| Decisão Texto Integral: | ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Joaquim ..., professor do ensino superior politécnico, veio, por apenso ao recurso contencioso que interpusera no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, requerer a declaração de inexistência de causa legítima de inexecução da sentença anulatória por aquele proferida em 27-4-2000.
Por decisão interlocutória datada de 10-7-2001, foi considerado inexistir causa legítima de inexecução da aludida sentença e ordenada a audição de exequente e executado para os termos e efeitos do disposto no artigo 9º, nº 1 do DL nº 256-A/77, de 17/8.
Ouvidos aqueles, foi então proferida em 30-1-2002 a sentença ora sob censura, que decidiu que a execução da sentença exequenda “passa pela prolação de nova deliberação que mande notificar o requerente para se pronunciar quanto à pretensão da entidade requerida de não propor a renovação do contrato e pela prolação posterior de outra deliberação a manter ou alterar aquela pretensão, assim se executando a sentença anulatória”.
Inconformado com tal decisão, dela recorre jurisdicionalmente o exequente, formulando para o efeito as seguintes conclusões:
“1ª – Nos presentes autos estava em causa determinar os actos e as operações em que consistia a execução da Sentença proferida pelo Tribunal «a quo» em 27 de Abril de 2000, que anulou a deliberação do Conselho cientifico do ISCAC que, em 25 de Julho de 1992, decidira não propor a renovação do contrato para professor equiparado a adjunto, celebrado entre o recorrente e o ISCAC em Novembro de 1989.
2ª – O aresto em recurso considerou que a integral execução da sentença anulatória compreendia apenas a prolação de uma nova decisão sobre a renovação ou não do contrato celebrado com o recorrente, precedida da sua audiência ao abrigo do artigo 100º do CPA. Contudo,
3ª – Ao limitar a execução do aresto anulatório à mera substituição do acto ilegal, o aresto em recurso violou frontalmente o disposto no artigo 128º, nº 1, alínea b) do CPA, e deixou sem protecção efectiva o particular que venceu o recurso contencioso, uma vez que aquela limitação implica, na prática que se esteja a atribuir eficácia retroactiva à nova deliberação que vier a ser proferida, deixando-se perdurar os efeitos negativos entretanto produzidos na esfera do recorrente desde a data da prática do acto anulado.
Na verdade,
4ª – A execução integral de Sentença anulatória de actos renováveis passa pela substituição do acto ilegal e pela supressão dos efeitos produzidos por tal acto, uma vez que «quod nullum est, nullum producit effectum» [vd. FREITAS DO AMARAL, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª edição, págs. 90 a 99].
Com efeito,
5ª – Sendo o acto anulado contenciosamente um acto renovável, não possui o acto renovado eficácia retroactiva [vd. artigo 128º, nº 1, alínea b) do CPA], uma vez que, "... se assim não fosse, frustrar-se-ia a reintegração da ordem jurídica violada, pois tudo se passaria como se o acto ilegal, anulado, continuasse a produzir efeitos desde a data da sua emissão, tornando prática inútil um recurso contencioso que merecera provimento [vd. Afonso Queiró, RLJ, nº 119, págs. 302 e segs., e o Acórdão de 15-12-87, AD 317/657]. Refira-se, aliás, que
6ª – Foi justamente para evitar que a Administração ficasse impune e fosse o particular a suportar os efeitos negativos produzidos por uma acto declarado ilegal, que o artigo 128º, nº 1, alínea b) do CPA veio determinar que os actos renováveis não possuem eficácia retroactiva, pelo que nenhuma dúvida pode subsistir em como a execução integral de um acto renovável passa igualmente pela supressão dos efeitos negativos por ele produzidos.
7ª – Deste modo, é notório que o aresto em recurso, ao limitar a execução à mera prolação de um novo acto, deixou por suprimir os efeitos negativos decorrentes do acto anulado, os quais continuam a perdurar, tudo se passando, na prática, como se o acto renovado possuísse eficácia retroactiva.
8ª – Consequentemente, e sob pena de se violar o disposto no artigo 128º, nº 1, alínea b) do CPA e de se deixar sem protecção efectiva o particular que venceu o recurso contencioso, é manifesto que a execução integral do aresto anulatório não se poderia limitar à substituição do acto ilegal, sendo obrigatório que se eliminassem os efeitos negativos entretanto produzidos pelo acto anulado, o que implicava o pagamento de todos os vencimentos, juros moratórios e demais abonos que o recorrente deixou de auferir desde 25-7-92 – data da deliberação impugnada – até à data em que viesse a ser proferida nova decisão [vd., neste sentido, FREITAS DO AMARAL, A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª edição, pág. 98], e o pagamento das despesas judiciais por ele suportadas com o processo judicial destinado à anulação do acto e execução do aresto anulatório, uma vez que só assim será colocado na situação em que se encontraria se a autoridade recorrida não tivesse incorrido na prática de um acto ilegal”.
A entidade executada não apresentou contra-alegações.
O Mmº Juiz “a quo” sustentou o decidido.
Neste TCA Sul, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu parecer, onde concluiu nos seguintes termos:
“Vem o presente recurso jurisdicional interposto da sentença que decidiu que a execução da sentença anulatória consiste na prolação de nova deliberação que mande notificar o requerente para se pronunciar quanto à pretensão da entidade requerida de não propor a renovação do contrato e pela prolação posterior de outra deliberação a manter ou alterar aquela pretensão.
O agravante fundamenta o seu recurso na violação do artigo 128º, nº 1, alínea b) do CPA, "dado que o aresto em recurso, ao limitar a execução à mera prolação de um novo acto, deixou por suprimir os efeitos negativos decorrentes do acto anulado, os quais continuam a perdurar, tudo se passando, na prática, como se o acto renovado possuísse eficácia retroactiva."
Não me parece que a sentença tenha violado o referido preceito.
Com efeito, resulta daquele normativo que os actos administrativos renováveis que dêem execução a decisões dos tribunais não têm eficácia retroactiva.
Ora, a sentença não se pronunciou sobre a eficácia dos actos que devem ser praticados pela Administração, nem sequer se sabe se vão ou não ter eficácia retroactiva, pois ainda não foram praticados, pelo que não pode ter violado aquele normativo.
Se o que o agravante pretendia era ver apreciado o seu pedido de pagamento dos vencimentos desde a cessação do contrato até à prolação de nova decisão e das despesas judiciais que suportou, deveria ter invocado omissão de pronúncia, dado que o Juiz «a quo», não se pronunciou sobre essas questões.
Não o tendo feito e não se verificando a alegada violação do artigo 128º, nº 1, alínea b) do CPA, sou de parecer que o presente recurso jurisdicional deve ser julgado improcedente”.
Colhidos os vistos legais, vem o processo à Conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a apreciação do mérito do presente recurso jurisdicional, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. Por sentença proferida no TAC de Coimbra e datada de 27-4-2000, foi anulada, com fundamento em vício de forma – preterição da audiência prévia [artigo 100º do CPA] – a deliberação do Conselho Científico do Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Coimbra, de 15-1-94, que havia emitido parecer desfavorável à renovação do contrato do aqui exequente como professor adjunto daquele Instituto [cfr. fls. 124/125 dos autos de recurso contencioso apenso].
ii. Na aludida sentença, foi dada como assente a seguinte matéria de facto:
“a) Em 1-11-89 o recorrente foi contratado por um ano como professor equiparado a professor-adjunto do ISCA;
b) Em 1-1-90 esse contrato foi renovado pelo período de dois anos;
c) Em 25-7-92 o CC do ISCA de Coimbra deliberou não propor a renovação do contrato celebrado em 1-1-89;
d) Por sentença deste TAC, essa deliberação foi anulada;
e) Em processo de execução de sentença o CC deliberou não propor a renovação do contrato do recorrente;
f) O recorrente não foi previamente ouvido nos termos do artigo 100º do CPA”.
iii. Através de decisão interlocutória datada de 10-7-2001, já proferida nos autos de execução, foi julgado que inexistia causa legítima de inexecução da sentença referida em i., e ordenado o cumprimento do disposto no artigo 9º, nº 1 do DL nº 256-A/77, de 17/8 [cfr. fls. 19/20 e 24 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iv. O recorrente veio pronunciar-se nos termos constantes de fls. 27/28 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, tendo concluído nos seguintes termos:
“[…]
2. Assim sendo, e face à já declarada inexistência de causa legítima de inexecução do aresto que anulou o acto que não propôs a renovação do contrato do ora requerente, julga-se ser manifesto que a integral execução da sentença exequenda passa, em primeiro lugar, pela prolação de uma nova deliberação sobre a renovação do contrato celebrado com o requerente.
Em segundo lugar, e uma vez que se está perante um acto renovável, que determina que esta nova deliberação não possua eficácia retroactiva [vd. Artigo 128º, nº 1, alínea b) do CPA], há que eliminar os efeitos negativos entretanto produzidos pelo acto anulado, o que pressupõe o pagamento de todos os vencimentos, juros moratórios e demais abonos que o ora requerente deixou de auferir desde 25-7-92 – data da deliberação impugnada –, até à data em que vier a ser proferida nova decisão [vd., neste sentido FREITAS DO AMARAL, A execução das sentenças dos Tribunais Administrativos, 2ª edição, pág. 98].
Para além disso, e em terceiro lugar, a execução do aresto anulatório implica a obrigatoriedade da autoridade requerida ressarcir o requerente de todas as despesas judiciais suportadas com o presente processo judicial, no montante de Esc. 1.000.000$00.”.
v. Por seu turno, o ISCA de Coimbra veio pronunciar-se nos termos constantes de fls. 29, anunciando que o respectivo Conselho Científico iria em próxima reunião deliberar sobre a notificação do recorrente para cumprimento do seu direito de audiência prévia, nos termos do artigo 100º do Código de Procedimento Administrativo [cfr. fls. 29 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vi. E, finalmente, por sentença datada de 30-1-2002 – objecto do presente recurso jurisdicional – foi decidido que a execução da sentença exequenda “passa pela prolação de nova deliberação que mande notificar o requerente para se pronunciar quanto à pretensão da entidade requerida de não propor a renovação do contrato e pela prolação posterior de outra deliberação a manter ou alterar aquela pretensão, assim se executando a sentença anulatória”, concedendo-se o prazo de dez dias para a entidade requerida proferir a primeira deliberação e, obtida a resposta do requerente, o prazo de um mês para proferir a segunda mencionada deliberação [cfr. fls. 35 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Face à factualidade acima enunciada, cumpre agora determinar se a sentença recorrida padece dos vícios que o recorrente lhe assaca.
Como é sabido, a execução de sentença que tenha anulado um acto administrativo consiste na prática pela Administração dos actos e operações materiais necessários à reintegração efectiva da ordem jurídica violada, mediante a reconstituição da situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido cometido [cfr. Freitas do Amaral, “A execução das sentenças dos Tribunais administrativos”, 2ª edição, pág. 45, e também o Acórdão do STA, de 1-10-97, proferido no âmbito do recurso nº 39.205, in Apêndice ao DR, de 12-6-2001, a págs. 5261].
Por outro lado, o princípio pelo respeito do caso julgado não impede a substituição do acto anulado por outro idêntico desde que a substituição se faça sem a repetição dos vícios que determinaram a anulação [neste sentido, vd. o Acórdão do STA, de 2-10-2001, proferido no âmbito do recurso nº 34.044-A], visto que o limite objectivo do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos, “seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determina-se pelo vício que fundamenta a decisão» [cfr., neste sentido, o Acórdão do Pleno do STA, de 8-5-2003, proferido no âmbito do recurso nº 40821-A].
Com isto quer-se significar que o respeito pelo caso julgado não fica abalado se a Administração, em execução de sentença anulatória, renovar a decisão anterior, desde que expurgada dos vícios que a inquinavam. É, aliás, nisso que consiste a boa execução, sempre que a Administração pretender reintroduzir na ordem jurídica a força substancial do acto renovado.
No fundo, o que se pretende não é necessariamente a reposição ou restabelecimento da situação anterior à pratica do acto ilegal, mas sim a reconstituição da situação actual hipotética através da qual a ordem jurídica violada é reintegrada, tudo se passando como se nada ilegal tivesse acontecido e, portanto, realizando-se agora o que entretanto se teria realizado, se não fosse a ilegalidade cometida [cfr. Freitas do Amaral, “A execução das sentenças dos Tribunais administrativos”, 2ª edição, pág. 41/42]. Dito de outro modo, as coisas não se passarão exactamente como se encontravam antes da prática do acto anulado, antes poderão ocorrer tal como se presume que viessem a estar no momento presente, independentemente da verificação da anulação.
E, por que assim é, o fundamento concreto da anulação passa a adquirir uma particular relevância.
Com efeito, se o vício determinante da anulação for um vício que se prende com a legalidade externa do acto, como por exemplo o de forma, por falta de audiência prévia ou de fundamentação, a execução da sentença cumpre-se com a eliminação da violação detectada [no caso, com a realização da audiência prévia ou a fundamentação do acto omitidos] de acordo com a situação e as normas jurídicas que regulavam a situação na data do acto anulado [cfr., neste particular, os Acórdãos do STA, de 14-3-2000, proferido no âmbito do recurso nº 43.680, de 22-1-2003, proferido no âmbito do recurso nº 141/02-3, e de 21-5-2003, proferido no âmbito do recurso nº 1601/02].
E se é verdade que, geralmente, têm eficácia retroactiva os actos que dêem execução a decisões dos tribunais que anularam actos administrativos [cfr. artigo 128º, nº 1, alínea b), 1ª parte, do CPA], não deixa de ser menos verdade que também não terão essa eficácia se, excepcionalmente, os actos administrativos anulados forem «renováveis» [vd. disposição citada, “in fine”].
Ora, não havendo hoje em dia dúvidas consistentes de que os actos anulados por vício de forma são renováveis, a conclusão a que se chega é a de que o acto que reinstale a substância dispositiva do anterior, após a realização da formalidade omitida, se inscreve no âmbito da excepção legal e, logo, não terá eficácia retroactiva [cfr., neste sentido, o Acórdão do STA, de 27-5-98, proferido no âmbito do recurso nº 40.885].
Desta maneira, e porque se aceita pacífica esta doutrina, fica presumido que a situação do momento [a chamada situação actual hipotética] seria a mesma que existiria com o acto ilegal se não tivesse sido anulado. É essa a razão subjacente à irretroactividade prescrita na norma. Quer dizer, porque num juízo forte de probabilidade se crê que o acto ilegal se repita [se renove] sem os vícios que conduziram à sua anulação, o legislador concede que se salvem os efeitos produzidos à sua sombra até que surja um novo acto [acto renovador].
Isto, claro está, supondo-se que esse novo acto se pratique no quadro de um dever legal de decidir, isto é, no campo da actuação vinculada, pois pode, efectivamente, colocar-se a hipótese de a prática do acto ser discricionária, e nesse caso, consente-se que a Administração tenha a faculdade de, simplesmente, não o renovar. E pode mesmo admitir-se que também seja discricionário o próprio conteúdo do acto [vd., sobre o assunto e sobre as dificuldades emergentes, Vieira de Andrade, Lições, 3ª edição, pág. 295].
Significa isto que no caso de acto renovável a projecção dos efeitos destrutivos ou reconstrutivos da sentença anulatória não é resolvida «ao nível dos actos da sua execução, mas pelo próprio acto renovador [parecendo subentendido que se trata aqui de um acto com o mesmo sentido ou efeito do acto anterior]» [cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in Código de Procedimento Administrativo, 2ª edição, págs. 621 e 622].
Ou seja, tratando-se de actos renováveis, entre os quais avultam os anulados por vício formal de preterição da audiência dos interessados [cfr. artigo 100º e segs. do CPA], a execução da sentença cumpre-se com a audição do particular, seguindo-se a prolação de novo acto, que pode ou não ter conteúdo idêntico ao que foi anulado pela decisão da 1ª instância. E só em relação a ele se poderá pôr o problema da retroactividade ou não [autores e obra cit., pág. 622].
Na hipótese concreta dos autos – a de o acto renovador vir a decidir em sentido contrário ao manifestado no acto renovado –, só no caso da execução vir a ser em sentido favorável ao recorrente, poderia este ter razão ao pretender o pagamento de todos os vencimentos, juros moratórios e demais abonos que deixou de auferir desde 25-7-92 – data da deliberação impugnada –, até à data em que viesse a ser proferida nova decisão.
Até lá, haverá que esperar pelo novo acto decisor. Por outras palavras, porque a anulação não teve que ver com factores de ilegalidade substancial, se não se fundou em razões de violação de lei, não é possível que em sede de execução de sentença se reconheça que o recorrente tem direito ao pagamento de todos os vencimentos, juros moratórios e demais abonos que deixou de auferir desde 25-7-92 e, consequentemente, se condene a Administração ao pagamento dos mesmos.
No caso concreto, haveria, tão só, que eliminar o vício que inquinou a deliberação recorrida, ou seja, a preterição da audiência prévia do recorrente.
Por isso, a renovação do acto anulado, após a realização da audiência do recorrente, e substituição deste por outro de conteúdo idêntico [ou diferente], cumpria os objectivos essenciais da execução do julgado a que alude o artigo 9º, nº 2 do DL nº 256-A/77, de 18/7 [Neste sentido, cfr. o Acórdão do STA, de 1-6-2006, da 1ª Subsecção do CA, proferido no âmbito do recurso nº 030655A].
Consequentemente, improcedem as conclusões expressas na alegação do recorrente.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência no 1º Juízo Liquidatário deste TCA Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida.
Custas a cargo de recorrente, fixando-se a taxa de justiça devida em € 150,00 e a procuradoria em € 50,00.
Lisboa, 14 de Fevereiro de 2007
[Rui Belfo Pereira]
[Magda Geraldes]
[António Vasconcelos]
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