| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes que compõem a Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul
I – RELATÓRIO
T…, Lda., melhor identificada nos autos, veio apresentar recurso do despacho liminar proferido a 31/10/2023 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leira, que indeferiu liminarmente a oposição à execução fiscal apresentada nos processos de execução fiscal («PEF») n.ºs 3603201401291912, 3603201401291920, 3603201401291939, 3603201401292056, 3603201401292064, 3603201401292072, 3603201401292080, 3603201401292099, 3603201401292102, 3603201401349627, 3603201401349635, 3603201481048009, 3603201481049269, 3603201501032402, 3603201501266551, 3603201501266560, 3603201501280341, 3603201501280333, 3603201501303406, 3603201501303414, 3603201501303430, 3603201501303449, 3603201501303392, 3603201501303384, 3603201501303368, 3603201501303422, 3603201501303457, 3603201501303481, 3603201501303473, 3603201501303465, 3603201501303490, 3603201501311778, 3603201501311786, 3603201501311794, 3603201501311808, 3603201501311816, 3603201501311824, 3603201501311832, 3603201501311840, 3603201501311859, 3603201501311867, 3603201501311875, 3603201501311883, 3603201501311891, 3603201501311905, 3603201501311913, 3603201501311921, 3603201501311930, 3603201501311948, 3603201501311956, 3603201501311964, 3603201501311972, 3603201501311980, 3603201501311999, 3603201501312006, 3603201501312014, 3603201501312022, 3603201501312030, 3603201501312049, 3603201501312057, 3603201501312065, 3603201501312073, 3603201501312081, 3603201501312090, 3603201501312146, 3603201501312138, 3603201501312120, 3603201501312103, 3603201501312111, 3603201601139371, 3603201701001396, 3603201701001558, 3603201701001540, 3603201701001531, 3603201701001523, 3603201701001094, 3603201701001159, 3603201701001175, 3603201701001191, 3603201701001213, 3603201701001310, 3603201701001329, 3603201701001337, 3603201701001345, 3603201701001353, 3603201701001370, 3603201701001388, 3603201701001566, 3603201701001400, 3603201701001418, 3603201701001426, 3603201701001434, 3603201701001442, 3603201701001450, 3603201701001469, 3603201701001477, 3603201701001485, 3603201701001493, 3603201701001507, 3603201701001515, 3603201701038745, 3603201701044559, 3603201701044540, 3603201701044532, 3603201701044524, 3603201701021206, 3603201701081721, 3603201701120514, 3603202201124749, a correr termos no Serviço de Finanças de Leiria 2, para pagamento coercivo de dívidas provenientes de coimas aplicadas pela falta de pagamento de taxas de portagem, no valor total de 210.664,82 Euros.
A Recorrente apresentou alegações, rematadas com as seguintes conclusões:
«A) – A douta sentença recorrida indeferiu liminarmente a oposição quer, com o fundamento de que a causa de pedir da oposição consiste na legalidade da decisão de aplicação da coima, cuja sede própria para o respetivo conhecimento reside no recurso judicial da decisão de aplicação da coima, quer com o fundamento de que constitui entendimento doutrinal e jurisprudencial que a forma processual adequada se afere pelo pedido e não pela causa de pedir, pelo que não se verifica uma situação de erro na forma de processo.
B) - Contudo, entende a recorrente que o Tribunal “a quo” efetuou um errado julgamento de facto e de direito.
C) - Conforme resulta dos títulos executivos que instruem as execuções identificadas na petição inicial desta oposição, cujo teor aqui se reproduz para os legais efeitos, todos os processos executivos foram instaurados para cobrança de coimas aplicadas, ao abrigo da Lei 25/2006 de 30 de junho e fixadas nos respetivos processos de contraordenação, cuja respetiva identificação nos títulos executivos é apenas parcial.
D) - Sucede, que, em 4 de julho último, foi publicada a Lei 27/2023 que reduziu o montante das coimas às infrações previstas e punidas pela Lei 25/2006, na medida em que, de acordo com a L 27/2023, o montante da coima aplicada passa a ter como critério de quantificação do valor mínimo da coima a soma das taxas de portagem do mesmo agente, durante o mesmo mês, através do mesmo veículo e na mesma infraestrutura rodoviária, podendo apenas ser aplicada as custas correspondentes a uma única contraordenação.
E) - Pelo contrário, o regime de fixação da coima, previsto na redação do nº 4 do artigo 7º da Lei 25/2006 que tinha sido dada pela Lei 51/2015 tinha como um dos seus critérios as infrações praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, pelo que, é fácil de perceber e entender, a alteração do critério do valor mínimo da coima das infrações do mesmo dia para o mesmo mês, com base na soma das taxas de portagens, reduz substancialmente o valor da coima devida, sendo ainda de destacar o facto do novo regime prever a aplicação duma única taxa de justiça, pelo que o novo regime é claramente mais favorável.
F) - Sucede, no entanto, que os 109 títulos executivos que instruem as presentes execuções não contêm a informação necessária para fazer a aplicação da nova lei pelo que a recorrente teve de requerer, junto do Serviço de Finanças de Leiria – 2, certidão dos 109 processos de contraordenação onde foram aplicadas as coimas de modo a poder vir a instruir a presente oposição, sendo que a falta de entrega com a p.i. da referida certidão não é impeditivo para ter sido deduzida a presente oposição.
G) - Tal como referido supra, foi já publicada a Lei 27/2023, na qual consta o seu artigo 3º segundo o qual “aos processos de execução pendentes à data da entrada em vigor da presente lei aplica-se o regime que, nos termos da lei geral, se afigura mais favorável ao arguido ou ao executado”.
H) – Ora, resultando da nova lei que o novo regime se aplica em sede de execução fiscal e atendendo a que da aplicação da nova lei resulta um valor de coima e custas inferior ao valor que consta nos títulos executivos, significa que a parte da diferença entre a dívida exequenda e o valor devido por força da Lei 27/2023 passou a ser inexigível, comprovando-se assim que o fundamento da presente oposição consiste na inexigibilidade da dívida e não na legalidade da dívida.
I) – Assim, de modo algum a causa de pedir invocada nesta oposição tem a ver com a legalidade da dívida, pois, por um lado, tendo todas as execuções fiscais em relação às quais foi deduzida a presente oposição, sido instauradas, entre 2014 e 2017, por maioria de razão, as respetivas decisões de fixação da coima, que estão na origem das referidas execuções, foram também proferidas em datas entre 2014 e 2017, pelo que a recorrente não podia, no referido período, ter interposto recurso judicial das coimas, com base no regime da Lei 27/2023.
J) - Por outro lado, resultando da própria L 27/2023, mais concretamente do seu artigo 3º que aos processos de execução pendentes à data da entrada em vigor da presente lei aplica-se o regime que, nos termos da lei geral, se afigura mais favorável ao arguido ou ao executado”, significa que é a própria L 27/2023 que confere à recorrente o direito de se opor à execução na parte em que lhe é exigida uma coima e custas de valor superior aos montantes que estão a ser cobrados nas atuais execuções fiscais.
L) - Além disso, importa ainda referir que a publicação do regime legal mais favorável constante da L 27/2023, não constitui, nos termos do artigo 449º do Código do Processo Penal, aplicável por remissão dos artigos 85º e 86º RGIT e 80º e 81º do RGCO, na medida em que, entre os fundamentos do pedido de revisão constantes do artigo 449º do CPP não consta nenhum que resulte da entrada em vigor duma lei mais favorável.
M) - Acresce referir o seguinte: conjugando o teor do artigo 3º da L 27/2023 com o teor do nº 2 do artigo 2º do Código do Processo Civil, aplicável por remissão da alínea e) do artigo 2º do CPPT, resulta que o meio adequado para a defesa do direito consignado à recorrente no artigo 3º da L 27/2023 consiste na oposição à execução fiscal, pelo que, considerar a oposição como
meio impróprio para a defesa do referido direito da recorrente reconduz-se à denegação da sua garantia de acesso aos tribunais, prevista no artigo 2º do CPC.
N) - Por último, importa referir que, embora a L 27/2023 apenas entre em vigor em 1 de julho de 2024, contudo, tal facto não é impeditivo da instauração da presente oposição pois constitui jurisprudência pacífica que a proibição da prática de atos processuais apenas se aplica à sua prática depois dos prazos terem decorrido e não, antes do respetivo prazo legal.
O) - De tudo o exposto resulta que o Tribunal “a quo” efetuou uma errada aplicação da alínea c) do nº 1 do artigo 209º do CPPT e violou o artigo 3º da Lei 27/2023 e o artigo 2º do CPC, aplicável por remissão da alínea e) do artigo 2º do CPPT.
Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência ser revogada a douta sentença recorrida, ordenando-se a baixa do processo, para prosseguir seus termos até final.»
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O Exmo. Magistrado do Ministério Público («EMMP») pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso.
* Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à conferência da Subsecção de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul para decisão.
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II – DO OBJECTO DO RECURSO
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações (cf. art.º 635.º, n.º 4 e art.º 639.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil - «CPC» - ex vi art.º 281.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário - «CPPT»), sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente.
Assim, delimitado o objeto do recurso pelas conclusões das alegações da Recorrente, importa decidir se deve ser revogado o despacho liminar proferido pelo Tribunal a quo com fundamento em erro de julgamento de direito, uma vez que nada obsta a que a oposição seja aceite liminarmente, porquanto está em causa a inexigibilidade da dívida exequenda.
*
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Insurge-se a Recorrente contra o despacho recorrido por, alegadamente, padecer de erro de julgamento na interpretação e aplicação do direito, concretamente por o fundamento alegado na oposição à execução fiscal, respeitando à inexigibilidade da dívida exequenda, ser subsumível no n.º1 do art.º 204.º do CPPT.
Sustenta, por seu turno, o EMMP junto deste Tribunal que as conclusões recursivas devem ser julgadas improcedentes e, em consequência, ser mantida na ordem jurídica a sentença recorrida.
Apreciemos.
Adiantando, desde já, a nossa posição, entendemos que não tem razão a Recorrente.
Senão vejamos.
No art.º 204.º, n.º 1 do CPPT encontra-se previsto o elenco dos fundamentos de oposição à execução fiscal, o qual é taxativo como se depreende do uso do advérbio «só» no corpo deste número. E a utilização desta expressão pelo legislador teve como deliberado propósito consagrar um elenco fechado de fundamentos que podem ser utilizados para substanciar a oposição à execução fiscal.
Assim, a acima citada norma, com a epígrafe «Fundamentos da oposição à execução», preceitua o seguinte:
«1 - A oposição só poderá ter algum dos seguintes fundamentos:
a) Inexistência do imposto, taxa ou contribuição nas leis em vigor à data dos factos a que respeita a obrigação ou, se for o caso, não estar autorizada a sua cobrança à data em que tiver ocorrido a respetiva liquidação;
b) Ilegitimidade da pessoa citada por esta não ser o próprio devedor que figura no título ou seu sucessor ou, sendo o que nele figura, não ter sido, durante o período a que respeita a dívida exequenda, o possuidor dos bens que a originaram, ou por não figurar no título e não ser responsável pelo pagamento da dívida;
c) Falsidade do título executivo, quando possa influir nos termos da execução;
d) Prescrição da dívida exequenda;
e) Falta da notificação da liquidação do tributo no prazo de caducidade;
f) Pagamento ou anulação da dívida exequenda;
g) Duplicação de coleta;
h) Ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o ato de liquidação;
i) Quaisquer fundamentos não referidos nas alíneas anteriores, a provar apenas por documento, desde que não envolvam apreciação da legalidade da liquidação da dívida exequenda, nem representem interferência em matéria de exclusiva competência da entidade que houver extraído o título.
2 - A oposição nos termos da alínea h), que não seja baseada em mera questão de direito, reger-se-á pelas disposições relativas ao processo de impugnação.».
Esta taxatividade dos fundamentos de oposição não implica uma restrição aos direitos fundamentais de acesso aos tribunais, à tutela jurisdicional efetiva e ao recurso contencioso, uma vez que a impugnação de atos lesivos, designadamente de atos tributários de liquidação de tributos, é permitida sempre que a lei não assegurar um meio de os impugnar contenciosamente, como expressamente refere a alínea h) do n.º 1 do art.º 204.º do CPPT. Neste sentido, veja-se Jorge Lopes de Sousa in Código de Procedimento e de Processo Tributário, Vol. III, 6ª Edição, 2011, pág. 411.
Por isso, o carácter taxativo dos fundamentos de oposição não consubstancia uma restrição daqueles direitos, mas sim um seu condicionamento, que não é proibido pela Constituição da República Portuguesa («CRP»), e é motivado, sobretudo, pelo desiderato de celeridade na execução fiscal. Quer isto significar que, como regra, não pode discutir-se na oposição à execução fiscal a legalidade da liquidação de tributos, que só pode sê-lo pelos meios próprios de reclamação graciosa ou impugnação judicial, a utilizar dentro dos prazos respetivos. Na execução fiscal, como regra, apenas se discute a exigibilidade do tributo, que foi liquidado em momento anterior e que funda a instauração e prosseguimento da ação contra o visado.
Assim sendo, a oposição à execução fiscal só pode ter como causa de pedir o facto ou factos subsumíveis em alguma das alíneas do art.º 204.º, n.º 1, do CPPT.
No caso que agora nos ocupa, tendo em conta o que se encontra plasmado nas conclusões de recurso, importar atentar, com maior pormenor, no que dimana das alíneas h) e i) do n.º1 do art.º 204.º do CPPT, pese embora a Recorrente não ter indicado, conforme deveria, qual a norma em concreto que, na sua perspetiva, permite acolher a pretensão formulada.
No que tange à alínea h) em referência, é permitido que se aprecie a ilegalidade concreta da dívida exequenda em sede de oposição à execução fiscal quando inexista meio judicial de impugnação ou recurso do correspondente ato. Diga-se que em relação à impugnação judicial de decisões de aplicação de coima em processos de contraordenação tal tipicamente não sucede, pois a lei assegura o direito à impugnação judicial desse ato decisório que deu origem ao crédito tributário exequendo (cf. art.ºs 268.º, n.º 4, da CRP e 80.º do Regime Geral das Infrações Tributárias - «RGIT»).
Já a alínea i) da norma que temos vindo a mencionar consagra uma formulação que abrange quaisquer outros fundamentos de oposição não expressamente previstos que obedeçam aos requisitos genéricos aí definidos. Admite-se, pois, como fundamento de oposição à execução fiscal qualquer outro a provar apenas por documento e que não envolva apreciação da legalidade da liquidação da dívida exequenda, nem represente interferência em matéria da exclusiva competência da entidade que houver extraído o título.
Esta alínea i) configura, portanto, uma disposição com carácter residual, que, segundo cremos, deve ser interpretada com parcimónia, tendo em conta, sobretudo, por um lado, o desiderato determinado pelo legislador de celeridade da tramitação e decisão da execução fiscal e, por outro, a observância dos direitos de defesa do executado no contexto do contencioso judicial tributário.
Aqui chegados, e tendo ficado exposto o direito aplicável, vejamos, então, o caso que agora nos ocupa.
Comecemos por convocar o discurso fundamentador plasmado no despacho recorrido para sustentar o indeferimento liminar da petição inicial:
«Ora, desde já se afirma que a argumentação do oponente não contende, ao contrário do que este alega, com a exigibilidade da dívida, mas sim com a legalidade da decisão de aplicação da coima, sendo que a mesma deveria ser conhecida no âmbito do recurso judicial da decisão de aplicação de coima, ao abrigo do artigo 80.º do RGIT e não no presente meio processual.
(…)
Estando em causa decisões já transitadas em julgado, poderia eventualmente estar em causa um recurso de revisão, previsto nos artigos 85.º e 86.º do R.G.I.T., e subsidiariamente, nos artigos 80 e 81 do RGCO e 449 e ss. do Código de Processo Penal.
Não obstante, sendo o pedido formulado pelo oponente adequado à presente forma processual de Oposição à Execução e constituindo entendimento doutrinal e jurisprudencial pacífico que a forma processual adequada afere-se pelo pedido formulado (pretensão/fim que o autor pretende obter) e não pela causa de pedir, não estará em causa uma situação de erro na forma de processo, mas sim de falta de fundamento válido e, como tal, inviabilidade da ação. Em face do exposto, verifica-se que a oposição em causa não se baseia em nenhum dos fundamentos legalmente admitidos, pelo que se apresenta como manifestamente improcedente, pelo que, liminarmente se rejeita.».
E o assim decidido mostra-se acertado, não evidenciando o erro de julgamento e de interpretação de direito que lhe vem assacado nas conclusões recursivas.
Concretizando,
Cumpre, desde logo, salientar que é patente que as alegações e conclusões recursórias, assim como o plasmado na petição inicial, visam o ataque às decisões de aplicação de coima em causa, no que respeita ao respetivo quantitativo, sendo para tanto, além do mais, avançado que «em 4 de julho último, foi publicada a Lei 27/2023 que reduziu o montante das coimas às infrações previstas e punidas pela Lei 25/2006. Redução das em 4 de julho último, foi publicada a Lei 27/2023 que reduziu o montante das coimas às infrações previstas e punidas pela Lei 25/2006. Redução das coimas às referidas infrações cujo regime legal aprovado pela nova lei é claramente mais favorável do regime que até então estava em vigor», concluindo que «Por sua vez e resultando da nova lei que o novo regime se aplica em sede de execução fiscal e atendendo a que da aplicação da nova lei resulta um valor de coima e custas inferior ao valor que consta nos títulos executivos, significa que a parte da diferença entre a dívida exequenda e o valor devido por força da Lei 2712023 passou a ser inexigível. Inexigibilidade da referida parte da dívida exequenda que constitui fundamento de oposição».
Como visto, no que tange à alínea h) em referência, é permitido que se aprecie a ilegalidade concreta da dívida exequenda em sede de oposição à execução fiscal quando inexista meio judicial de impugnação ou recurso do ato exequendo. Diga-se que em relação às decisões de aplicação de coima em processo de contraordenação tal tipicamente não sucede, pois, como acima já se indicou, a lei assegura o direito à impugnação judicial desse ato decisório que deu origem ao crédito tributário exequendo (cf. art.ºs 80.º do RGIT e 204.º, n.º 1, alínea h) do CPPT a contrario).
Neste sentido, veja-se o que ficou sumariado no acórdão do STA de 02/02/2022, processo n.º 02868/16.0BEPRT 0732/18, disponível em www.dgsi.pt: «II - A oposição à execução fiscal não é a forma processual adequada à discussão da legalidade da decisão de aplicação de coima em processo de contraordenação tributária, a qual deve constituir fundamento de recurso a interpor naquele processo (art. 80º do RGIT).».
E por ser assim, a causa de pedir ínsita na oposição à execução fiscal apresentada não tem enquadramento na apontada alínea h) do n.º1 do art.º 204.º do CPPT.
E, igualmente, também não é aplicável a alínea i) do n.º1 do art.º 204.º do CPPT: é que esta norma visa situações que não envolvam a apreciação da legalidade da dívida exequenda, o que, no caso dos autos, sucede, pois, como visto, o que vem alegado pela Recorrente encontra-se precisamente ancorado na ilegalidade das decisões de aplicação de coima exequendas, no que respeita ao seu valor.
Diga-se, ainda, que a alegação formulada pela Recorrente no sentido que os títulos executivos que estão na base da instauração das execuções fiscais em referência «não contêm a informação necessária para fazer a aplicação da nova lei» também não pode ser apreciada em sede de oposição à execução fiscal, devendo antes ser suscitada junto do órgão de execução fiscal. É que hoje é pacificamente entendido pela jurisprudência e pela doutrina que a nulidade do título executivo é uma questão que não pode ser conhecida em sede de oposição à execução fiscal (deve ser suscitada perante o órgão de execução fiscal e da decisão que vier a ser proferida pode ser apresentada reclamação judicial nos termos dos art.ºs 276.º e seguintes do CPPT – cf. entre muitos outros, o acórdão do Pleno do STA de 16/11/2016, proc. n.º 0715/16, disponível em www.dgsi.pt).
Assim sendo, afastada que ficou a possibilidade de invocar as alíneas h) e i) do n.º 1 do art.º 204.º do CPPT para fundamentar a oposição apresentada, não alcançamos qualquer fundamento que a possa sustentar nos termos taxativamente previstos no art.º 204.º do CPPT.
Por fim, diga-se que a Recorrente, para sustentar a sua posição, aparenta estar a efetuar um raciocínio que não podemos acompanhar: pretende que em sede de oposição à execução fiscal sejam revistas as decisões administrativas de aplicação de coima, já transitadas em julgado, que estão na génese das execuções fiscais acima melhor identificadas, apesar de as alegações vertidas na petição inicial não terem cabimento no regime ínsito no art.º 204.º, n.º1 do CPPT.
É que se é certo que o art.º 3.º da Lei n.º 27/2023, de 04/07 («Lei 27/2023») consagra uma norma transitória relativa à aplicação das alterações introduzidas por via da sua entrada em vigor («Aos processos de contraordenação e aos processos de execução pendentes à data da entrada em vigor da presente lei aplica-se o regime que, nos termos da lei geral, se afigura mais favorável ao arguido ou ao executado»), a verdade é que, na nossa perspetiva, tal apenas sucederá no que for compaginável com o restante edifício normativo em vigor.
De resto, será talvez por isso que a própria Recorrente vem apontar nas suas conclusões de recurso que não é aplicável o regime do recurso de revisão para satisfação da sua pretensão (cf. conclusão L) e arts.º 85.º e 86.º do RGIT, 80.º e 81.º do Regime Geral das Contraordenações e 449.º do Código de Processo Penal).
E sendo assim, como cremos que é, aquela norma transitória tem de ser interpretada no contexto das inovações normativas trazidas pela Lei 27/2023, em especial, no que para agora importa, daquelas que são aplicáveis em sede de execução fiscal, como por exemplo a que consta do n.º 6 do art.º 15 («A absolvição ou a condenação apenas parcial do arguido pelo serviço de finanças determina a anulação, total ou parcial, do processo de execução fiscal instaurado contra o mesmo nos termos do artigo 17.º-A, exceto quando a mesma tenha apenas como fundamento a falta de verificação do elemento subjetivo do tipo contraordenacional, sendo os respetivos custos e encargos suportados pela entidade fiscalizadora que tenha emitido o auto de notícia»).
O que significa que a acima transcrita norma transitória apenas regula os aspetos inovatórios a aplicar em sede de execução fiscal e de processos de contraordenação, consoante os casos, não possibilitando, como pretende a Recorrente, que possa, sem mais, nesta sede ser «revisto» o valor das coimas exequendas. Em suma: a oposição à execução fiscal não é o meio processual idóneo para conseguir, com fundamento no que dispõe o art.º 3.º da Lei n.º 27/2023, de 04/07, a alteração do valor das coimas aplicadas a contraordenações ocorridas em matéria de infraestruturas rodoviárias onde seja devido o pagamento de taxas de portagem.
Resulta, assim, do que vem de ser dito, que improcedem as conclusões recursórias, pelo que o recurso não merece provimento, devendo o despacho recorrido ser mantido, o que de seguida se decidirá.
* IV- DECISÃO
Termos em que acordam, em conferência, os Juízes da Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Registe e notifique.
Lisboa, 20 de março de 2025
(Filipe Carvalho das Neves)
(Lurdes Toscano)
(Luísa Soares) |
