº Identificador-3], de 13 de janeiro de 2017, expedido por carta registada com aviso de receção, o Membro do Conselho de Administração em substituição do Presidente do Conselho de Administração comunicou à A. o seguinte: “(…) [com] referência ao assunto mencionado em epígrafe, fica V.ª Exa. notificada de que, através da Resolução n.º 24/CODA/2017, de 13 de janeiro, cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido no documento em anexo, deliberou o Conselho de Administração desta Assembleia Legislativa manter a decisão projetada na Resolução n.º 167/CODA/2016, de 11 de novembro (…)” (cfr. fls. 15 a fls. 20 do p. a. cujo teor se considera integralmente reproduzido)
6) O aviso de receção referente ao ofício mencionado em 5) foi assinado em 16 de janeiro de 2017 (cfr. fls. 15 a fls. 20 do p. a. cujo teor se considera integralmente reproduzido).
7) Por ofício [Nº Identificador-4], de 13 de fevereiro de 2017, remetido por meio de carta registada com aviso de receção, o Secretário-Geral comunicou à A. o seguinte: “(…) [com] referência ao assunto mencionado em epígrafe, fica V. Exa. Notificada de que, através da Resolução n.º 38/CODA/2017, de 9 de fevereiro, cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido no documento em anexo, o qual é acompanhado dos comprovativos dos cálculos efetuados, deliberou o Conselho de Administração desta Assembleia Legislativa manter a decisão projetada na Resolução n.º 05/CODA/2017, de 04 de janeiro (…)” (cfr. fls. 1 a fls. 10 do p. a. cujo teor se considera integralmente reproduzido)
8) O aviso de receção respeitante ao ofício aludido em 7) foi assinado em 14 de fevereiro de 2017 (cfr. fls. 1 a fls. 10 do p. a. cujo teor se considera integralmente reproduzido).
9) A presente ação foi apresentada em juízo no dia 3 de julho de 2017 (cfr. fls. 59 do suporte digital).* Inexistem factos não provados com relevância para a decisão da exceção.* O Tribunal fundou a sua convicção na análise conjugada das informações oficiais e dos documentos constantes do processo administrativo junto pela Entidade Demandada com a contestação, conforme especificado nos vários pontos da factualidade dada como provada, que não foram impugnados e que, pela sua natureza e qualidade, mereceram a credibilidade do tribunal, em conjugação com a livre apreciação da prova. A demais matéria não foi aqui considerada por ser conclusiva, de direito ou não relevar para a decisão da exceção ...”.
* B – DE DIREITO:
DAS NULIDADES (v.g. art. 615º nº. 1 al. b) do CPC ex vi art. 140º n.º 3 do CPTA):
Do despacho de sustentação de sobressai que: “… A Recorrente insurge-se contra a decisão proferida nos presentes autos, pugnando pela sua nulidade porquanto, segundo alega, é “(…) [omissa] quanto aos factos que [a] fundam (…), mas também (…) por não ter sido [ela própria fundada] nos factos e circunstâncias concretamente verificados.”
(…)
Ora, revista a sobredita decisão, não se verifica a invocada nulidade, na medida em que foram especificados os fundamentos de facto que justificam a decisão (cfr. fls. 137 a fls. 140 do suporte digital).
Termos em que se mantém e sustenta a decisão recorrida.
Quanto ao mais, tratando-se de apontados erros de julgamento, não cabe aqui qualquer apreciação sobre os mesmos…”.
APRECIADO E DECIDINDO:
A decisão recorrida espelha e explicita a motivação e o sentido da decisão e ainda os critérios e normas em que se fundou para decidir no sentido e no modo em que o fez, permitindo assim alcançar o inter-cognoscitivo adotado e quais as razões por que se decidiu como se decidiu, especificando de forma suficientemente fundamentada de facto e de direito a decisão em crise.
Na verdade, o tribunal a quo assentou os factos relevantes para a decisão da exceção dilatória de intempestividade da prática do ato processual que lhe cumpria conhecer e, no essencial, respeitantes à cronologia das comunicações e notificações realizadas entre a ora recorrente e a entidade recorrida e a data da interposição da presente ação.
Não desconhecendo, todavia, a existência de outros factos que, como expressamente decorre da motivação da factualidade assente e acima transcrita, considerou não relevar para a decisão da exceção.
Ponto é que o dever de fundamentar as decisões tem consagração expressa e os casos de ocorrência da apontada nulidade são necessariamente raros, pois é consensual entre a doutrina e a jurisprudência que a nulidade da sentença por falta de fundamentação apenas se verifica perante a falta absoluta ou total ininteligibilidade dos fundamentos de facto e de direito ali vertidos e não perante a fundamentação meramente deficiente: cfr. art. 154°, art. 615°, n° 1, al. b) e art. 608°, n° 2 todos do CPC ex vi art. 1º e art. 140º ambos do CPTA.
Como bem se vê, denota-se na decisão recorrida objeto de recurso um labor jurídico bem definido na apreciação da exceção de intempestividade da prática do ato processual colocada ao tribunal a quo, o qual principia por identificar o desvalor dos vícios assacados às Resoluções impugnadas, aplicando, em consequência o direito em conformidade.
Ora os vícios assacados às Resoluções impugnadas são os seguintes: princípios da legalidade e da boa-fé, consubstanciados na proteção da confiança, na falta de fundamento legal e fático, na violação da lei e na preterição do direito de audiência prévia (resultando, ainda, expressamente, da decisão recorrida que não foram considerados os “… novos vícios alegados em sede de réplica, porquanto extravasam o âmbito da mesma, nos termos do art. 85.º-A, n.º 1 do CPTA…”).
O que significa que tais vícios, a verificarem-se, sempre seriam apenas e tão só suscetíveis de cominar as Resoluções impugnadas com o desvalor da anulabilidade, posto constituírem vícios que não são geradores de nulidade do ato administrativo: cfr. art. 161º a art. 164º todos do CPA.
Como acertadamente afirmado na decisão recorrida a violação dos invocados princípios gerais da atividade administrativa e, portanto, vícios de violação de lei não assumem relevância invalidante ao nível da nulidade, posto que a ilegalidade não atinja um grau particularmente intenso, designadamente por não implicar ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais, ou a inexistência de poder administrativo ou outra situação taxativamente reconduzível ao regime do art. 161.º CPA.
Dito de outro modo, a nulidade assume caráter excecional e a anulabilidade tem carácter geral, ou seja, a regra no Direito Administrativo português é de que todo o ato administrativo inválido é anulável, só excecionalmente e nos casos legalmente previstos é que o ato inválido é nulo: cfr. art. 161º a art. 164º todos do CPA.
Mostrando-se, pois, perfeitamente claro o caminho que conduziu à decisão da exceção, conclui-se que o assentar de mais factos sempre teria sido exercício despiciendo e inútil e que a decisão recorrida não padece da nulidade que lhe é imputada de falta de fundamentação: cfr. art. 161º a art. 164º todos do CPA; art. 130º e art. 607º n.º 5 ambos do CPC ex vi art. 1º do CPTA; art. 154°, art. 615°, n° 1, al. b) e art. 608°, n° 2 todos do CPC ex vi art. 1º e art. 140º ambos do CPTA.
Acresce que, nos termos da lei, a sentença é nula quando: “… não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão …”: cfr. art. 615°, n.º 1 al. b) do CPC ex vi art. 140º n.º 3 do CPTA.
O que, como se viu, manifestamente, não se passou no caso em concreto.
Admite-se que a apelante possa não concordar com a decisão recorrida, mas tal não equivale a que se possa considerar que a decisão em crise se mostre incorreta e/ou insuficientemente fundamentada, não ocorrendo, pois, no caso, justificação para reverter o decidido.
Posto que, repete-se, só a falta absoluta de fundamentação (seja ao nível da indicação dos factos em que assenta a decisão, seja ao nível da argumentação jurídica com a indicação e interpretação, se necessária, das normas aplicáveis) pode determinar a nulidade da sentença, isso mesmo, já dizia o Professor Alberto dos Reis quando afirmava: “… o que a lei considera causa de nulidade é a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou a mediocridade da motivação é espécie diferente, afeta o valor doutrinal da sentença, sujeita-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz a nulidade…”: cfr. CPC Anotado, Vol. V, pág. 140; vide v.g. Acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça - STJ de 2002-04-18, processo n° 02B737; de 2011-06-21, processo nº 1065/06.7TBESP.P1. S1 e de 2017-07-06, processo n° 121/11.4TVLSB.L1. S1, todos disponíveis em http://www.dgsi.pt.
Circunstância, que como sobredito e como decorre dos autos e o probatório elege, não se verifica no caso concreto.
Termos em que a decisão recorrida não padece da invocada nulidade por falta de fundamentação.
DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO (v.g. intempestividade da prática do ato processual - art. 89º n.º 2, n.º 4 al. k) do CPTA):
Neste ponto, a decisão recorrida assentou no seguinte discurso fundamentador: “… Nos termos do artigo 58.º do CPTA, a aferição do prazo de impugnação de atos administrativos depende da qualificação do desvalor, nulidade ou anulabilidade, das ilegalidades invocadas.
No caso sub judice, a A. peticiona a declaração de nulidade das Resoluções n.º 167/CODA/2016, n.º 24/CODA/2017, n.º 5/CODA/2017 e n.º 38/CODA/2017.
Fundamenta a sua pretensão, em síntese, na violação dos princípios da legalidade e da boa-fé, consubstanciado na proteção da confiança, na falta de fundamento legal e fático, na violação da lei e na preterição do direito de audiência prévia (não se consideram os novos vícios alegados em sede de réplica, porquanto extravasam o âmbito da mesma, nos termos do art. 85.º-A, n.º 1 do CPTA).
Ora, os vícios invocados pela A. são geradores de anulabilidade, não sendo suscetíveis de configurar causas de declaração de nulidade. Mesmo a violação dos princípios não constitui uma ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental, sendo a sua infração sancionada com a anulabilidade (nos termos dos art.s 161.º, n.º 2, al. d) a contrario e 163.º ambos do Código de Procedimento Administrativo).
A este propósito, no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 17.11.2017, proferido no processo n.º 00014/16.9BEPRT (disponível em www.dgsi.pt), sumariou-se o seguinte: (…)
A alegada violação dos princípios da legalidade e da boa-fé, consubstanciado na proteção da confiança, não constitui uma ofensa suscetível de aniquilar o sentido fundamental do direito subjetivo protegido, sendo, a eventual verificação da mesma, sancionada com a anulabilidade do ato.
Desta feita, de acordo com o disposto no art. 58.º, n.º 1, al. b) do CPTA, a A. detinha um prazo de três meses para propor a presente ação de impugnação de atos. Prazo cuja contagem observa o disposto no art. 279.º do Código Civil ex vi art. 58.º, n.º 2 do CPTA.
In casu, considerando as datas em que a A. foi notificada das resoluções impugnadas, é manifesto que na data em que a mesma intentou a presente ação (no dia 3 de julho de 2017) o prazo de três meses, previsto no art. 58.º, n.º 1, al b) do CPTA, já se havia esgotado, verificando-se a caducidade do seu direito de ação…”.
Correspondentemente, e como sobredito, julgou a exceção da intempestividade da prática do ato processual procedente e, em consequência, absolveu a entidade demandada da instância: cfr. art. 89.º, n.º 1, n.º 2 e n.º 4, al. k) do CPTA.
O assim decidido pelo tribunal a quo alicerça-se em tese que se acompanha.
Valendo aqui mutatis mutandis o supra aduzido sobre a correta identificação do desvalor dos vícios assacados pela A., ora recorrente, às Recomendações impugnadas, no caso, recorde-se: o da mera anulabilidade.
Na verdade, assacando, como assacou, aos atos impugnados (recorde-se: de que a apelante tomou conhecimento em 2017-01-04 e em 2017-02-14) vícios que, objetivamente, são apenas suscetíveis de serem cominados com o desvalor da anulabilidade, a A. , ora recorrente tinha o prazo legal de 3 (três) meses, para exercitar judicialmente o seu direito de ação, sendo que o decurso de tal prazo sem o respetivo exercício determina a extinção do direito de ação, preclude tal direito de ação, pois é um prazo de caducidade do direito de ação: neste sentido vide Ac. do TCA Norte, de 2005-04-14, proferido no Processo n°01214/04 BEVIS, disponível em www.DGSI.pt; cfr. art. 161º a art. 164º do CPA; art. 58º n.º 2 al. b), art. 59º n.º 3 do CPTA.
Donde, ao intentar a presente ação apenas em 2017-07-03, mostra-se, largamente, ultrapassado o prazo legal para que a ação tivesse sido intentada e verifica-se, como acertadamente decidido pelo tribunal a quo, a suscitada exceção dilatória de intempestividade da prática do ato processual, porquanto a A., ora apelante, não fez uso, no respetivo prazo do meio contencioso adequado à tutela dos interesses a que os pedidos se destinaram: neste sentido vide Ac. do TCA Norte, de 2005-04-14, proferido no Processo n°01214/04 BEVIS, disponível em www.DGSI.pt; cfr. art. 161º a art. 164º do CPA; art. 38º, art. 58º n.º 2 al. b), art. 59º n.º 3 todos do CPTA.
Termos em que a decisão recorrida não padece outrossim do suscitado erro de julgamento de direito.
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IV. DECISÃO: Nestes termos, e pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCAS em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a decisão recorrida.
Custas a cargo da recorrente.
03 de junho de 2026
(Teresa Caiado – relatora)
(Ilda Côco – 1ª adjunta)
(Rui Pereira – 2.º adjunto) |
