| Decisão Texto Integral: | O Ministério da Economia e da Inovação, com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, dela vem recorrer, concluindo como segue:
1. O pedido de informação objecto desta acção insere-se no processo de contraordenação NUICO 296/04.9 EAFAR.
2. O processo de contra ordenação é regulado com plenitude pelo RGCO em 1a linha e subsidiariamente pelo CPP: art 41 do RGCO. Aliás a aplicação do CPP é inevitável pela natureza penal (art32 RGCO) do direito susbtantivo contraordenacional, que lhe advém do seu fim de se dirigir à reacção publica contra um ilícito penal em função do apuramento de responsabilidade penal do arguido, com estrutura processual acusatória e tendo em mente os fins das penas.
3. Não há disposição expressa do RGCO que regule o pedido de informação. E todos os acto do processo de contraordenação são regulados em exclusivo pelo RGCO conjugado com o CPP Donde, bem ou mal, com ( fase ) natureza administrativa ou penal e processual penal do procedimento, há que aplicar o CPP a todos os actos sem excepção não regulados pelo RGCO:art 41 n°l e 2 do RGCO.
4. No CPP, mais concretamente nos seus art 86 a 89, prevê-se um regime do direito à informação, de resto incompatível com o pedido de pseudo informação que o Reqte formulou à ASAE.
5. Na tutela do direito à informação prevista no CPP não se contempla o processo de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões. E no entanto o CPP e o RJCO concedem o direito à informação, em particular os meios de informação e tutela destes que pela lei e pela CRP, em processo penal são tidos por bastantes. Se o CPP é legal e constitucionalmente bastante para o direito à informação do arguido, e para a respectiva tutela, por maioria de razão o será para os interesses atendíveis em processo de contraordenação.
6. Os art 86 a 89 do CPP têm tutela suficiente e única do direito à informação já que o CPP (com o CPC que por ele é integrado) é dotado de plenitude quanto aos meios que reconhece e constitui. Sendo a informação tida por lei como bastante, obtenível pelo CPP não é de admitir a necessidade e portanto a legalidade de um meio suplementar, mas sobretudo de processo que confira mais do que o RGCO e o CPP têm por justificável conceder ao arguido.
7. O direito à informação procedimental conferido pelo CP A não conferido ou incluído no CPP, não se aplica ao processo de contraordenação; onde apenas se aplica o direito à informação, (consulta certidões cópias do processo) previsto no CPP, art 86 a 89. Nem a arguida tem mais direitos processuais em matéria de informação «dos que resultam» dos deveres impostos pelo art 41n°2 do RGCO à autoridade administrativa. Portanto, «dos que o que resultam» do RGCO e CPP, que são os plasmados no art 86 a 89 do CPP. Tudo o mais é contrário aos art 41do RGCO. Este preceito impede (o que a lógica legislada já demonstrou, conforme antecede) com o CPP e a constatação da plenitude do processo penal, a interpretação do tribunal a quo de que "na duvida, nada impede ", antes actua um rneio suplementar de intimação da competência dos TAC.
8. A autoridade administrativa tem exclusiva jurisdição e competência — art 33 do RGCO-sobre a plenitude dos actos e omissões do processo contra ordenacional em 1° grau. Não se admitindo que qualquer tribunal ingira nessa competência e jurisdição exclusiva e auto suficiente, senão nos casos de alteração de um acto praticado previstos na lei! Que são os do ( art 55) RGCO. Está excluído aos tribunais pelo art° 33 e todo o RGCO concorrer ou comparticipar com prevalência e sem substituição dos actos no decurso do processo .
9. A forma adequada da requerente reagir judicialmente à omissão (através de impugnação judicial de decisão sobre eventual arguição de irregularidade da omissão art 123 ou 120 do CPP) ou decisão do processo contra ordenacional sobre o reqto de 21 de Setembro, e respectivo destino, não é através do recurso aos tribunais administrativos, mas sim, após decisão da autoridade administrativa , através do recurso aos tribunais de pequena instância criminal mediante a impugnação
10. Os Tribunais não têm competência nem jurisdição sobre o decurso do processo de contraordenação senão por força da impugnação. A jurisdição da contraordenação é administrativa não judicial.
11. Qualquer competência judicial prevista na lei para o processo de contra ordenação confina-se ao tribunal de pequena instancia criminal - art 102 da LOTJ- e apenas para efeitos de conhecer as impugnações previstas no art 55 do RGCO; e nunca à jurisdição administrativa e ao TAC .Só aquele Tribunal e da sua jurisdição poderia conhecer e intervir no processo.Nunca a jurisdição administrativa e o Tribunal administrativo poderiam ser competentes para qualquer questão relacionada com o processo.
12. Quando a jurisdição da contraordenação já não é da autoridade administrativa por se estar em sede de impugnação , ou recurso, a competência sobre o processo , a questão objecto de recurso ou impugnação, jamais é dos tribunais administrativos mas dos de pequena instância criminal; mesmo para os incidentes (porque face ao art 96 do CPC é competente para o incidente o tribunal competente para o processo) como a intimação.
13. Na contra ordenação não estão em causa relações jurídicas administrativas e litígios delas emergentes. A relação entre a autoridade administrativa e o arguido é uma relação processual contraordenacional. Não uma relação administrativa. Os fins e a estrutura do processo foram julgados pelo legislador análogos à do processo penal. Por isso ser esse o regime processual aplicável e que se deve cumprir. É um erro ofensivo da lei, do legislador e da forma corno ele concebeu a lei, qualificar uma relação jurídica atendendo à qualidade administrativa do sujeito activo do processo. O que qualifica a relação o litígio e o procedimento é a sua matriz objectiva: a relação estabelecida pela lei .E esta não deixa enganar: é a relação que definem o RGCO., p CPP aplicável subsidiariamente 41 n°l RGCO. os direitos das partes no processo 41 n°2 RGCQ, o fim do processo e a sua estrutura acusatória processual penal, e o direito substantivo que aplica penal -art 32 RGCQ - , a natureza penal do tribunal de impugnação e recurso,. Tudo aponta no sentido de se tratar de uma relação processual penal, Era inaplicável o CPA: não há._ regime e portanto natureza administrativa no processo contraordenacional e no tratamento do reqto causa de pedir , nem a relação jurídica em que este se enquadrou era administrativa.
14. Isto que se concluiu tem designadamente cinco consequências imediatas: l -A jurisdição sobre a matéria é da autoridade administrativa em exclusivo ; 2- c só após impugnação ou recurso, que nunca ocorreu, poderá ser judicial, mas nunca da jurisdição judicial administrativa; 3- O tribunal o quo não era competente ,4-a arguida não tem o direito quer à pseudo « informação » por si requerida , quer à intimação prevista no CPTA;5- o meio processual eleito era inadequado.
15. Ora, para além de falta de jurisdição em matéria da exclusiva competência das autoridades administrativas., a infracção das regras de competência em razão da matéria determina, nos termos do disposto no artigo 101.° do CPC. a incompetência absoluta do tribunal. A verificação da incompetência absoluta implica, nos termos do disposto no artigo 105.° do CPC, a absolvição do réu da instância ou o indeferimento em despacho liminar, quando o processo o comportar. O que não foi respeitado pela decisão recorrida.
16. A decisão recorrida de resto, desrespeitou o até agora concluído e as normas e princípios de direito invocados, que devem ser interpretadas e aplicadas corno concluído e defendido. Em consequência, deve ser julgada a nulidade da sentença, art 668 do CPC, por omissão de decisão sobre a falta jurisdição do tribunal administrativo, e deve igualmente revogar-se a decisão que julgou o Tribunal competente, julgando-se a absolvição da instancia por incompetência absoluta, material, do Tribunal a quo, quando nem sequer é de admitir jurisdição judicial administrativa.
17. Face à requerida «informação», houve - doc. n°l da Resposta - uma decisão da autoridade administrativa que, com fundamento em não se aplicar as normas de procedimento administrativo, terá decidido, nos seus particulares termos , não conceder o requerido; pelo menos naquele momento. Decisão que é impugnável para os competentes juízos de pequena instância criminal por força do art 55 do RJCO e art 102 n°2 da LOTJ. (Ou doutro modo, constituir-se-ia uma irregularidade arguível em termos previstos no CPP).Não sendo como não foi impugnada fez caso resolvido. Desde a decisão mais claro que ficou que, a haver recurso a Tribuna, não é para intimar a uma prestação, mas para revogar um acto. O que, repete-se, só é concebível para o Juízo de pequena instancia criminal competente.
18. Ocorreu portanto no processo uma «decisão despacho ou demais medidas» susceptível da única reacção prevista no normativo mais directa e prevalecentemente aplicável, o art 55n°l do RGCO A decisão recorrida ao ignorar este preceito e meio de tutela conferido em exclusivo pelo RGCO, incorreu em violação desse art 55 n°l, e foi neste ponto absurda. Não precisava de inventar um meio de tutela diverso quando na lei já havia um anterior apto á satisfação plena de todos os interesses legais ( é certo que distintos do que a arguida preconiza) do reqte da informação.
19. Em virtude do regime e natureza contra ordenacional do processo a questão deixou de ser o reqto de « informação» e passoju exclusivamente a ser a decisão que sobre ele recaiu. Só esta passou a ser susceptível de objecto de decisão judicial. A satisfação da pretensão do reqte passa, não já pelo deferir do reqto que ficou insatisfeito com a decisão, mas pela alteração via judicial da decisão.
20. Por estarmos perante um processo de contra ordenação que adopta o regime contra ordenacional e processual penal não havia interesse ejn agir .
21. A Acção era inútil para o reqte e constituía um meio processual inadequado e impróprio para o interesse formulado pelo Reqte.
22. Nos termos do art 287 do CPC a instância deveria pois ter sido extinta: por inutilidade da lide também traduzida em ilegitimidade activa; e em falta de interesse em agir ; E pela inadequação do meio processual deveria também extinguir-se a instância. Ao decidir como decidiu a sentença desrespeitou as normas invocadas e tudo quanto antecede , conforme se defendeu.
23. A intimação prevista na lei respeita apenas à informação procedimental ou ao direito de acesso , art 104 CPTA e art 61 e segts ( em especial o art°63) do CPA que se resumem ao estado do processo ou a resoluções definitivas, conteúdo de documentos ou datas de actos no processo. Não foi a «informação» que foi pedida. Mesmo que o CPA fosse aplicável, o que foi requerido excede manifestamente o direito à informação aí previsto, ou previsto em qualquer que fosse a lei aplicável . A decisão de defirir o pedido de intimação não tem pois qualquer suporte na lei. È portanto contrária à lei.
24. Não é possível informar «quais os elementos de prova que provam ou indiciam...;... caso não tenham qualquer prova ...requer declaração negativa desse facto» sem proceder c emitir um juízo de valor de apreciação da prova que antecipará ou retirará liberdade à decisão final para apreciar os mesmos factos. E mesmo absurdo, inédito e contrário aos principio básicos do processo, bem como ao RGCO e CPP, e se fosse o caso, ao CPA pedir uma informação como a que foi pedida, sobre esses juízos que não estão objectivados no processo.
25. A informação que foi pedida respeita a juízos conclusivos e de valor que não constam do processo. Mais, são juízos sobre a prova que contendem e antecipam fora de oportunidade e com necessária absurda pré -vincula cão e condicionamento da decisão final de apreciação da prova. Tinha que ter sido recusada, mesmo que o CPA e o processo de intimação previsto no CPTA fosse aplicável. Subverteria todo o RGCO e CPP e propósito do processo. Não é legitimo exigir à administração que forme e formule juízos conclusivos ou de direito estranhos à necessidade do procedimento e respectiva oportunidade que antecipem ou possam integrar matéria a decidir nas decisões e tramites do processo , ou que contendem com a matéria em procedimento. Em particular que formulem juízos que constituam ou dependam de apreciação de prova que só a final se fará. Que é o que afinal foi pedido. Não é logicamente exigível, é impraticável e e está fora de qualquer suporte legal. Ao decidir o contrário a decisão recorrida desrespeitou a lei: O RGCO, o CPP, o CPC, o inaplicável CPA. Legislação que, não prevendo semelhante direito do «arguido contraordenacional», proíbem tal exercício.
26. Um direito à informação tem por objecto factos. Nada mais, não pode passar de factos ocorridos E factos que constem do processo. Não foi o que sucedeu pelo que só poderia ser indeferido o pedido de informação. A decisão recorrida só pode ser ilegal por violação destas evidencias e todo o RGCO, CPP e CPA se aplicável
27. A informação requerida, porque obriga a formular juízos de direito ou de valor ou fundamentação de actos praticados ou a praticar, formulando apreciações exteriores, antecipadas ou impertinentes ao procedimento, não se pode integrar nos deveres susceptíveis de serem impostos à autoridade administrativa nem na realidade susceptível de ocorrer no processo contraordenacional antes da decisão. Violaria de forma clara o art 41n°2 do RGCO que a sentença sacrificou ilicitamente. Aliás tal informação serviria apenas para satisfazer interesses prejudiciais ao processo e permitir, pela antecipação, condicionar ou por em causa os actos do processo.
28. Por outro lado, porque a defesa até já foi apresentada e não se indicou fim legitimo para a informação, é notório que os factos pretendidos no pedido da informação não reflectem interesse digno de relevo sasccpt.ivel.de aproveitar a defesa. Pelo menos nesta fase. As razões dos factos/declarações do processo porque subjectivas, são factos alheios ao processo c ao direito à informação. A falta de interesse legalmente protegido e digno de protecção legal, no requerido, evidencia-se aliás da profusão (que consta no Doe n°l da Resposta e que na sua maioria foram objecto de acção de Intimação) em claro abuso de direito, de reqtos de «informação» deduzidos sem interesse plausível e com necessário prejuízo da desejada celeridade processual.
29. Averiguar a destempo quais os meios de prova de um facto aliás ainda não definitivamente julgado, são actividades fora do procedimento contra ordenacional previsto na lei.Nada prevendo, o RGCO e o CPP , (e mesmo o inaplicável CPA), é actividade prematura e proibida. Pois o direito processual é direito publico onde vigora o principio da legalidade.
30. Com todos estes fundamentos a decisão recorrida que deferiu o pedido de intimação evidencia-se ilegal e completamente desfasada da lei e de um senso de viabilidade prática. O pedido sobre a a) do petitório do Reqto inicial teria que ser julgado improcedente sob pena , como já alegado, de violação das invocadas normas e mais básicas regras e princípios do processo e do direito. Estes teriam que ser interpretados e aplicados conforme se defendeu.
31. E a decisão ao conceder deferimento a esse pedido violou conforme e com os fundamentos invocados, os art 33, 41n°l c 2 , 55 , 61 do RGCO e art 102n°2 LOTJ, art 86 a 89,120 e 123 do CPP ,art 101, 105 e 287 do CPC art ln°l do ETAF e art 212 da CRP, (c se fosse aplicável ainda os art 61 e segts do CPA que não permitiriam o requerido, mesmo em puro procedimento administrativo)., bem como aplicou erradamente o art 61 e segts do CPA que não era aplicável por neste caso se tratar de um processo contra ordenacional e não ter sido requerida informação procedimental nem sequer sobre factos do processo.
32. A decisão recorrida impede que neste momento se declare o segredo de justiça no processo. O que é inconcebível . O próprio risco de com a decisão recorrida se ter sido preterido a possibilidade de, desde a decisão recorrida, se declarar o segredo de justiça por se constatar motivos para o mesmo, é eloquente da ilegalidade da sentença recorrida c de que um tribunal alheio ao processo não pode concorrer com a autoridade administrativa na sua condução em especial para intimar ao que pode ter imediata justificação de segredo de justiça.
33. A decisão recorrida na sua parte desfavorável ao MEI, ofende a lei e os princípios de direito pelo que, pelos fundamentos alegados e concluídos, deverá ser anulada e revogada, devendo julgar-se a falta de jurisdição judicial e pelo menos dos tribunais administrativos, a incompetência do Tribunal, a absolvição e a extinção da instancia, a inadequação do meio processual, a falta de interesse em agir; a ilegalidade do requerido, e devendo ser indeferido o pedido de intimação deferido na decisão.
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A Recorrida sociedade Catering Travessa das Freiras, Lda. contra-alegou, concluindo como segue:
A. As conclusões apresentadas pelo MEI são deficientes: não concluem, argumentam. Como tal, o MEÍ dever ser notificado para corrigir as conclusões sob pena de rejeição do recurso.
B. O TACL é competente para decidir da causa, pois a competência dos Tribunais comuns, nos termos artigos 55°, 59° c 61° do DL 433/82 e com os artigos 62°, n° l, 77°, nº l, al. e) e 102°, n° 2, da LOFTJ, está circunscrita aos recursos das decisões das autoridades administrativas em processos de contra-ordenação, sendo que nos presentes autos não se impugna qualquer decisão de natureza contra-ordcnacional (como decidiu já o STA).
C. Ademais, nos termos da jurisprudência do STA, o direito de informação dá "origem a um procedimento autónomo", cuja judicializacão é da competência do TACL nos termos dos art.s 104.° e ss..
D. Existe direito de informação procedimental, previsto no art 268.° da CRF e 61.° e ss. do CPA, cm processos de contra-ordenação, pois, nos termos da jurisprudência só STA, este é um meio processual formal e materialmente autónomo e distinto do do processo principal, com estapas distinguíreis e autónomas.
E. Nos termos da jurisprudência do STJ, a fase administrativa do direito contra-ordenacional "aproxima-se do procedimento administrativo de tipo sancionador", com a "imprescindível convocação" de preceitos do CPA: "o processo de contra-ordenação ... nasce como autêntico processo administrativo, sendo o impulso inicial a instrução e a decisão da competência das autoridades administrativas", o qual "constitui um modo de realização da função administrativa do Estado".
F. Existe ainda jurisprudência do STJ (Assento 1/2003, de 28-11-2002) no sentido de que:
i. - O CPA é aplicável à fase administrativa do processo de contra-ordenação;
ii. - O CPP aplicável à fase judicial.
G. Mesmo que o Assento do STJ estivesse errado e o CPA não fosse aplicável ao processo contra-ordenacional, o certo é que c jurisprudência do STA que o procedimento de informação administrativa é aplicável em qualquer processo (dirigido por uma autoridade administrativa) por ser um procedimento autónomo do processo principal com tramitação e regras específicas, o qual mantém a sua natureza procedimental administrativa (mesmo que o processo principal não a tivesse).
H. A acção de intimação é o meio processual próprio de reagir ao indeferimento (tácito ou expresso) do pedido de informação (art. 105.° CPTA). não havendo qualquer inutilidade da lide: enquanto a informação não for prestada a lide mantém-se útil.
I. O MEI não alegou segredo de justiça, para além de que é jurisprudência unânime que não existe segredo de justiça em processo contra-ordenacional.
J. O art. 7.°, n.° l, al. a), CPA, estabelece expressamente que a Administração tem o dever de "Prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam" e o art. 61.°, n.° 2, parte final, determina o dever da Administração prestar "quaisquer outros elementos solicitados" de modo que o requerente tinha direito à informação solicitada.
K. O facto de já ter sido apresentada defesa é irrelevante, porque a arguida tem sempre direito de intervenção no processo: arts. 52.°, 55.° (este, implicitamente). 88.°; n.° 2, do CPA (e normas várias do CPP).
L. A interpretação do art. 61.° do CPA, tal como resulta das alegações de recurso, é inconstitucional, por violação dos arts. 2.°, 20.°, e 268.° e 18." da CRP.
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Com dispensa de vistos substituídos pela entrega de cópias aos Exmos. Juízes Desembargadores Adjuntos, vem para decisão em conferência – cfr. artºs. 707º nº 2 CPC, ex vi 140º e 147º nº 2 CPTA.
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Pelo Senhor Juiz foi julgada provada a seguinte matéria de facto:
1. Na sequência de procedimento anterior a requerente dirigiu ao Director Regional do Algarve da Autoridade de Segurança Económica e Alimentar (ASAE) em 21.09.2007, por referência ao "Processo NUICO 296/04. 9EAFAR" requerimento do seguinte teor:
2. «CATERING TRAVESSA DA FREIRAS, Lda, devidamente identificadas no Processo Administrativo supra referido, vem, ao abrigo do disposto nos arts. 7.°, 67° e ss. e 74°, n" 2, do CPA., e 268. ° da Constituição, requerer a V. Exa. o seguinte:
Tendo a ora Requerente alegado que não tinha qualquer responsabilidade pela exploração do prédio na data dos factos imputados, vem solicitar que se digne informar quais os elementos de prova de que a ASAE dispõe que provam ou indiciam que a ora Requerente era a responsável pela exploração do estabelecimento em causa (e não outra pessoa ou entidade) e, logo, que a ora Requerente é responsável pelos factos que lhe são imputados.
Caso no tenha qualquer prova desse facto, requer que se digne prestar declaração negativa desse facto.»
3. Até à data da interposição desta intimação - 26.10.2007 - a requerente não tinha obtido satisfação deste pedido, nem qualquer informação sobre o mesmo.
DO DIREITO
1. actos jurídicos processuais;
Na ritologia adjectiva do CPTA o processo de intimação configura-se como acção principal em processo urgente, submetida a dois articulados: o primeiro, de instauração do pleito e definição dos respectivos termos; o segundo, de resposta da autoridade requerida para contrariar, directa ou indirectamente, a pretensão do autor – cfr. artº 107º CPTA.
Trata-se, pois, de um meio de acção principal estabelecido por referência ao interesse pretensivo deduzido em juízo, de condenação da Administração à prática de um acto administrativo, no caso, “(..) dar satisfação integral ao pedido de informação transcrito supra (..)”, conforme peticionado no articulado inicial.
No caso concreto trazido a recurso, o interesse pretensivo da ora Recorrida evidenciado no requerimento de 21-09-2007 substancia-se em que a Autoridade de Segurança Alimentar e Económica – ASAE preste informação sobre o por si peticionado naquele requerimento, informações directamente relacionadas com a matéria de facto conformativa e constitutiva do objecto do processo de contra-ordenação nº NUICO 296/04.9 EAFAR, instaurado contra a sociedade ora Recorrente, pendente à data do citado requerimento de 21-09-2007 – vd. factualidade levada ao probatório nos itens 1, 6 e 7 e que se mantém estável no domínio da instância de recurso.
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Do nosso ponto de vista e salvo o devido respeito, na defesa do seu interesse a Recorrida labora em erro de direito adjectivo em ambos os domínios, do meio processual escolhido e jurisdição a que se dirige, pois que o processo devido no tocante ao acto praticado é o contra-ordenacional e a jurisdição que compete é a dos Tribunais Comuns, não a dos Administrativos, à luz do disposto nos artºs. 33º e 41º nº 1 DL 433/82 de 27.10.
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Efectivamente, nos termos gerais de direito e de acordo com o regime jurídico estatuído no DL 433/82 de 27.10, a produção de efeitos jurídicos na instância contra-ordenacional pendente por acto praticado pelo arguido tem por pressuposto e está condicionada a que esse acto jurídico seja praticado ou levado ao concreto processo a que respeita determinado pelo respectivo objecto de ilícito, e não fora dele.
Como nos diz a doutrina, os articulados das partes, na medida em que traduzem a prática de actos jurídicos no processo, estão submetidos ao formalismo estrito legalmente estipulado e necessário ao regular e expedito desenvolvimento da lide pelo que “(..) a observância do formalismo estabelecido na lei torna, sem mais, o acto operativo dos efeitos que a lei lhe atribui (..)” de modo que “(..) na medida em que os actos processuais estão legalmente tipificados, quer na sua configuração, quer nos seus efeitos, a parte sabe de antemão que a prática de um certo acto produz determinado efeito. E na medida em que ela é obrigada à observância de um certo ritualismo, o acto só estará perfeito quando verificados todos os seus requisitos (..)” (1)
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O que significa que todo e qualquer acto jurídico do arguido, tenha ele por objecto carrear para os autos ou controverter matéria de facto relacionada com o tipo de ilícito de mera ordenação social que lhe é imputado no concreto processo contra-ordenacional, ou suscitar estritamente matéria de direito adjectivo, seja, o acto jurídico praticado por sua iniciativa ou na sequência de notificação da autoridade administrativa que detém os poderes de instrução processual, esse acto tem, sempre, de ser praticado ou levado ao processo de contra-ordenação a que respeita, e tem, sempre, de ser dirigido à autoridade administrativa que dirige a instrução – artº 33º DL 433/82.
2. regime remissivo processual penal - recurso judicial de decisões interlocutórias - artºs 41º e 55º, DL 433/82;
Na economia do caso presente, na medida em que no requerimento dirigido ao Director Regional da ASAE e recebido por esta entidade administrativa em 21.SET.2007, a ora Recorrente solicita lhe sejam prestadas informações sobre a “(..)existência de um processo, que corria termos contra si, em 16-11-2006 (..)”, tal requerimento tem que ser dirigido ao concreto processo de contra-ordenação a que respeita e que não desconhece que é o procº nº NUICO 296/04.9 EAFAR.
Uma vez proferida decisão sobre o requerido, rege o disposto nos artºs 41º nº 1 e 55º nºs 1, 2 e 3 do DL 433/82 de 27.10.
Pelo primeiro, surge absolutamente claro o sentido expresso de remissão para o regime adjectivo processual penal, seja em sede de Código de Processo Penal ou de legislação especial, dependendo da configuração das circunstâncias concretas que determinam a relação de analogia, sendo, pois, o bloco normativo processual penal erigido a regime integrador do domínio adjectivo contra-ordenacional.
Quanto ao segundo normativo, nele se estabelece “(..) a possibilidade de impugnação judicial de todos os actos praticados pelas autoridades administrativas no processo contra-ordenacional que afectem direitos ou interesses de qualquer pessoa (..) Esta possibilidade de impugnação é exigida pelo nº 4 do artº 268º da CRP que assegura a possibilidade de impugnação contenciosa de todos os actos administrativos lesivos. (..)
Todos os actos preparatórios de que resulte uma imediata lesão de direitos ou interesses são autónoma e imediatamente impugnáveis através de recurso para o Tribunal Judicial que for competente, à face do disposto no artº 61º (..) estes recursos seguirão os termos dos recursos cuja regulamentação é indicada neste diploma, que são os recursos judiciais das decisões de aplicação de coimas (..)” – relevo a negrito, nosso. (2)
Efectivamente, o processo de contra-ordenação instruído e decidido pela autoridade administrativa não tem a natureza jurídica de procedimento administrativo na acepção em que este conceito é tomado no artº 1º do CPA, isto é, na acepção de “sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução”, e não tem porque na fase administrativa o processo de contra-ordenação tem por escopo o apuramento da existência de um tipo de ilícito de mera ordenação social, ou seja, da existência “da notícia de uma contra-ordenação”, constituindo contra-ordenação “todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima” – artº 1º DL 433/82.
Na sua fase administrativa o processo contra-ordenacional participa funcionalmente dos mesmos fins do inquérito em processo penal, configurado como a “(..) fase em que se busca essencialmente investigar os factos em ordem à eventual formulação da pretensão punitiva – a fase de inquérito (..) para procurar esclarecer o que se terá passado e só depois, se tiver recolhido indícios de que um crime foi praticado e quem foram os seus agentes, formula em juízo uma acusação. (..)” (3)
Sendo este o procedimento análogo que compete no domínio do DL 433/82, atento o disposto nos artºs. 48º e 54º, funcionando o regime processual penal subsidiariamente em tudo quanto importa à recolha da prova juridicamente relevante para apurar do preenchimento ou não de um tipo de ilícito contra-ordenacional, imputação do facto ao agente e determinação da coima. – artº 41º nº 1 DL 433/82.
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No sentido aqui propugnado a doutrina expressa no Parecer da ProcuradoriaGeral da República, nº 2941 de 28.02.2008, que se transcreve na parte que importa na circunstância, sendo nossos os segmentos a negrito.
“(..) A referida norma do artigo 41º do Decreto-Lei de 27 de Outubro, tem eficácia em todas as fases do processo das contra-ordenações, sendo aplicável quer na fase administrativa, quer na fase do recurso de impugnação.
Na verdade, o processo das contra-ordenações não pode ser considerado como um procedimento administrativo especial para efeitos do disposto no nº 7 do artigo 2º do Código do Procedimento Administrativo, pelo que está excluída a aplicação subsidiária, em primeira linha, deste código à fase administrativa do processo das contra-ordenações.
Embora o procedimento das contra-ordenações integre, na sua fase administrativa, uma actuação materialmente administrativa, esta forma de actuar sempre obedeceu a um procedimento próprio de natureza sancionatória, moldado a partir do processo penal, que é expressamente assumido como direito subsidiário.
Trata-se de uma fase de um processo que tem como direito subsidiário, na sua globalidade, o processo penal, nos termos do referido nº 1 do artigo 41º daquele Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro.
Os procedimentos especiais previstos no nº 7 do artigo 2.° do Código do Procedimento Administrativo são aqueles que se encontram dispersos pela legislação administrativa, nomeadamente, os licenciamentos, os loteamentos urbanos, os procedimentos concursais e outros.
Não cabem nesse âmbito os procedimentos sancionatórios na medida em que tenham como direito subsidiário o direito processual penal, uma vez que é com este ramo do direito que aqueles procedimentos se articulam, já que foram moldados a partir dele, e é nesse procedimento que sistematicamente se inserem.
O Código do Procedimento Administrativo só seria, deste modo, direito subsidiário do processo das contra-ordenações se se desse como revogado o disposto no nº 1 do artigo 41º do regime geral das contra-ordenações, o que dada a especialidade desta norma, não seria possível sem uma referência expressa.
Acresce que sendo o processo das contra-ordenações um todo que se desdobra por várias fases, não pode o mesmo procedimento ter como direito subsidiário numa fase o Código do Procedimento Administrativo e noutra fase o Código de Processo Penal, o que criaria distorções inaceitáveis.
Tal como refere COSTA PINTO, a solução que se defende, “apesar de implicar como que uma metamorfose jurídica dos actos administrativos em actos de um processo de contra-ordenação, parece ser aquela que é ditada não só pelo enquadramento constitucional das garantias em processo de contra-ordenação, mas também pelo facto de o regime geral das contra-ordenações determinar a aplicação subsidiária do processo penal (artigo 41º do regime geral) e equiparar os poderes instrutórios em processo de contra-ordenação aos poderes de polícia de investigação criminal (artigo 48º, nº 2), negando implicitamente qualquer recurso subsidiário ao Direito Administrativo” [10]). (4)
Por outro lado, importa também não perder de perspectiva, tal como refere FIGUEIRDO DIAS, a “dificuldade prática -que em certos casos será mesmo de impossibilidade - de manter uma estrita e completa separação entre processo de contra-ordenação e processo penal. Não raramente sucederá, desde logo, que só no decurso do processo se poderá determinar se a conduta do arguido integra um crime, uma contra-ordenação, ou até uma e outro” ([11]), o que justifica o regime de conversão do processo de contra-ordenação em processo penal, previsto no artigo 76º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, ou o regime de conhecimento de contra-ordenações no processo penal, decorrente dos artigos 77º e 78º do mesmo diploma.
4 - Um dos segmentos em que a autonomia do direito das contra-ordenações se afirma face ao Direito Penal é o do regime processual que, apesar das ligações que mantém com o processo penal, se distancia do mesmo, quer na estrutura do processo, quer no regime de múltiplos actos processuais.
De facto, concebido o Direito das Contra-ordenações como um instrumento de intervenção administrativa de natureza sancionatória no sentido de dar maior eficácia à acção administrativa, o núcleo fundamental dos poderes sancionatórios, quer ao nível da iniciativa processual, quer ao nível decisório propriamente dito, é atribuído à Administração, relegando a intervenção judiciária para um nível de subsidiariedade.
Incumbe deste modo à Administração o conhecimento das infracções e o respectivo sancionamento, sendo os Tribunais chamados apenas a intervir, pela via do recurso de impugnação, em caso de discordância dos condenados relativamente às decisões proferidas, em primeiro nível, pela Administração.
Os Tribunais intervêm igualmente em sede de execução das coimas emergentes das decisões condenatórias, quando não sejam pagas voluntariamente, e em caso de discordância de medidas de natureza transitória tomadas pela Administração ao longo do processo (artigo 55º do regime geral).
Costuma falar-se em fase administrativa do processo para designar a intervenção administrativa no mesmo - que vai da notícia da infracção à decisão propriamente dita, prevista no artigo 58º do regime geral - e em fase do recurso de impugnação, para designar o conjunto de actos processuais que vão da interposição do recurso à decisão do mesmo nos tribunais (artigos 62º e ss. daquele regime).
Na fase administrativa do processo relevam três momentos que integram conjuntos de actos cuja compreensão é decisiva no contexto das questões colocadas no âmbito do presente parecer.
Configura-se assim um primeiro momento do processo que vai da notícia da infracção ao cumprimento do artigo 50º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro; os actos subsequentes à intervenção prevista nesta norma agrupam o segundo momento do processo, seguindo-se a decisão final. (..)”
3. direitos de audiência e defesa em processo de contra-ordenação - artº 32º nº 1 CRP
Para a unicidade de regime jurídico subsidiário em sede de processo contra-ordenacional muito contribuiu a explicitação constitucional da garantia dos direitos de audiência e defesa em processo de contra-ordenação, cfr. artº 32º nº 1 CRP, acrescentado pela revisão constitucional de 1989 extensível, naturalmente, às pessoas colectivas, cfr. artº 12º nº 2 CRP, nos termos em que lhes sejam aplicáveis na medida em que podem ser responsáveis no âmbito deste tipo de ilícito.
Como nos diz a doutrina, “(..) o enquadramento constitucional do direito de defesa em processo de contra-ordenação forneceu mais um elemento para a compreensão do regime do ilícito de mera ordenação social, em especial na fase orgânicamente administrativa do processo de contra-ordenação.
38. Do ponto de vista da autoridade administrativa a competência para processar contra-ordenações pode ter algo de peculiar: trata-se de Direito aplicável por uma entidade administrativa, mas que não é em rigor Direito Administrativo. O que significa que iniciado um processo de contra-ordenação existe a possibilidade de actos da Administração – que fora desse contexto seriam actos administrativos tout court (sujeitos, portanto, ao regime e garantia próprias do Direito Administrativo – passarem a ser regulados por outro sector do sistema jurídico.
Nestes termos, quando um acto de uma autoridade administrativa possa ser visto simultaneamente como um acto administrativo e um acto integrador de um processo de contra-ordenação o seu regime jurídico, nomeadamente para efeitos de impugnação, deverá ser em princípio o do ilícito de mera ordenação social e subsidiariamente o regime do processo penal, mas não o regime do Código de Procedimento Administrativo.
Uma solução diferente criaria o risco de um bloqueio completo da actividade sancionatória da administração por cruzamento de regimes e garantias jurídicas.
Este enquadramento do processo de contra-ordenação assume relevância a todos os títulos: por um lado, a sindicabilidade de tal acto ocorrerá no contexto de um processo de contra-ordenação e não no âmbito da actividade administrativa (123) (..)
(..) (123) A questão pode ser passível de debate quanto a actos de arquivamento dos processos de contra-ordenação e actos que decidam sobre a consulta do processo quando ele findar. Penso, no entanto, que quanto aos actos de arquivamento não existem dívidas que são actos do processo de contra-ordenação e uma forma típica de pôr fim a um processo desta natureza, pelo que o seu regime não é o do Direito Administrativo. Relativamente aos actos que decidam sobre a consulta do processo que findou suscita-se a dúvida de saber se são actos regulados pelo regime do artº 90º do Código de Processo Penal ou antes o regime da consulta dos processos findos do Código de Procedimento Administrativo (cfr. artº 65º do CPA). Apesar da permanência no arquivo da administração, deve entender-se que o processo de contra-ordenação não perde a sua natureza quando arquivado. Razão pela qual se deve sujeitar a sua consulta ao regime do artº 90º do Código de Processo Penal. (..)” (5)
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Cumpre, pois, concluir que no âmbito do direito à informação em sede de processo de contra-ordenação pendente não cabe lançar mão nem do regime constante dos artº 61º nºs. 1 e 2 CPA nem do processo de intimação previsto no artº 104º do CPTA, antes cumpria, ou cumpre se ainda estiver em tempo, suscitar a questão em sede do mencionado processo de contra-ordenação nº NUICO 296/04.9 EAFAR.
Quanto ao primeiro - direito à informação, artº 61º CPA -, não é aqui aplicável porque a sua função é, especificamente, a de enquadrar juridicamente o dever de decidir da Administração no âmbito do procedimento administrativo relativamente ao qual o direito à informação é convocado, e quanto ao segundo - acção de intimação, artº 104º do CPTA -, também não tem aplicação ao caso porque se trata de processos especiais com carácter urgente concebidos para intimar judicialmente a Administração à prática de acto legalmente devido, sendo que, como afirmado supra e louvando-nos na doutrina citada, o caso dos autos compete não a um procedimento administrativo autónomo mas a procedimento enquadrado no domínio da actividade administrativa sancionatória própria do ilícito de mera ordenação social submetida especificamente ao regime estatuído no DL 433/82 de 27.10 e, subsidiáriamente, ao regime do CPP.
4. incompetência absoluta dos Tribunais Administrativos;
Em razão da natureza da matéria da causa e dos critérios legais constantes do complexo normativo referido supra, tem-se por verificada a incompetência absoluta dos Tribunais Administrativos por falta de jurisdição suficiente para a sua apreciação, impondo-se, dada a incompetência absoluta do Tribunal a quo, absolver da instância o ora Recorrente Ministério da Economia e da Inovação - cfr. artºs. 13º CPTA e 105º nº 1, 288º nº 1 a), 494º a) e 493º nº 2 CPC.
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No mesmo sentido a corrente jurisprudencial derivada dos Acórdãos do STA, in rec. nº 679/07 de 13.11.07 e deste TCA-Sul, in rec. nº 1615/06 de 25.05.06, rec. nº 1834/06 de 13.09.06 e 2416/07 de 6.6.07.
Aliás, no referido rec. nº 2416/07 de 6.6.07 deste TCA-Sul, em que foi Recorrente a aqui mencionada sociedade Catering Travessa das Freiras, Lda, e Recorrida a Autoridade de Segurança Alimentar e Económica – ASAE, a questão de direito suscitada foi exactamente a mesma se bem que tendo por base um acto distinto, praticado no referido processo contra-ordenacional no caso, o despacho do Director Regional do Algarve da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica – ASAE, notificado à ora Recorrente através de mandado emitido em 17.11.2006, conforme item 1. do probatório fixado neste Tribunal ad quem e de cujo acórdão fomos também Relatora.
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Resulta, ainda que não tem sustentabilidade fáctica para efeitos de aplicação da isenção tributária a classificação dada em 1ª Instância à acção interposta.
De modo que, sabido que a matéria tributável seja no domínio dos impostos seja no domínio das taxas, assenta na concreta realidade económica e não no nomen iuris que o próprio ou terceiros lhe tenham atribuído, não se verifica o facto jurídico passível de isenção previsto no artº 73º-C nº 2 b) CCJ, pelo que compete aplicar o regime estatuído no artº 73º-D nº 3 CCJ.
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Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores do Tribunal Central Administrativo Sul em, na procedência do recurso, declarar a incompetência absoluta dos Tribunais Administrativos para conhecer da matéria em causa, absolvendo da instância o Ministério da Economia e da Inovação - artºs. 13º CPTA e 105º nº 1, 288º nº 1 a), 494º a) e 493º nº 2 CPC.
Custas pela Recorrida em ambas as instâncias, fixando-se a taxa de justiça em 4 (quatro) UC’s – artºs. 34º nºs. 1e 2 CPTA, 73º - D nº 3, CCJ.
Lisboa, 24.ABR.2008,
(Cristina dos Santos)
(Teresa de Sousa)
(Coelho da Cunha)
(1) Anselmo de Castro, Direito Processual Civil Declaratório, Vol. III, Almedina, pág. 22.
(2) Manuel Simas Santos e Jorge Lopes de Sousa, Contravenções – anotações ao regime geral, 3ª edição, 2006, VISLIS, págs. 379/380.
(3) Germano Marques da Silva, Curso de processo penal, Vol. I, Verbo, 1996, pág.334.)
(4) Frederico da Costa Pinto, O ilícito de mera ordenação social e a erosão do princípio da subsidiariedade da intervenção penal, Revista Portuguesa de Ciência Criminal, Ano 7, 1º, 1997, Coimbra Editora, pág. 82.
(5) Frederico da Costa Pinto, Obra citada na nota (4), págs. 80/81. |
